（楊雪冬譯）

　　在過去15年中，各種描述公共部門改革的時髦詞語不斷涌現(xiàn)。從"3E"（效率、效益、效果）經(jīng)濟(jì)，到效率和效益，再到"新公共管理"和"企業(yè)家式的政府"，這些說法都曾經(jīng)流行一時。本文關(guān)注的是這些說法中的一個：治理。雖然這個詞被廣泛使用，替代了通常所說的"政府管理"（government），但是它有明確的界定嗎？它向我們揭示了英國政府面臨的什么挑戰(zhàn)？

　　令人遺憾的是，即使最粗略地檢視也可以發(fā)現(xiàn)"治理"有好幾個不同的含義。因此，確定一個基礎(chǔ)的定義是必要的，而且最好是采用教科書上的定義。薩米·芬納（Sammy Finer）把政府定義為：

　　"政府管理活動或過程"或者"政府管理"

　　"有序統(tǒng)治的狀態(tài)"

　　"那些負(fù)有統(tǒng)治任務(wù)的人"或者"統(tǒng)治者"

　　"統(tǒng)治特定的社會的方式、手段或者制度"

　　目前的用法沒有把治理看作政府管理的同義詞。相反治理標(biāo)志著政府管理含義的變化，指的是一種新的管理過程，或者一種改變了的有序統(tǒng)治狀態(tài)，或者一種新的管理社會的方式。

　　到目前為止就是這么簡單。但是當(dāng)明確界定這種新過程、新狀態(tài)或新方式的時候，如何定義就成了問題。治理，至少有六種不同的用法：

　　作為最小國家

　　作為公司治理

　　作為新公共管理

　　作為"善治"

　　作為社會-控制系統(tǒng)

　　作為自組織網(wǎng)絡(luò)

　　當(dāng)然，應(yīng)該明確這些詞的含義，但是對于我的討論來說，還存在著一個更有意思的主題。

　　80年代揭開了關(guān)于政府管理方式爭論新的一章。分析"治理"有利于認(rèn)識到這個過程的實質(zhì)，并且辨清英國國家發(fā)展中的趨勢和矛盾。我認(rèn)為，英國政府能夠在"管理結(jié)構(gòu)"之間進(jìn)行選擇。除了市場和等級體制外，我們現(xiàn)在可以加上網(wǎng)絡(luò)。對于這些結(jié)構(gòu)來說，它們在權(quán)威性地配置資源、實行控制和協(xié)調(diào)方面在本質(zhì)上沒有"好""壞"之分。在這些結(jié)構(gòu)之間進(jìn)行取舍肯定或者必然不是意識形態(tài)意義上的，而是實踐意義上。也就是說，管理結(jié)構(gòu)在什么條件下可以有效地發(fā)揮作用。官僚依然是等級制或者由行政命令進(jìn)行協(xié)調(diào)的體制的首要代表，而且在最近所有的變化中，它仍然是英國政府提供服務(wù)的主要途徑。例如，福利署（the Benefits Agency）依然是最大的官僚機(jī)構(gòu)。私有化、市場檢驗（marketing testing）和政府采購是政府使用市場或半市場方式提供服務(wù)的嘗試。價格競爭是有效優(yōu)質(zhì)服務(wù)的關(guān)鍵。競爭和市場是英國政府管理結(jié)構(gòu)的固定組成部分。人們，特別是英國政府還沒有充分認(rèn)識到，以信任和相互調(diào)整為特征的網(wǎng)絡(luò)現(xiàn)在也在發(fā)揮著作用，例如，在福利服務(wù)上的。英國政府正在探索一種新的"運作符碼"。這種探索涉及到在管理結(jié)構(gòu)之間進(jìn)行取舍。治理就是這樣一種結(jié)構(gòu)。

　　治理的用法

　　作為最小國家的治理

　　這是一種一般性用法，重新界定了公共干預(yù)的范圍和形式，以及利用市場或準(zhǔn)市場的方法來提供"公共服務(wù)"。借用斯托克（Stoker） 貼切的說法，"治理就是開支削減可接受的一面"。

任何變化在范圍上都是有爭議的，但是私有化和公務(wù)員的削減導(dǎo)致的政府規(guī)模的縮小卻是不爭的事實。然而，公共開支占GDP的比例一直保持穩(wěn)定，地方政府以及全國健康保障系統(tǒng)中的公共雇員稍有增加，而且管制代替了所有權(quán)成為了政府喜歡使用的干預(yù)形式，由此政府又建立了10個主要的管制機(jī)構(gòu)。不論實際結(jié)果如何，主張更小國家的意識形態(tài)偏好被大張旗鼓地反復(fù)宣傳。

雖然治理包括這種偏好，但是作為一個政治修辭并沒有反映治理的本質(zhì)。

　　作為公司治理的治理

　　這種專門的用法指的是"指導(dǎo)和控制組織的體制。" 因此：

　　治理的作用不是只關(guān)注經(jīng)營公司的業(yè)務(wù)，而是給企業(yè)全面的指導(dǎo)，同時監(jiān)督和控制管理層的業(yè)務(wù)活動，滿足公司外部利益團(tuán)體對公司的責(zé)任心和管制的合理要求......任何公司都既需要治理也需要管理。

