并稅式改革與“黃宗羲定律”

　　近年來“農(nóng)民負(fù)擔(dān)”問題日益成為決策層、理論界和社會大眾關(guān)注的對象。而“減負(fù)”年年講，“負(fù)擔(dān)”逐年增，已成為我國經(jīng)濟(jì)繁榮中搶眼的暗點之一。為此人們從純財政角度提出并實踐了許多對策，如絕對量控制、負(fù)擔(dān)率控制、發(fā)放負(fù)擔(dān)卡、壓縮財政開支等等，而“并稅除費”的征收方式改革則似乎是人們講得最多的，一些論者還稱之為治本之策。

　　我是贊成在一定條件下“并稅除費”的，因為當(dāng)前“稅輕費重”之弊的確十分突出。但應(yīng)當(dāng)強調(diào)的是：“并稅除費”決不是治本之策，而且如無其他改革配合，它的“治標(biāo)”效果也不能期望太高，甚至在某種制度環(huán)境下它的中長期效果可能是適得其反的。在這方面，我國歷史上的教訓(xùn)不少，財政史上所謂的“黃宗羲定律”就很發(fā)人深省。

　　被稱為中國“啟蒙思想家”的明清之際大儒黃宗羲，在那個錦衣衛(wèi)、東西廠的特務(wù)政治和“清歌漏舟之中，痛飲焚屋之內(nèi)”的痞子世風(fēng)葬送了明王朝、儒生們的抗清也已完全失敗后，痛定思痛，不僅對明王朝而且對整個傳統(tǒng)體制都進(jìn)行了深刻反思。他以“天下為公”的儒家信條為武器，不僅對專制君主制，而且對秦以來兩千年間的“法制”、政治上的內(nèi)外朝之制、科舉選官及胥吏之制、軍事上的兵志與方鎮(zhèn)之制、經(jīng)濟(jì)上的土地制度與賦役制度、以及后宮宦官制度、學(xué)校制度等，都進(jìn)行了系統(tǒng)的評論。其中，他批判一條鞭法而要求恢復(fù)賦役分征，似乎顯得頗為“保守”。但只要我們不抱有越晚近的東西越“進(jìn)步”的先入之見，就應(yīng)當(dāng)承認(rèn)他的批判是極有洞見的，而且他的評論實際上遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出一條鞭法本身，對傳統(tǒng)帝國千年以來“農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題”及其解決方法的根本缺陷，也堪稱認(rèn)識深刻。他的這些話對我們今天面臨的同類問題，也不無啟示意義。

　　包括一條鞭法在內(nèi)的歷代“并稅式改革”，連同“易知由單”這樣的配套措施，在中國歷史上都是屢屢出現(xiàn)。由于我國傳統(tǒng)賦役歷來就有“明稅輕、暗稅重、橫征雜派無底洞”的弊病，而在專制王朝費用剛性增長的條件下，財政安排只能“量出制入”而不能“量入為出”。為克服胡征亂派之弊、減少稅收中途流失和官吏層層貪污中飽，并稅—除費—簡化稅則，就成為主流的改革思路。僅在明清兩代，便搞過“征一法”、“一串鈴”、“一條鞭”、“地丁合一”等等。其宗旨都是要求把從朝廷到基層的明暗正雜諸稅（賦、役）“悉并為一條”，“一切總征之”。并同時下令不得再征他費, 往往還給農(nóng)民發(fā)放“易知由單”（法定稅目表），允許農(nóng)民照單納稅并拒納所列稅目以外的雜派。

　　一般說來，上述改革大都可以在短期內(nèi)使“向來叢弊為之一清”。

然而它的中長期效果卻無例外地與初衷相反。原因很簡單：原來稅種繁多時雖有官吏易于上下其手之弊，但這些稅種包括了能夠“巧立”的一切“名目”，也使后來者難以再出新花樣。如今并而為一，諸名目盡失，恰好為后人新立名目創(chuàng)造了條件。時間稍移，人們“忘了”今天的“正稅”已包含了以前的雜派，一旦“雜用”不足，便會重出加派。黃宗羲精辟地把它總結(jié)為“積累莫返之害”，他說：

