「內(nèi)容提要」影響轉(zhuǎn)型期我國高等教育制度變遷的基本因素，既是高等教育資源配置制度創(chuàng)新的現(xiàn)實基礎，也是約束高等教育資源配置制度變遷的基本條件。本文試圖從這些影響變量，提出它們誘發(fā)制度創(chuàng)新的軌跡，及其形成轉(zhuǎn)型期高等教育資源配置制度變遷的基本特征。

　　「關鍵詞」轉(zhuǎn)型期/高等教育/資源配置/制度變遷

　　大量文獻案例從不同角度和側(cè)面，提供了轉(zhuǎn)型期影響中國高等教育資源變化的基本構(gòu)成因素，它們分別有來自政府主導力量的因素，有來自原有體制資源結(jié)構(gòu)中不存在的增量因素，有來自制度轉(zhuǎn)換中政府不斷讓渡所出現(xiàn)的新生因素，更有因市場力量的介入而不斷重組的資源配置新動力因素。它們作為影響中國轉(zhuǎn)型期高等教育制度變遷的基本因素，伴隨著中國轉(zhuǎn)型期的經(jīng)濟社會的制度演進不斷相互影響，互相制約，最終形成一種彼此相互聯(lián)系的影響力量，從制度的不同層面，進入高等教育改革的各個領域，誘發(fā)整個體系的制度重構(gòu)。但是，它們是怎樣進入并誘發(fā)制度創(chuàng)新的？它們又是怎樣一連串地改造現(xiàn)存制度安排使之形成了制度變遷的軌跡？它們給本文提供了解構(gòu)轉(zhuǎn)型期高等教育制度演進的一種現(xiàn)實基礎。需要特別指出的是，制度學派認為，制度創(chuàng)新的發(fā)生是由于制度失衡的緣故，但是，“當制度失衡發(fā)生時，制度變遷的過程，是從由歷史決定的結(jié)構(gòu)中的一種安排的變遷開始的，然后逐漸延伸到其他安排。制度變遷因而取決于現(xiàn)存的結(jié)構(gòu)”[1]，即“路徑依賴”。在以下的分析中可以看到由于制度失衡導致的制度創(chuàng)新的出現(xiàn)以及這些制度創(chuàng)新所受到的路徑約束。只有當足夠多地制度創(chuàng)新累積為一個制度變遷的“一定的臨界點”時，一個制度結(jié)構(gòu)的基本特征才會變化，但制度變遷的過程可能是逐步演化的（Alchian ，1950；
Nelson and winter ，1982）。而制度創(chuàng)新能否發(fā)生，取決于創(chuàng)新集團預期的成本與收益，以及分配和外部性等因素。

　　本文從轉(zhuǎn)型期影響制度變遷的變量，分析中國高等教育資源配置制度變遷的基本特征。

　　一、以增量創(chuàng)新為先導，逐步演進為以存量調(diào)整為突破的過程

　　根據(jù)林毅夫關于中國經(jīng)濟改革道路的選擇分析中對增量與存量的劃分，凡“不從對資產(chǎn)存盤的再配置入手，而著眼于在資產(chǎn)增量的配置上引進越來越多的市場機制的改革”的措施，統(tǒng)歸為“增量”改革，反之，涉及到現(xiàn)有資產(chǎn)再配置的改革則應歸為“存量”措施。從高等教育制度變遷的實際軌跡看，應用這一對概念來分析高等教育資源配置的變化規(guī)律也是符合基本事實的。本文認為，在原有制度安排上進行的改革應為存量調(diào)整，完全新建的制度安排稱為增量創(chuàng)新。有時候，它們之間不太明顯，但是，從總的階段性看，轉(zhuǎn)型期高等教育資源配置的演進和發(fā)展方式是以增量創(chuàng)新為主導并逐步轉(zhuǎn)為存量調(diào)整為突破的一個過程。