　　公共財政和會計特命研究所（CIPFA）對這種用法修改之后用于公共部門：

　　像強(qiáng)制性競爭投標(biāo)、在內(nèi)部市場建立多種商業(yè)單位以及廣泛采納更有商業(yè)精神的管理方式這樣的發(fā)展正在帶來一種不同的文化和氣氛，后者代表了公共服務(wù)與傳統(tǒng)的"精神特質(zhì)"的決裂，采取了公正服務(wù)和開放的價值。公共服務(wù)正在經(jīng)歷著重大的變革這個事實進(jìn)一步要求在公司改革上要更加謹(jǐn)慎小心，以保證良性的公司治理體制不僅可以建立，而且在實際中能夠運行起來。

　　這個報告提出了三個可以同時適用于公共部門和私人部門組織的根本原則。它們是：開放或信息公開；
坦率或者直接解決問題和全面性；
責(zé)任心或者通過清楚地劃分職權(quán)來使個人對自己的行為負(fù)責(zé)。

盡管這是這個詞的狹義用法，但是當(dāng)討論"新公共管理"和"善治"中的責(zé)任心的時候，還是可以反映出公司治理所關(guān)注的目標(biāo)的。而且，這種用法提醒我們，私人部門的管理方式對于公共部門有重要影響。

　　作為新公共管理的治理

　　最初，"新公共管理"（NPM）有兩個含義：管理主義和新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)。

管理主義指的是把私人部門的管理手段引入公共部門。它強(qiáng)調(diào)：直接的(hands-on)職業(yè)管理、明確的績效標(biāo)準(zhǔn)和評估標(biāo)準(zhǔn)、根據(jù)結(jié)果進(jìn)行管理，以及更晚些提出的接近消費者。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)指的是把激勵結(jié)構(gòu)（例如，市場競爭）引入公共服務(wù)中。它強(qiáng)調(diào)：削減官僚機(jī)構(gòu)、通過承包和準(zhǔn)市場的運作實現(xiàn)更有效的競爭以及消費者選擇。在1988年之前，管理主義在英國占據(jù)主導(dǎo)地位。在1988年之后，新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點變得更為突出。

　　新公共管理之所以與這里的討論有關(guān)是因為掌舵（steering）是分析公共管理的核心，而且掌舵是治理的代名詞。例如，奧斯本和甘布爾通過區(qū)分"決策 （掌舵）和提供服務(wù)（劃槳rowing）"，指出官僚是不合格的劃槳工具。他們提出要用具有企業(yè)家精神的政府來代替官僚。這種政府遵循十條原則：

　　大多數(shù)具有企業(yè)家精神的政府推動了服務(wù)提供者者之間的競爭。它們通過把控制權(quán)從官僚手中轉(zhuǎn)到社群手中授權(quán)與公民。它們評估自己的代理者的績效時，關(guān)注的不是投入而是結(jié)果。驅(qū)動它們前進(jìn)的是自己的目標(biāo)--它們的使命，而不是它們的規(guī)則和規(guī)定。它們重新把自己的客戶定義為消費者，并且為他們提供選擇的機(jī)會．．．．．．它們把問題解決在萌芽狀態(tài)，而不是簡單地提供事后的服務(wù)。它們把自己的精力放在賺錢，而不是簡單地花錢上。它們實行分權(quán)，主張參與式管理。它們推崇市場機(jī)制，而不是官僚機(jī)制。而且它們關(guān)注的目標(biāo)不單單是公共服務(wù)的提供，而是激勵所有的部門--無論是公共的、私人的還是自愿性的--為了解決他們的社群中存在的問題采取行動。

　　顯然，新公共管理和具有企業(yè)家精神的政府都關(guān)心競爭、市場、消費者以及結(jié)果。公共部門的這種轉(zhuǎn)變就是："更小的政府"（或者更少的劃槳）、"更多的治理"（或者更多的掌舵）。

　　作為"善治"的治理

　　政府改革是一個世界性的趨勢而且"善治"是世界銀行最新提出的口號，成為了世界銀行向第三世界國家貸款政策的主導(dǎo)思想。

對于世界銀行來說，治理就是"使用政治權(quán)力管理國家事務(wù)"，而"善治"涉及到：

　　一種有效率的公共服務(wù)、一種獨立的司法體制以及履行合同的法律框架；
對公共資金進(jìn)行負(fù)責(zé)地管理；
一個獨立的、向代議制的立法機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)的公共審計機(jī)關(guān)；
所有層次的政府都要遵守法律、尊重人權(quán)；
多元化的制度結(jié)構(gòu)以及出版自由。

　　萊福特維奇（Leftwich）區(qū)分了善治的三個組成部分：系統(tǒng)意義的、政治意義的和行政管理意義的。系統(tǒng)意義上的治理在用法上比政府管理更廣，涵蓋了"內(nèi)部和外部所有的政治經(jīng)濟(jì)權(quán)力的分配。"治理在政治上的用法指的是"一個從民主授權(quán)機(jī)制中獲得合法性和權(quán)威的國家。"治理在行政管理上的用法指的是：

　　一種有效率的、開放的、負(fù)責(zé)的并且被審計監(jiān)督的公共服務(wù)體系，它擁有一支有能力的官僚隊伍，后者有利于制定和執(zhí)行合理的政策，管理所有現(xiàn)存的公共部門。