　　唐初立租庸調(diào)之法，有田則有租，有戶則有調(diào)，有身則有庸。租出谷，庸出絹，調(diào)出繒纊布麻，……楊炎變?yōu)閮啥�，人無丁中，以貧富為差。雖租庸調(diào)之名渾然不見，其實并庸調(diào)而入于租也。相沿至宋，未嘗減庸調(diào)于租內(nèi)，而復(fù)斂丁身錢米。后世安之，謂兩稅，租也，丁身，庸調(diào)也，豈知其為重出之賦乎？使庸調(diào)之名不去，何至是耶！故楊炎之利于一時者少，而害于后世者大矣。有明兩稅，丁口而外有力差，有銀差，蓋十年而一值。嘉靖末行一條鞭法，通府州縣十歲中，夏稅、秋糧、存留、起運之額，均徭、里甲、土貢、雇募、加銀之例，一條總征之。使一年而出者分為十年，及至所值之年一如余年，是銀力二差又并入于兩稅也。未幾而里甲之值年者，雜役仍復(fù)紛然。其后又安之，謂條鞭，兩稅也，雜役，值年之差也。豈知其為重出之差乎？使銀差、力差之名不去，何至是耶！故條鞭之利于一時者少，而害于后世者大矣。萬歷間，舊餉五百萬，其末年加新餉九百萬，崇禎間又增練餉七百三十萬，倪元璐為戶部，合三餉為一，是新餉練餉又并入于兩稅也。至今日以為兩稅固然，豈知其所以亡天下者之在斯乎！使練餉、新餉之名不改，或者顧名而思義，未可知也�！�…嗟乎！稅額之積累至此，民之得有其生者亦無幾矣。

　　這意思是說：唐初的租庸調(diào)制度本來分為土地稅（即“租”，征收谷物）、人頭稅（“庸”，征收絹）和戶稅（“調(diào)”，征收麻布）。晚唐楊炎改革為兩稅法，全都以貧富（即占有土地的多少）為標(biāo)準(zhǔn)來征收，雖然沒有了戶稅和人頭稅的名目，其實這兩項征收已經(jīng)并入了土地稅中。相沿至宋朝，一直沒有從中減去戶稅和人頭稅，然而卻在此之外重又開征新的人頭稅目（“丁身錢米”）。后人習(xí)以為常，認(rèn)為“兩稅”只是土地稅，“丁身”才是戶稅和人頭稅，其實那是重復(fù)征收的。如果當(dāng)初不把庸、調(diào)之名目取消，何至于此？所以楊炎的稅制改革一時有小利，卻給后世留下大害。到明代，在兩稅、丁口稅之外，又征勞役（力差）和代役租（銀差），本來是十年輪一次的。嘉靖末年改革為一條鞭法，把兩稅、丁口、差役和各項雜派全都?xì)w并到一起征收，原來每十年中輪值一年的差役負(fù)擔(dān)，如今分?jǐn)偟绞�年里征收了。這實際上是把銀、力二差又歸并到了兩稅中。但不久每到輪值之年，各種雜役又紛紛派了下來。后人習(xí)以為常，認(rèn)為“條鞭”只是兩稅，而雜役則是該著輪流當(dāng)差的，誰知道那也是重復(fù)征收的？如果當(dāng)初不取消銀差、力差的名目，何至于此？所以一條鞭法也是一時有小利，卻給后世留下大害。到明末，朝廷又先后加派舊餉（遼餉）500萬兩，新餉（剿餉）900萬兩和練餉730萬兩。戶部尚書倪元璐要改革，又把三餉歸并為一，實際上是把這些雜派又并入了正稅（“兩稅”）。如今（黃宗羲寫作時的清初）人們以兩稅之征為理所當(dāng)然，豈知其中包含的三餉加派正是導(dǎo)致明朝滅亡的原因之一！設(shè)若三餉之名目不改，人們或許還會顧其名思其義，知道這是稅外的加派，以后再加不得了。天哪！這樣每改革一次，負(fù)擔(dān)就加重一層，老百姓還有生路嗎？

　　就這樣，歷史上每搞一次“并稅”改制，就會催生出一次雜派高潮�，F(xiàn)代有史學(xué)家把這“黃宗羲定律”用公式表示， 即：

　　兩稅法=租庸調(diào)+雜派

　　王安石免役錢法=兩稅法+雜派

　　=租庸調(diào)+雜派+雜派

　　一條鞭法=王安石稅法+雜派

　　=兩稅法+雜派+雜派

　　=租庸調(diào)+雜派+雜派+雜派

　　倪元璐稅法=一條鞭法+雜派

　　=王安石稅法+雜派+雜派

　　=兩稅法+雜派+雜派+雜派

　　=租庸調(diào)+雜派+雜派+雜派+雜派

　　地丁合一=……

　　=租庸調(diào)+雜派+雜派+雜派+雜派+雜派

　　通式：bn=a+nx。式中bn為經(jīng)過n次改制之后的新稅額，a為原始稅額，x為雜派，n為改制次數(shù)。顯然，這是個累進(jìn)的算術(shù)級數(shù)。

