[內(nèi)容提要] “三農(nóng)問題”的癥結(jié)究竟何在？本文首先對(duì)目前理論界實(shí)務(wù)界影響比較大的農(nóng)村人多地少，經(jīng)濟(jì)落后和“城鄉(xiāng)二元分割”說、農(nóng)村縣鄉(xiāng)基層政府養(yǎng)人太多，“生之者少，食之者眾”，使基層政府變異為“掠奪性政府”說、九四年“分稅制”改革財(cái)力過分集中說進(jìn)行了評(píng)析，認(rèn)為這些觀點(diǎn)雖然從不同角度進(jìn)行了分析，并提出了不少有見地的政策建議，但似乎沒有抓到根本。我們認(rèn)為“三農(nóng)問題”的根源在于小農(nóng)經(jīng)濟(jì)與大市場(chǎng)的內(nèi)在矛盾，以及由于種種原因，尤其是基本公共品過度“市場(chǎng)化”的傾向，各級(jí)政府沒有很好地承擔(dān)起應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的提供農(nóng)村基本公共品的責(zé)任。因此，我們的政策建議主要是，以各種合作社和專業(yè)化組織，把數(shù)以億計(jì)的“一家一戶”的分散的勢(shì)單力薄的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)聯(lián)合起來與大市場(chǎng)相對(duì)接，通過發(fā)展現(xiàn)代大農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移農(nóng)民、富裕農(nóng)民。堅(jiān)持“分稅制”改革的方向，按照“事權(quán)、財(cái)權(quán)、財(cái)力相統(tǒng)一”的原則，合理調(diào)整各級(jí)政府的事權(quán)劃分，加大對(duì)農(nóng)村的轉(zhuǎn)移支付力度，盡快改變農(nóng)村基層政府公共品供給能力匱乏的狀況。以“以人為本，執(zhí)政為民”觀和科學(xué)發(fā)展觀、“和諧社會(huì)”觀提高基層黨組織和政府的執(zhí)政理念，以民主、科學(xué)、法制、監(jiān)督以及公共財(cái)政等制度的建設(shè)和完善，規(guī)范、優(yōu)化基層黨組織和政府的執(zhí)政行為。

　　關(guān)鍵詞：三農(nóng)問題、合作化、農(nóng)村公共品、優(yōu)化政府

　　近年來“三農(nóng)問題”的嚴(yán)重性已引起上上下下的高度重視，對(duì)此，不少專家學(xué)者以及政府官員都從不同角度進(jìn)行了分析，并提出不少有見地的政策建議。但這些分析是否真正站得住腳，其政策建議是否真正可行，卻有進(jìn)一步思考的必要。

　　一、對(duì)目前流行的幾種觀點(diǎn)的思考

　　目前理論界實(shí)務(wù)界影響比較大的分析建議主要有：

　　1、農(nóng)村人多地少，經(jīng)濟(jì)落后和“城鄉(xiāng)二元分割”說。該觀點(diǎn)主要認(rèn)為，我國人多地少，農(nóng)業(yè)產(chǎn)值目前僅占全國GDP的14％左右，農(nóng)民人均耕地面積僅有1.41畝左右，極度稀缺的土地資源和極度龐大的農(nóng)業(yè)人口很難使農(nóng)民在一畝三分田上富裕起來，也很難使當(dāng)?shù)鼗鶎诱�府通過稅費(fèi)籌資提供當(dāng)?shù)剞r(nóng)民所需要的基本公共品。加之在教育、醫(yī)療、社會(huì)保障、就業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施等方面長期實(shí)行的“城鄉(xiāng)二元分割”以及“重城市，輕農(nóng)村”的不公平的制度與政策，使當(dāng)?shù)鼗鶎诱�府缺乏必要的�?cái)力提供滿足當(dāng)?shù)剞r(nóng)民所需要的義務(wù)教育、公共醫(yī)療、社會(huì)保障、基礎(chǔ)設(shè)施等基本公共品。

　　這的確是反映目前農(nóng)村現(xiàn)狀并具有相當(dāng)說服力的一種觀點(diǎn)。但這一觀點(diǎn)也存在一個(gè)人們無法解釋的困惑。即，在改革開放以前，我國經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，尤其是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)那么薄弱，不管是農(nóng)業(yè)產(chǎn)量和農(nóng)業(yè)產(chǎn)值都遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于現(xiàn)在，但那時(shí)當(dāng)?shù)卣�府卻可以提供基本上滿足當(dāng)?shù)剞r(nóng)民所需要的義務(wù)教育、公共醫(yī)療、五保戶、基礎(chǔ)設(shè)施等基本公共品，而在農(nóng)業(yè)產(chǎn)量和農(nóng)業(yè)產(chǎn)值都大大增加，農(nóng)民收入也大大增加，政府財(cái)力也大大增加的今天，卻反而出現(xiàn)農(nóng)民“上學(xué)難，看病難，用水難、五保難、農(nóng)田水利難、公路建設(shè)難”等問題呢？為什么在中國廣大農(nóng)村普遍出現(xiàn)“三農(nóng)”問題，有人甚至說是“四農(nóng)”問題的時(shí)候，江蘇的華西村、河南的南街村、劉莊等村莊卻不存在“三農(nóng)”、“四農(nóng)”問題，沒有出現(xiàn)廣大農(nóng)村普遍存在的“上學(xué)難，看病難，用水難、養(yǎng)老難、農(nóng)田水利難、公路建設(shè)難”等問題呢？問題的根源到底何在？這是李昌平和許多農(nóng)民的困惑，也是我們的困惑之一。

　　持這種觀點(diǎn)的人由農(nóng)村人多地少，經(jīng)濟(jì)落后和“城鄉(xiāng)二元分割”的觀點(diǎn)出發(fā)，提出的政策建議主要是大量轉(zhuǎn)移農(nóng)民，實(shí)行農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，城市化和國家實(shí)行“多予、少取，放活”的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，逐步消除“城鄉(xiāng)二元分割”的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治、教育、醫(yī)療、社會(huì)保障、文化等方面的制度和政策，這無疑是正確的，也是必要的。但也存在一些需要進(jìn)一步思考的問題。

　　問題之一，近期大量轉(zhuǎn)移農(nóng)民，改變農(nóng)村人多地少和實(shí)行農(nóng)業(yè)規(guī)�；�經(jīng)營，大幅度增加農(nóng)民務(wù)農(nóng)收入的現(xiàn)實(shí)可行性到底有多大？我國目前農(nóng)村人口，按國家統(tǒng)計(jì)局公布的數(shù)據(jù)，2002年為7.8億多，占全國總?cè)丝诘?0.9％；
但也有人說其實(shí)不止，有9億多，占全國總?cè)丝诘?0％左右。2002年農(nóng)村的勞動(dòng)力是4.896億，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)轉(zhuǎn)移了1.3億，按種田最低規(guī)模效益人均占有耕地10畝計(jì)算，只需要1.5億左右的農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)，農(nóng)村尚有2億多過剩勞動(dòng)力需要轉(zhuǎn)移從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。而我國目前經(jīng)濟(jì)發(fā)展每年只能提供800－900萬就業(yè)崗位，而且城市里每年新增需要就業(yè)的青年人就達(dá)1千萬左右（大學(xué)生就業(yè)難就是一個(gè)明證），目前還有數(shù)千萬失業(yè)者和下崗工人急待就業(yè)，嚴(yán)峻的就業(yè)形勢(shì)極大地制約了近期內(nèi)大規(guī)模轉(zhuǎn)移農(nóng)民的可能性，這一嚴(yán)峻的現(xiàn)實(shí)狀況也告訴我們，在我國大量轉(zhuǎn)移農(nóng)民，改變農(nóng)村人多地少，并為農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營，大幅度增加農(nóng)民務(wù)農(nóng)收入奠定土地資源條件，恐怕是一個(gè)比較漫長的歷史過程，除非我們另辟蹊徑，對(duì)這一點(diǎn)一些對(duì)農(nóng)村問題有深入研究的專家學(xué)者都有所論述。如我國的農(nóng)業(yè)專家溫鐵軍先生在《“三農(nóng)問題”相關(guān)討論中的似是而非》一文中就談到，“人們都在講城鎮(zhèn)化，這是近年來愈益普遍的一個(gè)話題，認(rèn)為通過城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)過剩人口就能夠解決農(nóng)業(yè)不規(guī)模的問題。但是，這似乎也值得進(jìn)一步展開討論。且不說現(xiàn)在大中小城市吸納農(nóng)民人口的能力已經(jīng)明顯下降，從長期分析來看，即使我們加快城市化到2030年可能實(shí)現(xiàn)50%城市化率（這是在決策選擇完全正確的情況下我們可能達(dá)到的目標(biāo)，如果決策選擇不正確，能不能達(dá)到還是個(gè)問號(hào)），到那時(shí)我們是16—17億人口，按16.8億計(jì)算仍然還有8億4千萬人生活在農(nóng)村；
而在城市化加速階段，按正常的城市化發(fā)展速度和規(guī)模來看每年被征占的土地至少在1200萬畝以上。也就是說30年后，無論按新口徑19.5億畝算，還是按老口徑14.5億畝耕地算，都要減少3億多畝，人均耕地面積也實(shí)際上會(huì)減少更多。在這種情況下，農(nóng)村基本要素的配置關(guān)系能調(diào)節(jié)得了嗎？這個(gè)基本國情矛盾制約是一個(gè)大問題。”（中經(jīng)網(wǎng)50人論壇）

　　如果我們看不到這一點(diǎn)，急于求成，盲目冒進(jìn)，甚至像有些人主張的那樣，希圖用單純城鎮(zhèn)化，造一座座新城來轉(zhuǎn)移農(nóng)民，結(jié)果除了建一座座空城、死城，像拉美國家和其他第三世界國家那樣，形成大量的農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)無門，四處漂泊，城市周圍出現(xiàn)大量的貧民窟和產(chǎn)生社會(huì)不安定不和諧，甚至動(dòng)亂的狀況，以及白白浪費(fèi)大量寶貴資源外，還能有什么呢？

　　問題之二，近期國家到底能拿出多少錢來扶持農(nóng)業(yè)發(fā)展，促進(jìn)農(nóng)民增收和解決農(nóng)民“上學(xué)難，看病難，養(yǎng)老難，行路難，用水難”等諸多農(nóng)村社會(huì)事業(yè)發(fā)展老大難問題？毫無疑問，扶持農(nóng)業(yè)發(fā)展，促進(jìn)農(nóng)民增收和解決農(nóng)民“上學(xué)難，看病難，養(yǎng)老難，行路難，用水難”等諸多農(nóng)村社會(huì)事業(yè)發(fā)展老大難問題需要國家財(cái)政拿出大量資金和政策來予以支持，這本身也是我們落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，構(gòu)建和諧的全面小康社會(huì)，真正實(shí)現(xiàn)公共財(cái)政目標(biāo)所必須的。但問題的關(guān)鍵是近期國家到底能拿出多少錢來解決這些問題？我國目前面臨的問題太多，需要國家拿錢來解決的方面也很多，近期突出需要解決的問題除了“三農(nóng)”問題以外，還有經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整問題、國企改革問題、地區(qū)發(fā)展、城鄉(xiāng)發(fā)展、人與自然生態(tài)不協(xié)調(diào)的問題、貧富差距拉大問題、教育問題、醫(yī)療問題、失業(yè)問題、社會(huì)保障問題、臺(tái)海危機(jī)問題等等，這些都需要國家財(cái)政拿出大量的真金白銀。去年，國家下大決心拿出451億對(duì)農(nóng)民進(jìn)行“兩減免三補(bǔ)貼“，但具體落實(shí)到每個(gè)農(nóng)民頭上面，不過區(qū)區(qū)40多元，而且當(dāng)年農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價(jià)格就上漲400多億，基本上對(duì)過，農(nóng)民并沒有從中得到多少實(shí)惠，去年農(nóng)民的增收，主要是靠“天幫忙，價(jià)格漲，人努力和政府政策的導(dǎo)向”。由此可見，實(shí)行“多予、少取，放活”的方針，扶持農(nóng)業(yè)發(fā)展，解決“三農(nóng)”問題，不光取決于我們的美好愿望，更關(guān)鍵的是取決于國家到底有多大的實(shí)力，財(cái)政上到底能拿出多少錢來。溫鐵軍等農(nóng)業(yè)專家對(duì)此都表示了一定程度的懷疑。比如張曉山最近就撰文指出，“農(nóng)村稅費(fèi)改革之前政府和村社區(qū)組織通過農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、“三提”、“五統(tǒng)”及攤派實(shí)際上從農(nóng)民那里每年要收1500億元～1600億元。稅費(fèi)改革以來，為了推進(jìn)農(nóng)村稅費(fèi)改革，因減免農(nóng)業(yè)稅而各地減少的財(cái)政收入，主要由中央財(cái)政安排專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付予以補(bǔ)助，2003年中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付305億元，2004年510億元，2005年因全國26個(gè)省、直轄市、自治區(qū)取消農(nóng)業(yè)稅收，中央轉(zhuǎn)移支付將達(dá)到664億元，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村兩級(jí)財(cái)政缺口仍較大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村兩級(jí)自身財(cái)力匱乏和為本社區(qū)居民提供公共產(chǎn)品能力不足的問題將凸顯出來�！保◤垥陨� ：《農(nóng)業(yè)稅取消后如何深化農(nóng)村改革》 燕南評(píng)論2005.3.24.）

