改革開(kāi)放以來(lái)，經(jīng)過(guò)政府和社會(huì)各界的艱苦努力，我國(guó)的扶貧事業(yè)取得了巨大的成就。2004年5月25-27日世界銀行在上海召開(kāi)全球有史以來(lái)最大規(guī)模的扶貧大會(huì)，以推動(dòng)交流和學(xué)習(xí)各國(guó)尤其是中國(guó)的扶貧經(jīng)驗(yàn)。這是對(duì)我國(guó)改革開(kāi)放25年來(lái)，農(nóng)村極端貧困人口從1978年的2.5億降低到2004年的2610萬(wàn)，20世紀(jì)的最后20年，世界貧困人口的減少主要發(fā)生在中國(guó)的成就的肯定。然而，隨著扶貧實(shí)踐的快速發(fā)展，特別是貧困人口總量的不斷減少，我國(guó)貧困問(wèn)題的特征也逐漸發(fā)生了一些變化，這些變化給我國(guó)的扶貧工作帶來(lái)了一些新的挑戰(zhàn)和問(wèn)題；
同時(shí)，提高低收入人群收入，改善低收入人群生活，縮小城鄉(xiāng)、地區(qū)差距也是“以人為本”，構(gòu)建和諧社會(huì)，在2020年實(shí)現(xiàn)十六大提出的全面建設(shè)小康社會(huì)的重要內(nèi)容。據(jù)此，我國(guó)的扶貧戰(zhàn)略和政策需要進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整。以下根據(jù)這些年來(lái)對(duì)我國(guó)扶貧工作所做的研究，提出8點(diǎn)建議。

　　一．按國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)重新確立貧困標(biāo)準(zhǔn)

　　我國(guó)目前農(nóng)村極端貧困人口的標(biāo)準(zhǔn)是人均年純收入625元以下，這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)是1986年開(kāi)始大規(guī)模扶貧時(shí)，按照當(dāng)時(shí)解決溫飽的要求制定的，已經(jīng)不適應(yīng)全面建設(shè)小康社會(huì)的要求。目前我國(guó)測(cè)算農(nóng)村低收入貧困人口的標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)際上與世界銀行提出的按購(gòu)買力平價(jià)計(jì)算1天1美元收入的國(guó)際貧困線標(biāo)準(zhǔn)十分接近。建議直接采用這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，這樣既有利于和世界減貧的工作接軌，也有利于全面建設(shè)小康社會(huì)和聯(lián)合國(guó)千年發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

　　二．完善開(kāi)發(fā)式扶貧， 在做好“自然資源開(kāi)發(fā)” 的基礎(chǔ)上，同時(shí)側(cè)重“人力資源開(kāi)發(fā)”

　　面向當(dāng)?shù)刈匀毁Y源的開(kāi)發(fā)式扶貧是我國(guó)過(guò)去扶貧工作的特點(diǎn)，這方面我國(guó)有許多值得其他發(fā)展中國(guó)家學(xué)習(xí)的經(jīng)驗(yàn)可以總結(jié)。對(duì)此戰(zhàn)略，我國(guó)應(yīng)繼續(xù)堅(jiān)持，并逐步增加資源開(kāi)發(fā)的技術(shù)含量，以提高開(kāi)發(fā)效率，減少對(duì)環(huán)境的不利影響。同時(shí)隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系的建立和完善，在“自然資源開(kāi)發(fā)”的基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)同時(shí)側(cè)重對(duì)貧困人口的“人力資源開(kāi)發(fā)”，通過(guò)推動(dòng)基礎(chǔ)教育、成人教育和科技培訓(xùn)來(lái)提高貧困人口適應(yīng)市場(chǎng)的能力和通過(guò)成功的人口遷移來(lái)獲得非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)的能力。建議以社區(qū)為單位建立社區(qū)學(xué)習(xí)中心，促進(jìn)基礎(chǔ)教育和成人教育、學(xué)校教育和社區(qū)教育、家庭教育和社會(huì)教育的有機(jī)結(jié)合，逐步將貧困人口集中的貧困社區(qū)建設(shè)成學(xué)習(xí)型社區(qū)。另外，健康和教育一樣是人力資本的重要組成部分，因此，也應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步增加對(duì)農(nóng)村地區(qū)醫(yī)療、衛(wèi)生領(lǐng)域的投入，推進(jìn)農(nóng)村新型合作醫(yī)療制度的建立和完善，采取特殊措施（如減免費(fèi)用）以保證合作醫(yī)療能夠覆蓋所有貧困人口。