　　而且，世界銀行為了實現(xiàn)公共服務(wù)中的效率，主張：鼓勵競爭和市場的發(fā)展；
改革公務(wù)員隊伍，減少冗員；
制定預(yù)算紀(jì)律；
對國有企業(yè)實行私有化；
下放行政權(quán)力；
以及更有效地利用非政府組織。

總之，對自由民主的倡導(dǎo)者來說，"善治"要與新公共管理結(jié)合在一起。

　　作為社會-控制論系統(tǒng)的治理

　　雖然"社會-控制論"在語言上有些故弄玄虛，但我要盡力避免使用它創(chuàng)造的大部分新詞語。

　　用簡·庫依曼（Jan Kooiman）的話來說，治理：

　　可以被看作一種在社會政治體系中出現(xiàn)的模式或結(jié)構(gòu)，它是所有被涉及的行為者互動式參與努力的"共同"結(jié)果或者后果。這種模式不能被簡化為一個行為者或者一個特殊的行為者團(tuán)體。

　　換句話說，政策結(jié)果不是中央政府行為的產(chǎn)物。中央可以通過一種法律，但是在隨后執(zhí)行的過程中，它要與地方政府、健康機(jī)構(gòu)（authorities）、自愿部門、私人部門等發(fā)生互動關(guān)系，相應(yīng)的，后面這些制度相互間也要發(fā)生互動。庫依曼把政府管理過程（或者目標(biāo)導(dǎo)向的干預(yù)）與治理區(qū)分開來，認(rèn)為后者是社會-政治-行政干預(yù)和互動的結(jié)果（或者總體后果）。雖然在政策執(zhí)行中存在著秩序，但是這種秩序不是上級制定的，而是在幾個受到影響的主體相互妥協(xié)中產(chǎn)生的。也可以說：

　　這些活動是以承認(rèn)（相互）依存為基礎(chǔ)的。任何一個行動者，不論是公共的還是私人的，都沒有解決復(fù)雜多樣，不斷變動的問題所需的所有知識和信息；
沒有一個行為者有足夠的能力有效地利用所需的工具；
沒有一個行為者有充分的行動潛力單獨地主導(dǎo)一個特定的政府管理模式。

　　因此，在特定的政策領(lǐng)域中所有的行為者都彼此需要。每一個都能貢獻(xiàn)相關(guān)的知識或者其他資源。沒有一個擁有可以使政策運作起來的所有知識或資源。政府管理遇到了新挑戰(zhàn)：

　　社會-政治治理不是依靠國家或市場，其目標(biāo)是創(chuàng)建一種活動模式，在其中傳統(tǒng)的等級式管理與社會自組織相互補(bǔ)充，所有的公共與私人行動者都要承擔(dān)干預(yù)的責(zé)任并為干預(yù)負(fù)責(zé)。

　　中央政府的凌駕地位不存在了。政治體系日益分化。我們生活在"沒有中心的社會"， 以多個中心為特征的多中心國家中。政府的任務(wù)是使社會-政治活動具有能動性，鼓勵出現(xiàn)多種多樣的解決問題和分配服務(wù)的安排。這種新的互動模式種類眾多，例如自我管制和相互管制，公私合作伙伴關(guān)系，合作管理以及有企業(yè)家精神的合資企業(yè)（joint entrepreneurial ventures）。

　　這種用法不限于全國治理，還包括國際體系。例如，羅西瑙區(qū)分了政府管理與治理，他提出，政府管理指的是"有正式權(quán)威支持的活動"，而治理指的是"由共同的目標(biāo)支撐的活動"。治理是"一個外延更廣的現(xiàn)象"，因為它不僅包括政府組織，而且包括"非正式的、非政府的機(jī)制"。因此，當(dāng)"在活動領(lǐng)域中，（存在）即使沒有正式授權(quán)，依然有效發(fā)揮作用的管制機(jī)制"的時候，我們看到的就是沒有政府的治理。

　　社會-控制論研究方法強(qiáng)調(diào)了處于中心的行動者進(jìn)行管理時所受的限制，聲稱不再有單一的主權(quán)權(quán)威。替代它的是：每個政策領(lǐng)域特有的多種行動者；
這些社會-政治-行政行動者之間的相互依存；
共同的目標(biāo)；
界限模糊的公共部門、私人部門以及自愿部門；
行動、干預(yù)以及控制方式的多樣化以及新出現(xiàn)的方式。治理成了互動式的社會-政治管理方式的結(jié)果。

　　作為自組織網(wǎng)絡(luò)的治理

　　威斯特敏斯特和白宮之外的地方政府體制在過去已經(jīng)"被轉(zhuǎn)變成一種地方治理體制，公共部門和私人部門的多種組織都被納入了這種體制。" 治理在這里是一個比政府管理范圍更廣的術(shù)語，政府、私人部門以及自愿部門可以在服務(wù)功能上進(jìn)行任意的替代。組織之間的聯(lián)系紐帶是提供服務(wù)的突出特征，而且我用網(wǎng)絡(luò)這個術(shù)語來描述一些在提供服務(wù)上相互依存的組織。這些網(wǎng)絡(luò)由組織組成，而組織為了實現(xiàn)自己的目標(biāo)，使自己對結(jié)果的影響最大化，以及避免在游戲中依賴其他活動者，需要相互間交換資源（例如，資金、信息、技術(shù)）。