　　問題之三，以公司加農(nóng)戶，龍頭加龍尾，實(shí)行“訂單農(nóng)業(yè)”，走農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的道路來富裕農(nóng)民，這條路到底能不能走得通？不錯(cuò)，在近年來的農(nóng)村改革實(shí)踐中，我們確實(shí)看到一些地區(qū)，如山東、內(nèi)蒙等通過這種方式使一部分農(nóng)民受益。但同時(shí)我們也大量看到公司整農(nóng)戶、坑農(nóng)戶、騙農(nóng)戶，使農(nóng)民血本無歸的事件不斷發(fā)生。這里很重要的原因之一就是在現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)生活中，公司與農(nóng)戶往往并未結(jié)成“一損俱損，一榮俱榮”的利益共同體，而是各自分離并具有獨(dú)自利益的經(jīng)濟(jì)主體，在經(jīng)濟(jì)交往的利益博弈中，由于博弈力量的極不均衡，結(jié)果往往很難避免公司為了自己的利益最大化，利用其博弈中的優(yōu)勢(shì)侵害一家一戶的分散的力量薄弱的農(nóng)民的利益，這是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的必然，更是資本的必然，而并非公司老板的良心太黑的問題。因此，僅僅依靠現(xiàn)在這種公司加農(nóng)戶，龍頭加龍尾，實(shí)行“訂單農(nóng)業(yè)”，走農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的道路來富裕農(nóng)民，其設(shè)想的出發(fā)點(diǎn)是好的，其實(shí)行的結(jié)果很可能是悲慘的。所以李昌平等農(nóng)業(yè)專家會(huì)對(duì)此產(chǎn)生懷疑，他認(rèn)為：“有沒有公司把農(nóng)民帶富？也有，但是是不是一個(gè)普遍的現(xiàn)象呢？我持懷疑態(tài)度。我大量的一手資料證明，不是這么回事。公司是什么東西？如果不是利益最大化，那他就不是一個(gè)好的企業(yè)家，或者是一個(gè)傻瓜。當(dāng)農(nóng)業(yè)性的企業(yè)獲得超額利潤的時(shí)候，會(huì)給農(nóng)民。但獲得平均社會(huì)利潤的時(shí)候，它不找農(nóng)民要錢，農(nóng)民也不找他要錢。但是當(dāng)企業(yè)得不到社會(huì)平均利潤，或者虧本的時(shí)候，它一定會(huì)把風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁給農(nóng)民。這時(shí)候，政府干什么呢？他會(huì)為了企業(yè)還是為了農(nóng)民呢？當(dāng)然為了企業(yè)。大量的事實(shí)證明了這一點(diǎn)。第一，企業(yè)可以給政府官員送禮；
第二，每個(gè)企業(yè)都是政府的政績。問題是農(nóng)業(yè)性的企業(yè)會(huì)不會(huì)得到社會(huì)平均利潤或超額利潤，經(jīng)過調(diào)查90%的農(nóng)業(yè)性企業(yè)得不到社會(huì)平均利潤。不然的話為什么中國的四大銀行離開農(nóng)村了呢？也有個(gè)別的企業(yè)把農(nóng)民帶富，但以一個(gè)企業(yè)就代表全國的情況是不合適的。連國營企業(yè)都會(huì)打白條等，怎么能夠指望民營的企業(yè)帶動(dòng)農(nóng)村致富呢？”（《三農(nóng)問題的困惑與出路》，燕南評(píng)論，2002.6.17）

　　2、農(nóng)村縣鄉(xiāng)基層政府養(yǎng)人太多，“生之者少，食之者眾”，使基層政府變異為“掠奪性政府”說。該觀點(diǎn)主要認(rèn)為，我國“三農(nóng)問題”之所以如此嚴(yán)重，農(nóng)民負(fù)擔(dān)之所以如此沉重，農(nóng)村公共品供給之所以如此匱乏，其主要原因之一就在于縣鄉(xiāng)基層政府機(jī)構(gòu)太多，養(yǎng)人太多。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)本來就很薄弱，目前農(nóng)業(yè)增加值僅僅只占全國GDP的14％左右，極其羸弱的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)難以支撐過分龐大的上層建筑，“生之者少，食之者眾”，最終必然使基層政府變異為“掠奪性政府”，結(jié)果必然大大加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)，使農(nóng)村和農(nóng)業(yè)趨于凋敝，并激起農(nóng)民的不滿與反抗，使黨和政府的執(zhí)政能力和執(zhí)政基礎(chǔ)大大削弱，最終導(dǎo)致政治危機(jī)爆發(fā)。因此，他們開出的藥方是撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政權(quán)機(jī)構(gòu)，改為縣的派出機(jī)構(gòu)，如鄉(xiāng)公所，大大減少吃“財(cái)政飯”的人員，從而減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，從而騰出更多的政府財(cái)力用于農(nóng)村公共事業(yè)，緩解“三農(nóng)問題”。

　　但對(duì)此也有不同的看法。比如，李昌平和一些基層干部提出：目前我國農(nóng)村公共品供給短缺，“三農(nóng)問題”嚴(yán)重，表現(xiàn)在基層，但根源在上面。目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)承擔(dān)的責(zé)任最大。省市兩級(jí)可以玩“空對(duì)空”的把戲，以會(huì)議落實(shí)會(huì)議，以文件貫徹文件，特別是利用傳媒，鋪天蓋地宣傳由上到下層層出臺(tái)的文件、各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)在層層召開的會(huì)議上照葫蘆畫瓢的“重要講話”，認(rèn)認(rèn)真真搞完形式，扎扎實(shí)實(shí)走完過場(chǎng)；
就對(duì)中央和老百姓有了一個(gè)交代便大功告成了。最務(wù)實(shí)的工作是檢查檢查再檢查，而檢查的主要方式是隔著玻璃看，坐著車子轉(zhuǎn)。這是最安全的執(zhí)行方式，因?yàn)橹灰獔?zhí)行政策不走樣，決策失誤的責(zé)任可以上推中央承擔(dān)，執(zhí)行失誤的責(zé)任可以拿基層是問。如果政策一旦偏離本地區(qū)的客觀實(shí)際，造成了社會(huì)矛盾，就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有把政策落實(shí)好。政策是好的，越到上面的領(lǐng)導(dǎo)越是好的，只是鄉(xiāng)鎮(zhèn)這些歪嘴巴和尚把好經(jīng)念歪了；
只要處理幾個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部就能把矛盾化解。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　民心是執(zhí)政的根本保證，上級(jí)是國家權(quán)威的體現(xiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不來負(fù)責(zé)任誰又會(huì)來負(fù)責(zé)任呢？“上面千條線，下面一根針”， 鄉(xiāng)鎮(zhèn)頭頂著計(jì)劃生育、財(cái)政稅收、社會(huì)治安綜合治理、招商引資、中心工作等等“一票否決”的懸劍。

其中風(fēng)險(xiǎn)最大的“一票否決”是計(jì)劃生育，壓力最重的是財(cái)稅任務(wù)，盡管有著為數(shù)眾多的農(nóng)稅隊(duì)伍和國、地稅隊(duì)伍，但他們只管數(shù)字，完成任務(wù)的責(zé)任在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，即使發(fā)不出工資借款也要完成；
因?yàn)椤耙黄狈駴Q”的公式是：要么交票子，要么交“帽子”。九十年代末在全中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)流行的最“經(jīng)典”的縣市領(lǐng)導(dǎo)語錄是：“采取什么措施我不管，政策不能違背，但任務(wù)必須完成，否則追究領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任”！最難預(yù)測(cè)的是社會(huì)治安和安全事故，一旦出現(xiàn)不可收拾的局面，主要領(lǐng)導(dǎo)就得撤職。

　　他們認(rèn)為目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政成本最低。從各級(jí)供養(yǎng)的人員成本對(duì)比來看，據(jù)有關(guān)資料顯示，目前養(yǎng)一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部平均每年只需要人頭經(jīng)費(fèi)1萬元，養(yǎng)一個(gè)縣干部平均每年最低需要人頭經(jīng)費(fèi)3萬元，養(yǎng)一個(gè)地市級(jí)干部平均每年最低需要人頭經(jīng)費(fèi)6萬元，養(yǎng)一個(gè)省干部平均每年最低需要人頭經(jīng)費(fèi)9萬元。全國政協(xié)委員、清華大學(xué)教授蔡繼明根據(jù)相關(guān)調(diào)查研究得出，目前我國縣鄉(xiāng)兩級(jí)人員約占71％，他們的開支占21％；
中央和省級(jí)人員占29％，他們的開支占79％。中央和省級(jí)人員的人均開支是縣鄉(xiāng)兩級(jí)人均開支的9.2倍�，F(xiàn)在全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)財(cái)政供養(yǎng)人員（包括中小學(xué)教師）為1316.2萬，假設(shè)精簡(jiǎn)500萬，可以使農(nóng)民負(fù)擔(dān)減輕40％。那么，在省和中央兩級(jí)精簡(jiǎn)100萬則可使農(nóng)民的負(fù)擔(dān)減輕74％。而縣鄉(xiāng)兩級(jí)這21％的所謂吃“皇糧”開支，其中的60%以上要用于中小學(xué)教師工資。只占全國21％的財(cái)政收入，卻要去解決占全國94%的國土、70%以上人口的各項(xiàng)支出，特別是要承擔(dān)8億多人口的小康建設(shè)和1.7億中小學(xué)生的義務(wù)教育，成本是低了還是高了呢？因此，中央、省、市級(jí)機(jī)關(guān)，耗費(fèi)國家的財(cái)政成本最大。不僅是省、市兩級(jí)財(cái)政成本，與需要解決占全國94%的國土、70%以上人口的各項(xiàng)支出的鄉(xiāng)鎮(zhèn)存在著天壤之別；
就是縣級(jí)財(cái)政成本，也遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于鄉(xiāng)鎮(zhèn)。從縣鄉(xiāng)兩級(jí)的經(jīng)費(fèi)開支對(duì)比上來看，根據(jù)一地方政府公共網(wǎng)發(fā)布的資料：“2001年黑龍江省鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革試點(diǎn)之后，現(xiàn)存66個(gè)縣級(jí)機(jī)構(gòu)。每個(gè)縣級(jí)機(jī)構(gòu)（含縣屬的各科局機(jī)關(guān)）平均一年需要1億元的開支消耗，其中包括：領(lǐng)導(dǎo)干部工資、福利、獎(jiǎng)金，縣委、縣政府及各科局領(lǐng)導(dǎo)們的高檔轎車消耗，領(lǐng)導(dǎo)們的外出考察（實(shí)際上是旅游）消耗，各種招待費(fèi)，會(huì)費(fèi)、禮金、福利待遇、辦公費(fèi)、取暖費(fèi)、勤雜人員工資、水電費(fèi)、高級(jí)娛樂消費(fèi)、手機(jī)、電話、傳真等通訊費(fèi)、工作服、辦公室裝修費(fèi)等等，66個(gè)縣級(jí)機(jī)構(gòu)一年要消耗50多個(gè)億，用在各項(xiàng)事業(yè)上的只有10多億元。2002年鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革試點(diǎn)后，現(xiàn)存944個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。每個(gè)鎮(zhèn)的消耗一年按300萬元，每個(gè)鄉(xiāng)的消耗230萬元計(jì)算，一年人吃馬喂，包括對(duì)各項(xiàng)事業(yè)的投資在內(nèi)，全省用在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的支出才24.96億元”。因此，僅僅是縣級(jí)機(jī)構(gòu)一級(jí)，就要比工作面要廣、工作量要大、服務(wù)的人口多、面對(duì)的矛盾雜、社會(huì)的直接責(zé)任重的一個(gè)省的所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)，要多耗費(fèi)一倍以上的財(cái)政支出。