　　許多文獻列舉的民辦高校、擴大招收委托生與自費生、投資體制改革等等案例都體現(xiàn)了原有體制安排先不觸動，而從增量改革入手的做法。從事業(yè)發(fā)展的幾個階段上也可看出，改革初期，高等教育主要以外延式的擴展為主，由于外部生存的制度環(huán)境發(fā)生丁改變，更多有自主權(quán)的市場主體需要專業(yè)人才，但從國家正式分配中卻享受不到人才的配置，他們的需求是通過政府先默認后認同，最后在文件中確認而得以滿足的。1983-1985年以后的一個時期，在高教恢復性發(fā)展后，由于容許個人與單位以委托和自費的資金方式介入，高教出現(xiàn)了大發(fā)展，僅1985年增加學校114所，學生從120.7萬人增加到170.3萬人。這一增量政策一直延伸到上世紀90年代初期，并從本科生擴展到研究生。這一安排到上世紀80年代末被地方辦學積極性所替代，地方性資金（也包含個人收費）促使�？菩詫W校迅猛發(fā)展，后調(diào)整為以內(nèi)涵發(fā)展為主的政策，這個政策立足點是針對提高持續(xù)了十幾年擴張過猛的辦學效益而言。之后，在上世紀90年代后期，一場突破原有規(guī)模格局的外延式擴張又成為主流。同樣令人驚訝地是，這場以收費與國有二級民辦學院（包括大學園區(qū)、大學城、異地辦學、后勤社會化、學校申請貸款向政府購買優(yōu)惠土地以擴大校區(qū)等）為主要擴展規(guī)模的增量方式與第一輪增量改革在形式上有極其相似之處。

　　來自改革初期增量的動力除了制度外生性變量促使的需求外，作為原由政府獨立出資的高等教育體制很難滿足日益增長的事業(yè)發(fā)展的需求。中央政府財力的匱乏是促使其放下架子，吸收民間資本與地方資金的主要原因，但是，僅僅這一點還不夠，一項改革政策能否實施好還取決于兩個因素：其一是它能否帶來即時而持續(xù)的收益并盡可能少付成本；
其二有利于改革中的穩(wěn)定與速度兩種要求之間的平衡。我國高教規(guī)模從改革初在校生的100多萬人增長到2003年1600萬人，盡管財政投資也有不小的增長，但是通過放權(quán)增加的資金規(guī)模是維持并促進發(fā)展的主要力量。政府并沒有因為少支付而損失什么，相反，高等教育規(guī)模的大幅度增長使政府的聲譽看漲，人民群眾希望子女應可能多地上大學的愿望得到了滿足，盡管人們多多少少是從自己的口袋里掏錢，但由于收費政策從準許自費生開始一直延續(xù)到1997年招生收費并軌，十幾年的改革實施成本與個人人力資本投資的意識積累，使改革成本被逐步分攤到每一年與每一個個體身上。因此，當人們看到所有上大學的人都要支付學費時，在觀念上已經(jīng)不存在障礙了。

　　從增量改革的特點看，幾乎所有的改革都是以“試點—推廣”的模式進行的。這種以小及大、以點及面的優(yōu)勢就是盡可能地降低改革風險，把試錯成本分散化、最小化，減少初始改革時因信息不充分而帶來的不確定性。事實上，初期市場的不成熟與不規(guī)范也是這一模式出現(xiàn)的約束條件，從一個角度看，增量改革也為市場的發(fā)育增加了自我調(diào)整與完善的條件。

　　由于傳統(tǒng)體制的約束，增量改革并不是一帆風順的，在不觸及或是觸及不大的領域的增量改革進展比較順利；
但在與原有體制相沖突的制度安排上，就會產(chǎn)生矛盾。增量改革一般是以市場手段或是以在市場框架基礎上的政府調(diào)控機制（如助學貸款制度）為主導的，當改革與舊有體制發(fā)生沖突時，有時會以制度雙軌的形式出現(xiàn)，比如1993-1997年期間實行的兩種招生模式并存的情形；
有時會以規(guī)范市場的姿態(tài)但本質(zhì)上遵循的是計劃經(jīng)濟下的行政性手段，比如行政性審批；
也有時改革導致高度集中的統(tǒng)一管理模式重現(xiàn)，比如重點學校工程建設，大多是以國家項目招標方式但在實際操作中又受制于方方面面的行政性管制。如果把這些也作為一種增量，它們實質(zhì)上與市場機制的方向是背道而馳的。因此作為資源配置的優(yōu)化過程會受到兩種不同方向改革的拉鋸戰(zhàn)，這種不斷使原有體制復歸的配置方式一直成為制度變遷中阻礙增量改革進程的阻力，表現(xiàn)為“收權(quán)—放權(quán)—收權(quán)”的體制循環(huán)現(xiàn)象。上述兩種體制并存現(xiàn)象的焦點最終體現(xiàn)在原有體制嚴重不適應市場經(jīng)濟體制改革的大環(huán)境上。如果說增量改革多數(shù)是以體制外為主，雙軌體制就是以原有體制內(nèi)存量和體制外增量并存的方式在相當長的時段交織，使改革成本上升。盡管在改革前一段也存在少數(shù)存量變革，但真正意識到原有體制內(nèi)存量已成為資源配置的障礙，還是在1998之后。當資本市場因素不斷發(fā)揮作用后，高等教育資源配置的存量調(diào)整開始出現(xiàn)了轉(zhuǎn)機，因而，以存量調(diào)整為改革側(cè)重點的呼聲在上世紀90年代后期悄然出現(xiàn)。界定高校、政府、社會權(quán)利與義務的《高等教育法》出臺，高校基建限制性投資的規(guī)定被取消，教師自由流動與聘用制度更加趨向市場機制，行政性審批制度被提上了公共政府職能轉(zhuǎn)型的關鍵一步。因而，也可以認為，存量調(diào)整是增量改革進展到一定階段的必然結(jié)果，也是改革的攻堅階段，因為存量調(diào)整中大多涉及到原有體制中利益集團的資源再配置問題，在改革的成本與收益上與原來增量改革的特點不同，后者是在一個新領域開辟新的收益增長點，原有體制中的利益者可能享受不到收益但也不損益；
但前者卻是要在體制內(nèi)進行重新的利益再分配，將有更多“局外人”參與改革成果的享用，這意味著一些利益相關者會有損益的可能，這是改革阻力的來源，也是存量調(diào)整在一個新的起點上的資源重新配置。在制度安排上，不是增量關系，而是重構(gòu)性質(zhì)，這也是2002年以來體制改革進入制度建設階段的最好注釋。