隨著英國政府建立了代理機(jī)構(gòu)，越過地方政府，利用專門的機(jī)構(gòu)來提供服務(wù)，并且鼓勵公共-私人部門之間的合作伙伴關(guān)系，網(wǎng)絡(luò)在英國政府管理結(jié)構(gòu)中的作用日益突出。在實際中，麥特卡佛（Metcalfe） 和里查茲（Richards）就把公共管理定義為"通過其他組織解決問題"，并且批評了英國政府把目標(biāo)集中在內(nèi)部管理上的管理改革。

因此，治理是關(guān)于網(wǎng)絡(luò)管理的。

　　網(wǎng)絡(luò)管理不單針對公共部門。把公共管理定義為通過其他組織解決問題并不反對使用市場和準(zhǔn)市場方式。(點擊此處閱讀下一頁)

　　網(wǎng)絡(luò)是一種廣泛存在的社會協(xié)調(diào)方式，而且管理組織之間的聯(lián)系對于私人部門的管理同樣重要。

鮑威爾認(rèn)為，網(wǎng)絡(luò)是"一種協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)活動的明確方式"。

拉森（Larson）用類似的主旨研究了"企業(yè)家精神背景下的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)"，得出這樣的結(jié)論："治理的網(wǎng)絡(luò)方式"強(qiáng)調(diào)了"聲譽(yù)、信任、互惠以及相互依存"。

因此，網(wǎng)絡(luò)是市場和等級制的替代，而不是二者的混合，而且網(wǎng)絡(luò)拓寬了公共、私人以及自愿部門的邊界：

　　如果說價格競爭是市場的核心協(xié)調(diào)機(jī)制，行政命令是等級制的核心機(jī)制的話，那么信任與合作則是網(wǎng)絡(luò)的核心機(jī)制。

　　更重要的是，治理的這種用法也表明網(wǎng)絡(luò)是自組織的。

在最簡單的意義上，自組織意味著一種自主而且自我管理的網(wǎng)絡(luò)：

　　政府的控制能力受到限制出于許多原因：缺乏合法性、政策過程的復(fù)雜以及有關(guān)制度的多樣性和復(fù)雜性等。政府只是眾多影響社會系統(tǒng)中事情進(jìn)程的行動者之一。它沒有足夠的權(quán)力把自己的意志加諸在其他行動者頭上。其他社會制度在很大程度上是自主的。它們不受任何由上級委任的行動者的控制，即使是政府。它們在很大程度上自己控制自己。自主不僅意味著自由，還意味著自我負(fù)責(zé)。自主的體系有更大程度的自我治理的自由。解除管制、政府撤出以及間接調(diào)控．．．．．．表達(dá)的都是政府要更少直接管制和控制的意思，這些變化對于社會制度來說帶來的是更大的自主和自我治理。

　　總之，整合的網(wǎng)絡(luò)抵制政府的調(diào)控，發(fā)展自己的政策并且構(gòu)建自己的環(huán)境。

　　治理：一個指定的定義

　　似乎治理由于意思太多而毫無用處，但是能夠通過指定這個概念的一個意思來解決這個問題，并且以此表明它在分析英國政府變化中的作用。因此，治理指的是自組織的、組織之間的網(wǎng)絡(luò)。

　　雖然任何指定的定義都有武斷性，但是我的定義把其他用法的重要成分結(jié)合在一起，最突出的是治理作為最小國家、社會-控制論體系以及自組織網(wǎng)絡(luò)的用法。"治理"的基本特征有以下幾個：

　�。�1） 組織之間的相互依存。治理比政府管理范圍更廣，包括了非國家的行為者。改變國家的邊界意味著公共的、私人的以及自愿部門之間的界限變得靈活了、模糊了。

　　（2） 相互交換資源以及協(xié)商共同目的的需要導(dǎo)致了網(wǎng)絡(luò)成員之間的持續(xù)互動。

　�。�3） 游戲式的互動以信任為基礎(chǔ)，由網(wǎng)絡(luò)參與者協(xié)商和同意的游戲規(guī)則來調(diào)節(jié)。

　　（4） 保持相當(dāng)程度的相對于國家的自主性。網(wǎng)絡(luò)不為國家負(fù)責(zé)，它們是自組織的。盡管國家沒有專門的、主權(quán)地位，但是它能夠間接地并且一定程度上調(diào)控網(wǎng)絡(luò)。

　　顯然表明我提出的定義與其他用法之間存在共同之處。然而，檢驗任何指定的定義的關(guān)鍵是它對理解90年代英國政府變化的貢獻(xiàn)。下面對英國政府變化的分析把網(wǎng)絡(luò)看作一種管理結(jié)構(gòu)--作為一種市場和等級制的替代物。它研究了這些網(wǎng)絡(luò)在多大程度上已經(jīng)存在了，并且探討了它們對于英國政府的影響。

　　自組織網(wǎng)絡(luò)與英國政府

　　治理之所以對分析英國政府具有貢獻(xiàn)是因為它對于同樣的問題提出了新的分析角度。我從以下三個方面分析了它的潛在貢獻(xiàn)，即：國家空心化、新公共管理的矛盾以及政府間的管理的崛起。

　　本文雖然沒有詳細(xì)記錄英國中央政府在80年代和90年代所發(fā)生變化的過程和程度，但是確實已經(jīng)出現(xiàn)了重大的變化：國家邊界的收縮；
重新確定政治權(quán)威；
監(jiān)督和評價的完善；
公共部門管理的改革；
公共部門透明度的提高；
結(jié)構(gòu)改革以及公務(wù)員文化的改革。