　　現(xiàn)在有一種這樣的主流觀點(diǎn)：如果取消農(nóng)業(yè)稅，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)就不再需要保留。那么，城市的市民不交稅是不是可以取消城市政府呢？為什么鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)非得由農(nóng)民來養(yǎng)而不應(yīng)該由國家來養(yǎng)呢？農(nóng)業(yè)是弱勢(shì)產(chǎn)業(yè)，且事關(guān)國家的糧食安全、政治穩(wěn)定、全國70%以上人口的生存發(fā)展。從農(nóng)村的現(xiàn)實(shí)需要來看，缺少大量的公職人員：醫(yī)療保障事業(yè)、司法治安、教育事業(yè)、農(nóng)技推廣等，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不是人多了或是人少了，問題是干什么的人多了，干什么的人少了；
問題是這筆財(cái)政支出由誰出？花了錢干什么？學(xué)者潘維認(rèn)為：世界各國的發(fā)展證明，“社會(huì)發(fā)展程度越高，要政府辦的事情也越多，官員的需求量也就越大，國家對(duì)經(jīng)濟(jì)生活的管理工作就越重、越龐雜。香港經(jīng)濟(jì)是世界上‘最自由的經(jīng)濟(jì)’。但早在1990年，香港的500萬人口里就已經(jīng)有20萬公務(wù)員，每25人養(yǎng)1個(gè)，這比例在發(fā)達(dá)地區(qū)中還算低的。美國是每13個(gè)“納稅人”養(yǎng)一個(gè)政府雇員，政府雇員占總?cè)丝诒壤?％。我國“干部”與總?cè)丝谥��?％，不到美國的一半，而且“干部”還包括教師、文學(xué)家和新聞?dòng)浾��！�四千萬人吃財(cái)政飯’有什么可‘駭人聽聞’的？ 拿清朝甚至漢朝的官民比例說事就更荒唐：大清朝不計(jì)劃生育，不封山育林，不搞環(huán)境保護(hù)，也不養(yǎng)百萬軍隊(duì)，更無需調(diào)控規(guī)范全國市場(chǎng)。面臨帝國主義強(qiáng)權(quán)的時(shí)候，大清朝喪權(quán)辱國”。

　　鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部實(shí)用價(jià)值最好。在整個(gè)干部隊(duì)伍中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部是最弱的群體，是干部隊(duì)伍中“群眾”，是各級(jí)政權(quán)中最具有民眾化的干部；
是干部隊(duì)伍中孺子牛，可以說吃的是草，擠出的是奶。如同水和空氣一樣，存在的時(shí)候我們感覺不到他們的價(jià)值，只有在失去他們的時(shí)候，我們才可能感受他們的珍貴。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部是干部隊(duì)伍中最物美價(jià)廉的干部。他們的待遇很低卻要干很復(fù)雜很艱巨的工作，而從上到下無論是誰都可以對(duì)他們指手畫腳；
上面的各級(jí)無論是領(lǐng)導(dǎo)還是辦事員、是媒體還是學(xué)界，都可以對(duì)他們指手劃腳。他們?yōu)榱斯ぷ骷影嗉狱c(diǎn)是常事，節(jié)假日不休息是常事，饑一餐飽一餐是常事，一身泥一身汗地風(fēng)里來雨里去是常事，請(qǐng)問上面哪一級(jí)的絕大多數(shù)干部能夠做到呢？盡管鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的環(huán)境最艱苦，生活最清苦，工作最辛苦，就是平均不到一千元月薪也不能正常發(fā)放的情況下，受盡各種屈辱完成各種稅費(fèi)，甚至還要借錢向國家交稅，自己工資卻無著落，拿“白條”回家過年。請(qǐng)問上面哪一級(jí)的絕大多數(shù)干部能夠做到呢？

　　因此，李昌平他們提出的鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革思路是：鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革不是削弱而是加強(qiáng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的核心是轉(zhuǎn)制——建立“民本位”政府。鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的根本是要轉(zhuǎn)變體制。他認(rèn)為，上個(gè)世紀(jì)80年代以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革搞了好幾次了。1998年朱鎔基總理剛改過，現(xiàn)在很多省又開始了新一輪的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革。這些改革大多都是在精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和人員、精簡(jiǎn)領(lǐng)導(dǎo)干部職數(shù)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的合并、部門和政府內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的合并等方面做文章，還有的就是把一些農(nóng)民需要但政府財(cái)政認(rèn)為是包袱的服務(wù)部門推向市場(chǎng)。經(jīng)過90年代的發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的自主權(quán)力不是擴(kuò)大了，而是削弱了。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府變得只有責(zé)任而沒有權(quán)力；
在鄉(xiāng)鎮(zhèn)代表?xiàng)l條利益的部門的權(quán)力擴(kuò)大了，變得只有權(quán)力沒有責(zé)任。90年代的鄉(xiāng)村實(shí)際上處于多部門控制為主的無政府狀態(tài)，80％以上的找農(nóng)民收費(fèi)的項(xiàng)目不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所為，是部門所為。中國的政治體制自身發(fā)展的規(guī)律是最基層的政府的權(quán)力總是被上級(jí)政府剝奪，最基層的政府承擔(dān)的事務(wù)總是越來越多而財(cái)力越來越少。中國政治體制的活力在于激發(fā)基層的活力，當(dāng)基層沒有活力的時(shí)候，體制自身的發(fā)展規(guī)律決定最高的政府會(huì)采取渴澤而魚的辦法逐步向縣、市、省剝奪權(quán)利。如果順應(yīng)體制自身發(fā)展的規(guī)律，最終的結(jié)果是體制基礎(chǔ)的壞死，最終導(dǎo)致的是整個(gè)體制的滅亡。實(shí)踐證明，這樣的改革，好的作用不大，壞的作用不小。而且，要說機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣比較，真是小巫見大巫了。鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革的呼聲很高了，其實(shí)，中國行政體制最要改的是縣級(jí)。鄉(xiāng)改縣不改，改也白改；
縣改了，鄉(xiāng)不改也得改。體制轉(zhuǎn)變了，職能就轉(zhuǎn)變了，精簡(jiǎn)人員和機(jī)構(gòu)的問題就不是問題了。鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)變體制最重要的就是要由“官本位”向“民本位”轉(zhuǎn)變；
由管民型政府向民管型政府轉(zhuǎn)變。在“以農(nóng)養(yǎng)政”的時(shí)代，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主要職能是服從于“攝取農(nóng)業(yè)剩余”的大國策的，因而要實(shí)現(xiàn)體制轉(zhuǎn)變是有困難的；
現(xiàn)在農(nóng)業(yè)稅正在逐步取消，“以農(nóng)養(yǎng)政”的時(shí)代即將結(jié)束，為實(shí)現(xiàn)“官本位”向“民本位”的轉(zhuǎn)變提供了財(cái)政基礎(chǔ)。（李昌平：《鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革與鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部》，燕南評(píng)論）

　　這就提出了需要認(rèn)真進(jìn)行深入調(diào)查研究的兩個(gè)重大問題：一是目前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府到底有沒有存在的必要，如果沒有，撤銷以后，依靠誰來貫徹執(zhí)行黨和政府的方針政策，依靠誰來維持農(nóng)村政局穩(wěn)定和社會(huì)治安，依靠誰來組織提供農(nóng)村匱乏的義務(wù)教育、公共醫(yī)療、社會(huì)保障、農(nóng)田水利道路飲水等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、計(jì)劃生育等公共品，僅僅作為縣的派出機(jī)構(gòu)能承擔(dān)這些職能嗎，能保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)退出后的權(quán)力真空不被鄉(xiāng)村黑勢(shì)力、宗族勢(shì)力等所填補(bǔ)嗎？而且即使可行，也有一個(gè)絕對(duì)繞不開的難題，即如何分流大量的下崗人員而又不引起社會(huì)問題。最近，國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村部組織研究室主任趙樹凱對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的調(diào)查表明，目前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革，從表面上看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)是減少了，但精簡(jiǎn)的目標(biāo)并沒有達(dá)到，財(cái)政開支也并未減少。換言之，目前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)及人員的精簡(jiǎn)改革，實(shí)際上僅僅是一場(chǎng)騙人的數(shù)字“鬧劇”。這里面是否隱藏著更多的需要進(jìn)一步思考的問題呢？未來的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革會(huì)不會(huì)重蹈覆轍呢？二是如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府必須存在，那么，如何由目前主要對(duì)上級(jí)政府負(fù)責(zé)轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)廣大農(nóng)民負(fù)責(zé)，如何由“管理”為主的政府轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺��?wù)”為主的負(fù)責(zé)任的民主、法制政府，如何從財(cái)力上保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，尤其是貧困地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能夠正常地行使其職能，而不是靠掠奪農(nóng)民來滿足財(cái)力需要呢？在這兩點(diǎn)上，根據(jù)我們的調(diào)查和思考，我們更傾向于李昌平等人的意見。即便是要撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政權(quán)機(jī)構(gòu)，大量精簡(jiǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，也要在經(jīng)過大量調(diào)查研究和充分試點(diǎn)并取得成功的基礎(chǔ)上進(jìn)行，在這一點(diǎn)上，一定要保持清醒的頭腦，切不可圖一時(shí)痛快，貿(mào)然從事，最終釀成難以挽回的大禍。

　　3、財(cái)政過分集中說。該觀點(diǎn)主要認(rèn)為，我國“三農(nóng)問題”之所以如此嚴(yán)重，農(nóng)民負(fù)擔(dān)之所以如此沉重，農(nóng)村公共品供給之所以如此匱乏，其主要原因之一就是九四年“分稅制”改革以后，財(cái)力集中于中央，事權(quán)則不斷下放。目前一個(gè)被廣泛引用的數(shù)據(jù)是九四年“分稅制”改革以來，中央財(cái)政收入所占比重由1993年的22.02％上升到52％左右，省級(jí)財(cái)政收入所占比重，由1994年的16.8％上升到2000年的28.8％（賈康、白景明，2003年）。如前所述，全國政協(xié)委員、清華大學(xué)教授蔡繼明根據(jù)相關(guān)調(diào)查研究得出，縣鄉(xiāng)兩級(jí)財(cái)政供養(yǎng)人員約占全國的71％，而他們的開支只占21％；
中央和省級(jí)人員占29％，他們的開支占79％。中央和省級(jí)人員的人均開支是縣鄉(xiāng)兩級(jí)人均開支的9.2倍。現(xiàn)在全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)財(cái)政供養(yǎng)人員（包括中小學(xué)教師）為1316.2萬，而縣鄉(xiāng)兩級(jí)這21％的所謂吃“皇糧”開支，其中的60%以上要用于中小學(xué)教師工資。只占全國21％的財(cái)政收入，卻要去解決占全國94%的國土、70%以上財(cái)政供養(yǎng)人員的各項(xiàng)支出，特別是要承擔(dān)8億多農(nóng)民的小康建設(shè)和1.7億中小學(xué)生的義務(wù)教育，其困難和可能發(fā)生的狀況是可想而知的。

　　此觀點(diǎn)確實(shí)是說明現(xiàn)在“三農(nóng)問題”嚴(yán)重、縣鄉(xiāng)財(cái)政困難，以及農(nóng)村公共品供給匱乏的很有說服力的一種說法。但是，此說法卻存在一個(gè)不好解釋的問題，即盡管九四年“分稅制”改革以后，從相對(duì)比例看，財(cái)力確實(shí)集中于中央，但各級(jí)地方政府，包括縣鄉(xiāng)政府實(shí)際掌握的財(cái)力的絕對(duì)額卻是增加的。以我們的調(diào)查為例，廣元市市中區(qū)財(cái)政總收入1991年為1612.3萬元，2000年上升到5905萬元，人均財(cái)力由2413元上升到5865元；
通江縣可支配財(cái)力2001年為15772萬元，2004年上升到43488萬元（其中絕大部分來自中央和省上的各種轉(zhuǎn)移支付）。在縣鄉(xiāng)政府實(shí)際掌握的財(cái)力的絕對(duì)額增加的情況下，為什么還會(huì)產(chǎn)生農(nóng)村公共品供給越來越困難的問題呢？

　　況且，如果我們用歷史的眼光看問題，八十年代改革以前我國的財(cái)政分配體制也是高度集中的，雖然從統(tǒng)計(jì)資料上看，似乎中央的集中程度并不高，但實(shí)質(zhì)性的集中程度恐怕更高，但那時(shí)為什么基本上能夠提供如義務(wù)教育、公共醫(yī)療、五保戶等農(nóng)村公共品（盡管是低水平的）（見下表），而在政府財(cái)力已經(jīng)大大增加的今天卻反而不能保證了呢？農(nóng)村卻反而出現(xiàn)相當(dāng)部分的“上學(xué)難“、“看病難”、“五保難”等問題，甚至出現(xiàn)相當(dāng)部分的農(nóng)民因此而陷入貧困“陷阱”呢？問題到底出在哪里？

