[摘要]國有企業(yè)難以全面振興的深層次原因是：國民收入分配格局變化后，財政從生產(chǎn)建設財政轉變?yōu)榻鑲燥埿拓斦�，它們失去了資本金注資來源，而銀行注資形成的高負債發(fā)展模式，又會形成金融風險；
工資成本上升趨勢和資本利潤率下降規(guī)律同樣在國有企業(yè)發(fā)生作用，冗員過多的工資上升侵蝕利潤，使國有企業(yè)難以為繼；
將企業(yè)作為一級黨政社團組織辦和企業(yè)辦社會，使企業(yè)的體制成本很高，并內(nèi)化了許多社會成本；
所有者多頭代理，導致管事的不管人，管人的不管事，所有者的權力、責任和應當承擔的風險不對稱。從放權讓利改革開始的所有權和經(jīng)營權的分離，雖然擴大了企業(yè)的自主權，但是沒有形成真正管用的所有者，且形成了更多的不負責任的所有者代表。后來企業(yè)資產(chǎn)多元化的改革，希望通過外力來建立所有者，國有資產(chǎn)管理搭便車，然而由于種種原因，效果并不理想。從戰(zhàn)略上講，國有經(jīng)濟要集中，要社會化，要在許多領域退出。但是，國有經(jīng)濟所占資源目前仍占全社會經(jīng)營性資源的70%以上。并且，國有經(jīng)濟并不可能在短期內(nèi)得以轉軌。因此，需要在過渡時期建立一種有效的出資人-經(jīng)營者制衡制度，使國有企業(yè)在國民經(jīng)濟中發(fā)揮應有的作用。

　　[關鍵詞]國有企業(yè)；
出資人；
國有資產(chǎn)管理委員會

　　[基金項目]本文是中共中央黨校"大型企業(yè)提高核心競爭力體制環(huán)境"研究成果的一部分。

　　一、國有企業(yè)很難全面振興的深層次原因

　　除去特殊的"文革"10年時期不談，國有企業(yè)吃國家"大鍋飯"、職工吃企業(yè)"大鍋飯"，資源浪費、效率低下，缺乏技術進步動力，負債率奇高等弊病在20世紀80年代和90年代凸顯出來。回過頭來看歷史，國有經(jīng)濟陷入困境的深層次原因有以下幾個方面：

　�。�1）20世紀80年代國民收入分配格局發(fā)生變化，使國有經(jīng)濟的注資渠道從財政轉移到了銀行，這使得國有經(jīng)濟從低負債的經(jīng)濟變成了高負債的經(jīng)濟，銀行的高利息和國有經(jīng)濟的低效率，在銀行中形成了大量的壞賬。整個金融體系潛伏崩潰危險的最基本原因是，主要靠銀行注資生存的國有經(jīng)濟再難以繼續(xù)擴大下去。

　　1978年前，財政在國民收入中的分配比例在30%以上，最高時達到40%，除了行政事業(yè)和公益建設，財政是生產(chǎn)建設型財政；
全社會投資中，95%的投資來自國有企業(yè)；
國有企業(yè)的負債率只有18%（主要是欠發(fā)福利、欠交上繳款等），其資產(chǎn)的絕大部分是國家財政投資形成的。國有企業(yè)計劃價格、計劃工資、計劃成本、計劃利潤，即使有一部分企業(yè)虧損，影響的是企業(yè)的凈資產(chǎn)和上交財政的利潤，不會波及銀行和貨幣體系。20世紀80年代開始，財政在國民收入中的分配比例越來越低，居民分配的比例越來越大，財政最低時分配9%，加上二次分配，居民最多時分配70%以上；
這種格局下，國有企業(yè)的注資來源發(fā)生了根本性的變化，財政成了吃飯和借債財政，在社會總投資中，財政投資占的比重下降到了5%以下，國有企業(yè)獲得資產(chǎn)的來源從財政轉向了銀行。由于居民收入比例的提高和儲蓄規(guī)模的增加，銀行中居民的存款資產(chǎn)也越來越多。先是國有企業(yè)流動資金從財政撥款改為銀行貸款，再是基本建設和更新改造投資從財政撥款改為銀行貸款。從20世紀80年代起，20多年中，我們計劃列項、銀行放貸款，新建的企業(yè)注冊的時候叫國有企業(yè)，但是許多國有企業(yè)沒有國家一分錢的資本金注入。是借銀行中的居民的錢，辦了許多沒有國家一分錢的"國有"企業(yè)。如果這些國有企業(yè)能正常地給銀行還本付息，不會發(fā)生國有企業(yè)總體上陷入困境的狀況。

　　但是，20世紀80年代后半期和90年代前半期，國有企業(yè)雖然大量地從銀行借款，但是利息水平要高于企業(yè)資產(chǎn)的盈利水平，到了亞洲金融危機暴發(fā)時，在銀行中積累的壞賬已經(jīng)達到了一個危險的程度。亞洲金融危機，實際是經(jīng)濟規(guī)律給東亞高負債發(fā)展模式的一個報復。