　　三．實(shí)現(xiàn)開(kāi)發(fā)式扶貧和救助式扶貧的有效結(jié)合

　　在繼續(xù)堅(jiān)持開(kāi)發(fā)式扶貧為主的扶貧活動(dòng)的同時(shí)，也需要考慮到極端貧困人口中相當(dāng)一部分已經(jīng)失去勞動(dòng)能力人口的生活保障需要。因此，應(yīng)當(dāng)致力于建立一個(gè)以開(kāi)發(fā)式扶貧為主并有針對(duì)性地結(jié)合救助式扶貧的綜合扶貧體系。

　　四．建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的一體化扶貧體系

　　城鎮(zhèn)貧困人口和城鄉(xiāng)流動(dòng)人口的增加要求我們應(yīng)當(dāng)盡快建立一個(gè)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的一體化扶貧體系。統(tǒng)籌的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括：第一，在農(nóng)村地區(qū)建立救助制度。其對(duì)象既要包括殘疾人、孤寡的老年人和長(zhǎng)期因病喪失勞動(dòng)能力而又沒(méi)有其它收入來(lái)源的人群；
以及因自然和經(jīng)濟(jì)等方面的原因，短期內(nèi)家庭的收入和消費(fèi)達(dá)不到最低生活標(biāo)準(zhǔn)的家庭。第二，完善現(xiàn)有的城鎮(zhèn)救助體系，對(duì)進(jìn)城務(wù)工人員，因?yàn)?zāi)難、短期失業(yè)等原因出現(xiàn)生活困難者給以必要的救助。第三，農(nóng)村和城鎮(zhèn)都需要進(jìn)行開(kāi)發(fā)式扶貧，扶持的對(duì)象主要是有勞動(dòng)能力但仍然比較貧困的人口。

　　五. 建立合理的信貸扶貧體制

　　農(nóng)村貧困人群在進(jìn)行自然資源開(kāi)發(fā)和人力資源開(kāi)發(fā)中都亟需有一定的資金投入，小額信貸可以有效地滿足窮人的資金需求。政府應(yīng)當(dāng)在如下幾個(gè)方面進(jìn)行改革以推動(dòng)小額信貸的發(fā)展：首先，應(yīng)當(dāng)逐步開(kāi)放各種類型的小額信貸市場(chǎng)，并建立相應(yīng)的管理體系和機(jī)制；
其次，準(zhǔn)許小額信貸機(jī)構(gòu)根據(jù)市場(chǎng)狀況和運(yùn)行成本自主決定貸款利率；
第三，通過(guò)鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)來(lái)保證小額信貸機(jī)構(gòu)不斷創(chuàng)新、降低成本和提高服務(wù)質(zhì)量；
第四，政府可以將目前經(jīng)由商業(yè)銀行發(fā)放扶貧貼息貸款的資金轉(zhuǎn)由小額信貸機(jī)構(gòu)來(lái)發(fā)放。另外，政府也可以探索利用龍頭企業(yè)掌握農(nóng)戶信息、控制農(nóng)戶資金流能夠有效解決農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)和農(nóng)戶之間信息不對(duì)稱問(wèn)題的優(yōu)勢(shì)，選擇經(jīng)營(yíng)管理良好、產(chǎn)品市場(chǎng)成熟穩(wěn)定的龍頭企業(yè)，將扶貧信貸資金貸給龍頭企業(yè)，然后由龍頭企業(yè)轉(zhuǎn)貸給農(nóng)戶，或是，由龍頭企業(yè)向農(nóng)戶的貸款提供擔(dān)保，以解決貸款資金到達(dá)農(nóng)戶難的問(wèn)題。