　　以我們調(diào)查的四川安縣的教育為例，從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)上看，無論是財(cái)政教育經(jīng)費(fèi)的絕對(duì)額，還是財(cái)政教育支出占GDP和預(yù)算總支出的比重，改革以來均超過改革以前的年份，但改革以前國家的教育經(jīng)費(fèi)一直是有保障的。據(jù)了解，解放初期，即使財(cái)政沒有現(xiàn)款，政府也是把糧食撥給學(xué)校，以物折款。當(dāng)時(shí)基本沒有拖欠過教師的工資，公用經(jīng)費(fèi)也有保障，學(xué)費(fèi)也是很低的，并且有助學(xué)金，據(jù)一位老教師回憶，在60年代初，初中的助學(xué)金最高為四元，而當(dāng)時(shí)的學(xué)費(fèi)約兩元左右。可以說在當(dāng)時(shí)條件下，一個(gè)農(nóng)村學(xué)生，只要愿意上學(xué)，是完全可以完成學(xué)業(yè)的。但在改革后的今天，安縣同樣出現(xiàn)教育經(jīng)費(fèi)不足，教育收費(fèi)過高，農(nóng)村孩子“上學(xué)難的問題”。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　為什么？

　　表 安縣1950-1976年部分年度教育經(jīng)費(fèi)占財(cái)政總預(yù)算的比例

　　 年度GDP（萬元）財(cái)政預(yù)算支出（萬元）財(cái)政教育經(jīng)費(fèi)（萬元）占GDP的比(%)占預(yù)算的比例（%）

　　1950　*24.16.54*27.1

　　19575555110.6941.710.751 37.7

　　19625368170.6751.310.956 30.1

　　19657598156.8653.80.708 34.3

　　19707050292.8262.130.881 21.2

　　1976　*584128.06*21.9

　　注：*表示沒有數(shù)據(jù)，GDP按照現(xiàn)價(jià)計(jì)算。

　　表 安縣1995-2003年教育經(jīng)費(fèi)占財(cái)政總預(yù)算的比例

　　年度GDP

　　(億元)財(cái)政預(yù)算支出（萬元）財(cái)政教育經(jīng)費(fèi)（萬元）占GDP的比(%)占預(yù)算的比例（%）

　　199512.3877992760.72.235.40

　　199614.3581103069.42.1437.85

　　199716.7288233416.32.0438.72

　　199819.0296483371.41.7734.94

　　199920.6107213749.11.8234.97

　　200021.58128574640.62.1536.09

　　200123.53150355296.72.2535.23

　　200226.03200695327.12.0526.54

　　200328.90211385648.41.9526.72

　　這里面恐怕很重要的原因之一，就是近年來在“教育產(chǎn)業(yè)化”的錯(cuò)誤思想指導(dǎo)下，教育成本、費(fèi)用的飛漲大大超過了財(cái)政收入的增長，超過了農(nóng)民收入的增長，使政府財(cái)政和農(nóng)民在現(xiàn)有的財(cái)力分配格局和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平上都難以承擔(dān)。如前所述，1991年我國政府財(cái)政性教育支出僅為617.83億元，到2003年就達(dá)到3850.62億元，增長了5.23倍；
其中，預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)由459.7億元增長到3453.86，增長了6.51倍；
同期財(cái)政預(yù)算支出從3386.6億元增長到24650億元，增長6.28倍。由此可見，財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)，尤其是預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)的增長與財(cái)政預(yù)算支出的增長基本上是同步的，而且預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)的增長甚至超過財(cái)政預(yù)算支出的增長。但是，同期全社會(huì)教育經(jīng)費(fèi)的支出卻由731.5億元增長到6208.27億元，增長了7.49倍，既超過財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)的增長，也超過預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)的增長。這種過高的增長顯然來自人民群眾過多、過重的負(fù)擔(dān)。數(shù)據(jù)表明，目前我國老百姓負(fù)擔(dān)的教育經(jīng)費(fèi)占全社會(huì)教育經(jīng)費(fèi)的比重甚至高達(dá)38％和44％（2003年），而OECD（經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織）國家的平均水平只有12％（劉欣森、彭干梓、戴海：《專家呼吁遏制教育公平性的惡化趨向》，中國青年報(bào)，2005年2月2日）。2003年聯(lián)合國專員托馬舍夫斯基在考察了中國的教育狀況后認(rèn)為，中國的教育經(jīng)費(fèi)實(shí)際上只占全國生產(chǎn)總值的2%。而政府預(yù)算只占教育總經(jīng)費(fèi)的53%，剩下的47%則要求家長或其它來源填補(bǔ)。比如，課本以前是幾毛錢，塊把錢一本，現(xiàn)在要三、四元甚至七、八元一本；
以前老師的月工資幾十元，現(xiàn)在要幾百元甚至上千元；
以前的教學(xué)條件十分簡(jiǎn)陋，現(xiàn)在的教學(xué)條件相對(duì)較好，這些成本的上升都將大大增加財(cái)政和農(nóng)民的支出（這還不算以教謀私、以教發(fā)財(cái)、以教升官、以教腐敗所造成的教育費(fèi)用增長）。比如據(jù)調(diào)查，1986年義務(wù)教育法頒布以后到90年代初的期間，在安縣總的來說學(xué)雜費(fèi)不是很高，95年左右的學(xué)雜費(fèi)小學(xué)約在100元左右，初中約在250元左右。但到90年代末期的學(xué)費(fèi)一學(xué)期小學(xué)就要200元左右，初中500元左右。安縣是一個(gè)農(nóng)業(yè)縣，1995年到2004年農(nóng)民人均可支配收入增長了125.74％，而學(xué)雜費(fèi)及其他費(fèi)用的增長大大超過了農(nóng)民收入的增長。2003年安縣農(nóng)民人均可支配收入為2684元，一個(gè)村小學(xué)生一年的學(xué)雜費(fèi)占農(nóng)民收入的比例為14.8％，一個(gè)初中生占的比例為44.34％。如此一來農(nóng)民的教育負(fù)擔(dān)怎能不高。

　　而農(nóng)村“看病難”的問題比教育問題更嚴(yán)重。眾所周知，隨著農(nóng)村的分田單干，隨著集體經(jīng)濟(jì)的紛紛解體，依附于集體經(jīng)濟(jì)的農(nóng)村合作醫(yī)療制度也土崩瓦解，但同時(shí)國家并沒有相應(yīng)地承擔(dān)起維持農(nóng)村合作醫(yī)療的責(zé)任，而是為了緩解財(cái)政困難走了一條醫(yī)療市場(chǎng)化的改革道路，希圖通過醫(yī)療市場(chǎng)化，讓私人更多的承擔(dān)醫(yī)療費(fèi)用和責(zé)任來提高醫(yī)療效益，并解決財(cái)政困難問題。其具體表現(xiàn)就是：一、國家對(duì)醫(yī)療衛(wèi)生的撥款占財(cái)政支出的比重逐年下降（見下表）；
二、相對(duì)較少的國家撥款又主要集中在城市（如前所述，國家醫(yī)療衛(wèi)生撥款80％是投入城市，占人口總數(shù)60％以上的農(nóng)村只獲得20％左右的撥款），尤其集中在大城市和大醫(yī)院；
三、對(duì)醫(yī)院普遍實(shí)行差額預(yù)算撥款，其撥款額只占醫(yī)院總經(jīng)費(fèi)的極少部分。據(jù)衛(wèi)生部1998年的調(diào)查，1997年國家對(duì)每所公立醫(yī)院的差額預(yù)算撥款和專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)撥款合計(jì)只占醫(yī)院總收入的8.8％，對(duì)衛(wèi)生防疫機(jī)構(gòu)的兩項(xiàng)撥款只占其總經(jīng)費(fèi)的39％，對(duì)婦幼保健機(jī)構(gòu)的兩項(xiàng)撥款只占其總經(jīng)費(fèi)的13.1％（代英姿：《公共衛(wèi)生支出：規(guī)模與配置》，財(cái)政研究，2004.6.），不足部分顯然只能靠自己創(chuàng)收解決。

　　表 中國政府衛(wèi)生支出（％）

　　年 份1990199519971998199920002001

　　政府衛(wèi)生支出/衛(wèi)生總費(fèi)用25171515.615.314.915.5

　　政府衛(wèi)生支出/財(cái)政總支出2.32.392.272.081.791.711.66

　　資料來源：《2003年中國衛(wèi)生統(tǒng)計(jì)》

　　用圖表表示

　　表 1990－1998年 世界各國衛(wèi)生支出（％）

　　項(xiàng) 目總支出/GNP公共支出/GNP私人支出/GNP人均衛(wèi)生保健支出（美元）

　　世界平均5052.63.0489

　　低收入國4.51.23.121

　　中等收入國5.02.52.6117

　　其中：

　　下中等收入國4.72.32.562

　　 上中等收入國6.23.42.9318

　　高收入國9.76.03.72702

　　中國4.52.02.633

　　資料來源：2001年世界發(fā)展指標(biāo)―――衛(wèi)生保健支出、服務(wù)和使用

　　這一醫(yī)療制度市場(chǎng)化改革使醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)出于生存的壓力以及致富的欲望沖動(dòng)，利用醫(yī)患之間醫(yī)療信息的極不對(duì)稱和醫(yī)療的特殊壟斷地位，與藥廠、藥品、醫(yī)藥器械經(jīng)銷商結(jié)成利益共同體，利用高額的藥價(jià)、檢查費(fèi)、住院費(fèi)創(chuàng)收以求生存，甚至牟利。其結(jié)果不僅使廣大農(nóng)民因經(jīng)濟(jì)困難而看不起病，在農(nóng)村，尤其是中西部農(nóng)村農(nóng)民因病致貧，因病返貧時(shí)常發(fā)生，甚至連城市里的低收入家庭也普遍出現(xiàn)“看病難”的問題。如前所述，據(jù)衛(wèi)生部統(tǒng)計(jì)信息中心2004年11月下旬公布的一項(xiàng)最新調(diào)查結(jié)果稱：近十年來，我國居民衛(wèi)生服務(wù)需要量持續(xù)增加，但城鄉(xiāng)兩周患病因經(jīng)濟(jì)困難未治療者的比例均接近四成，患者出院有43.3%的人是自己要求出院，其中有63.9%是因?yàn)榻?jīng)濟(jì)困難。另一方面，城鄉(xiāng)合計(jì)年人均門診費(fèi)用和住院費(fèi)用在排除了物價(jià)上漲的影響后，平均每年以14%左右的速度上升。1993年，兩者分別為21元和933元；
到了2003年，就已經(jīng)升到了75元和2233元。衛(wèi)生部副部長朱慶生在2004年11月5日國務(wù)院新聞辦舉行的新聞發(fā)布會(huì)上說，至今，中國農(nóng)村有一半的農(nóng)民因經(jīng)濟(jì)原因看不起病。我國中西部農(nóng)民因看不起病，死于家中的比例高達(dá)60％—80％。2003年我國農(nóng)村居民家庭人均純收入為2622.2元，農(nóng)村居民的平均住院費(fèi)用2236元，在農(nóng)民的人均純收入尚包括實(shí)物收入的情況下，可以說，農(nóng)民如果生了大病，一年的現(xiàn)金收入尚不能支付住一次院的費(fèi)用。因此，疾病是中國農(nóng)民致貧或返貧的主要原因。

　　這一切都迫使我們不得不認(rèn)真反思，為什么醫(yī)療制度改革以后，一半以上的國人看不起病？醫(yī)療制度改革究竟應(yīng)當(dāng)怎樣搞，農(nóng)村的醫(yī)療制度究竟應(yīng)當(dāng)怎樣建立，政府在其中究竟應(yīng)當(dāng)擔(dān)負(fù)起什么樣的責(zé)任和義務(wù)？

　　我們對(duì)目前占主流的以上三種觀點(diǎn)的質(zhì)疑，其根本目的并非反對(duì)甚至否定這些觀點(diǎn)，恰恰相反，我們?cè)谙喈?dāng)程度上也同意這些觀點(diǎn)，因?yàn)檫@些觀點(diǎn)從不同的角度反映和說明了農(nóng)村問題的現(xiàn)狀。而我們提出疑問的目的僅僅是為了把農(nóng)村問題的研究引向深入，使人們對(duì)農(nóng)村問題能夠更加客觀、全面、科學(xué)地把握，從而提出更有針對(duì)性和實(shí)效性的緩解以致最終解決的政策建議。因?yàn)椋�通過大量的調(diào)查和思考，我們認(rèn)為“三農(nóng)問題”太嚴(yán)重，太復(fù)雜，而要在中國這樣一個(gè)農(nóng)民占大多數(shù)人口的，情況又相當(dāng)復(fù)雜的大國中解決“三農(nóng)問題”，確實(shí)是很棘手的，也很可能不是短時(shí)間能夠一蹴而就的。

　　二、“三農(nóng)問題”的癥結(jié)及緩解的政策建議

　　對(duì)于如何緩解“三農(nóng)問題”，我們?cè)噲D在經(jīng)過大量的調(diào)查和認(rèn)真思考的基礎(chǔ)上，提出可能是不太成熟的、而且很可能會(huì)引起爭(zhēng)議的緩解西部貧困地區(qū)農(nóng)村基本公共品供給匱乏問題的政策建議。