　　二、以漸進性改革為主線，激進性改革為輔線的過程

　　大量文獻表明，中國二十五年的改革是以漸進性改革為主線的變遷過程。實行漸進性改革最初也不是政府的初衷，這是不以政府意志為轉(zhuǎn)移的客觀過程。這其中與政府初期是從完善計劃經(jīng)濟體制著眼點的良好愿望出發(fā)，期間不斷尋求與社會主義基本制度相一致的經(jīng)濟運行體制的實現(xiàn)形式的探索有關，這對改革者來說完全是一項毫無經(jīng)驗地探索。既然是探索，就存在風險。在一個十幾億人參與的改革中，對于改革初期的政府而言，最大的憂慮不是改革能不能到位問題，而是改革所導致的各方利益的重新配置與損益補償?shù)娘L險問題，其本質(zhì)是政權(quán)能不能保持穩(wěn)定問題，也即政府的改革的最終目標能不能實現(xiàn)問題。

　　這一初始條件決定了探索的形式，也就是資源配置轉(zhuǎn)換的方式呈現(xiàn)為緩慢、遞進、反復的漸進過程。經(jīng)濟體制改革如此，高等教育制度創(chuàng)新也是如此。大量的文獻發(fā)現(xiàn)，每一次重大改革都有一種寄希望于一次成功的痕跡。這恰恰表明人們的主觀愿望與現(xiàn)實條件的矛盾沖突。1985年的中共中央《關于教育體制改革的決定》，對高等教育辦學與管理體制的改革目標的設計，迄今看來多數(shù)都是正確的。其中，特別是在學校自主權(quán)等八條問題上進行了重大的突破，在招生與畢業(yè)生配置上、投資與分配領域方面，把權(quán)力直接移至學校。這項主要改革的收益余波一直沿革了十年。但是，涉及到學校大量與所有權(quán)相關的產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)換問題卻一直成為制度變遷的熱點。事實上，高等學校自主權(quán)確立的速度主要與市場要素完善的程度、微觀主體確立和其產(chǎn)權(quán)明晰的程度相關，而并非與政府主動給予權(quán)力的時間相關。1992年原國家教委印發(fā)的《關于國家教委直屬高校深化改革，擴大辦學自主權(quán)的若干意見》，成為繼1985年《關于教育體制改革的決定》的又一份放權(quán)改革文獻，它突破了1986年國務院發(fā)布的《高等教育管理職責暫行規(guī)定》的高等教育管理權(quán)限，明確提出16條擴大辦學自主權(quán)的規(guī)定。這項觸動微觀組織改革的制度安排在當時引起了巨大的反響，反映最強烈的是提出的有限改革目標的具體化與可操作性，在產(chǎn)權(quán)的邊界上第一次如此明晰地將政府與學校的權(quán)力進行了劃分�？梢哉f，這一制度安排既是前十年制度漸進的探索成果，也是后十年制度創(chuàng)新的參照表。1993年的《中國教育改革與發(fā)展綱要》基本肯定了16條的改革意見，只是在宏觀上提出了指導性意見。學校并不因此而滿足，他們的不斷建言促成了1996年新16條的出臺，這項改革以對16條的補充形式增加了10條意見。這期間，更多地以權(quán)限劃分為主的改革都以試點在不同的高校進行。改革初期與中期，大量以行政部門指導的試點遍布于全國高校，這充分說明政府希望以試點來降低改革風險并使最終目標改革的收益平穩(wěn)實現(xiàn)的策略是有效的。筆者從文獻案例中看到，這種放權(quán)也是以審批制度中大量的外部性與尋租現(xiàn)象所帶來的改革成本，即摩擦成本與組織成本（實施成本）為代價的。因此，漸進性改革的凈收益在制度變遷中，是減去實施成本與摩擦成本后所得到收益。在改革過程中，人們直覺感受到的是改革的艱難。