　　六．加強(qiáng)國(guó)務(wù)院和各級(jí)扶貧領(lǐng)導(dǎo)小組的政策制定和組織、協(xié)調(diào)、考核功能

　　扶貧是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，除了開(kāi)發(fā)式扶貧等各項(xiàng)直接減少貧困的政策之外，各項(xiàng)宏、微觀政策也都會(huì)對(duì)貧困人口的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展造成顯著的影響。因此，為了有效地減少貧困，需要各個(gè)領(lǐng)域的政策有效地配合。世界銀行、亞洲開(kāi)發(fā)銀行等國(guó)際扶貧機(jī)構(gòu)在批準(zhǔn)一個(gè)項(xiàng)目、出臺(tái)一項(xiàng)政策前都需要對(duì)這些項(xiàng)目、政策進(jìn)行對(duì)貧困人口影響的分析。建議強(qiáng)化國(guó)務(wù)院扶貧辦和地方扶貧辦系統(tǒng)在扶貧政策的制定、貧困狀況的跟蹤以及對(duì)各類扶貧投資效果的監(jiān)測(cè)和評(píng)估等方面的職能。其他非扶貧部門在制定部門政策、批準(zhǔn)建設(shè)項(xiàng)目時(shí)，也應(yīng)該和國(guó)際扶貧機(jī)構(gòu)一樣，由扶貧辦對(duì)這些政策、項(xiàng)目進(jìn)行對(duì)貧困人口影響的評(píng)估，防止、減輕對(duì)貧困群體的不利影響。

　　七．發(fā)揮民間組織在扶貧中作用

　　隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國(guó)社會(huì)中已經(jīng)有一個(gè)相當(dāng)大的高收入人群，以非政府組織來(lái)動(dòng)員這個(gè)人群，為低收入弱勢(shì)群體狀況的改善出錢出力，是構(gòu)建和諧社會(huì)的重要內(nèi)容之一。同時(shí)，世界上許多國(guó)家在扶貧過(guò)程中通常采用由農(nóng)民自己的組織和專業(yè)性的民間機(jī)構(gòu)來(lái)負(fù)責(zé)的模式，為了提高政府扶貧資金的使用效率，我國(guó)政府也應(yīng)當(dāng)著手探索采用競(jìng)爭(zhēng)性的扶貧資源使用方式，使更多的非政府組織成為由政府資助的扶貧項(xiàng)目的操作者。扶貧部門的職責(zé)則是根據(jù)非政府組織的業(yè)績(jī)和信譽(yù)把資源交給最有效率的組織來(lái)運(yùn)用，并對(duì)其進(jìn)行評(píng)估。

　　八．改變?cè)鲩L(zhǎng)方式，按照比較優(yōu)勢(shì)發(fā)展經(jīng)濟(jì)，同時(shí)實(shí)現(xiàn)增長(zhǎng)和公平的目標(biāo)

　　貧困人口能夠獲取收入的最重要資產(chǎn)是勞動(dòng)力，勞動(dòng)力的充分就業(yè)無(wú)論對(duì)于農(nóng)村扶貧還是城市扶貧都具有關(guān)鍵意義。亞洲四小龍等東亞經(jīng)濟(jì)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中所以能夠避免收入分配的“庫(kù)茲內(nèi)茨倒U字型”曲線，出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)，收入分配同時(shí)改善的原因是因?yàn)椋�在�?jīng)濟(jì)發(fā)展的每個(gè)階段充分發(fā)揮各個(gè)階段的比較優(yōu)勢(shì)。經(jīng)濟(jì)發(fā)展的早期勞動(dòng)力相對(duì)豐富、資本相對(duì)短缺，根據(jù)這個(gè)要素稟賦的特性，以發(fā)展勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)或資本密集產(chǎn)業(yè)中勞動(dòng)力相對(duì)密集的區(qū)段為主，使只有勞動(dòng)力的貧困人群能夠充分就業(yè)，分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展的好處。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，資本積累，資本由相對(duì)短缺變?yōu)橄鄬?duì)豐富，勞動(dòng)力由相對(duì)豐富變?yōu)橄鄬?duì)短缺，比較優(yōu)勢(shì)發(fā)生變化，才進(jìn)行產(chǎn)業(yè)升級(jí)，發(fā)展資本更為密集的產(chǎn)業(yè)。這樣不僅能夠充分就業(yè)，同時(shí)勞動(dòng)力的工資和收入水平也必然隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展而提高，增長(zhǎng)和公平的雙重目標(biāo)也就能夠同時(shí)達(dá)到。而且，遵照比較優(yōu)勢(shì)，整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)在國(guó)內(nèi)、國(guó)際市場(chǎng)都會(huì)最有競(jìng)爭(zhēng)力，國(guó)民經(jīng)濟(jì)也就能夠持續(xù)、快速、健康發(fā)展。

　　本文為林毅夫教授在2005年3月全國(guó)政協(xié)十屆三次會(huì)議上的發(fā)言。

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