　　建議一：發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的現(xiàn)代大農(nóng)業(yè)―――借鑒國內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)，通過制度變革和組織創(chuàng)新，以各種合作社和專業(yè)化組織，把數(shù)以億計(jì)的“一家一戶”的分散的勢(shì)單力薄的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)聯(lián)合起來與大市場(chǎng)相對(duì)接，以此為依托大力發(fā)展各具特色的農(nóng)副產(chǎn)品深加工企業(yè)和相關(guān)的第三產(chǎn)業(yè)，大力發(fā)展相應(yīng)的小城鎮(zhèn)建設(shè)，延長農(nóng)副產(chǎn)品的加工和價(jià)值增值鏈，向市場(chǎng)要效益，向農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、農(nóng)副產(chǎn)品的深加工及轉(zhuǎn)移農(nóng)民要效益，向農(nóng)業(yè)科技推廣要效益。通過發(fā)展現(xiàn)代大農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移農(nóng)民、富裕農(nóng)民。國家應(yīng)通過政策、資金、保險(xiǎn)、科技、信息、服務(wù)等方面大力扶持。

　　如前所述，目前單純依靠工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展轉(zhuǎn)移大量農(nóng)民，將遇到工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展對(duì)大量農(nóng)民就業(yè)的吸納能力瓶頸的嚴(yán)重制約；
而單純依靠國家財(cái)政大量轉(zhuǎn)移支付來使農(nóng)民增收致富，又受到國家財(cái)力的制約；
單純依靠“公司加農(nóng)戶”，以龍頭公司帶動(dòng)廣大農(nóng)民，走農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的道路，并使之致富，在現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)中又由于公司與農(nóng)民利益的不一致，而常常使農(nóng)民成為市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)和利益損失的最終承擔(dān)者，而難以使廣大農(nóng)民致富（我們并不完全否定“公司加農(nóng)戶”的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化方式，只要它能夠?qū)⒐�司和農(nóng)戶結(jié)成利益均沾風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的利益共同體也行，但從目前狀況看，很難。）。

　　那么，到底應(yīng)當(dāng)怎么辦呢？

　　我們認(rèn)為，根據(jù)國內(nèi)外的實(shí)踐以及相關(guān)的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，恐怕“三農(nóng)問題”的最終解決方法，還是要通過制度變革和組織創(chuàng)新，以各種合作社和專業(yè)化組織，把數(shù)以億計(jì)的“一家一戶”的分散的勢(shì)單力薄的小農(nóng)聯(lián)合起來與大市場(chǎng)相對(duì)接，向市場(chǎng)要效益，向農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、農(nóng)副產(chǎn)品的深加工及轉(zhuǎn)移農(nóng)民要效益，向農(nóng)業(yè)科技推廣要效益。

　　為了說明這個(gè)問題，我們這里引用兩篇很有見地并能給人啟迪的文章的部分內(nèi)容。

　　一篇是趙磊先生最近發(fā)表在《農(nóng)民維權(quán)網(wǎng)》上的有關(guān)“三農(nóng)問題”的文章―――《“三農(nóng)問題”的癥結(jié)究竟何在？》，在文中他談到：“三農(nóng)問題”的癥結(jié)究竟何在？這仍然是一個(gè)問題。其所以如此，就在于學(xué)界（包括實(shí)務(wù)界――我們加）關(guān)于“三農(nóng)問題”癥結(jié)的判斷迄今仍然歧見紛呈，比如：“農(nóng)民的收入過低”，“農(nóng)民過多”，“土地產(chǎn)權(quán)不明”，“農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重”，“農(nóng)民權(quán)利缺乏”，“農(nóng)村政府機(jī)構(gòu)膨脹”，等等說法，見諸于相關(guān)討論，人們已耳熟能詳。從“三農(nóng)問題”的種種表現(xiàn)來看，這些說法當(dāng)然都有一定道理，但是深究起來，我認(rèn)為這些“道理”也僅僅是就表象來說的道理。在我看來，上述的“癥結(jié)”并非“三農(nóng)問題”的本質(zhì)所在，而只不過是“三農(nóng)問題”本質(zhì)的種種外在表象罷了。正因?yàn)樵S多學(xué)者誤將表象當(dāng)作本質(zhì)，所以在“三農(nóng)問題”的癥結(jié)上才會(huì)有如此混亂的說法。至于有些論者干脆將上述所謂“癥結(jié)”一一羅列，打包批發(fā)，這種貌似全面的公允除了使問題更加復(fù)雜之外，其實(shí)并未推進(jìn)認(rèn)識(shí)的提升。如果上述所謂的癥結(jié)僅僅是對(duì)“三農(nóng)問題”現(xiàn)象層面的刻畫，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　那么它們離“三農(nóng)問題”真正的本質(zhì)就還有相當(dāng)?shù)木嚯x。

　　他在文章中通過大量的分析最終得出，小農(nóng)經(jīng)濟(jì)與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的矛盾，才是“三農(nóng)問題”的癥結(jié)所在；
“三農(nóng)問題”所引發(fā)的種種社會(huì)危機(jī)，其實(shí)是內(nèi)在于現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的邏輯之中的；
農(nóng)民的破產(chǎn)、農(nóng)業(yè)的凋敝、農(nóng)村的衰落，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)在中國展開的必然結(jié)果。80年代的承包制重新復(fù)活了小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的生產(chǎn)方式并獲得了巨大的成功，但承包制的成功只是證明了小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的合理性，并沒有證明小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的優(yōu)越性和先進(jìn)性。小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的消亡是必然的，只有“消滅小農(nóng)經(jīng)濟(jì)”才能解決“三農(nóng)問題”。中國的國情和農(nóng)村改革的實(shí)踐證明，消滅小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的道路選擇并沒有最優(yōu)解，因此“三農(nóng)問題”的解決只能是標(biāo)本兼治。

　　2004年胡東升先生發(fā)表了一篇能給人啟迪的文章，他認(rèn)為，大部分人認(rèn)為，西方發(fā)達(dá)國家國民經(jīng)濟(jì)是以汽車制造業(yè)為主，或以石油、鋼鐵業(yè)為主，或者更時(shí)尚一點(diǎn)的是以IT產(chǎn)業(yè)為主。但事實(shí)是，直到目前為止，西方發(fā)達(dá)國家國民經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)都是食品工業(yè)。美國、法國、日本全部如此。食品工業(yè)的產(chǎn)值占這些國家國民經(jīng)濟(jì)總產(chǎn)值的20%以上，是第一大產(chǎn)業(yè)。第二大產(chǎn)業(yè)是建筑業(yè)，汽車業(yè)靠邊站，頭幾名都排不上�，F(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)達(dá)國家的食品工業(yè)原料結(jié)構(gòu)特征是，80%來自畜牧業(yè)，也就是來自奶、肉、蛋，只有15%是來自水果和蔬菜，5%是直接來自谷物。食品工業(yè)總產(chǎn)值與農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值之比是衡量一個(gè)國家農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平的標(biāo)志，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)達(dá)國家都在2-3：1的水平。我國食品工業(yè)產(chǎn)值與農(nóng)業(yè)產(chǎn)值的比值在0.3-0.4：1之間，其中西部地區(qū)僅為0.18：1，遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家�，F(xiàn)代農(nóng)業(yè)的市場(chǎng)體系特征，就是要搞農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的形式主要是合作社。發(fā)達(dá)國家的市場(chǎng)體系特征，是以多種形式合作社為主體的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化。（胡東升：《中國農(nóng)民如何富裕起來?》，中國經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)2004年2月2日）

　　根據(jù)資料，從世界各國農(nóng)業(yè)發(fā)展的情況靠看，各類合作社是各國農(nóng)民最歡迎的組織方式。無論是臺(tái)灣，或者是韓國、日本，農(nóng)業(yè)合作社在農(nóng)業(yè)、農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中都起著至關(guān)重要的作用。以日本的農(nóng)協(xié)為例，它創(chuàng)建于1947年，是農(nóng)民自愿出資的合作經(jīng)濟(jì)組織。參加農(nóng)協(xié)必須具備三個(gè)條件：在農(nóng)協(xié)轄區(qū)范圍內(nèi)居住；
在本轄區(qū)內(nèi)有土地；
每年參加勞動(dòng)不少于90天。具備這三個(gè)條件，才可以成為正式成員即社員，才有代表權(quán)和選舉權(quán)；
如果只具備第一天和第二條，則只能取得準(zhǔn)成員資格，沒有表決權(quán)和選舉權(quán)。非農(nóng)民社員不能擔(dān)任農(nóng)協(xié)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。日本農(nóng)協(xié)的口號(hào)是\"一人為萬人，萬人為一人。農(nóng)協(xié)主體是綜合農(nóng)協(xié)，另有專業(yè)農(nóng)協(xié)。綜合農(nóng)協(xié)設(shè)有若干生產(chǎn)部會(huì)，不從事經(jīng)營，是由農(nóng)民自己組織的開展技術(shù)交流與合作的機(jī)構(gòu)。農(nóng)協(xié)的任務(wù)就是為農(nóng)民服務(wù)，\"農(nóng)民需要什么就經(jīng)營什么，農(nóng)民需要什么服務(wù)就提供什么服務(wù)。\"他們經(jīng)辦農(nóng)產(chǎn)品收購、加工、銷售和生產(chǎn)、生活資料的供應(yīng)，還開展信貸、技術(shù)指導(dǎo)、生活服務(wù)、文化娛樂等活動(dòng)。農(nóng)協(xié)和農(nóng)民的關(guān)系，不是單純的買賣關(guān)系，而是合作的關(guān)系。農(nóng)協(xié)對(duì)大宗生產(chǎn)、生活資料，有從基層到全國的逐級(jí)提報(bào)訂貨計(jì)劃，統(tǒng)一向工廠訂貨，貨到付款。統(tǒng)一訂貨的化肥占90%、農(nóng)藥占79%、農(nóng)機(jī)具占78%、農(nóng)用汽車占69%、燃料占80%、飼料占70%。要保證把進(jìn)貨價(jià)格壓到最低。（加貝青年：《合作社運(yùn)動(dòng)是世界潮流》，烏有之鄉(xiāng)網(wǎng)2005年）

　　市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)最為發(fā)達(dá)的西方國家，也同樣大量存在各種形式的農(nóng)業(yè)合社，如美國是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平最高的國家，在美國只有一些規(guī)模較大的農(nóng)場(chǎng)主有能力直接進(jìn)入市場(chǎng)，或在期貨市場(chǎng)交易或同大谷物商交易，而更多的中小規(guī)模的農(nóng)場(chǎng)主則是通過同合作社合作進(jìn)入市場(chǎng)。為使農(nóng)場(chǎng)主生產(chǎn)的谷物能夠順暢地進(jìn)入市場(chǎng)，美國采取了扶持農(nóng)民自愿組建農(nóng)業(yè)合作社的方式，以此拉進(jìn)了農(nóng)民和市場(chǎng)的距離，農(nóng)民能夠就近得到服務(wù)；
同時(shí)，眾多農(nóng)民參與的農(nóng)業(yè)合作社，擴(kuò)大了經(jīng)營規(guī)模，增強(qiáng)了談判力度，更加接近市場(chǎng)；
通過聘用職業(yè)經(jīng)理人，提高了農(nóng)業(yè)合作社的經(jīng)營管理水平，使農(nóng)業(yè)合作社的經(jīng)營實(shí)現(xiàn)專業(yè)化。目前美國的農(nóng)場(chǎng)主80％以上都自愿參加了各種形式的合作社，由合作社營銷的奶制品的市場(chǎng)份額占85％，谷物和花生占到42％以上。在歐共體合作社發(fā)展更為普及。各國農(nóng)業(yè)合作組織盡管形式不同，都貫徹執(zhí)行了合作社的一些原則，突出的是民有民營，不以盈利為目的，把所獲得的利潤按交易量大小返還給農(nóng)民，這是合作社和其他經(jīng)濟(jì)組織區(qū)別的重要標(biāo)志。美國100個(gè)最大的合作社，1995年全部利潤中，返還給社員的占71％，其他公共積累、股本分紅等占21％。（鄭良芳：《國際合作社運(yùn)動(dòng)新進(jìn)展及對(duì)我們的啟迪》，中國經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)《調(diào)查與研究》第109期；
郭曉利、 王云濤：《美國做法對(duì)中國農(nóng)業(yè)的啟示》，中國經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)2003年9月26日）

　　法國是歐洲最大的農(nóng)業(yè)國，它的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)體系的基本組織形式是農(nóng)業(yè)合作組織，基層即農(nóng)業(yè)合作社。農(nóng)業(yè)合作社主要有四項(xiàng)原則：（1）自由加入的原則；
（2）非資本原則，投入資金不是為了盈利或者按資本分紅，而是為了保護(hù)和發(fā)展共同的利益；
（3）民主管理原則，合作社內(nèi)部一律平等；
（4）排他原則，只為本社成員服務(wù)，同時(shí)承擔(dān)必要的社會(huì)義務(wù)。