　　選擇漸進性改革緣由，仍然可以用傳統(tǒng)的成本—收益理論來解釋。主要基于三個方面：一是給定改革的收益為正（即市場經(jīng)濟優(yōu)于計劃經(jīng)濟），選擇改革成本最低的路徑就是最優(yōu)的改革路徑，設Wo表示改革前原有制度的財富總量，WLe 預期改革后形成新制度的財富總量，TC為改革成本，改革實際發(fā)生的前提是：WLe-Wo＞TC[2].改革的路徑選擇不外乎為TC的最小化問題。二是由于改革存在著多種路徑的可行性區(qū)域，改革的速度也即改革的愿望與改革的成本存在著較大的相關性；
不同利益相關者對改革的意愿的感受及承受的不同導致改革中的摩擦成本與實施成本不同，因此，漸進性與激進性改革的區(qū)別實質(zhì)是對改革成本的選擇與承受。按照樊綱對兩種成本的分析[3]，用FC表示改革的摩擦成本，用IC表示改革的實施成本，改革的總TC為TC=FC+IC.同時，他認為，實施成本IC是改革速度S 的增函數(shù)，摩擦成本FC是改革速度S 的減函數(shù)，這會導致采取激進性改革時的改革阻力偏大，或是采取漸進性改革時因多次“重新簽約”所造成的交易費用過大。因此，籠統(tǒng)地認為這兩種改革模式有好壞之別是沒有依據(jù)的。從初期我國改革的約束條件看，(點擊此處閱讀下一頁)

　　選擇漸進性改革與一個認識上必然漸進的過程可能約束改革的形式有關，也與實際過程中新制度安排產(chǎn)生的收益被越來越多的人享用與受到損失的人予以及時補償有關。三是對兩種成本在改革的不同時期所引起的不同影響的政策性選擇的認識有關。實施成本是每一個人都可能要付出的，是對改革的一般性阻力；
摩擦成本是人與人之間相對利益受到損失引起的特殊阻力。選擇漸進性改革的策略有利于將實施成本與摩擦成本分攤到一個較長時期中，使得改革的承受力與學習能力增強，是改革的談判機會增加使其風險成本降低，以減少改革阻力。但是，漸進性改革有時候并不能解決那些占據(jù)權(quán)威性的利益集團的特殊阻力。它還受到改革動因的初始條件（外生性變量），改革主體變化的約束條件（內(nèi)生性變量），改革路徑選擇的制約條件（交易成本）在各個特殊時期對改革模式的具體影響。

