毫無疑問，此次沙蘭鎮(zhèn)小學(xué)發(fā)生的慘禍，既是天災(zāi)，在相當(dāng)程度上也是人禍。作為災(zāi)區(qū)的上級行政首腦，黑龍江省長是很敏感的。在沙蘭事件發(fā)生后，他立即打報告向中央自請?zhí)幏帧?

　　根據(jù)中國自兩漢以來特別強(qiáng)調(diào)的 “災(zāi)緣政而生”、“災(zāi)變應(yīng)人，要在責(zé)己”的傳統(tǒng)觀念，這種立足于德治的反思精神當(dāng)然是可以稱道的。中國近年來推行高官問責(zé)制，在重大災(zāi)害和事故發(fā)生后都追究有關(guān)人員的責(zé)任，省長引咎的舉動也屬于新政之風(fēng)的影響，值得關(guān)注和鼓勵。

　　但我們也不得不指出，這樣的罪己表態(tài)，雖然可以在一定程度上緩解輿論對黨政機(jī)關(guān)的壓力，還是不能夠與現(xiàn)代民主法治國家中的問責(zé)概念畫等號，也未必能夠真正有效地防止類似慘劇的重演。

　　從法社會學(xué)的視角來觀察，問題的根本癥結(jié)在控制系統(tǒng)以及社會結(jié)構(gòu)之中。如果還允許說“天災(zāi)頻仍、人謀不臧”，那么制度設(shè)計上的不合理性就應(yīng)該算作最大的“人謀不臧”。

　　坦率地說，在現(xiàn)行體制下政府什么都要管，但實際上卻很難什么都管好——獨裁萬機(jī)必有疏漏之處�，F(xiàn)在各單位的“第一把手”都是集各種大權(quán)于一身，但是權(quán)力邊界不清楚，權(quán)力的運(yùn)作不透明。隨著社會日益多元化、復(fù)雜化，這樣的權(quán)力格局往往會導(dǎo)致責(zé)任空泛，實際上卻無人負(fù)責(zé)的后果。這次事后追究沙蘭鎮(zhèn)小學(xué)悲劇的因果關(guān)系就發(fā)現(xiàn)，幾乎任何人都可以振振有辭，舉出一些推卸責(zé)任的理由，就是一例。

　　在這種制度條件下，實行問責(zé)制困難重重。個別官員的主動引咎辭職固然可以讓民眾感到官員的良知尚存，但如果引咎辭職的官員將全部責(zé)任攬于一身，或輿論只滿足于個別官員的辭職，而沒有看到個人過錯背后的制度性禍因，這種行為及其贊譽(yù)，就會成為為不合理的行政管理系統(tǒng)開脫責(zé)任的共謀。

　　從問責(zé)難行的角度來反思抗洪防災(zāi)方式的合理性，會得出這樣的結(jié)論：在很多方面應(yīng)該首先被問責(zé)的，是整體結(jié)構(gòu)和制度設(shè)計。

　　稍加調(diào)查就可以知道，許多國家的中小學(xué)都設(shè)在社區(qū)最安全的區(qū)域，教室和操場則順理成章地被指定為緊急狀態(tài)下的公共避難場所。但在沙蘭鎮(zhèn)，盡管有1998年洪災(zāi)的教訓(xùn)，小學(xué)校址卻仍在最低洼的地段，也沒有在校園改建工程中采取必要的防范措施。

　　當(dāng)氣象局發(fā)出警報時，例如日本的各類學(xué)校都會按照文部省的指導(dǎo)綱要和內(nèi)部規(guī)則自動休課，讓學(xué)生呆在家里或者集中到學(xué)校的安全場所直到警報解除；
關(guān)于隨后復(fù)課時間也有具體的規(guī)定。為了保證安全，中小學(xué)會定期組織防災(zāi)訓(xùn)練、發(fā)放救護(hù)手冊，并建立家長之間互相聯(lián)系的固定網(wǎng)絡(luò)以在必要時傳遞緊急通知。但在沙蘭鎮(zhèn)，氣象預(yù)報以及上游汛情對防災(zāi)幾乎沒有發(fā)揮任何作用，得知消息的人員也缺乏橫向聯(lián)絡(luò)的意識，危機(jī)臨頭時學(xué)校教職員大都張惶失措。