　　比如蘋果合作社由250戶果農(nóng)組成，都是股東，一人一票。他們的合作社叫百里姆公司，有5萬噸以上的冷藏保鮮設(shè)施，可以冷藏保鮮蘋果總產(chǎn)量的80%，每天根據(jù)定單發(fā)貨二三百噸。在合作社，蘋果存放于統(tǒng)一規(guī)格、有點(diǎn)像集裝箱的箱里。每個(gè)箱里的蘋果同樣顏色、同等重量。收購蘋果時(shí)，公司預(yù)交給果農(nóng)一部分錢。上市以后，按照實(shí)際價(jià)格決算。決算的原則是，實(shí)際收入中扣除費(fèi)用和積累，全部以價(jià)格形式返還果農(nóng)，公司利潤為“0”。這意味著流通環(huán)節(jié)的好處都給了果農(nóng)。土地和其他生產(chǎn)資料是私有的，蘋果的生產(chǎn)環(huán)節(jié)由家庭完成。在家庭和大市場(chǎng)之間，需要合作社作為銜接，以保護(hù)生產(chǎn)者利益。合作社為小私有制找到了出路。

　　以色列的農(nóng)業(yè)合作化組織―――基布茲在世界上也是很有特色的。

　　在一些第三世界國家，農(nóng)業(yè)合作化也搞得有聲有色。如巴西，農(nóng)業(yè)在巴西經(jīng)濟(jì)中最有活力和發(fā)展前景，其中合作社運(yùn)動(dòng)發(fā)揮著重要作用。

　　巴西農(nóng)業(yè)合作社成立于二十世紀(jì)六十年代至七十年代。目前一些合作社已經(jīng)成為包括農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)、加工、倉儲(chǔ)、貿(mào)易的產(chǎn)業(yè)集團(tuán)，在創(chuàng)造就業(yè)崗位、提高農(nóng)村人口素質(zhì)方面具有重要作用。合作社對(duì)社員和員工進(jìn)行培訓(xùn)，開辦幼兒園、學(xué)校，建立醫(yī)院、文化體育場(chǎng)所，有些還有自己的報(bào)紙和電視臺(tái)。

　　巴西1971年頒布《合作社法》，規(guī)定合作社為非營利性的民間公司，主要任務(wù)是為社員提供服務(wù)，自愿參加，民主管理，任何人的股份不得超過總體股的1/3。合作社需將收益的5%用作技術(shù)、教育和社會(huì)基金，幫助社員及其家庭成員。

　　在合作社里，土地由社員自己耕種管理，收益歸自己。合作社負(fù)責(zé)提供良種、技術(shù)指導(dǎo)、倉儲(chǔ)、加工、銷售、農(nóng)用物資采購等服務(wù)，收取一定服務(wù)費(fèi)。社員收入，部分來自合作社支出后的剩余部分。

　　社員大會(huì)為最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，重大事項(xiàng)必須投票通過。每個(gè)社員有同等的投票權(quán)。社員大會(huì)選舉的管理委員會(huì)任期四年，改選時(shí)至少1/3不得連任。

　　每個(gè)州有合作社協(xié)會(huì)，全國也有代表性機(jī)構(gòu)。

　　合作社特別受到無地農(nóng)民的歡迎。由于資本主義制度下的農(nóng)業(yè)機(jī)械化，大量農(nóng)民被農(nóng)場(chǎng)主裁減，失去生活依托，成為無地農(nóng)民。他們組織起來進(jìn)行斗爭(zhēng)，政府為了穩(wěn)定社會(huì)秩序，不得不把一部分土地廉價(jià)賣給他們甚至分給他們。但是重新分得土地以后，他們既無資金，又無農(nóng)具，沒有力量抗御自然災(zāi)害和參加市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，仍然處于弱勢(shì)地位，為生活所迫，又會(huì)失去土地，再次成為無敵農(nóng)民。在合作社，他們能夠互相幫助，就能夠生活下去了。

　　巴西總統(tǒng)盧拉強(qiáng)調(diào)，農(nóng)業(yè)合作化是中小農(nóng)民的唯一出路，并將合作化確定為農(nóng)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略。巴西輿論認(rèn)為，發(fā)達(dá)國家和不發(fā)達(dá)國家的一個(gè)重要區(qū)別在于社會(huì)組織程度。合作社是有利于促進(jìn)社會(huì)發(fā)展的一種組織形式，將逐步在縮小兩極分化、增加就業(yè)、保護(hù)環(huán)境、加強(qiáng)食品安全、維護(hù)社會(huì)公正方面發(fā)揮積極作用。（加貝青年：《合作社運(yùn)動(dòng)是世界潮流》，烏有之鄉(xiāng)網(wǎng)2005年）

　　事實(shí)上，我國農(nóng)民在二十多年的改革開放中，也在不斷摸索、創(chuàng)新、奮斗，進(jìn)行著以新的農(nóng)業(yè)合作化道路富裕農(nóng)民，解決“三農(nóng)問題”的艱苦而偉大的實(shí)踐，最為突出的有江蘇的華西村、河南的南街村和劉莊，近年來出現(xiàn)的吉林四平梨樹縣百信農(nóng)民合作社，以及吉林、河南、湖南等產(chǎn)糧大省、重慶等地農(nóng)民勞務(wù)輸出的組織化探索。據(jù)人大代表秦池江等講，目前我國已出現(xiàn)18種類型的專業(yè)化合作經(jīng)濟(jì)組織和專業(yè)協(xié)會(huì)多達(dá)16萬多家，覆蓋生產(chǎn)、加工、儲(chǔ)運(yùn)、銷售、科技等諸多領(lǐng)域，加入專業(yè)化經(jīng)濟(jì)合作組織的農(nóng)戶收入比一般農(nóng)民要高出10％到40％，對(duì)農(nóng)民有極強(qiáng)的吸引力，農(nóng)民熱情很高。他認(rèn)為，農(nóng)村新型合作經(jīng)濟(jì)組織與上世紀(jì)50年代的農(nóng)業(yè)合作社有著本質(zhì)的區(qū)別，這是億萬農(nóng)民從家庭聯(lián)產(chǎn)承包制的偉大創(chuàng)舉之后又一個(gè)新型的歷史性創(chuàng)造，也是我國農(nóng)民從個(gè)體經(jīng)濟(jì)狀態(tài)走向農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的必由之路。他認(rèn)為，近年來，我國農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織蓬勃發(fā)展，為實(shí)現(xiàn)農(nóng)民增收做出重大貢獻(xiàn)。但目前的農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織仍處于一種松散的自發(fā)狀態(tài)，難以確立穩(wěn)定的內(nèi)部經(jīng)濟(jì)關(guān)系，權(quán)利也得不到有效保障。農(nóng)民增收僅靠減免稅收是有限的，加快農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)的發(fā)展才是根本。（《加快農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織立法》，新華網(wǎng)2005年3月7日）

　　2004年１２月２８日新華社也發(fā)表了一篇新聞，題目是《安徽一份調(diào)查表明：多數(shù)農(nóng)民不贊成土地私有化》，文章說農(nóng)業(yè)大省安徽最近完成的一份大規(guī)模調(diào)查表明：多數(shù)農(nóng)民不贊成土地私有化，認(rèn)為應(yīng)堅(jiān)持家庭承包制，也有一些農(nóng)民對(duì)建立新型土地合作社很感興趣。這一結(jié)果與海內(nèi)外一些專家提出的，用土地私有化解決中國現(xiàn)有土地制度矛盾的觀點(diǎn)截然相反。

　　2005年４月５新華社 又發(fā)表了一篇新聞，題目是《中國農(nóng)民積極求解“窮人的經(jīng)濟(jì)學(xué)”》，文章談到 “大包干”策源地小崗村如今有了集體合作經(jīng)濟(jì)組織，曾是中國農(nóng)業(yè)楷模的大寨村現(xiàn)在農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)比重僅為２％。這兩個(gè)著名村莊的滄桑變化，充分體現(xiàn)了中國農(nóng)民在艱辛中求解“窮人的經(jīng)濟(jì)學(xué)”的努力與探索。“大包干” 以分散勞作的形式提高了生產(chǎn)效率，讓小崗農(nóng)民徹底告別了外出討飯的歲月，但隨后的２０多年里，小崗村并沒有發(fā)生實(shí)質(zhì)性的變化，不少青壯年外出打工，部分土地荒蕪。嚴(yán)俊昌說，“大包干”是治窮的靈丹，卻不是致富的寶典，承包到戶只解決了溫飽問題，致富還是要提高農(nóng)民的組織化程度，搞產(chǎn)業(yè)化。目前，小崗村九成農(nóng)民種了葡萄，四成農(nóng)民飼養(yǎng)種豬。他們成立了葡萄協(xié)會(huì)與養(yǎng)豬協(xié)會(huì)，還集體注冊(cè)了一個(gè)“現(xiàn)代農(nóng)業(yè)公司”，協(xié)會(huì)和公司為農(nóng)民提供技術(shù)與銷售渠道。作為打破“大鍋飯”的標(biāo)志性人物，嚴(yán)俊昌強(qiáng)調(diào)說：“協(xié)會(huì)是新的集體組織形式，建立在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的基礎(chǔ)之上，不是回歸人民公社時(shí)期。”

　　這兩篇文章確實(shí)很值得人們深思。

　　我們認(rèn)為，根據(jù)國內(nèi)外的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，歸納起來講，農(nóng)業(yè)合作化至少有以下四個(gè)方面的好處：

　　1.利用合作組織的集體力量與大市場(chǎng)對(duì)接。無數(shù)事實(shí)表明，數(shù)以億計(jì)的一家一戶小農(nóng)根本無法與大市場(chǎng)對(duì)接，他們?cè)谑袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)面前無不感到十分茫然、無奈與無助，備受變化無常的市場(chǎng)價(jià)格波動(dòng)和勢(shì)力強(qiáng)過他們十倍百倍的工商資本的煎熬與盤剝，隨時(shí)面臨血本無歸的破產(chǎn)的滅頂之災(zāi)。但如果他們能組織起來，利用集體的力量，改變勢(shì)單力薄缺乏交易談判力量的弱勢(shì)局面，則情況很可能會(huì)有所改變。事實(shí)證明，哪怕是簡(jiǎn)單地組織起來，統(tǒng)一購買化肥、種子、農(nóng)藥等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料，其價(jià)格比起單個(gè)農(nóng)民“一家一戶”的購買要便宜10％－30％，而且質(zhì)量更有保證，而統(tǒng)一銷售農(nóng)副產(chǎn)品，其銷售價(jià)格一般也要高許多，這一增一減可使農(nóng)民增收不少。如果農(nóng)業(yè)合作化程度進(jìn)一步發(fā)展，按照市場(chǎng)需求，統(tǒng)一進(jìn)行生產(chǎn)，進(jìn)行農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，發(fā)展特色農(nóng)業(yè)，如果農(nóng)業(yè)合作化聯(lián)系程度逐步由村到鄉(xiāng)到縣、市、省、乃至全國，形成像日本、韓國、法國、美國那樣的全國性農(nóng)業(yè)合作組織，農(nóng)民與市場(chǎng)對(duì)接的力量將會(huì)更加強(qiáng)大，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展可能更為容易，農(nóng)民增收致富的可能性更大。

　　2.農(nóng)業(yè)合作化更有利于大農(nóng)業(yè)的發(fā)展。所謂大農(nóng)業(yè)不僅包括目前狹義的農(nóng)副產(chǎn)品的種植和銷售，還包括農(nóng)副產(chǎn)品的深加工和流通銷售業(yè)，有人稱之為后農(nóng)業(yè)。如胡東升所說，目前西方發(fā)達(dá)國家的第一大產(chǎn)業(yè)都是食品工業(yè)，食品工業(yè)的產(chǎn)值占這些國家國民經(jīng)濟(jì)總產(chǎn)值甚至高達(dá)20%以上。食品工業(yè)總產(chǎn)值與農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值之比是衡量一個(gè)國家農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平的標(biāo)志，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　如果考慮我國的實(shí)際教育狀況，恐怕差距會(huì)更大。這既是包袱和壓力，并說明我們?cè)僖揽磕壳斑@種以縣鄉(xiāng)為主的農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)供給機(jī)制已難以為繼，同時(shí)也蘊(yùn)藏著巨大的潛力和機(jī)會(huì)，當(dāng)然，要想實(shí)現(xiàn)這種根本性的轉(zhuǎn)換，其前提條件之一，就是將義務(wù)教育，尤其是農(nóng)村義務(wù)教育作為全國性的公共品對(duì)待，建立中央或省為主的全國公平的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)供給機(jī)制。