　　事實上，上述以試點為基礎的漸進性改革推進到1998年之后就變得不那么明顯了。運用試點形式改革從某種性質(zhì)看，客觀上也是一種制度約束。關于校內(nèi)人事制度改革所呈現(xiàn)的反復性是教育界試點的一大特點，每次有突破但都不是根本性突破，這既與市場經(jīng)濟成熟過程的滯后影響有關，也與政府主導的試點中大量約束性要求有關。但是，從2000年之后的人事制度改革，特別是2003年7月北大人事制度改革所引起的異乎尋常的反響，其真正具有歷史價值的，是它已不再是一個被上級授予的改革行為，它是來自自身改革動力的需求；
這種需求來自于人力資本投資激勵的制度安排，它推動的是存量改革，教師的流動不再是一種受外部影響的被動地流動，而是受內(nèi)部激勵機制的主動地流動。筆者把這一階段改革稱之為誘致性地漸進改革，主體由政府的主導推動演變?yōu)榛鶎訉W校的群體要求，這些基層學校從實用主義出發(fā)，并以一種“不報告”的低調(diào)姿態(tài)，尋求適應自身制度環(huán)境的制度安排。對于微觀組織來說，1998年的《高等教育法》從法的規(guī)定性上對政府與學校的權(quán)利與義務進行了規(guī)范，由于在側(cè)重點上以規(guī)范學校行為為主，政府的權(quán)力具有無限特征，從而造成學校應得的權(quán)利一方面在政府的干預中被逐步消解，另一方面政府從主觀愿望出發(fā)，不斷干預學校的權(quán)力邊界。因此，1998年之后地方涌現(xiàn)的大學園區(qū)、國有二級民辦學院、異地校區(qū)等等制度創(chuàng)新行為造成區(qū)域性改革，一時使中央主管部門措手不及，因為現(xiàn)行法規(guī)中沒有這類行為的規(guī)定。好在在相當一個時期，政府以一種比較平和的姿態(tài)，即觀察與不干預來對待這一新生事物。當時，在自主權(quán)的配置上，仍然存在著有限放權(quán)與審批制度的矛盾。如果說初期有限放權(quán)對于胃口還不甚適應的學校還說得過去，那么，當不斷因放權(quán)而增加的審批導致了學校的實施成本與摩擦成本增加時，學校變得不那么聽話了，他們想方設法對付審批的不合理處，尋找審批的可鉆漏洞，滋生了大量的摩擦成本。在二十世紀末，一個以政府為主導的改革進入了以政府為改革對象的時期，作為改革的對象，審批制度成為阻礙改革的瓶頸。盡管許多審批制度并不合法或無法可依，但由于政府當然的權(quán)威性，法不責“權(quán)”一直成為學校擁有完全自主權(quán)的障礙。改革迄今作為微觀組織的更多地主張是改革應該以一種更激進的形式，正如2003年10月召開的中共十六大報告中提出的：“一切妨礙發(fā)展的思想觀念都要堅決沖破，一切束縛發(fā)展的做法和規(guī)定都要堅決改變，一切影響發(fā)展的體制弊端都要堅決革除”[4]，發(fā)展必須堅持和深化改革。否則，作為改革的主導者很難自動退出分管的利益配置權(quán)域。

　　大量案例表明，我國高等教育制度創(chuàng)新的漸進過程是從局部、單項、易得高回報的領域展開的，漸進性改革作為一種被詮釋為逐漸地、部分地、增長地改革模式，有可能在以后的制度變遷中發(fā)生重大的突破，依據(jù)來自市場經(jīng)濟體制的不斷完善，來自改革利益相關者的承載損益的能力，來自人們對市場經(jīng)濟制度基本知識的全面理解。記得上世紀八十年代末，引起社會詫異的一件事是教授賣茶葉蛋，而十幾年后的2003年8月又有一位北大畢業(yè)生以賣肉為生而引發(fā)了社會大討論[5].這兩個事件都是以知識性人才的錯位所引起的人才配置合理問題為爭論核心。但是，在不同的歷史階段，我們看到了不同的利益相關者在不同時期興衰的制度安排以及共識基礎：最初的改革從農(nóng)村的承包制開始，農(nóng)民成了改革最早的受益者；
緊接著企業(yè)承包上不封頂使大批國有企業(yè)職工受惠；
之后，開放后不斷涌入的外資企業(yè)給從業(yè)人員帶來豐厚的薪水；
在雙軌制的夾縫中生長著的民營企業(yè)家也開始有了冒尖的可能；
緊隨其后才是知識階層人力資本投資回報的重整旗鼓，但隨著對人才保質(zhì)期的認識，人們開始用一種平和地心態(tài)對待人才使用標準。這就是為什么在討論北大畢業(yè)生賣肉案例時，多數(shù)人并不認為這有什么不妥的深層原因，也與人們對不同時期深化的不同分配制度的認同相關。因而漸進性改革不僅造就了不同時期人們對來自改革壓力的不同承受能力，而且好的改革者最終將把不同的改革壓力分散到具有不同承受力的市場主體身上，因為市場主體的利益多元化決定他們對社會回報的方式與態(tài)度不同，這會分散改革帶來的社會風險。中共十六屆三中全會決定明確提出了建立現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度的任務，這是對現(xiàn)存體制存量改革的根本挑戰(zhàn)，對不同的利益相關者來說，感受激進式改革的力度與相對應的承受能力將會與以往有所不同。