　　高儲蓄、高負債、高投入、低效率，雖然在短期內(nèi)經(jīng)濟增長速度較快，但是企業(yè)不能正常地向銀行還本付息，這樣的金融體系和經(jīng)濟體系，終究會崩潰。

　　1997年開始，鑒于亞洲金融危機，黨和政府對銀行潛伏的風險開始重視起來，貸款負責制、銀行內(nèi)部加強審核和監(jiān)督、降低壞賬率、改變貸款方式、貸款項目效益和風險評估等一系列措施的實施，使得過去能隨意從銀行貸到款的低效率國有企業(yè)，從銀行貸款越來越難了。

　　銀行如果像20世紀90年代前期那樣不計效率地給國有企業(yè)貸款，銀行貨幣體系必定崩潰無疑。

　　是想保國有企業(yè)呢還是保金融體系乃至整個國民經(jīng)濟體系不崩潰呢？答案當然是后者。銀行體系只能慎重貸款，對不能正常還本付息的國有企業(yè)停止貸款，才能保證整個國民經(jīng)濟體系不至于崩塌。試想：財政沒有錢給國有企業(yè)注資了，銀行對國有企業(yè)的注資也越來越緊了，甚至停貸了，一些沒有效率的國有企業(yè)能不陷入絕境嗎？

　　如果不從收入分配變化、國有企業(yè)融資渠道改變、銀行風險這樣一些宏觀的格局下觀察國有企業(yè)陷入困境的深層次原因，則無法明白絕大部分高負債的國有企業(yè)大勢已去這樣的歷史必然。

　�。�2）由于職工只能進不能出，國有企業(yè)冗員嚴重，工資長期趨于上升和資本利潤率長期趨于下降，兩頭一擠，導致大量的國有企業(yè)陷入虧損，難以為繼。這是國有企業(yè)幾乎全軍覆沒的第二個深層次原因。

　　從經(jīng)濟規(guī)律上講，隨著物價的上升、生活水平的提高、社會保障的完善等等，企業(yè)職工的工資成本是不斷上升的；
而在市場競爭的條件下，由于競爭激烈，資本的利潤率長期是趨于下降的。國有企業(yè)，如果引入競爭，放在市場經(jīng)濟環(huán)境中，也有這兩個趨勢。在企業(yè)正常核算的情況下，考慮到工資成本的上升和資本價格的相對便宜，企業(yè)會自動減少勞動的使用數(shù)量，增加資本的使用數(shù)量，從而提高勞動生產(chǎn)率，用越來越便宜的資本替代越來越昂貴的勞動；
讓越來越少的勞動者推動越來越多的資本，使企業(yè)獲得正�；蛘叱~的利潤。馬克思在他的《資本論》和其他著作中分析了這兩種規(guī)律，他認為，作用的結果使得資本家提高資本有機構成，或者減少工人，或者相對擴大資本規(guī)模，或者既減少工人又擴大資本規(guī)模，用越來越少的工人推動越來越多的資本，以獲得更多的利潤。但是，帶來的兩個后果是：一是工人階級的相對消費能力越來越少，資本的產(chǎn)出能力越來越大，生產(chǎn)過剩；
二是許多工人失業(yè)，許多工人雖然在崗，但是相對工資較低，資產(chǎn)階級給自己培育了一個掘墓人——無產(chǎn)階級。于是，資本主義制度的喪鐘就要敲響了。但是，我們等了一百幾十年，老牌資本主義國家的喪鐘幾乎都沒有敲響。資本主義制度沒有滅亡的最根本原因是：它從大工業(yè)中減少下來的勞動力，在大量的中小企業(yè)中得到了就業(yè)；
并且，建立了較為完善的社會保障制度。公民安居樂業(yè)，于是資本主義制度的墓也就沒有太多的人去掘了。馬克思設想用計劃經(jīng)濟、生產(chǎn)資料全民所有制和按勞分配來解決資本主義社會化大生產(chǎn)與生產(chǎn)資料私人占有之間的矛盾。

　　然而，建國初期，國有企業(yè)可能憑著管理者和勞動者的熱情，有著較強的生命力。幾十年過去后，前蘇聯(lián)、東歐國家、中國等，其國有工業(yè)企業(yè)，也有一個工資成本逐步上升、資本利潤率逐步下降的趨勢，隨著向市場經(jīng)濟轉型，由于不能自動提高資本有機構成，競爭使得國有企業(yè)中的冗員顯得越來越突出。于是發(fā)生了或者工資侵蝕利潤、企業(yè)不景氣，或者工人需要大規(guī)模下崗分流的情況。