　　順便說一下，近年來我國之所以普遍出現(xiàn)農(nóng)民工子弟在城市里入學(xué)受到的種種不公正待遇和歧視問題。人們對(duì)此的看法是現(xiàn)行的不合理的城鄉(xiāng)二元體制所造成的，而我們認(rèn)為，之所以出現(xiàn)這一問題，除了現(xiàn)行的不合理的城鄉(xiāng)二元體制以外，還有一個(gè)重要原因，就是目前這種以各地為主的自己負(fù)責(zé)的教育經(jīng)費(fèi)供給機(jī)制。試想一下，在目前這種以各地為主的自己負(fù)責(zé)的教育經(jīng)費(fèi)供給機(jī)制下，如果大量接收外地的農(nóng)民子弟入學(xué)，勢(shì)必大大增加當(dāng)?shù)氐慕逃��?jīng)費(fèi)支出，而教育支出的增加，又必然相應(yīng)地減少當(dāng)?shù)乜捎糜谄渌�方面支出的�?cái)力，作為理性的當(dāng)?shù)卣�府自然�?huì)通過各種途徑限制外地農(nóng)民子弟入學(xué)，縮小這方面的開支。因此，義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)實(shí)行中央或省為主的經(jīng)費(fèi)供給機(jī)制，有助于打破目前這種以各地為主的自己負(fù)責(zé)的教育經(jīng)費(fèi)供給機(jī)制所造成的地域封鎖，有助于克服目前存在的城市中對(duì)農(nóng)民子弟上學(xué)的種種不公正待遇和歧視問題，為農(nóng)民大規(guī)模轉(zhuǎn)移創(chuàng)造教育方面的良好條件。

　　當(dāng)然，這樣一種義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)供給機(jī)制的重大轉(zhuǎn)變必須與國家財(cái)力，尤其是與中央財(cái)力的實(shí)際供給能力相適應(yīng)，而不能急躁冒進(jìn)，實(shí)施的步驟可以考慮先貧困地區(qū)的農(nóng)村，后全國農(nóng)村，最后城市；
或先農(nóng)村，后城市。據(jù)教育部政策發(fā)展研究中心和一些專家測(cè)算，我國現(xiàn)在每年只要多投入500億元到600億元就可以在全國農(nóng)村實(shí)行義務(wù)教育階段的免費(fèi)教育。亞洲開發(fā)銀行最近一份報(bào)告稱，全球190多個(gè)國家中有170多個(gè)國家已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了免費(fèi)的義務(wù)教育，除了發(fā)達(dá)國家以外，亞洲絕大部分國家，包括人均GDP只有中國三分之一的老撾、柬埔寨、孟加拉國、尼泊爾等國都實(shí)行了免費(fèi)義務(wù)教育。我們目前每年稅收增長4～5千億，應(yīng)當(dāng)說國家或者中央完全有能力解決農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)短缺問題。事實(shí)上農(nóng)村義務(wù)教育問題已經(jīng)引起中央的高度重視，中央一再表示，今后新增的教育經(jīng)費(fèi)應(yīng)當(dāng)主要向農(nóng)村和不發(fā)達(dá)地區(qū)，尤其是貧困地區(qū)的義務(wù)教育傾斜。據(jù)資料顯示，1999年，全國農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算內(nèi)撥款為533.12億元，占當(dāng)年農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)總投入的61.84％；
2002年，全國預(yù)算內(nèi)對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育的撥款達(dá)989.78億元，占當(dāng)年農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)總投入的78.18％，3年間增加了85％。2002年，中央財(cái)政用于農(nóng)村義務(wù)教育的支出為359億元，占全國財(cái)政預(yù)算內(nèi)農(nóng)村義務(wù)教育支出的36.3％。2004年，除一般性轉(zhuǎn)移支付、工資性轉(zhuǎn)移支付、稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付中用于教育的支出和教職工專項(xiàng)補(bǔ)助的50億元資金外，中央財(cái)政安排用于農(nóng)村義務(wù)教育的各類專項(xiàng)資金達(dá)到100億元，比2003年的58億元增長了72％。2005年的“兩會(huì)”期間，溫總理在政府工作報(bào)告中向世人莊嚴(yán)宣告“從今年起，免除國家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣農(nóng)村義務(wù)教育階段貧困家庭學(xué)生的書本費(fèi)、雜費(fèi)，并補(bǔ)助寄宿學(xué)生生活費(fèi)；
到2007年在全國農(nóng)村普遍實(shí)行這一政策，使貧困家庭的孩子都能上學(xué)讀書，完成義務(wù)教育。”可以預(yù)見，只要我們矢志不移地發(fā)展下去，在全國農(nóng)村乃至全國城鄉(xiāng)統(tǒng)一實(shí)行免費(fèi)的義務(wù)教育的那一天將為時(shí)不遠(yuǎn)。

　　此外，我們還要看到，要根本改變目前農(nóng)村義務(wù)教育的落后狀況，不僅僅是中央和省上要加大投入，解決農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足的問題，還有一個(gè)公共教育資源在城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間、義務(wù)教育與非義務(wù)教育之間、一般文化教育與職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)之間的公平合理配置問題，這實(shí)際上就涉及到需要我國的教育主管部門盡快轉(zhuǎn)變錯(cuò)誤的教育理念，真正樹立“以民為本”，培養(yǎng)千千萬萬社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)人才的科學(xué)教育觀，即，盡快從根本上扭轉(zhuǎn)目前這種重城市，輕農(nóng)村；
重非義務(wù)教育，輕義務(wù)教育；
重少數(shù)重點(diǎn)“貴族”學(xué)校，輕一般學(xué)校；
重“應(yīng)試教育”，輕素質(zhì)教育和職業(yè)教育的錯(cuò)誤傾向。

　　b. 根據(jù)各級(jí)政府財(cái)力增長的可能，加大農(nóng)村水利、農(nóng)田、飲水、公路、電力、電訊、廣播電視等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、科技推廣、扶持農(nóng)業(yè)發(fā)展的財(cái)政、稅收、金融方面的資金及政策支持等。

　　c. 按照公共財(cái)政的要求和 “統(tǒng)一、規(guī)范、公開、公正”的原則，下大決心，采取非常措施，通過“稅費(fèi)改革”整頓政府收入，統(tǒng)一預(yù)算內(nèi)外的一切政府收入，增加政府預(yù)算財(cái)力。

　　d. 妥善化解農(nóng)村基層政府的巨額債務(wù)。一是制度創(chuàng)新，建立起基層政權(quán)民主選舉、民主理財(cái)、民主監(jiān)督機(jī)制，切斷債務(wù)增長的源頭，清理各種債務(wù)債權(quán)關(guān)系，從嚴(yán)懲治“以權(quán)謀私”；
二是區(qū)別情況，分淸責(zé)任，采取不同的處理方法，化解基層政府的巨額債務(wù)。凡屬于上級(jí)政府下達(dá)，而縣鄉(xiāng)財(cái)力又無可能完成而形成的債務(wù)，如 “普九”等各種“達(dá)標(biāo)”任務(wù)、借債繳稅完成上級(jí)下達(dá)計(jì)劃而形成的債務(wù)，應(yīng)由上級(jí)政府負(fù)責(zé)解決；
凡屬于縣鄉(xiāng)政府為出政績，超越其財(cái)力可能自己搞的，如各種“政績工程”由縣鄉(xiāng)政府自己解決，情節(jié)惡劣，甚至中飽私囊的，應(yīng)按黨紀(jì)國法處理。凡屬于政策因素形成的債務(wù)，如解散農(nóng)村合作基金會(huì)而形成的債務(wù)，要區(qū)別不同性質(zhì)的情況，分清責(zé)任，加以妥善處理，該哪級(jí)政府負(fù)責(zé)的應(yīng)由政府負(fù)責(zé)，不能一推了之，全部由基層政府負(fù)責(zé)，而且他們也沒有這個(gè)能力完全負(fù)責(zé)。對(duì)于因違規(guī)違法經(jīng)營，甚至中飽私囊的，必須按黨紀(jì)國法處理，不能讓這些腐敗分子、犯罪之徒逍遙法外，甚至“吃小虧占大便宜”。

　　建議三：以“以人為本，執(zhí)政為民”觀和科學(xué)發(fā)展觀、“和諧社會(huì)”觀提高基層黨組織和政府的執(zhí)政理念，以民主、科學(xué)、法制、監(jiān)督等制度的建設(shè)和完善，規(guī)范、優(yōu)化基層黨組織和政府的執(zhí)政行為。

　　中國改革開放的實(shí)踐一再告訴我們，要想真正解決貧困地區(qū)農(nóng)村基本公共品供給短缺問題，要想使以上各種政策措施真正落到實(shí)處，甚至推而廣之，要想在中國真正通過改革開放實(shí)現(xiàn)中華民族的偉大復(fù)興，其前提條件和必要條件就是各級(jí)黨組織和政府的優(yōu)化�？梢栽O(shè)想，在一個(gè)各級(jí)黨組織和政府行為不規(guī)范、不透明、不公正，腐敗橫行，橫征暴斂，國家的利益部門化，甚至私有化，即在各級(jí)黨組織和政府行為“劣化”的國家里，這一切目標(biāo)要想順利實(shí)現(xiàn)，無異于癡人說夢(mèng)。

　　那么，如何優(yōu)化各級(jí)黨組織和政府的行為呢？對(duì)此大家都有不少議論，不少人也曾提出了一些很好的意見。對(duì)此，我們也提不出更多的更好的建議，只是在此將許多人的意見歸納起來，提出以下幾點(diǎn)建議：

　　a.加快政治體制改革，真正建立起約束、規(guī)范各級(jí)黨組織和政府的“主權(quán)在民，而不在官”的現(xiàn)代民主制度。

　　改革開放以來，我們?cè)诮?jīng)濟(jì)體制改革方面取得了重大成就，其具體體現(xiàn)就是改革20多年來，我國的經(jīng)濟(jì)盡管遇到各種困難，但仍然以年均9％以上的速度連續(xù)遞增，創(chuàng)造了世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展史上的又一個(gè)奇跡。但在政治體制改革方面卻進(jìn)展緩慢，收效甚微，其具體表現(xiàn)就是權(quán)錢交易盛行，腐敗愈演愈烈，屢禁不止；
貧富差距懸殊，社會(huì)矛盾激烈。早在60多年前，毛澤東主席在延安與民主人士黃炎培談到如何有效防止政黨、政府在執(zhí)政后異化、腐敗時(shí)，曾經(jīng)說到我們已經(jīng)找到了防止的有效方式，那就是人民民主。但遺憾的是，解放以來幾十年的實(shí)踐證明，我們?nèi)匀粵]有找到了防止的有效方式。最近，胡錦濤主席明確指出“立黨為公，執(zhí)政為民”是黨和政府一切工作的根本出發(fā)點(diǎn)和最終目的。從新班子上臺(tái)之初的西柏坡之行到sars肆虐期間領(lǐng)導(dǎo)全國人民團(tuán)結(jié)奮斗戰(zhàn)勝病魔，從中央領(lǐng)導(dǎo)深入農(nóng)村、礦井了解民間疾苦到農(nóng)村、就業(yè)、社會(huì)保障等政策調(diào)整中，人們似乎看到了黨和政府改革、優(yōu)化的跡象和希望。但實(shí)踐一再告訴我們，真正要把“立黨為公，執(zhí)政為民”落到實(shí)處，不僅要靠深入艱苦的思想教育，更重要的是要有制度保障。大貪官王懷忠曾說過這樣一句話，“關(guān)鍵不是讓百姓看到政績，而是要讓領(lǐng)導(dǎo)看到政績”。換言之，只要把上面搞掂了，即使群眾意見再大，即使在下面如何胡作非為，也不會(huì)影響其官運(yùn)和頂帶，真可謂是一語中的！它反映出目前各級(jí)政府官員，尤其是各種大大小小 “一把手”的權(quán)力過于集中，同時(shí)我們又缺乏對(duì)其進(jìn)行有效監(jiān)督和制約的機(jī)制。雖然我們目前為了防止各級(jí)政府部門及官員的異化和腐敗，設(shè)立了紀(jì)檢、監(jiān)查、審計(jì)等不少監(jiān)督部門，但因?yàn)椤巴�體監(jiān)督”的體制約束，使這些監(jiān)督成效不大。我們現(xiàn)在許多部門，尤其是經(jīng)濟(jì)部門，如銀行、稅務(wù)、商檢等部門，都陸續(xù)實(shí)行中央垂直，唯獨(dú)監(jiān)督各級(jí)政府和官員的部門實(shí)行由同級(jí)黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)。試想，在同級(jí)黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)下，這些部門如何能夠有效地展開監(jiān)督與制約呢，近年來落馬的河北省原省委書記程維高以及各種大大小小的“一把手”，不就是一個(gè)很好的反面例證嗎？

