內容提要：

　　本文運用法律經濟學方法，對村民自治中的黨政關系，以及村民自治中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村關系做出了分析。通過對村民與村委會委托--代理關系，以及村支書與政黨--國家委托--代理關系的分析，本文認為，村民自治無法有效地解決村支書的“敗德行為”，從而不能建立平衡的村級權力結構。而自治的村與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權之間存在著權力結構的沖突，即自治組織與國家組織的沖突。村民自治不是自生秩序，而是政黨--國家組織重建鄉(xiāng)村秩序，以實現對于鄉(xiāng)村有效治理的建構秩序，其自發(fā)的內部規(guī)則十分微弱，且受到政黨----國家的外部規(guī)則的干涉與壓制，故缺乏演進與擴展為新的憲政秩序的動力。村民自治不可能演化出中國憲政建設的成功道路，但會成為中國政制轉型的一個重要條件和組成部分。

　　一、村民自治問題的提出：

　　1980年2月廣西宜山縣三岔公社合寨村出現了中國的第一個村委會。這個中國農民的"偉大創(chuàng)造"是一群農民自發(fā)行為的結果。由于聯(lián)產承包后大隊、生產隊兩級農村管理組織的癱瘓，導致無人管理村莊里的"公共事務"，農民出于自我管理的需要，仿照城市的居民委員會建立"村民委員會"。1982年憲法111條肯定了"村民委員會是基層群眾性自治組織"。九十年代以來，村委會選舉方興未艾。據民政部統(tǒng)計，截至九七年底，全國農村共有村委會九十萬五千八百零四個，村委會干部三百七十八萬八千零四十一名。從1988年《村委會組織法》試行至今，全國農村村委會普遍進行了三次換屆選舉，部分省、自治區(qū)、直轄市已基本完成第四次村委會換屆選舉。自1982年至今，鄉(xiāng)村民主制度已經存在了19年，"中華人民共和國村民委員會選舉法"自1987年11月24日頒布已近14年。陳錫文認為，村級民主制度是農村改革的三項偉大成就之一。[1]

　　有學者認為，村民自治具有以下三項功能，一是提供社會秩序，主要是通過村民自治來維護治安和調解糾紛；
二是提供公共服務，即讓村民自己的事情自己商量著辦，來提高社區(qū)資源動員能力；
三是抑制鄉(xiāng)村組織的不良行為。在轉型時期，沒有來自村民的監(jiān)督，鄉(xiāng)村組織的行為就可能惡性發(fā)展（徐勇，王紹光，崔之元，榮敬本）。有學者從對國家政治體制關注的角度，認為村民自治還具有作為中國民主政治建設突破口和生長點的作用。所謂突破口，就是村民自治是中國民主政治本身的一個環(huán)節(jié)，村民自治不僅會導致而且事實上已經帶來了由下自上的民主化進程，比如由村務公開到政務、企務、警務公開，由選舉村委會到選舉村支部，由村委會直選到鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選等。然而多數學者不認為村民自治是民主政治突破口，但相信村民自治是民主政治的生長點。[2]毛丹認為："關于鄉(xiāng)村民主，過于拘守流行的制度主義框架，偏重于制度文本分析，可能產生過于樂觀的結論。......農村的自主制度是國家給予的，實質上，國家不是縮小了在農村的控馭范圍，而是改變了對村落的控馭方式──至多是在改變經濟控馭方式的同時，減少了對鄉(xiāng)村社會事務的過多和過于直接的介入。國家不想管的事可以不管，想管的時候可以隨時管起來。" [3] 邱澤奇認為："村民自治并不象人們想象的那樣反映了村委會合法性是完全基于民主的。選舉原本是反映民意的一種有力工具，但在實際的操作中，卻在一定程度上變成了一種儀式。" [4] 鄭永年則認為，在中國民主"可能是精英送給社會的一種"禮物"，而不是各種社會勢力根據自己的愿望而創(chuàng)造出來的一種制度。" [5]從鄉(xiāng)村民主的發(fā)展過程可以看出,中國鄉(xiāng)村的"民主"并不是完全由農民自主支配、運作而產生的制度，而是一種自上而下的、被賜予的"民主"。