　　正是出于對這一“定律”的恐懼，明清時的一些縣志作者便在《賦役志》之類章節(jié)里把過去已經(jīng)歸并的各種雜派名目不厭其煩地列出，并告戒“后之好事者切勿輕言歸并稅則，以貽后患”。

　　黃宗羲對這類改革的看法也許比我們今天的一些評論更為深刻。正如今天人們常說軍機(jī)處之類措施“根本解決了相權(quán)問題”一樣，人們往往也說地丁合一之類措施“根本解決了”力役或人丁負(fù)擔(dān)等問題。但研究者很快發(fā)現(xiàn)早在宋代“攤丁入畝趨勢已普遍出現(xiàn)” ，錢物代役更是漢朝的“算賦”、晉代的戶調(diào)、唐朝的丁庸和宋代的免役錢等多次實行過的。而清代的攤丁入畝也不過是明代一條鞭法的又一次重復(fù)，因而有“清代一條鞭法”之說。

實際上，力役或人丁負(fù)擔(dān)不久又在合并后的“地丁銀”之外重復(fù)出現(xiàn)，到晚清、民國時，“地丁屬地，差徭屬人” 又成了各地的常規(guī)。因此，“黃宗羲定律”實際上是專制王朝時代的又一個怪圈。

　　從并稅改制到又一次雜派高潮的“周期”，與所處王朝盛衰階段有明顯關(guān)系。王朝治世吏治相對清明時，這一周期較長，改制的積極效果也持續(xù)較久。王朝衰世吏治腐敗，周期就會大為縮短。唐初租庸調(diào)并徭役為丁庸，維持了較長時間，但唐中晚期的兩稅法就衰敗得非常之快。僅十年左右時間，弊端即已叢生。正如陸贄所說 ，兩稅本以大歷以來農(nóng)民負(fù)擔(dān)最重的一年為標(biāo)準(zhǔn)，把大量臨時雜派并入其中，而本來這些雜派財政如果好轉(zhuǎn)是有可能減免的。如今并入常稅，已是“采非法之權(quán)令以為經(jīng)制，總無名之暴賦以立恒規(guī)”。然而很快，兩稅之外又出現(xiàn)了“急備、供軍、折估、宣索、進(jìn)奉”等等臨時加派，成為經(jīng)常的附加稅。而且代役稅已并入兩稅，很快又另有以召雇為名的征役，以和市為名的科配。陸贄認(rèn)為這都是并稅改制惹的禍。上引黃宗羲的話也表明，從一條鞭到倪元璐稅改，并稅引發(fā)新雜派潮的周期越來越快了。

　　當(dāng)然，以“黃宗羲定律”來完全否定并稅式改革是不對的。在歷史的局限下沒有別的辦法，這種改革至少可以起到頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳的一時之效，連這樣的改革都不搞就真是因循守舊了。兩稅法、一條鞭歷史上都算是成功的。史家往往把陸贄這樣的人視為保守派（黃宗羲有“啟蒙思想家”的大名，人們就不太說他），這也不能算錯。關(guān)鍵的問題在于：并稅式改革可以搞，但光有這樣的改革是不夠的。公民作為納稅人的權(quán)利如果長期受到忽視，如果他們總被視為“耕田奉上之草民”，那么任何單純的“稅改”都不能根本解決問題。

　　1995—1997年間筆者在一些農(nóng)村稅改試點縣已經(jīng)看到那種“積累莫返之害的苗頭。

而當(dāng)時一位鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員的話給我印象很深，他說：“并稅改革的確好，過去那些統(tǒng)籌、攤派什么的，農(nóng)民要就是不交，你還真沒辦法。如今一合并成皇糧國稅，農(nóng)民再不交那就是抗稅了，我就好派出警察去抓人啦！”如果這樣的想法成為實行“并稅”的出發(fā)點，其危害可以想見。

　　因此我認(rèn)為，在其他改革（尤其是鄉(xiāng)村民主、村民自治改革）不能配套的情況下，并稅式改革是有一定風(fēng)險的。即使從治標(biāo)的角度講，絕對量控制（定死征收的絕對額而多年不變，不搞什么“農(nóng)民收入的百分之幾”之類軟性的相對指標(biāo)，財政上厲行“量入為出”而杜絕“量出制入”）也比并稅式改革更重要。能控制住絕對量，再用并稅式改革來防止征收額流失才有意義。而如今有時并稅式改革卻是作為絕對量控制難以指望條件下的對策，這就難以避免“黃宗羲定律”的陷阱了。