　　那么，如何才能建立起有效約束、規(guī)范各級(jí)黨組織和政府，促使基層黨組織和政府行為優(yōu)化的制度呢？我們認(rèn)為，治標(biāo)之策是盡快將紀(jì)檢、監(jiān)查、審計(jì)等監(jiān)督部門實(shí)行中央垂直管理，減少監(jiān)督中的各種阻礙，完善和強(qiáng)化監(jiān)督機(jī)制及力度，使它們逐步成為類似香港廉政公署、新加坡反腐部門那樣的“利器”。而治本之策則是加快民主制度的完善，真正使人民當(dāng)家作主。首先，改革完善各級(jí)人民代表大會(huì)制度，廢除人代會(huì)代表的事實(shí)上的“委任制”，推行直選制，使人民代表真正代表人民利益；
強(qiáng)化人代會(huì)的權(quán)威，加強(qiáng)人代會(huì)對(duì)政府的監(jiān)督和制約。其次，先鄉(xiāng)村、街道、區(qū)，后縣、市、省，最后中央；
先黨內(nèi)后社會(huì)，逐步以直選制替代各級(jí)官員的委任制，從制度上促使各級(jí)政府官員眼睛向下，而不是眼睛只朝上，把“立黨為公，執(zhí)政為民”真正落在實(shí)處，而不是只落在口頭上。再次，加強(qiáng)人民對(duì)各級(jí)黨組織和政府的日常監(jiān)督，尤其是輿論監(jiān)督，充分發(fā)揮“第四種力量”或“扒糞者”的監(jiān)督制約作用。目前，許多政府部門和官員不怕挨批評(píng)，就怕被“焦點(diǎn)訪談”和新聞媒體曝光的心態(tài)，就證明了這一點(diǎn)。最近一些省、市、縣實(shí)行由老百姓對(duì)各級(jí)、各部門政府官員的各種直接評(píng)議制度以及相應(yīng)的獎(jiǎng)懲制度，就是一種人民直接監(jiān)督各級(jí)黨組織和政府，而使各級(jí)黨組織和政府官員不敢懈怠的很好的制約方式。

　　b.加快“公共財(cái)政”制度的建立，從經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上促進(jìn)政府行為的不斷優(yōu)化

　　在我國，加快社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的公共財(cái)政制度的建立，其意義不僅在于有助于廓清市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下財(cái)稅改革的方向，明確在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下我國財(cái)稅究竟應(yīng)當(dāng)干什么，不應(yīng)當(dāng)干什么？更為重要的是，這一制度的建立，有助于我們從財(cái)政稅收制度改革入手，通過建立起統(tǒng)一、公開、公正、高效的“陽光下的財(cái)政稅收制度”，推進(jìn)政治體制改革，規(guī)范、約束各級(jí)黨組織和政府行為，促進(jìn)各級(jí)黨組織和政府行為的優(yōu)化，避免黨和政府異化，真正實(shí)現(xiàn)“三個(gè)代表”，“立黨為公，執(zhí)政為民”，真正實(shí)現(xiàn)財(cái)政稅收的“取之于民，用之于民”。（這方面成功的例子可參見王紹光《美國“進(jìn)步時(shí)代”的啟示》） 為此，

　　（a）以果斷的措施，綜合配套，推進(jìn)稅費(fèi)改革，建立起規(guī)范、統(tǒng)一、公開、公正的政府收入體系和制度。

　　在現(xiàn)代文明社會(huì)中，人們從自身的利益出發(fā)，要求以現(xiàn)代民主制度監(jiān)督、規(guī)范、約束政府，防止其發(fā)生異化，使之真正為廣大人民利益服務(wù)，而不是為政府或者政黨自己的私利服務(wù)。而這一要求在政府的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)―――財(cái)政上的體現(xiàn)之一，就是財(cái)政收入必須規(guī)范、統(tǒng)一、法制、公開、透明，隨時(shí)接受人民的監(jiān)督與制約，而不允許有任何非規(guī)范、非統(tǒng)一、非法制、非公開、非透明的，可以不接受人民監(jiān)督與制約的政府收入存在。因此，在現(xiàn)代文明比較發(fā)達(dá)的國家中，政府收入90％左右都是來自稅收。從世界歷史發(fā)展的角度看，這既是資產(chǎn)階級(jí)大革命的重要成果，同時(shí)也是人類文明進(jìn)步的重要體現(xiàn)。

　　表 發(fā)達(dá)國家中央政府非稅收入占經(jīng)常收入總額的比重（％）

　　國 家1981－19901991－1995

　　美 國10.78.3

　　日 本5.215.4

　　德 國6.26.2

　　法 國7.76.8

　　英 國9.28.1

　　意大利4.02.9

　　加拿大12.511.4

　　澳大利亞10.110.9

　　瑞 典14.515.8

　　芬 蘭8.411.6

　　瑞 士6.06.6

　　丹 麥13.214.8

　　奧地利8.38.6

　　比利時(shí)3.73.8

　　荷 蘭12.08.0

　　資料來源：世界銀行《1997年世界發(fā)展報(bào)告》、中國財(cái)經(jīng)出版社1997

　　然而在我國，雖然從國家統(tǒng)計(jì)資料上看，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　我國目前全國的財(cái)政收入（即預(yù)算收入）也是90％以上來自稅收，但是人們往往從親身經(jīng)歷中發(fā)現(xiàn)，除了稅收外，許多政府部門還在收取各種各樣說不清道不明的預(yù)算之外的“苛捐雜稅”（費(fèi)），而且在許多地區(qū)，尤其是廣大農(nóng)村，各種收費(fèi)甚至超過正稅（據(jù)我們?cè)谝恍┺r(nóng)村調(diào)查發(fā)現(xiàn)，向農(nóng)民收取的稅收只占當(dāng)?shù)卣�府總收入�?0％左右），引起農(nóng)民強(qiáng)烈的不滿，甚至出現(xiàn)社會(huì)矛盾激化。據(jù)高培勇教授估計(jì)，2001年，雖然我國稅收占GDP的比重只有15％左右，但如果加上預(yù)算外、制度外的各種政府部門收取的基金、收費(fèi)、罰款等，政府總收入占GDP的比重就上升到34.3％，甚至超過改革開放前的1978年的31.2％的比重。換言之，2001年稅收雖然只占GDP的15％，而非稅收入則占GDP的19％左右，非稅收入大大超過稅收收入。這種“一稅輕，二稅重，三稅四稅無底洞”的狀況，引起了廣大人民群眾的強(qiáng)烈不滿，也對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展形成嚴(yán)重阻礙，甚至導(dǎo)致以費(fèi)擠稅，以費(fèi)代稅。這種狀況曾引起中央高層的極大關(guān)注，原國務(wù)院總理朱镕基曾憤慨地斥責(zé)為“三亂已經(jīng)鬧到民怨沸騰的地步”，下決心治理整頓。

　　由于政府行為的劣化導(dǎo)致的“三亂”橫行，不僅極大地?fù)p害了我國的經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)秩序、環(huán)境和基礎(chǔ)，而且也同樣嚴(yán)重侵蝕了我國的稅基和財(cái)政收入。因此必須痛下決心，盡快采取果斷的措施加以解決。但2000年以來的農(nóng)村稅費(fèi)改革中所出現(xiàn)的種種困難和矛盾告訴我們，稅費(fèi)改革并不僅僅是簡(jiǎn)單地減一些費(fèi)的問題，而是涉及到與此相關(guān)的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)制度、政策等一系列深層次問題，涉及到相關(guān)的各種利益集團(tuán)的切身利益和博弈問題。從這個(gè)意義上講，稅費(fèi)改革很可能是我國政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)制度進(jìn)一步改革、創(chuàng)新的一個(gè)突破口。因此，農(nóng)村稅費(fèi)改革完全可以成為我國全面稅費(fèi)改革的試點(diǎn)，在農(nóng)村稅費(fèi)改革和取消各種農(nóng)業(yè)稅的改革中，積極探索，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，然后再在全國推行全面的稅費(fèi)改革，逐步建立起以稅收為主體的規(guī)范、統(tǒng)一、公開、公正的政府收入體系和制度。

　　（b）積極推行各項(xiàng)預(yù)算支出制度改革，強(qiáng)化人代會(huì)以及民眾對(duì)預(yù)算支出的監(jiān)督，使政府收入真正“取之于民，用之于民”。

　　從目前看，政府預(yù)算制度改革主要包括以下方面：

　　---按照現(xiàn)代財(cái)政制度的首要原則―――“統(tǒng)一性原則”，盡快將目前游離于政府預(yù)算計(jì)劃之外的、脫離人代會(huì)監(jiān)督的各種預(yù)算外、制度外的政府資金納入統(tǒng)一的預(yù)算框架之內(nèi)，統(tǒng)籌兼顧，統(tǒng)一安排，使政府預(yù)算真正成為統(tǒng)一、透明、公開、公正、有效的廉潔、高效政府的“陽光下的預(yù)算“。

　　---推行部門預(yù)算制度改革，按照協(xié)調(diào)、統(tǒng)一、高效的原則科學(xué)地編制政府預(yù)算。

　　---推行國庫集中支付制度改革。

　　---推行政府采購制度改革。

　　---推行績效預(yù)算制度改革，強(qiáng)化預(yù)算資金執(zhí)行中的監(jiān)督管理。

　　---尤其重要的是，在政府預(yù)算制度改革中，為了有效防止財(cái)政部門的異化，使原先的分散腐敗變?yōu)榧�中腐敗，�?yīng)采取有效方式，強(qiáng)化人代會(huì)、民間、輿論界對(duì)政府預(yù)算編制、執(zhí)行、決算全過程的監(jiān)督、審計(jì)和制約。

　�。╟）改革政府和完善“分稅制”。

　　按照統(tǒng)一、協(xié)調(diào)、廉潔、高效的原則和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，積極、妥善推行政府機(jī)構(gòu)改革，實(shí)行精兵簡(jiǎn)政，修養(yǎng)民力；
按照經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治發(fā)展的要求，合理劃分各級(jí)政府的事權(quán)，并按照“事權(quán)與財(cái)權(quán)相統(tǒng)一”和基本公共產(chǎn)品與服務(wù)公平分享的原則，逐步完善“分稅制”，在各級(jí)政府之間合理配置財(cái)力，為規(guī)范政府行為創(chuàng)造必要的條件。

　�。╠）依法治稅，優(yōu)化我國稅制。

　　按照我國經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)發(fā)展的客觀要求和“依法治稅”的宗旨，進(jìn)一步改革和完善我國稅制、稅收計(jì)劃、稅務(wù)機(jī)構(gòu)、稅收征管、稅收體制、征稅環(huán)境以及隊(duì)伍建設(shè)，為優(yōu)化我國稅制，“依法征稅”奠定良好基礎(chǔ)。

　　參考文獻(xiàn)：

　�。�1）中共中央、國務(wù)院有關(guān)農(nóng)村發(fā)展的—系列文件；

　�。�2）歷年《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》，以及發(fā)改委、農(nóng)業(yè)部、教育部、衛(wèi)生部、科技部、財(cái)政部等有關(guān)部門公布的資料；

　　（3）中國社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所、國家統(tǒng)計(jì)局農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)調(diào)查總隊(duì)合著的《2OO1-2002年：中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)形勢(shì)分析與預(yù)測(cè)》社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2002年4月版；

　�。�4）李昌平《我向總理說實(shí)話》光明日?qǐng)?bào)出版社2002年1月版，以及他的其他文章；

　�。�5）溫鐵軍《我國農(nóng)村發(fā)生高利借貸的問題、情況與政策》中經(jīng)網(wǎng)“五十人論壇”2001年6月7日，以及他的其他文章；

　�。�6）柯炳生《加入WT0與我國農(nóng)業(yè)發(fā)展》經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)2002年1月10月第13版，以及他的其他文章；

　　（7）曉清《主要發(fā)達(dá)國家農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼透析》中經(jīng)網(wǎng)、聯(lián)合論壇200l年1月21日；

　　（8）趙昌文、Nigel Swain合著《歐盟共同農(nóng)業(yè)政策研究》西南財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社2001年10月版；

　�。�9）王紹光《美國“進(jìn)步時(shí)代”的啟示》,《讀書》2001年第8期，以及他的其他文章；

　　（10）陳錫文、韓俊、于建嶸、林毅夫、陸學(xué)藝、朱玲、潘維、鄒恒甫、趙磊、黨國英、賈康、白景明、蘇明等人的文章；

　�。�11）各種報(bào)刊雜志、網(wǎng)絡(luò)上的有關(guān)文章

　�。�12）西奧多•舒爾茨、阿瑪?shù)賮?#8226;森、劉易斯、邁克爾•托達(dá)羅、繆爾達(dá)爾等的論著；

　�。�13）世界銀行年度發(fā)展報(bào)告

　　2005.4.

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