　　本文試圖運用法律經濟學方法分析村民自治問題，核心論點是：村民自治不可能演化出中國憲政建設的成功道路。村民自治不可能成為第三次農村包圍城市[6]的開端�！　�

　　二、村民自治的法律經濟學分析：

　　法律經濟學方法的核心是市場經濟、成本收益、需求供給三個方面。其基本的分析框架包括方法論個人主義、最大化原則、機會成本、激勵分析、社會成本理論、效率和平等理論等。

　　村民自治的經濟學意義在于降低鄉(xiāng)村社會的治理成本，建立鄉(xiāng)村的政治需求與政治供給之間的均衡，從而有效解決鄉(xiāng)村的財政問題以及權力結構的平衡問題。這種均衡需通過建立穩(wěn)定的動態(tài)平衡的村級權力結構而實現。但是，通過對村民與村長委托----代理關系，以及村支書與政黨----國家委托----代理關系的分析，本文認為，村民自治無法有效地解決村支書的“敗德行為”（moral hazard），從而不能建立平衡的村級權力結構。而經由分析村與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的關系，本文認為，自治的村與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權之間存在著權力結構的沖突，即自治組織與國家組織的沖突。村的自治不可能擴展為鎮(zhèn)的自治乃至縣、省的直接選舉。本文的結論是，村民自治不是一種自生秩序，其缺乏演進與擴展所需要的內部規(guī)則，而更多受到來自國家的外部規(guī)則的干涉，由村民自治不可能演化出成功的憲政秩序。

　�。ㄒ唬┐迕褡灾沃械狞h政關系：村民----村委會----村支書關系。

　　以多數原則為核心的憲法秩序有利于降低社會合作的交易成本，有利于社會穩(wěn)定。因為政府擁有的暴力潛力通過選舉活動和多數人的利益要求結合到了一起，使政府的暴力潛力更加穩(wěn)固和強大；
而選舉或投票的結果，向少數派傳遞了這種力量對比的信息，無疑有利于防范少數派的輕舉妄動。選舉過程產生的巨大“浪費”是換取社會穩(wěn)定的必不可少的代價。[7]

　　米格代爾分析了內向型農村轉向外向型農村后農民群體政治意識發(fā)生的變化。這種轉變發(fā)生后，農村中已沒有能被農民接受的農村公平分配機制和相應的社會制度。這時，“農村以外的法院和警察在農民生活中變得極其重要�！薄皩ν饴�(lián)系擴大后，農村在農民生活中完全變得無關緊要了�！薄吧鐓^(qū)很明顯不再是農民認同的基礎。”開放型農村社會“意味著農村政府的持續(xù)活力更多地取決于它與更大政治制度和更大政治社區(qū)之間的關系。”[8] 鄉(xiāng)村社會需要一種新的對權威的認同方式，這種方式便是民主選舉制度。民主政治的功利作用，正能夠適應鄉(xiāng)村社會對轉變時期權威結構的需要。

　　在村民自治之中存在兩種委托----代理關系，即村委會與村民之間的委托----代理關系，村支書與政黨--國家之間的委托代理關系。假定村委會與村民之間的委托--代理關系是有效的，且得到良好的制約，這仍然無法防止村支書的敗德問題。委托—代理問題是指，如果代理人明知委托人對代理人的行為保持“理性的無知”或不了解其細節(jié)，則會機會主義地行事而追求自己的利益。而委托人監(jiān)督代理人則會由于信息不對稱而導致成本高昂。如公民作為委托人，常不能從代理人即政府官員那里獲得自身利益的保護，因為政府官員追求自己的利益。[9]如委托人不了解信息，或代理人行為不受規(guī)則的恰當約束，則代理人易于產生敗德行為。而控制政治代理人的方法有權威、規(guī)則和開放性。[10]