　　治標(biāo)與治本:農(nóng)民的公民義務(wù)與權(quán)利

　　提出“黃宗羲定律”問題并不是說稅費制度改革可以不搞，而是說必須從農(nóng)民問題乃至中國改革的全局問題來考慮這一改革。應(yīng)當(dāng)看到：

　　第一，稅費改革是當(dāng)前必須的、符合我國改革總體方向的一大措施，但不宜提“治本之策”。因為總的來講，這種“并稅除費加返還”式的改革仍是我國歷史上從租庸調(diào)到地丁銀無數(shù)次類似改革的又一輪，即仍屬傳統(tǒng)框架內(nèi)的改制。它離現(xiàn)代社會或發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)社會的農(nóng)業(yè)稅制還差得很遠(yuǎn)。

　　現(xiàn)代稅制的特點很多，其本質(zhì)無非兩條：

　　一是消除“身份性貢賦”色彩，實行公民權(quán)利平等基礎(chǔ)上的非身份性稅法，無論是所得稅、資產(chǎn)稅、遺產(chǎn)稅等等都應(yīng)有一定之規(guī)。對公民個人來說最重要的是所得稅，而所得稅率累進(jìn)制和低所得免稅線是現(xiàn)代社會的通例。但按這個原則，我國相當(dāng)一部分農(nóng)民就幾乎不應(yīng)成為征稅對象。而按現(xiàn)行稅費改革政策，改革后農(nóng)業(yè)稅加特產(chǎn)稅兩項占農(nóng)民收入的比重仍達(dá)15%以上，與市民的所得稅義務(wù)相比仍具有“倒累進(jìn)”的、身份性的色彩。北大盧鋒先生提出“農(nóng)民免稅論”，認(rèn)為第一農(nóng)民收入很多達(dá)不到所得稅起征點，第二當(dāng)前農(nóng)業(yè)狀況已使土地從“資本”變成了社會保障手段，不能成為資本稅的對象。他的說法或許過于理想化，但卻是合乎邏輯的。我們現(xiàn)在或許還做不到這一點，但一定要有這種意識：只要現(xiàn)存稅制不能在統(tǒng)一的累進(jìn)稅率面前對城鄉(xiāng)居民一視同仁，就不能說我們的稅改已經(jīng)“治本”了。

　　二是現(xiàn)代稅制更重要的基礎(chǔ)是納稅人權(quán)利——義務(wù)統(tǒng)一原則。所謂“無代表，不納稅”，可以說是近代化變革的最重要起點。當(dāng)年英法等國最早的國會并不是基于什么民主的政治理念、而純粹就是因國王必須就征稅問題與“納稅大戶”（后來隨民主的發(fā)展而演變?yōu)橐磺袑�國家有義務(wù)的公民之代表）協(xié)商而產(chǎn)生的。也正是在“無代表，不納稅”的基礎(chǔ)上形成的納稅人認(rèn)同，使現(xiàn)代國家擁有比傳統(tǒng)國家更強的征稅合法性和更大的實際征稅能力。納稅問題的實質(zhì)是公民與國家的關(guān)系問題，它表面上是個財政概念實際上卻是個政治范疇。本次稅改在社區(qū)公益收費問題上提出“一事一議”、村民自治的原則實際上也是基于這一點。但在“皇糧國稅”問題上與上述標(biāo)準(zhǔn)距離還很大。(點擊此處閱讀下一頁)

　　歸根結(jié)底，稅制改革的“治本”要取決于政治體制改革的突破。

　　必須強調(diào)的是，以上兩點都以城鄉(xiāng)公民一視同仁為原則，不涉及什么“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”、國家“保護(hù)”農(nóng)民扶助農(nóng)村的問題。發(fā)達(dá)國家，包括美國這樣號稱實行自由經(jīng)濟(jì)反對歐洲型福利體制的國家，農(nóng)民都是公民中受到特殊保護(hù)的一個群體，而且經(jīng)濟(jì)學(xué)家一般認(rèn)為，由于交易費用高、自然風(fēng)險大、生產(chǎn)周期長、離散性供給和消費彈性小于供給彈性導(dǎo)致的“蛛網(wǎng)震蕩”等原因，在形式權(quán)利一視同仁的“公平市場”中農(nóng)民也會處于弱勢，需要國家給予一定的照顧。但中國農(nóng)民面臨的從來不是爭取照顧的問題（在農(nóng)民人口比重如此之大的情況下恐怕也難以照顧）而是減少歧視的問題，不求“反哺”但求少取，不求“保護(hù)”但求準(zhǔn)入，“形式權(quán)利一視同仁”這種在發(fā)達(dá)國家招致農(nóng)民抗議的狀況，對中國農(nóng)民來說已是夢寐以求了。