　　三、以政府強制性制度變遷為主導，轉(zhuǎn)為誘致性制度變遷為主體的過程

　　研究改革以來高等教育制度轉(zhuǎn)換的特征，始終給人強烈印象的是政府以一個強勢主導者的身份引導著改革。因此，在許多改革初、中期的研究文獻中，都把這種定勢確認為中國改革的一般模式，如政府主導、市場輔之；
或政府主角、市場配角；
或在政府主導下，計劃與市場結(jié)合；
退其次為政府與市場的混合制。這種傾向暗含著對計劃經(jīng)濟模式下政府無限責任的偏愛，也許是不由自主，也許是利益使然。也說明在實施漸進性改革的初期，改革風險的最大承擔者首先是政府，因而迫使政府成為主導改革的主體的論點在邏輯上成為理論解釋的依據(jù)之一。從文獻列舉的大量案例可見，在我國實行市場經(jīng)濟的初期，政府成為主導的最直接理由是市場主體的缺失與市場規(guī)制的不健全。

　　轉(zhuǎn)換計劃經(jīng)濟資源配置的機制需要一個成熟的市場環(huán)境，這一制度條件主要包括成熟的市場主體與使其賴以生存的成熟市場規(guī)則。對于一個在計劃經(jīng)濟土壤中只存有一個主體，其他均為依附者的改革初始條件來說，培育自主的市場主體本身就是政府改革的題中之義。但是，這種認識的深化與市場的逐步成熟有關，也與政府對占主導地位的維護意識的出發(fā)點有關，更與一個在市場中也逐步成熟的政府主動與規(guī)制的市場跳好“交誼舞”有關。按照謝寶康的比喻，這二十多年政府與市場的雙人舞是一場角色不斷調(diào)整和力量博弈的過程，但這種舞伴關系并不為我國轉(zhuǎn)型期所獨有。曾任美國財政部副部長、伯克利加州大學的教授J ·B·德龍認為，工商業(yè)和政府至少已經(jīng)跳了兩個世紀的雙人舞，這是一場復雜的雙人舞，它們的角色不時發(fā)生轉(zhuǎn)換，不時在看著對方的影響范圍在擴大和縮小。德龍強調(diào)，沒有對方的配合，工商業(yè)和政府誰也不會興旺發(fā)達[6].在高等教育資源配置的制度轉(zhuǎn)換中，始終存在著政府主導與公眾選擇的矛盾。政府作為具有權(quán)威性的公共機構(gòu)和制度的強制供給者，因制度本身存在著公共外部性而主要由政府來設計、組織并將成本合理分攤到社會成員之中，如果政府是以社會大多數(shù)人的利益為最大己任而實施改革，即使改革的成本很大但分攤得公平，改革進程也不會因而受阻。比如畢業(yè)生分配制度與收費制度改革；
助學貸款制度的實施。相反，如果政府客觀上造成以維護自身的集團利益為出發(fā)點，即使改革可能帶來的愿望是有意義的，也會引起改革阻力。因此，政府主導行為的有效性與政府改革的出發(fā)點、歸宿相關。

　　在高等教育制度變遷過程中，隨著市場的發(fā)育與政府權(quán)力的有限退出，政府主導的有效性還受到來自信息傳遞的交易費用的約束。由于市場主體的多樣化與不同市場環(huán)境中市場信息的差異性，政府在決策的成本上所花費的交易費用將越來越大，以至于仍然堅持主導的成本大于放棄無效管理的成本；
或以改變政府主導方式來應對市場千變?nèi)f化的主體需求，如改行政管理為建立法治秩序，改變審批制度為核準與備案制度，變集中管理為分散管理。1998年之后，地方改革的積極性與中央政府主管部門審視度勢、主動放棄主導地位有密切關聯(lián)，也與中央政府主管部門不斷把中央管轄權(quán)讓渡給地方政府與學校有關。

　　一般強制性改革是自上而下的，而誘致性改革則是自下而上的。誘致性制度變遷往往在與市場機制接口最密切的方面，或是與政府管制相距甚遠的地方，仰或是體制內(nèi)存量較薄弱的地方�？傊�，誘致性制度創(chuàng)新總是從制度邊緣開始。民辦高校的萌生、發(fā)展，他們在橫向區(qū)域地交流以及建立的民辦自治機構(gòu)，包括研究機構(gòu)與傳播機構(gòu)，他們力爭與公辦高校享有一樣的待遇，包括學歷文憑或春節(jié)鐵路購票的平等要求。最終，他們不僅贏得了在區(qū)域內(nèi)的合法性與聲譽，而且在2002年取得了全國人民代表大會審議通過的《民辦教育促進法》的合法權(quán)利。這是高等教育領域里資源配置增量改革中迄今最完整地誘致性改革的成功案例。如果我們靜態(tài)地看政府在一個年份里做的一件事情，可能看不出問題來；
但如果我們動態(tài)地在一個時期看政府所作一系列事情，就可能看出某些問題來。因此，對任一條件下資源配置問題的分析，在一個相對時段中動態(tài)地研究和只對一個時點的靜態(tài)地研究得出的結(jié)果可能大相徑庭。