　　本文假定村民與村委會的委托--代理關系之中，委托人能夠對代理人進行有效的監(jiān)督，不發(fā)生敗德行為。村民自治中的政府代理人村支書，易受誘惑而追求其私利。因為代理人比其委托人，即上級政府或黨組織更了解情況。而當前中國權力監(jiān)督機制的嚴重缺乏，導致極大的信息不對稱。這為村支書的機會主義行為提供了更多的機會。江蘇省射陽縣人大常委會副主任杜渺承認，“村黨支部仍實行‘一元化’領導，村民委員會行使村民自治組織的職權難以落實。不少村主任反映，現在村里仍是黨支部書記‘當家’，什么事鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委都要村支書‘負總責’，因此村支書幾乎包攬了村委會的全部工作，個別村的財務批核權也都由村支書統(tǒng)攬起來。村民們有什么事也不找村委會，而是找村支書�！�…《村委會組織法》中賦予村委會辦理本村的公共事務和公益事業(yè)、調解民間糾紛、協(xié)助維護社會治安、向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議"等職權，在相當一部分村委會是很難落實到位的”。[11]由此，黨政關系在村民自治中難以建立穩(wěn)定的平衡的權力結構。

　　此外，中國的村民自治，與美國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治相比較，不能成為真正的自治主體，缺乏均衡的穩(wěn)定的權力結構�！班l(xiāng)鎮(zhèn)卻是自由人民的力量所在。鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織之于自由，猶如小學之于授課。鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織將自由帶給人民，教導人民安享自由和學會讓自由為他們服務。在沒有鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織的條件下，一個國家雖然可以建立一個自由的政府，但它沒有自由的精神�！盵12]“美國聯(lián)邦政府的形式是最后出現的，它不過是共和國的變體，只是對在它之前通行于社會的并不依它而存在的那些政治原則的總結�！盵13]中國微觀的村民自治不能建立良好的權力平衡：村民大會、村委會的機構設置相對于議會的立法職能以及政府的行政職能，而缺乏監(jiān)督、制衡權力的司法職能的機構。

　�。ǘ�）村民自治中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村關系：

　　村與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的關系之中存在兩種委托代理關系，即村民與村委會之間的委托代理關系，以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權與政黨----國家之間的委托代理關系。

　　在村與鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間，存在兩個問題，由此使村與鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的均衡的權力結構難以建立：首先，自治的村級政權與作為國家代理人的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權會產生利益的沖突。自治的村與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權之間存在著組織結構的差異，即自治組織與國家組織的沖突。由于政黨----國家的干預，村的自治不可能擴展為鎮(zhèn)的自治乃至縣、省的直接選舉；
其次，存在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權作為代理人的敗德行為。

“分灶吃飯”和“層層包干”的財稅體制，進一步滋長了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的自利性，加劇了“鄉(xiāng)政”對于自我利益的追求。而1994年實行的"分稅制"改革，又進一步強化了地方財政，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)最終完成了國家型經紀角色的轉換。并且，在農村改革以后，我國縣鄉(xiāng)政治體制基本上是一種“壓力型體制”。這種“壓力型體制”從體制上進一步促進了"鄉(xiāng)政"向國家型經紀的蛻變。[14]

　�。ㄈ�）村民自治的規(guī)則----秩序分析

　　依照制度經濟學的觀點，有兩種秩序，即自生秩序（spontaneous order）與建構秩序(made order)。[15]而規(guī)則亦有兩種規(guī)則，即內部規(guī)則與外部規(guī)則或組織的規(guī)則。[16]內部規(guī)則或自由的法律，與外部規(guī)則或組織的規(guī)則之間的區(qū)別是，前者源出于非人力所為的自生秩序，后者則有助于刻意建構一個為具體目的服務的組織，如政黨、國家等。[17]

　　本文的規(guī)則----秩序分析借鑒了劉海波先生的方法，即“‘自發(fā)的秩序’和對規(guī)則的建構，這就是通過將在方法論意義上的“自發(fā)的秩序”作為理論工具來限定人類能夠建構的領域并進行規(guī)則的建構，而人性超越的一面使得規(guī)則的改變成為可能；
通過超越和規(guī)則下人類俗世目的的良好實現的一致來說明由此得出的規(guī)則的優(yōu)越性。”[18]制度即人類交往的規(guī)則，制度經濟學就是規(guī)則經濟學，規(guī)則與秩序的關系就是制度與秩序的關系。中國憲政建設即經由規(guī)則的演進，而形成新的治理的秩序，即憲政秩序或法治秩序的過程。

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　　由此分析村民自治，顯然村民自治不是一種自生秩序，而是政黨----國家組織重建鄉(xiāng)村秩序，旨在實現對于鄉(xiāng)村的有效治理的建構秩序，其自發(fā)的內部規(guī)則十分微弱，且受到政黨----國家的外部規(guī)則的干涉與壓制，所以缺乏演進與擴展為新的憲政秩序的動力。