　　第二，就技術(shù)層面而言，本次稅費改革要注意的除了我以前談過的“黃宗羲定律”陷阱以外，還有以下幾個方面：

　　1、“百分率稅則”的可行性問題。我國歷史上所謂的什一而稅、十五稅一、三十稅一，都是時人對稅收總量的大致估計，實際操作起來由于國家沒有能力核實農(nóng)戶的產(chǎn)量、收入，一般都只有按“硬指標(biāo)”（丁、口、戶、地畝）定額征收，頂多粗略地再把丁、畝等劃個“三等九則、”“五等版薄”，這種劃分與農(nóng)戶收入的實際變化也很難相關(guān)。而且由于鄉(xiāng)村吏治不好，這種劃等工作還容易被扭曲產(chǎn)生更大的問題。所以歷史上就存在著“五等戶、”“九則丁”逐漸被淡化、被更劃一的標(biāo)準(zhǔn)所取代的趨勢。因此當(dāng)時一旦改革稅制，為避免征稅失控通常都采用絕對量控制的辦法。如晚唐“兩稅法”便規(guī)定以大歷年間實征額為限，清代地丁合一的原則是以康熙末年定額為準(zhǔn)（“盛世滋丁永不加賦”）。而本次稅費改革的“兩個7%”都是相對性指標(biāo)，在當(dāng)前“農(nóng)民純收入”統(tǒng)計極不準(zhǔn)確、“官出數(shù)字，數(shù)字出官”的情況下，沒有絕對量控制只有相對性指標(biāo)恐怕是不管什么用的。

　　2、與上述相關(guān)的是對農(nóng)民非農(nóng)收入的征稅問題。我國目前所謂農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題，其實主要是務(wù)農(nóng)戶、尤其是種糧（或其他大宗主要農(nóng)產(chǎn)品）戶的負(fù)擔(dān)問題。象蘇南浙江那些“鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)”高度發(fā)達(dá)地區(qū)乃至城郊、城內(nèi)級差地租高收益地區(qū)農(nóng)民是不大有這種問題的。本次稅改規(guī)定的基本稅種是農(nóng)業(yè)稅和特產(chǎn)稅，實際征收又多是按人口、田畝數(shù)計算，這就使負(fù)擔(dān)集中在務(wù)農(nóng)、種糧之民身上的狀況更嚴(yán)重。目前在安徽、福建等地的試點中已經(jīng)反映了這個問題。

　　這也是我國歷來稅制的老問題。由于我國經(jīng)濟(jì)活動、尤其在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)活動中缺少規(guī)范的薄記、營業(yè)額申報與核實等手段，古代的稅收就常有“逼民趨末”的問題。清代有些地方為了使經(jīng)商戶承擔(dān)一些負(fù)擔(dān)，曾勸告乃至強制商戶置辦田產(chǎn)，免得“家資巨萬而無一壟之殖，則對于國家終歲不輸一錢”。

這當(dāng)然不是根本辦法。

　　應(yīng)該說中國歷代王朝均奉行重農(nóng)抑商政策，在稅法上也從沒有優(yōu)待商人而苛待農(nóng)民的動機(jī)。但傳統(tǒng)社會的條件下始終不能形成一種合理的累進(jìn)所得稅制度。所以一方面朝廷時常在工商領(lǐng)域?qū)嵭胁缓侠淼睦账�、壟斷、禁錮制度，阻礙了民間工商業(yè)的正常發(fā)展，另一方面卻在基本稅制上一直沿襲了不利于農(nóng)民的“倒累進(jìn)稅”傳統(tǒng)。形成漢儒所謂“今法律賤商人，而商人富貴矣（秦按：實際上是有權(quán)貴背景的商人富貴矣，對于平民商人而言，那時的抑商政策可不是鬧著玩的），今法律貴農(nóng)人，而農(nóng)人貧賤矣”的局面。尤其是宋明以來我國賦稅征收的主體由人頭稅向土地稅轉(zhuǎn)移，這個問題就更嚴(yán)重了。