　　在現(xiàn)代化社會，事后的救災(zāi)、復(fù)興以及補(bǔ)助災(zāi)民，理所當(dāng)然是政府的職責(zé)，財政部門必須為此支付充分的專項資金，并事先規(guī)定不同受損級別以及相應(yīng)的補(bǔ)助金額。不過賠償損失的主要方式還是發(fā)放保險金、分配募捐進(jìn)款、提供特惠貸款以及減免稅賦。如果行政部門有失誤，災(zāi)民可以告到法庭請求國家賠償或公平補(bǔ)助。根據(jù)學(xué)校事故的法理，家長還可以起訴校方要求損害賠償。

　　但在中國，由于不幸事件的歸責(zé)系統(tǒng)仍然帶有舊習(xí)慣的色彩，結(jié)果往往是受害人及其親屬自認(rèn)倒霉、默默承擔(dān)損失；
或者相反，完全由國家財政負(fù)擔(dān)。有關(guān)部門在行使裁量權(quán)之際，始終面臨對受災(zāi)的部分公民“付款多則不公平、付款少則不滿意”的兩??難。沙蘭事件的善后處理雖然有新的舉措，但基本上還是沿襲那種簡單劃一的舊慣例。

　　就多數(shù)國家的行政職守而言，在接到警報之后，地方當(dāng)局的中心工作就是啟動應(yīng)急體制，并在災(zāi)害發(fā)生后立即提供充分的公共服務(wù)。無論事前還是事后，有關(guān)部門必須隨時交換關(guān)于災(zāi)情的信息，并通過各種傳媒通知當(dāng)?shù)鼐用�，以便各人根�?jù)正確的信息采取適當(dāng)?shù)膽?yīng)對措施。每一次災(zāi)害和救助活動的全過程，都會留下真實而詳盡的記錄和調(diào)查資料，以供學(xué)者和決策部門研究并汲取教訓(xùn)。

　　但在沙蘭鎮(zhèn)，無論黨政機(jī)關(guān)還是派出所，事先都毫無防備，也缺乏緊急動員的意欲和組織效率，又不存在從事公益活動的民間團(tuán)體。另外，在慘劇發(fā)生后，當(dāng)局對有關(guān)信息的公布仍然不及時、不充分。

　　中國在1997年已經(jīng)制定防洪法，在“硬件”對策方面對防汛、抗洪以及河川治理都有宏觀籌劃以及保障措施，災(zāi)后的一體化行政動員能力也具有相當(dāng)?shù)膬?yōu)勢。但還缺乏分別針對城鄉(xiāng)不同環(huán)境的具體行為指針以及“軟件”對策方面的制度安排。

　　例如，整理各地洪災(zāi)信息、預(yù)測在不同降雨量下的浸水區(qū)域、指定避難通路和場所、建立完整的防災(zāi)體制、加強(qiáng)危機(jī)意識的教育、改善災(zāi)情評估指標(biāo)、設(shè)計預(yù)警系統(tǒng)和避難指揮方案、提高災(zāi)區(qū)復(fù)興工程的水平、加強(qiáng)災(zāi)民健康調(diào)查和醫(yī)療（包括心理慰撫）。??還有必要制定災(zāi)民生活恢復(fù)援助法，對受損的不同程度進(jìn)行類型化處理，規(guī)定中央財政的不同補(bǔ)償金額以及地方財政自主性援助的原則和標(biāo)準(zhǔn)，等等。