　　1、 村長與村支書的關系涉及到黨政關系問題，而黨政關系的規(guī)則不是一般意義上的法律規(guī)則與政治規(guī)則，而是根本的立憲規(guī)則。立憲規(guī)則高于法律規(guī)則，村民自治的困境在于：沒有根本的立憲規(guī)則的修改，村民自治不能建立有效的村級權力結構的平衡，而村民自治的自上而下的性質，其普及也主要是政黨----國家行為，使其無從產生自下而上的制衡國家權力的力量，從而無法形成要求修改立憲規(guī)則的壓力。雖然村民自治之中也有微弱的內部規(guī)則的生長，但村民自治沒有成為鄉(xiāng)土社會真正的自我治理，其內部規(guī)則未得到足夠的尊重，而鄉(xiāng)村幾億農民為原子式的個人，缺乏功能性的團體，鄉(xiāng)村的民間社會（civil society）極為虛弱，宗族、宗教團體等小共同體的生長受到政黨----國家的抑制，村民自治缺乏中間組織的支持�！爸挥挟敯藘|多農民不再是“原子化”分布，而是結合在成千上萬個自下而上的現代的農民自發(fā)的組織里時，中國農村的民主才有真正的載體�！癧19]吳理財先生認為，村民自治的推行，并非國家從鄉(xiāng)村社會的退出，相反則是國家真正深入鄉(xiāng)村社會的表現，實際上是一種國家重建的形式；
由于它重新起用了鄉(xiāng)村的民間資源，并實現了國家政權與鄉(xiāng)村社會性質的對接和融合，無疑是國家對鄉(xiāng)村社會整合成熟的標志。[20]

　　村民自治乃是中國下層社會的政治、經濟、社會的整體結構的重建，其目的在于實現鄉(xiāng)村社會的有效治理，其對于中國政改的意義取決于立憲規(guī)則的修改。而由村民自治發(fā)展不出此種修改立憲規(guī)則的壓力。從而村民自治不可能演化出成功的憲政秩序。

　　2、村與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的關系體現了鄉(xiāng)村社會治理的交易成本問題。中國既往皇權不下縣，而主要依賴紳治理，主要原因是小農的剩余利潤很低，而征稅、征糧等的交易成本很高。中共建國后，通過建立人民公社、統(tǒng)購統(tǒng)銷等制度較有效地降低了交易成本。但農業(yè)剪刀差等形成了城鄉(xiāng)二元結構，此種制度不可能長期維持。經濟改革之后，此種制度瓦解了，鄉(xiāng)村社會的有效治理就又成為一個難題。1983年鄉(xiāng)級財政的建立，鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為基層政權六大班子的龐大機構與人員導致巨大的財政壓力，使鄉(xiāng)村社會的治理的成本極其高昂。近年的費改稅減輕了農民負擔，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權的龐大機構仍然存在，農民負擔問題仍然治標不治本。鄉(xiāng)村社會的有效治理出路可能還在于鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治，撤銷鄉(xiāng)級政權，以降低鄉(xiāng)村治理的交易成本。[21]但這又涉及到中央與地方關系的根本的立憲規(guī)則問題。“在縣鄉(xiāng)兩級政治體制改革中，要建立從壓力型體制向民主合作體制的轉變（榮敬本等《從壓力型體制向民主合作體制的轉變》，中央編譯出版社1998年版），其先決條件也是中央政府和次一級政府憲法性權力關系的確立。”[22]