顯然，保守黨政府遇到了老問題。雖然政府結(jié)構(gòu)改革改善了政府內(nèi)部的管理，加強(qiáng)了中央的能力，但是中央政策目標(biāo)與地方政府執(zhí)行的責(zé)任心之間存在的鴻溝不能短時間內(nèi)填平。但是，保守黨政府逐步確立了一種明確的改革公共部門的戰(zhàn)略。例如，它最初抨擊了英國政府中存在的專門機(jī)構(gòu)過于臃腫，只是在后來才廣泛使用它們來繞過地方政府，并且分割服務(wù)提供體系。在它的改革信條中還有市場與競爭。本文在承認(rèn)英國政府的許多問題依然存在的前提下，把重點放在保守黨政府帶來的明確變化上。

　　國家的空心化

　　"國家的空心化"這句話總結(jié)了英國政府中已經(jīng)發(fā)生以及正在發(fā)生的許多變化。它指的是：

　�。�1） 私有化和限制公共干預(yù)的范圍與方式。

　�。�2） 中央與地方政府部門的功能轉(zhuǎn)讓給替代性服務(wù)體系（例如代理機(jī)構(gòu)）

　　（3） 英國政府的功能轉(zhuǎn)讓給歐盟機(jī)構(gòu)。

　　（4） 通過新的公共管理方式限制公共服務(wù)人員的權(quán)限，重點是管理的責(zé)任心以及通過更明確地劃分政治與行政來實現(xiàn)更清晰的政治控制。

　　公共部門正在變得更小、更分散，而且這個空心化過程產(chǎn)生了一些問題。有三個問題最為緊迫：分散(fragmentation)、調(diào)控以及責(zé)任心。

　　采納新的服務(wù)提供方式把中央政府與地方政府中陳舊的部門官僚制打碎了。有關(guān)的例子包括：代理機(jī)構(gòu)、對外承包、準(zhǔn)市場方式（體現(xiàn)為服務(wù)的購買者與提供者的分離）以及使用專門機(jī)構(gòu)來繞過地方政府。分散導(dǎo)致了對執(zhí)行控制的減弱。像社區(qū)保健這樣的服務(wù)現(xiàn)在由組織網(wǎng)絡(luò)來提供，其中包括中央部門、地方政府、健康機(jī)構(gòu)、代理結(jié)構(gòu)、私人企業(yè)以及自愿團(tuán)體。例如，對老年人的家庭護(hù)理可以從覆蓋了每一個部門的6個以上的代理結(jié)構(gòu)中選拔12個人來完成。實際上，在80年代英國政府增加了提供主要福利品的組織之間的網(wǎng)絡(luò)數(shù)量。

　　調(diào)控復(fù)雜的組織是困難的。到目前為止，英國政府已經(jīng)通過加強(qiáng)對資源的控制彌補(bǔ)了已經(jīng)喪失的對福利提供(hands-on)的控制。服務(wù)提供上的放權(quán)一直與財政控制上的集權(quán)同步前進(jìn)。這樣的交出控制權(quán)不可能為中央提供調(diào)控網(wǎng)絡(luò)的足夠工具。"掏空"侵蝕了中央?yún)f(xié)調(diào)與計劃的能力，公務(wù)員部的領(lǐng)導(dǎo)人，羅賓·巴特勒爵士對這個問題表達(dá)了憂慮，他認(rèn)為分散一定不要發(fā)展到這種地步：

　　在整個公共部門中單個部門以及它們的代理結(jié)構(gòu)變成了完全不同的、沒有聯(lián)系的元素，人員調(diào)動毫無進(jìn)展，并且沒有真正的實現(xiàn)政策協(xié)調(diào)的工作機(jī)制。

　　隨著網(wǎng)絡(luò)的增加，關(guān)于中央調(diào)控能力的懷疑也增加了。凱托（Kettl）認(rèn)為，作為對外承包的結(jié)果，政府代理機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)自己"坐在復(fù)雜的公私關(guān)系的上面，對這些關(guān)系它們只有模糊的認(rèn)識。"雖然它們只有"零散的工具"，但依然"要為它們沒有真正控制的體系負(fù)責(zé)。" 瑞典的例子表明，隨著自己特有文化的形成，代理機(jī)構(gòu)會日益獨立，并且公開流露出不愿意接受中央指導(dǎo)的態(tài)度。如果"下一步"(Next Steps)的代理機(jī)構(gòu)對自己的政策領(lǐng)域中的專門知識幾乎形成了壟斷，如果政策經(jīng)常是通過無窮的小型決策產(chǎn)生的，那么代理機(jī)構(gòu)就會在部門中小人得勢。

　　國家空心化也侵蝕了責(zé)任。首先，制度的復(fù)雜模糊了誰在什么事情上對誰負(fù)責(zé)的關(guān)系。其次，"新主管部門"或者專門機(jī)構(gòu)已經(jīng)替代了中央部門并且選舉了提供服務(wù)的地方委員會，而且它們承擔(dān)著不同程度的公共責(zé)任。