　　“倒累進(jìn)”之弊不僅使農(nóng)民負(fù)擔(dān)重于市民，農(nóng)民之中，種糧農(nóng)民又重于務(wù)工商的“農(nóng)民”，而務(wù)工商“農(nóng)民”的負(fù)擔(dān)又重于純粹的“食租者”。如今許多明星城市擴(kuò)張所及，地價驟升，像深圳羅湖區(qū)許多“農(nóng)民”僅僅由于區(qū)位而暴富，他們已經(jīng)既不務(wù)農(nóng)也不務(wù)工商，許多人只知賭博、包二奶，稅收對其毫無調(diào)節(jié)作用。當(dāng)然，決不是任何情況下地價飆升都使農(nóng)民受益，更常見的是由于地權(quán)曖昧，地價一升土地就被收走，有權(quán)的“征”地“賣”給有錢的，區(qū)位收益同樣流入私（盡管不是農(nóng)民）囊。當(dāng)年馬克思主張通過土地國有取消絕對地租并把級差地租收歸國有，然而如今相反，在不承認(rèn)土地私有制的我國，絕對地租（現(xiàn)實中可理解為農(nóng)耕戶的土地負(fù)擔(dān)）之高造成許多地方農(nóng)民棄耕、土地拋荒嚴(yán)重，而高額級差地租（現(xiàn)實中主要是土地的區(qū)位升值或其他非投入性升值帶來的受益）盡入私囊又造成壟斷性食利者暴富、“炒地皮”和“賣地財政”盛行。反不如一些土地私有制國家用高額累進(jìn)所得稅調(diào)節(jié)級差地租更公平。

　　在面向城鄉(xiāng)全體公民的現(xiàn)代所得稅制暫時不能實現(xiàn)的情況下，“農(nóng)民收入百分之幾”的相對標(biāo)準(zhǔn)意義不大，按人按畝的定額計證又有“倒累進(jìn)”之弊，怎么辦？根本的出路還是上述的治本之策。但從技術(shù)角度講，也不是沒有改良余地。在保留國家最終征地權(quán)的情況下，改“地畝稅”為“地價稅”而地價稅率實行累進(jìn)制，也許是個辦法。地價實行“自報公議”，“自報”有利益制約：高報地價，征稅吃虧，低報地價，征地吃虧，農(nóng)民自會選擇最有利于己的報法。而土地稅總額按地價分?jǐn)偅瑹o論怎么報，總額反正不變，國家利益也得以保障。同時“地價”概念取代自然形態(tài)的“地畝”概念，也為進(jìn)一步的土地制度改革提供了條件。

　　社區(qū)自治、社區(qū)民主與國家民主：關(guān)于村民自治的若干問題

　　目前稅費改革不能孤立進(jìn)行的觀點已被普遍接受，因而稅改同時伴之以基層政治體制改革已成為共識。撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)、精簡機(jī)構(gòu)、村務(wù)民主、一事一議都是非常必要的。但是社區(qū)公共事務(wù)改革與國家—公民關(guān)系改革并不是一回事。我國目前鄉(xiāng)村基層機(jī)構(gòu)多，人員多，開支大的確是導(dǎo)致農(nóng)民負(fù)擔(dān)重的原因。但這與許多農(nóng)村社區(qū)結(jié)構(gòu)渙散、公共事務(wù)癱瘓、公共物品供給嚴(yán)重不足是并存的。改革前我國大部分地區(qū)鄉(xiāng)村組織是“（生產(chǎn)）隊為基礎(chǔ)”，那時的“隊”與農(nóng)村傳統(tǒng)自然村落—小共同體大致相當(dāng)，即所謂“村隊一體”，社區(qū)公共職能相當(dāng)發(fā)達(dá)（體制之弊是另一回事）。改革后“隊”基本虛化，由原生產(chǎn)隊改成的“村民小組”往往形同虛設(shè)，而由原生產(chǎn)大隊改成的“行政村”成了鄉(xiāng)村組織的新基礎(chǔ)，機(jī)構(gòu)、權(quán)力均大為膨脹，特別是（在土地經(jīng)營下放到戶的同時）土地控制權(quán)由生產(chǎn)隊上收到“行政村”后尤然。然而“行政村”并非鄉(xiāng)土人際關(guān)系自然形成的共同體而只是國家基于管理需要劃定的，社區(qū)公共職能薄弱而“國家經(jīng)紀(jì)”色彩濃厚。除了部分鄉(xiāng)企發(fā)達(dá)、村級經(jīng)濟(jì)活躍的富裕地區(qū)外，廣大純農(nóng)區(qū)鄉(xiāng)村的“行政村”權(quán)力基本上是單純的“國家政權(quán)末梢”。其職能用農(nóng)民的話說就是替上頭“要糧要錢要命”，而社區(qū)公益職能很差（由于缺乏社區(qū)公信力，有時應(yīng)上級號召搞的社區(qū)公共工程也被看成對上邀寵而增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)之舉）。然而，國家在法理上又不承認(rèn)其為基層政權(quán)，而是將其規(guī)定為村民自治組織并由農(nóng)民供養(yǎng)。這種“給國家辦事而國家不養(yǎng)，由村民養(yǎng)活而無益于村”的狀態(tài)導(dǎo)致村級組織處境尷尬，干群矛盾嚴(yán)重，村干部“兩頭不落好”之余往往更趨向于自謀其利，成為既敷衍國家也脫離村民的消極利益階層。