　　秦暉先生認為，“中國鄉(xiāng)村政治從傳統(tǒng)時代至今都包含三種問題：農民與國家的關系、農民與"村"的關系，以及"村"與國家的關系。在現代化轉型時代，這三者分別對應于國家民主問題、社區(qū)民主問題以及社區(qū)自治問題。”[23]而傳統(tǒng)中國鄉(xiāng)村社會既不是被租佃制嚴重分裂的兩極社會，也不是和諧而自治的內聚性小共同體，是大共同體本位的"偽個人主義"社會，與其他文明的傳統(tǒng)社會相比，傳統(tǒng)中國的小共同體性更弱，但這是因為大共同體的過分發(fā)達所致。小共同體本位的西方傳統(tǒng)社會在現代化起步時曾經過"公民與王權的聯(lián)盟"之階段，而中國的現代化則可能要以"公民與小共同體的聯(lián)盟"為中介。托克維爾在論及美國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治時說：“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自由并非來自人力�！�…人力難于創(chuàng)造它，可以說它是自己生成的。它是在半野蠻的社會中悄悄地自己發(fā)展起來的。使它日益鞏固的，使法律和民情的不斷作用，是環(huán)境，尤其是時間�！盵24]中華政制由禮治秩序向法治秩序[25]的演變是一個漫長、艱苦的過程，與漸進式的經濟改革相一致，中國憲政建設也可能要走一條漸進改革的道路。村民自治雖然也許不能成為中國政制轉型的突破口，但其自生的微弱的內部規(guī)則具有持續(xù)成長的力量，村民自治會成為中國政制轉型的一個重要條件和組成部分。

　　參考文獻略

　　注釋：

　　[1] 陳錫文（國務院農村發(fā)展研究中心研究員），"牢牢把握十五屆三中全會的全局意義"，《瞭望》，1998年10月19日，第42期，第1頁。轉引自：《重新審視中國農村的基層選舉和村民自治》。

　　[2] 賀雪峰：《當前村民自治研究概述》。

　　[3] 毛丹（浙江大學人文學院副教授），“鄉(xiāng)村組織化和村民民主──浙江蕭山市尖山下村調查”，《中國社會科學季刊》（香港），1998年春季卷（總第22期），第14頁。轉引自：《重新審視中國農村的基層選舉和村民自治》。

　　[4] 邱澤奇（北京大學社會學系副教授），“鄉(xiāng)村選舉與村鎮(zhèn)組織建設──兼論中央與地方關系的制度性變遷”，《兩岸基層選舉與政治社會變遷──哈佛大學東西方學者的對話》，第373頁，臺灣臺北月旦出版社，1998年。出處同上。

　　[5] 鄭永年（新加坡國立大學東亞研究所研究員），“中國會變得民主嗎？”，《兩岸基層選舉與政治社會變遷──哈佛大學東西方學者的對話》，第448頁，臺灣臺北月旦出版社，1998年。出處同上。

　　[6]指中共歷史的兩次重大變局：革命的成功、鄧小平的市場經濟改革都自農村啟動。有學者認為村民自治可能演化出一條中國政治改革的道路。

　　[7] 黨國英: 《論鄉(xiāng)村民主政治的發(fā)展 --兼論中國鄉(xiāng)村的民主政治改革》。

　　[8] J.米格代爾，1974，《農民、政治與革命》168－171頁，中央編譯出版社，1996年。轉引自黨國英:《論鄉(xiāng)村民主政治的發(fā)展 --兼論中國鄉(xiāng)村的民主政治改革》。

　　[9]柯武剛、史漫飛，2000第78頁。

　　[10]柯武剛、史漫飛，2000第398頁。

　　[11] 杜渺，“村民委員會面臨的困惑探析”，《人大研究》，1999年第6期。轉引自：《重新審視中國農村的基層選舉和村民自治》。

　　[12]托克維爾，1993上冊第67頁。

　　[13]托克維爾，1993上冊第65頁。

　　[14]吳理財：《 村民自治與國家重建》。

　　[15]哈耶克，F.A.，2000b上冊55頁。

　　[16]哈耶克，F.A.，2000b上冊71頁。

　　[17]哈耶克，F.A.，2000b上冊189頁。

　　[18]劉海波：《 “規(guī)則與秩序”和中國政治改革的關鍵》。

　　[19] 《重新審視中國農村的基層選舉和村民自治》。

　　[20] 吳理財：《 村民自治與國家重建》。

　　[21]溫鐵軍：《 應該推行村鎮(zhèn)自治》。

　　[22]劉海波：《 “規(guī)則與秩序”和中國政治改革的關鍵》。

　　[23] 秦暉：《村治與民主：從大共同體本位向公民社會轉型中的鄉(xiāng)村組織演變（提綱）》。

　　[24]托克維爾，1993上冊第67頁。

　　[25] 參見費孝通：《鄉(xiāng)土中國》，北京大學出版社1998年。

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