第三，政府把透明度和消費者反應(yīng)等同于公共責(zé)任。像〈公民憲章〉（1599）和相關(guān)的《獲得政府信息行為法》這樣的創(chuàng)新雖然受到了歡迎，但是都沒有加強(qiáng)政治責(zé)任，因為使用者沒有權(quán)力使政府代理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。最后，隨著代理機(jī)構(gòu)的出現(xiàn)，任何用來維持政府各部責(zé)任的新安排不會被采納，政府的地位最好也是模糊的，而最差則是"膚淺而且自滿的"。

　　掏空國家用另一種方式描繪了英國政府中跨組織網(wǎng)絡(luò)管理遇到的問題。相互依賴、分散、對中央權(quán)威的限制、代理機(jī)構(gòu)的自主以及不斷增強(qiáng)的責(zé)任是治理的全部特征。治理之所以對英國政府有用是因為自組織的跨組織網(wǎng)絡(luò)已經(jīng)成了英國政府的組成部分。

　　新公共管理的矛盾

　　新公共管理作為管理主義贊美了私人管理方式的優(yōu)點，但是，用麥特卡佛（Metcalfe） 和里查茲（Richards）那句令人難忘的話說，它只能把英國拖入"相互傾軋的50年代"。

雖然可以從私人管理中汲取重要的教訓(xùn)，但是這些教訓(xùn)沒有被管理主義的支持者做根本的改變。新治理指出了新公共管理中存在的四個弱點。

　　首先，也是最突出的是，管理主義接受了一種超組織的視角。它把注意力集中在"3E"以及推崇貨幣上；
集中在等級控制以及權(quán)威與責(zé)任的明確分配上。盡管這樣做適宜管理線性的官僚，而且在英國政府中還殘留著許多這方面的問題，但是它沒有注意對跨組織聯(lián)系紐帶的管理；
沒有注意在不存在控制等級的情況下如何協(xié)調(diào)共同的目標(biāo)。

　　第二，管理主義沉迷在目標(biāo)之中，它造成了80年代、90年代目標(biāo)管理的復(fù)興。威克3特斯（Vickers）把追求這種目標(biāo)比擬為迷宮中的老鼠，認(rèn)為人類決策的明顯特征是及時的調(diào)控或維持關(guān)系。

重心的這種轉(zhuǎn)移對于管理網(wǎng)絡(luò)關(guān)系是極端重要的。例如，維護(hù)地方權(quán)威的社會服務(wù)部門與提供家庭護(hù)理的私人部門之間的關(guān)系所需的嫻熟技巧比嚴(yán)格地遵守特定的目標(biāo)責(zé)任更為重要。維護(hù)信任比任何其他的考慮都重要。

　　第三，新公共管理關(guān)注的是結(jié)果。在一個跨組織的網(wǎng)絡(luò)中，沒有一個行為者對一種結(jié)果負(fù)責(zé)；
可能對于期望的結(jié)果與如何評估結(jié)果都沒有統(tǒng)一的意見，而且中心沒有實現(xiàn)自己的偏好的手段。在許多人都有貢獻(xiàn)，但是無法辨認(rèn)出貢獻(xiàn)究竟是誰的情況下，存在著"多頭管理問題"。而且如果沒有一個人能夠在事后承擔(dān)責(zé)任的話，那么就沒有一個人需要在事前負(fù)責(zé)地行動。

管理的風(fēng)格因政府管理的結(jié)構(gòu)不同而各異。新公共管理雖然可能適合線性的官僚制，但是不適合管理跨組織的網(wǎng)絡(luò)。而且更重要的是這些網(wǎng)絡(luò)破壞了把超組織的注意力集中在目標(biāo)與結(jié)果的新公共管理。

　　最后，在新公共管理的核心，競爭與調(diào)控之間存在著矛盾。例如，培訓(xùn)與企業(yè)委員會(Training and Enterprise Councils)建立的目的是用市場的方法來解決產(chǎn)業(yè)培訓(xùn)的缺陷，但是在實際中它們是協(xié)調(diào)眾多利權(quán)人之間關(guān)系的網(wǎng)絡(luò)的波節(jié)點。問題是存在著在幾個利權(quán)人之間存在著低水平的相互依賴，而且最終的網(wǎng)絡(luò)不穩(wěn)定，而且缺乏發(fā)展一種協(xié)商式均衡所需的信任。市場與競爭的話語只能調(diào)控問題復(fù)雜化。

　　政府間管理的崛起

　　有效的治理需要對政府的工具箱進(jìn)行重新檢視。調(diào)控（設(shè)定規(guī)范的過程）與指向性(directedness)（這種過程的結(jié)果）分離開來。政府需要工具來填平這個鴻溝。政府間管理聲稱做到了這點。

　　按照戴爾·賴特（Deil Wright）的觀點，政府間管理有三個明確特征：解決問題、政府間博弈以及網(wǎng)絡(luò)化。它針對的是協(xié)調(diào)數(shù)個管轄權(quán)來解決特定的問題，并且建立溝通網(wǎng)絡(luò)來產(chǎn)生這類有用的結(jié)果。

盡管在其他人看來，這個主題在范圍和界限上還不清晰，但是按照阿格拉諾夫（Agranoff）的觀點，它有關(guān)不同的組織采取協(xié)同行動，并且找到實現(xiàn)"共同管理活動的合理路徑"。