　　近年來的村級民主對促進(jìn)民主意識有很大意義，但并未根本解決“政權(quán)末梢”與“社區(qū)自治”的職能沖突問題。而純就村治來說，在既非自然村落和熟人共同體、又非適當(dāng)行政區(qū)劃的“行政村”，以“國家民主”的標(biāo)準(zhǔn)程序建立一個既是自治組織又是政權(quán)末梢、職能相互沖突的機(jī)構(gòu)，未必是最佳選擇。我認(rèn)為未來的鄉(xiāng)村組織模式應(yīng)當(dāng)是：

　　在自然村（不是行政村）改變?nèi)缃竦臏o散狀態(tài)，發(fā)展村民自治，標(biāo)準(zhǔn)民主程序固然好，但熟人共同體的傳統(tǒng)組織形式（如宗族等）只要組織成本低、社區(qū)治理有效而農(nóng)民又接受，外人不必強行改變。自治組織不吃“官飯”，對村民負(fù)責(zé)，其是否需要、需要多少供養(yǎng)乃至公益費用，均以村民同意為原則，外部規(guī)定的“百分之幾”標(biāo)準(zhǔn)意義不大。民主國家不能以上面的意志指派自治者，同時也不必過于在乎下面產(chǎn)生自治者的程序是否“標(biāo)準(zhǔn)”，只要以法治保證這些組織不侵犯人權(quán)即可。例如宗族議事會可以處理族內(nèi)一般公共事務(wù)，但決不可私設(shè)公堂，侵犯族人基本公民權(quán)，也不許對外組織械斗�！�—其實這些限制與“族”不“族”的并無邏輯聯(lián)系，即使“規(guī)范民主”產(chǎn)生的組織，也不能以“多數(shù)決定”為理由侵犯公民個人合法權(quán)利的�，F(xiàn)代民主制度當(dāng)然不可能以血緣組織為基礎(chǔ)，但同樣也不可能以強制取消血緣組織為基礎(chǔ)，否則秦代法家的強制“分異”、不許“族居”就成了最激進(jìn)的民主政策了。

　　現(xiàn)代民主要制止的只是“族權(quán)”對人權(quán)的侵害，但其所以如此，并不是因為“族權(quán)”比其他形式的公共權(quán)力更邪惡，而只是因為現(xiàn)代社會對任何形式的公共權(quán)力的濫用都應(yīng)該防止。現(xiàn)代社會應(yīng)當(dāng)明確“群己權(quán)界”：個人領(lǐng)域通行自由原則，無論血緣還是非血緣的、民主還是專制的公共權(quán)力都不應(yīng)當(dāng)侵害這種自由。而公共領(lǐng)域通行民主原則或曰多數(shù)決定原則，即社區(qū)公共事務(wù)取決于社區(qū)多數(shù)（無論這多數(shù)是否有血緣上的聯(lián)系）或受權(quán)于多數(shù)的代理人，國家公共事務(wù)取決于國民多數(shù)或國民多數(shù)選出的代理人。只要落實了這些原則，所謂村民自治會助長宗族傾向的擔(dān)心是大可不必的。