　　由此可見，我國在推行問責(zé)制時，應(yīng)充分認(rèn)識到，問責(zé)程序是以功能分化、權(quán)責(zé)明確、信息公開、法律支配、社會自治等為前提的。如果不具備這些要件，推行個人問責(zé)制的結(jié)果不是流于表面文章，就是流于刻薄寡恩。黑龍江省長主動請求處分，固然表現(xiàn)出了官員的責(zé)任意識，但是，面對死于非命的孩子，我們更應(yīng)該思索的是，如何通過制度建設(shè)，完善包括問責(zé)制在內(nèi)的各項制度，通過制度保障減少弊政和人禍引起的災(zāi)難。

　　我們期待社會各界尤其是高層能以沙蘭事件為契機(jī)，全面審視我們的抗洪防災(zāi)體系以及各項制度設(shè)計，盡量減少乃至避免悲劇的重演，這才是對那些死于非命的孩子的最好悼念。（財經(jīng)）

　　背景：百余學(xué)童喪生黑龍江洪災(zāi)

　　6月10日14時許，黑龍江寧安市沙蘭鎮(zhèn)沙蘭河上游山區(qū)突降暴雨，瞬間形成洪峰，引發(fā)泥石流，最高洪峰水位達(dá)２米左右，淹了沙蘭鎮(zhèn)中心小學(xué)。正在學(xué)校上課的師生，被卷入了洪水。

　　經(jīng)過十天的搶險和搜救，6月21日，寧安洪災(zāi)現(xiàn)場救災(zāi)指揮部召開新聞發(fā)布會，宣布此次寧安沙蘭鎮(zhèn)洪災(zāi)死亡人數(shù)最終確定為117人，其中學(xué)生為105人。

　　洪災(zāi)發(fā)生后次日，6月11日，黑龍江省水文局局長董淑華在接受媒體采訪時說，此次洪災(zāi)的原因為短時間、局部、突發(fā)性強(qiáng)降雨造成的典型的泥石流山洪。在洪災(zāi)發(fā)生前，沙蘭河上游在40分鐘內(nèi)，降雨量達(dá)到150毫米－200毫米，屬200年一遇的強(qiáng)降雨，在目前的條件下，這種情況造成的山洪尚無法預(yù)知。

　　曾經(jīng)在寧安擔(dān)任過五年縣委書記的牡丹江市常務(wù)副市長靖殿元說，沙蘭鎮(zhèn)過去叫沙蘭坑，鎮(zhèn)子本身就地處低洼，學(xué)校又建在鎮(zhèn)里的偏低處。沙蘭河上游強(qiáng)降雨造成沙蘭河水出槽，短時間形成高水頭，沖入校園，釀成災(zāi)害。

　　災(zāi)情迅速引起各界的高度關(guān)注。6月13日，在洪災(zāi)現(xiàn)場指揮救援和搶險工作的黑龍江省省長張左己痛心地表示：我作為省長，有不可推卸的責(zé)任，請求中央給我處分。

　　黨中央、國務(wù)院也十分重視此次災(zāi)情。國務(wù)委員陳至立率工作組趕赴災(zāi)區(qū)現(xiàn)場，轉(zhuǎn)達(dá)胡錦濤總書記、溫家寶總理對受災(zāi)群眾的慰問，并指導(dǎo)救災(zāi)工作。

　　根據(jù)溫家寶總理的指示，教育部已向全國發(fā)出緊急通知，要求進(jìn)一步加強(qiáng)全國學(xué)校安全工作，對預(yù)防洪水和泥石流災(zāi)害、開展校舍危房安全檢查、加強(qiáng)學(xué)生安全教育等工作提出明確要求，及時消除各種安全隱患。

　　6月14日，黑龍江省寧安洪災(zāi)遇難學(xué)生救助費標(biāo)準(zhǔn)出臺，每人救助標(biāo)準(zhǔn)為15萬元。牡丹江市搶險救災(zāi)指揮部組織的11個工作組目前已著手開展救助費發(fā)放工作。

　　據(jù)牡丹江市委秘書長王同堂介紹，此標(biāo)準(zhǔn)制定的原則，是在參照國內(nèi)處理其它類似事件的標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上適當(dāng)從優(yōu)。