然而，美國與荷蘭的研究者已經(jīng)開始尋找能夠起作用的各種方法。

　　克林（Klijn）與其他人認(rèn)為，網(wǎng)絡(luò)不是作為體系的控制者對管理者產(chǎn)生回應(yīng)的。有效的管理者發(fā)揮的是協(xié)調(diào)推動的作用，也就是說追求的不是他或她本人的目的。他或者她可以使用兩種廣義的戰(zhàn)略：博弈管理或者辨認(rèn)出將維持共同行動的條件；
以及關(guān)系到改變博弈規(guī)則的網(wǎng)絡(luò)建構(gòu)。例如，推動每一個人都會獲益的雙贏情況的出現(xiàn)將有利于共同行動，盡管許多網(wǎng)絡(luò)行動者不會實現(xiàn)他們的最初目的�？蛇x擇的情況是，網(wǎng)絡(luò)中資源配置的變化可以用來鼓勵某些行為，把新的行為者引入網(wǎng)絡(luò)或者削弱其他行為者。

處于同樣的目的，阿格拉諾夫（Agranoff）梳理了12種實現(xiàn)政府間管理的方法。它們包括："授權(quán)人關(guān)系"或者網(wǎng)絡(luò)中的一些成員為了各種目的從一些權(quán)力源那里獲得授權(quán)；
"過程修正"，或者"通過像共同的申請這樣的管理過程變化來使授權(quán)管理順利實行"；
"討價還價與協(xié)商"；
通過"相互調(diào)整"來"解決問題"；
"合作管理"或者通過協(xié)定進(jìn)行管理；
以及像院外活動這樣的"政治博弈"。

　　在英國有類似的行為事實。弗雷德（Friend）和其他人分析了伯明翰人口過剩問題以及擴(kuò)大德羅維奇（Droitwich）的協(xié)議。他們提出了決策網(wǎng)絡(luò)或者"溝通的開放網(wǎng)絡(luò)，人們在網(wǎng)絡(luò)中或者網(wǎng)絡(luò)之間的交接面上行動"，強(qiáng)調(diào)占據(jù)"更廣的決策網(wǎng)絡(luò)中的節(jié)點位置"的重要性，并且對于聯(lián)系紐帶或者如何與誰溝通做了關(guān)鍵性的判斷。

羅茨（Rhodes）用政策網(wǎng)絡(luò)這個概念來研究中央地方政府之間的關(guān)系，并且描述了在政府間網(wǎng)絡(luò)中中央與地方政府采用的游戲規(guī)則和戰(zhàn)略。實現(xiàn)這種管理的戰(zhàn)略包括：合并、咨詢、討價還價、回避、激勵、勸說以及職業(yè)化。

網(wǎng)絡(luò)管理類似于博弈的特點并不局限于聯(lián)邦體制中。

　　雖然官僚在英國依然是重要的管理結(jié)構(gòu)，但是行政命令不可能在任何情況下任何政策領(lǐng)域中發(fā)揮作用：它們既可能帶來回避和沖突，(點擊此處閱讀下一頁)

　　又可以帶來合作行動。用市場手段解決長期性問題是保守黨政府的標(biāo)志性創(chuàng)造。像對外承包這樣的政策不僅大幅度減少了成本而且節(jié)約了勞動力。但是對于官僚來說，市場方法不能在任何情況下任何政策領(lǐng)域中起作用。網(wǎng)絡(luò)是第三種管理結(jié)構(gòu)，但是并不是在所有方面都好于官僚與市場。

它們有不同的特點，在不同時間適合于不同的情況。網(wǎng)絡(luò)關(guān)系的特點是互惠與相互依賴，不是競爭。如果用一句話來揭示政府間管理的本質(zhì)，那就是"相互調(diào)節(jié)"。因此，管理政府間網(wǎng)絡(luò)既有博弈的特點，又要求有以信任為基礎(chǔ)的戰(zhàn)略。計劃、調(diào)節(jié)以及競爭需要推動、寬容以及討價還價來補(bǔ)充，后者是有效的網(wǎng)絡(luò)管理的關(guān)鍵。

　　結(jié)論

　　把治理定義為自組織的組織間網(wǎng)絡(luò)確實有助于我們理解英國政府的變化。首先，這個定義辯清了網(wǎng)絡(luò)已經(jīng)提供的服務(wù)的范圍以及調(diào)節(jié)和負(fù)責(zé)造成的后果性問題。這些問題雖然不是新的，但是80、90年代的改革有目的地把服務(wù)提供體系分散開了，產(chǎn)生了跨組織協(xié)調(diào)的功能性特點。這些網(wǎng)絡(luò)是自組織的，而且中心調(diào)控它們的能力保持不變，只有"松散的制約能力"。第二，它表明了管理改革的有限性，這些改革或者強(qiáng)調(diào)超組織控制和目標(biāo)管理，或者強(qiáng)調(diào)競爭，用市場的話語掩蓋了對信任與合作的要求。第三，它表明網(wǎng)絡(luò)需要一種鮮明的管理風(fēng)格，其基礎(chǔ)是推動、寬容以及討價還價。

　　只注意治理會模糊，甚至消解國家與公民社會之間的區(qū)別。國家變成了由政府方面的行為者與社會方面的行為者組成的組織間網(wǎng)絡(luò)所構(gòu)成的集體，沒有能夠調(diào)控或管制的主權(quán)主體。治理作為自組織網(wǎng)絡(luò)與市場和等級制一樣都是特點鮮明的管理結(jié)構(gòu)。對政府的關(guān)鍵性挑戰(zhàn)是發(fā)揮這些網(wǎng)絡(luò)的能動性，并且尋求新的合作形式。這種發(fā)展帶來的最重要的教訓(xùn)是：