　　四、以中央集權(quán)單一化逐步被以地方分權(quán)的分散化替代的過程

　　新中國成立不久進行的高等教育院系調(diào)整之后，中央政府曾又幾上幾下地調(diào)整中央與地方的關系。上世紀九十年代中后期，在中央與地方的辦學與管理體制上，發(fā)生了重大關系調(diào)整，提出高等教育以省統(tǒng)籌為主的原則，并將中央各部門所屬的高校歸并教育部或與省內(nèi)學校合并，這一舉動被稱之為第二次“院系調(diào)整”（注：指1994年—2002年部委所屬300多所高校合并、共建、合作、調(diào)整的過程，2002年，原有34所高校的教育部增擴為72直屬高校，其余大部分高校被合并調(diào)整到省一級。）。改革開放前后的這兩次辦學管理權(quán)的調(diào)整在本質(zhì)上有所不同，前者是在計劃經(jīng)濟條件下，后者是在市場經(jīng)濟建設中。由于前者的生存環(huán)境沒有變化，中央政府可以隨意收回下放的權(quán)力；
后者的生存環(huán)境卻發(fā)生了巨大地改變，市場主體的多樣化與市場配置資源的基礎性作用在日益增強，作為法治的市場，中央政府很難有收回某種權(quán)力的可能。從市場的特征看，分散的市場主體決定了其活動區(qū)域在索取信息上的局限性，也決定了市場主體在供給上存在著此地與彼地的巨大差異性，更與遠離他們的中央政府主管部門的意見有“隔靴搔癢”之感。有關浙江與陜西兩地的民辦高校發(fā)展案例，也說明了發(fā)展與生存環(huán)境的關系。因此，市場經(jīng)濟體制為調(diào)整公共政府之間的關系提供了制度創(chuàng)新的條件。

　　從二十五年中央政府主管部門管轄權(quán)的走勢分析中，筆者看到的情形是，中央的管理權(quán)讓渡呈現(xiàn)為一種不斷放射性擴散狀，在學校投資體制、內(nèi)部管理體制和教學體制上，中央的權(quán)力大部分直接放給了基層高校；
在辦學體制、管理體制和招生就業(yè)體制上，中央的權(quán)力部分轉(zhuǎn)移到省一級，與學校相關的也轉(zhuǎn)給了學校。這一趨勢無論從理論與實踐上都表明了在市場經(jīng)濟條件下，中央原集中權(quán)力的體制已不再適應改變的環(huán)境，微觀管理權(quán)轉(zhuǎn)向省一級和學校是市場機制內(nèi)在邏輯與社會資源配置市場取向的結(jié)合需求。

　　但是，對上述權(quán)利的轉(zhuǎn)移并不是在一朝一夕決定或完成的，它是無數(shù)利益相關者在無數(shù)次的利益碰撞中博弈較量的結(jié)果，是一種有著較高收益的制度安排替代原有較低收益的制度安排的結(jié)果。筆者從跨度二十五年近300多個高等教育主要政策性文件中看到了上述不斷博弈的痕跡，這是最真實、最直接、最生動地反映高等教育制度變遷的一筆財富。但即使如此，也很難確定，這是唯一的結(jié)果嗎？其實作為博弈的結(jié)果，只是多種安排中的一種選擇；
但僅就這無數(shù)個一次選擇，已經(jīng)包含著制度創(chuàng)新者們對創(chuàng)新收益—成本的比較，政治風險與經(jīng)濟風險的考察[7]；
這意味著歷史在特定的安排下（即給定的條件下），每一次選擇都只是一次歷史的選擇。這是本文認為要進行制度創(chuàng)新分析的重要“制度細節(jié)”[8-9].在分析中央與地方權(quán)力轉(zhuǎn)移現(xiàn)象時，了解以下制度評估的差異“細節(jié)”有助于人們理解政府對權(quán)力轉(zhuǎn)移的力度、程度和速度方面的看法來源。根據(jù)制度經(jīng)濟學理論關于一項新的制度替代舊的制度的收益—成本分析比較，(點擊此處閱讀下一頁)