　　同時，災(zāi)情發(fā)生后，黑龍江省衛(wèi)生廳立即啟動突發(fā)公共衛(wèi)生事件防病預(yù)案，派出應(yīng)急小分隊奔赴寧安洪災(zāi)現(xiàn)場。

　　為了防止洪災(zāi)后出現(xiàn)傳染病，衛(wèi)生廳和當(dāng)?shù)匦l(wèi)生部門制訂了《寧安市沙蘭鎮(zhèn)洪災(zāi)救災(zāi)防疫應(yīng)急預(yù)案》，要求做好疫情監(jiān)測，加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)直報，實施24小時值班制度，對所有就診病例做好監(jiān)測登記。

　　6月20日，沙蘭鎮(zhèn)中心小學(xué)重建工程開工。吸取洪災(zāi)的教訓(xùn)，新校址位于沙蘭鎮(zhèn)中學(xué)北側(cè)，是沙蘭鎮(zhèn)地勢最高處。

　　據(jù)牡丹江市政府副秘書長馬里介紹，異地重建的小學(xué)校將被建成一所高標(biāo)準(zhǔn)的寄宿式學(xué)校，以解決部分學(xué)生上學(xué)較遠(yuǎn)問題，新校舍建成后，沙蘭鎮(zhèn)13所小學(xué)的1200余名學(xué)生將在這里集中就學(xué)。并且力爭讓學(xué)生在新學(xué)期能夠進(jìn)入新校舍。

　　盡管有關(guān)人士一再強(qiáng)調(diào)，災(zāi)害來得特別猛，是200年一遇的短時間強(qiáng)降雨，“水來得急，給孩子造成措手不及”，但人們更多地關(guān)注另外一些重要原因。

　　據(jù)當(dāng)?shù)匕傩罩v，沙蘭鎮(zhèn)本身就地勢低洼，而學(xué)校剛好建在沙蘭鎮(zhèn)的低洼地里，而且緊鄰著河道。不少家長反映，一下雨學(xué)校就存水，很多室外活動都無法進(jìn)行。2002年，沙蘭鎮(zhèn)中心小學(xué)就已經(jīng)被定為危房進(jìn)行了項目改造，但仍然沒有解除隱患。

　　此外，也有評論指出，“從降雨，到形成洪水，再到洪水成災(zāi)，洪水是不可能突然而來的，它必然有個發(fā)生的過程，比如下數(shù)個小時的暴雨或上游已發(fā)生洪水等，因此是可以預(yù)知的。這個時間足夠通知學(xué)校，安全轉(zhuǎn)移學(xué)生�？缮程m竟發(fā)生如此慘案�！�

　　據(jù)一些群眾反映，災(zāi)害發(fā)生時，他們曾向沙蘭鎮(zhèn)政府和當(dāng)?shù)嘏沙鏊鶊缶�、求救，但沒有得到及時救援。針對群眾反映的問題，有關(guān)部門目前已經(jīng)開始對寧安市沙蘭鎮(zhèn)黨委書記、派出所所長立案偵查。

　　許多評論者認(rèn)為，學(xué)校選址失當(dāng)、預(yù)防措施缺乏和救援不及時，是此次洪災(zāi)形成的人為因素。政府應(yīng)該建立完善的預(yù)警救災(zāi)機(jī)制，從洪水預(yù)測、洪水預(yù)警、應(yīng)急反應(yīng)、防洪標(biāo)準(zhǔn)，對于重大洪水的評估和管理的結(jié)構(gòu)以及技能等多個方面健全相應(yīng)體制。

　　還有人就此次事件挖掘深層次原因。有村民認(rèn)為，發(fā)生泥石流的原因是沙蘭河上游植被遭破壞�！皹湓缇捅豢彻饬耍�山上已無被護(hù)土”。論者認(rèn)為，對植被、自然的破壞，使得洪災(zāi)異常迅猛，從這個角度來看，洪災(zāi)不是“百年不遇的自然災(zāi)害”。

　　（本文主體內(nèi)容綜合自新華社2005年6月12日至21日相關(guān)報道）

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