　　在許多領(lǐng)域中行政行為的結(jié)果并不是對既有的規(guī)則采取強(qiáng)制執(zhí)行的結(jié)果，而是行政機(jī)關(guān)與其委托人之間"相互合作"的結(jié)果。

　　英國政府面臨的挑戰(zhàn)是承認(rèn)向自組織網(wǎng)絡(luò)轉(zhuǎn)變所造成的對中央行動的限制，并且探索管理這些網(wǎng)絡(luò)的新工具。博弈、共同行動、相互調(diào)節(jié)以及網(wǎng)絡(luò)化是公共管理者必需的新的技藝。

　　然而，在這些看法中潛在著危險。它們把網(wǎng)絡(luò)看作政府的一種工具。但是它們不只是提供服務(wù)的一種機(jī)制。同樣重要的是，它們是對民主責(zé)任的挑戰(zhàn)。在前面已經(jīng)談到過一些關(guān)于責(zé)任的問題，例如，關(guān)于新管轄權(quán)的爭論，但還有更大的問題。對政策網(wǎng)絡(luò)的一般性解釋把網(wǎng)絡(luò)看作以私人方式進(jìn)行政府管理的體現(xiàn)，認(rèn)為網(wǎng)絡(luò)通過把公眾排除在外破壞了政治責(zé)任，產(chǎn)生了特權(quán)寡頭，而且在影響上是保守的，因為（例如）博弈規(guī)則以及博弈權(quán)有利于既得利益者。

　　另一種解釋認(rèn)為公民正在通過以使用者和管理者的身份參與網(wǎng)絡(luò)來重新控制政府，因此產(chǎn)生了一種"后現(xiàn)代的公共管理"：

　　超越了等級制度并且吸引了公共興趣的話語網(wǎng)絡(luò)為公共管理提供了合理的模式。某些政策網(wǎng)絡(luò)，代理機(jī)構(gòu)之間的聯(lián)合以及共同任務(wù)的力量展現(xiàn)了話語發(fā)展的潛力。在這些嶄新的形式中，我們可以發(fā)現(xiàn)思想庫的專家、立法機(jī)構(gòu)的成員、政策分析家、公共管理者、有興趣的公民、通曉程序的多面手、甚至選舉產(chǎn)生的官員，他們共同參與，用共同行動產(chǎn)生了下一步如何做的可能。

　　出于同樣的目的，詹姆斯·羅西瑙（James Rosenau）主張授權(quán)給公民：

　　假定存在一個這樣的世界，在其中沒有政府的治理日益發(fā)揮了作用，權(quán)威的體現(xiàn)方式變得更加非正式，合法性變得不斷模糊，那么公民通過獲知在什么時候、在什么地方如何參與集體行動來把握自己的能力就會不斷提高。

　　對于公民獲得的使用者的新身份來說，存在著重大的限制。在網(wǎng)絡(luò)中真正的話語的存在還有重要的約束。政府仍然限制信息的獲得，并且明確限制公民的知識。代議制民主推崇的責(zé)任與網(wǎng)絡(luò)中的參與之間存在著明顯的沖突，網(wǎng)絡(luò)可以在沒有正式責(zé)任制的情況下實行開放。關(guān)于網(wǎng)絡(luò)的不同觀點對公共管理者提出了不同的挑戰(zhàn)。他們的作用是管制網(wǎng)絡(luò)的嗎（在維持關(guān)系意義上）？他們是公共利益的衛(wèi)士嗎？他們?nèi)匀挥性诰W(wǎng)絡(luò)中獲得特權(quán)地位的權(quán)威和合法性嗎？在沒有破壞話語的前提下，他們能夠成為網(wǎng)絡(luò)中的有特殊權(quán)力的行為者嗎？

　　這些推測性評論雖然只提出治理與政府責(zé)任之間關(guān)系的主題，但是對于治理（作自組織的組織之間的網(wǎng)絡(luò)）提出的挑戰(zhàn)究竟有多大的同樣是必要的。對網(wǎng)絡(luò)的研究提出的問題雖然與對官僚和民主責(zé)任制的研究所提出的問題同樣重要，但是它賦予了這些問題鮮明的新方式。例如，許多關(guān)于官僚責(zé)任制討論所賴以成立的制度等級制的假設(shè)被推翻了。責(zé)任不能只針對某個制度，但是必須符合實際的政策，而且有好幾個制度承擔(dān)著這種責(zé)任。網(wǎng)絡(luò)管理結(jié)構(gòu)的"問題"不能被簡約為發(fā)展一種公共部門管理的新風(fēng)格。

　　組織之間的網(wǎng)絡(luò)已經(jīng)普遍存在，但是這種趨勢沒有得到廣泛認(rèn)識。這種趨勢不僅對于英國政府的運行，而且對于民主責(zé)任制具有重要意義。作為自組織網(wǎng)絡(luò)的治理之所以是對政府管理能力的挑戰(zhàn)是因為網(wǎng)絡(luò)具有了自主性，并且抵制了中央的控制。如果合理地設(shè)置，網(wǎng)絡(luò)就會成為沒有政府的管理的首要例證。

　　(本文譯自《政治學(xué)研究》， 1996年第154期。新治理：沒有政府的管理

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