　　其中確定替代的原則大致有兩個基本因素：一是需要確定影響收益—成本評價的環(huán)境變量。一般而言，很難從每一個制度選擇中作出一個一般化的收益—成本分析項目表，但是以下這些要素是制度取舍時必須重視的：影響現(xiàn)有資源配置總收益的客觀條件、現(xiàn)有制度安排形成的利益相關者的收益現(xiàn)狀、改變制度規(guī)則后形成的新利益相關者的收益現(xiàn)狀；
可供轉(zhuǎn)換新制度的基本條件、制度轉(zhuǎn)換的實施成本、摩擦成本、道德成本與監(jiān)督成本。應該說，這些變量在制度變遷中已經(jīng)成為當事人最主要考慮的因素。對于中央與地方政府的權(quán)力轉(zhuǎn)換問題，還涉及到另一個因素，也是影響這種轉(zhuǎn)換的最核心的因素，即對可能不確定的收益與成本進行有依據(jù)的談判與評估過程。事實上，由于決策者和參與者各自知識經(jīng)驗的差異以及對評估不可控制的主觀偏好，對確定的制度創(chuàng)新的評估還存在著五個偏差：一是人們對潛在損失的重視程度要高于對潛在收益的重視程度，相應的，人們對避免未來損害的預期收益的重視程度大大勝過對未來收益的重視；
二是當不變革所帶來的損害已被普遍認可，或是決策層能夠使人們相信不變革的“危機”近在眼前時，這通常對決策者來說是一個不確定的評估過程；
三是對于不確定的長期收益與成本而言，制度轉(zhuǎn)換成本成為決策者與當事人更關注的因素，這會影響為制度創(chuàng)新者支付即時成本的力度；
四是人們總是對近期事件的重視程度要高于對很久以前發(fā)生的事件的重視程度，這會影響決策時對一個較長時期內(nèi)相關事件的關聯(lián)與變異的綜合分析與把握；
五是在確定的變化規(guī)則中更傾向于大家都了解和熟悉的，而忽視大量與變革有關但又不確定的規(guī)則[10].這五個評估偏差可以作為一個分析框架，對轉(zhuǎn)型期中中央政府向地方政府權(quán)力轉(zhuǎn)移的質(zhì)量、進程和范圍進行具體的考察。

　　其中，在一個馬拉松的談判過程中，時間變量有時會消解制度創(chuàng)新的收益，這意味著談判成本與變革后的制度收益在時間上發(fā)生了錯位，即改革時滯會造成實際收益的降低。2001年，中央主管部門同意與一個直轄市在教育管轄權(quán)上進行探討，這個談判過程歷經(jīng)了兩年，當自認為實質(zhì)性的條款被談下來后，并沒有引起其他地區(qū)相應地震動與連鎖反應。因為這期間，中央的一些權(quán)力也在不斷地下放給各地，同時，中央還預期將進一步對地方放開更多地管轄權(quán)。特別值得注意的是，市場經(jīng)濟越深入，各地的環(huán)境差異越大，對中央權(quán)力的選擇余地就越小。

　　「參考文獻」

　　[1]林毅夫。再論制度、技術與中國農(nóng)業(yè)發(fā)展[M].北京大學出版社，2000.37.

　　[2]鄭學軍。中國股市的結(jié)構(gòu)與變遷[M].人民出版社，2002.28.

　　[3]樊綱。兩種改革成本與兩種改革方式[A].盛洪。中國的過渡經(jīng)濟學[M].上海三聯(lián)書店，上海人民出版社，1994.

　　[4]中國共產(chǎn)黨第十六次全國代表大會文件匯編[C].人民出版社，2002.14.

　　[5]周春林，江雪，李杰。北大愿幫助失意校友[N].北京青年報，2003-07-28（A10）。

　　[6]謝寶康。政府與市場的雙人舞：角色之變[N].經(jīng)濟學消息報，2003-03-06.

　　[7]康寧。論教育決策與制度創(chuàng)新[J].高等教育研究，2000，（2）。

　　[8]Shepsle K.A ……Institutional and Equilibrium in Multidimensional VotingModels[J].American Journal of Political Science ，1979，（23）：27-60.

　　[9]North D.C.，B.R.Weingast.Constitutions and Commitment ：The Evolution ofInstitutions Governing Public Choice in 17th Century England.St.Louis ：WashingtonUniversity，Center in Political Economy ，1989.

　　[10]Elinor Ostrom，1990，Governing the Commons ：The Evolution of Institutionsfor Collecyive Action ，Cambridge University Press.中文譯本[M].上海三聯(lián)書店，2000.16-17.

　　「作者簡介」康寧，中國教育電視臺臺長，北京大學博士。（北京100031）

　　來源：《復旦教育論壇》2004年第6期

相關熱詞搜索：轉(zhuǎn)型期 資源配置 高等教育 變遷 基本特征