　　在自然村之外取消“行政村”，而把鄉(xiāng)劃小一些（這與目前存村并鄉(xiāng)的思路不同），鄉(xiāng)級機(jī)構(gòu)應(yīng)是民主國家政權(quán)末梢，不是自治組織；
是派出機(jī)構(gòu)，不是組織龐大的一級政府；
“鄉(xiāng)官”是事務(wù)官而不是政務(wù)官，實行公務(wù)員制而不是選舉制，由國家財政供養(yǎng)而不是由農(nóng)民供養(yǎng)。尤其教育這一塊國家要切實負(fù)起《義務(wù)教育法》規(guī)定的責(zé)任，不能讓農(nóng)民來“養(yǎng)教育”——后者正是形成如今“農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題”的原因之一。至于“七所八站”這類專業(yè)機(jī)構(gòu)或農(nóng)業(yè)服務(wù)部門，或者實行企業(yè)化，向市場求生存，競爭中謀發(fā)展（而這樣做的前提是必須打破壟斷）。或者作為需要補貼的公共事業(yè)單位由財政實行垂直撥款（即與所謂“鄉(xiāng)級財政”脫鉤），不能讓農(nóng)民承擔(dān)補貼責(zé)任。在上述原則下，數(shù)量減少的“鄉(xiāng)官”吃“皇糧”，辦國事，由政府考核任用，過去引起爭議的“鄉(xiāng)級選舉”問題不復(fù)存在。農(nóng)民在這一級的民主權(quán)利主要是自由結(jié)社等公民權(quán)利，鄉(xiāng)村民主改革真正的關(guān)鍵，應(yīng)當(dāng)是讓農(nóng)民擁有通過農(nóng)會等組織與政府、在產(chǎn)業(yè)化領(lǐng)域中則是與公司進(jìn)行有效談判的能力。

　　而民主選舉應(yīng)當(dāng)是縣及縣以上各級政權(quán)的產(chǎn)生基礎(chǔ)。這涉及政治體制改革的其他方面，這里就不細(xì)談了。簡而言之，自然村自治，行政村取消，鄉(xiāng)上農(nóng)會對公務(wù)員，縣上搞選舉 政權(quán)。以實現(xiàn)傳統(tǒng)與現(xiàn)代化、農(nóng)民民主權(quán)利與國家行政能力的結(jié)合。

　　對于中國近年來的“村級民主”，樂觀者認(rèn)為它會自下而上地促進(jìn)中國民主化，悲觀者認(rèn)為它在操縱、家族化與黑社會化的作用下不可能改善村治，我以為兩種看法都可質(zhì)疑。

　　應(yīng)該指出，改善村治與促進(jìn)國家民主不是一回事。就后者而言，歷史表明“熟人共同體”的組織方式完全不同于國家的狀況常常可以協(xié)調(diào)地長期共存。并不存在“社區(qū)民主”發(fā)展為國家民主的邏輯聯(lián)系。沙皇俄國的“村社民主”與沙皇專制并存，傳統(tǒng)波蘭的基層農(nóng)奴制社區(qū)與貴族民主性質(zhì)的“自由選王制”國體并存，都是長達(dá)幾百年的穩(wěn)定傳統(tǒng)。

　　中國近年來的“村級民主”在相當(dāng)程度上是具有國家民主理念的外部精英推動的，不同于當(dāng)年草根起源的的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)改革，如果國家政治氣候改善，其后出現(xiàn)上級民主化乃至國家民主化并非絕無可能。但即便如此，關(guān)鍵因素仍然在于國家政治氣候，不在于基層民主的“村治”是否成功。因此這一過程（如果發(fā)生的話）也并不是真正的“自下而上”。

　　另一方面，二十年來中國的村治在陷于明顯危機(jī)的同時也出現(xiàn)了某些自然演進(jìn)過程，其中一些小共同體自治形式似乎十分“傳統(tǒng)”也不那么“民主”，但未必不能改進(jìn)村治，也未必有害于或無助于國家民主化。

　　要之，中國鄉(xiāng)村政治從傳統(tǒng)時代至今都包含三種問題：農(nóng)民與國家的關(guān)系、農(nóng)民與“村”的關(guān)系，以及“村”與國家的關(guān)系。在現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型時代，這三者分別對應(yīng)于國家民主問題、社區(qū)民主問題以及社區(qū)自治問題。在具有村社—采邑共同體和依附農(nóng)制度的許多民族（如西歐、俄羅斯等）現(xiàn)代化進(jìn)程中，轉(zhuǎn)型初期基本上沒有社區(qū)自治問題，卻有嚴(yán)重的社區(qū)民主（廢除依附農(nóng)制度）問題，在“強國家”（常常暫時是專制的）支持下實行社區(qū)民主便成了國家民主化的先行步驟。而在具有大一統(tǒng)官僚制帝國與編戶齊民傳統(tǒng)的中國，“強國家”發(fā)動的“社區(qū)民主”在歷史上卻曾經(jīng)成了國家機(jī)器壓平一切自治因素而空前強化專制的先行步驟。因此在目前的改革中，國家民主和社區(qū)自治（不是“社區(qū)民主”）便成為關(guān)鍵問題。

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