　　問題是，國有企業(yè)的管理者，由于資產(chǎn)的經(jīng)營與他沒有切身的利益關系，他的升遷還可能與工人的評價與好感有關，于是即使工資上升很快侵蝕利潤，他也不可能會自覺減少職工（甚至反其道而行之，給工人增加工資）來克服資本利潤率下降和工資成本上升對利潤的影響。直到企業(yè)無藥可救時，財政不撥款，從銀行也實在貸不出款，沒有工資可發(fā)時，職工不得不回家。他可以告訴職工，這不是我的錯，企業(yè)實在是沒有錢發(fā)給你們。也就是說，在企業(yè)還能運轉的時候，在工資已經(jīng)開始侵蝕利潤的時候，即使企業(yè)有陷于虧損乃至破產(chǎn)的危險，管理者也不可能拿起減人這一手段來挽救企業(yè)，而是眼看著工資上升使企業(yè)與冗員同歸于盡。

　　許多企業(yè)高層管理者由于是組織人事部門管理的干部，企業(yè)倒閉后，再調(diào)往他處任職或者榮譽退休了之。

　　許多經(jīng)濟學家們在研究國有企業(yè)虧損和難以為繼的原因時，沒有考慮工資成本持續(xù)上升和資本利潤率持續(xù)下降，而國有企業(yè)不能自動地提高資本有機構成這樣的深層次的因素。因此，在理論上也就無法給大規(guī)模的下崗分流和減人增效一個合理和邏輯的說明。

　�。�3）把國有企業(yè)當成了一級黨政社團組織來辦，并且以企業(yè)為單位組織社會，使企業(yè)內(nèi)化了許多外部的黨政社團體制成本和企業(yè)辦社會成本。在與其他沒有這兩種成本的企業(yè)在市場競爭時，背負這兩種多余成本的國有企業(yè)自然要被市場機制所淘汰。

　　解放后，我們一直將企業(yè)作為一級政權和政治單位來設立。特別是解放初，缺乏經(jīng)營管理方面高素質(zhì)的人力資本，許多新建國有企業(yè)的領導從軍事干部轉業(yè)而來。這些領導習慣于用指揮打仗的方式來指揮企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營。從文化背景上看，他們更愿意在企業(yè)中建立一些軍事性的機構來組織生產(chǎn)。比如，一些企業(yè)中的指揮部、后勤部、政治部等等，就是軍事組織在戰(zhàn)后企業(yè)組織結構中的一種延續(xù)。改革開放以來，從計劃經(jīng)濟轉向市場經(jīng)濟，企業(yè)的內(nèi)部體制與外部體制，也應當進行轉軌，體制結構應當由市場需要決定，其體制成本應當最小。

　　雖然產(chǎn)品的計劃分配和定價轉向了市場調(diào)節(jié)和定價，財政注資變成了貸款形成資產(chǎn)，然而企業(yè)的內(nèi)部體制和企業(yè)的外部體制卻沒有向市場經(jīng)濟需要的體制轉軌，并且其機構人員、摩擦、時間和機會等體制成本比計劃經(jīng)濟時期還要高。

　　為什么資源配置向市場經(jīng)濟轉軌沒有促使經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟轉軌呢？從歷史變遷的進展來看，體制變遷滯后于資源配置方式的變遷，體制結構沒有按照市場經(jīng)濟的要求進行調(diào)整；
從干部管理來看，由于將企業(yè)干部作為官員，企業(yè)爭行政級別，企業(yè)內(nèi)增加機構、機構升格的現(xiàn)象很嚴重；
而且由于外部黨政社團部門也越來越多，由此延伸到企業(yè)內(nèi)部，導致企業(yè)內(nèi)部組織機構越來越膨脹，使企業(yè)的體制成本越來越高。

　　其實，市場最重要的一個功能就是，調(diào)節(jié)企業(yè)降低體制成本，并專門淘汰體制成本較高的企業(yè)。在一個企業(yè)與另一個企業(yè)競爭時，市場不承認和保護一個企業(yè)與另一個企業(yè)在體制成本上的差別。

　　通過市場競爭，更有效地利用資源，非常重要的功能就是迫使企業(yè)適應市場的需要而設置自己內(nèi)部的體制結構。也就是說，市場調(diào)節(jié)企業(yè)最大限度降低體制成本的同時，實現(xiàn)對資源最優(yōu)利用的配置。如果一個企業(yè)不按照市場經(jīng)濟的需要調(diào)整自身內(nèi)部的體制結構，市場價格不承認企業(yè)產(chǎn)品和服務中過多的機構人員、摩擦、時間和機會等成本，其過高而侵蝕利潤，將發(fā)生連續(xù)不斷的嚴重虧損，最后將被體制成本較小的企業(yè)所擠垮。為什么中國1978年改革開放以后，國有經(jīng)濟在與非國有經(jīng)濟競爭之中，連連失利，除了其他原因之外，一個很重要的原因就是國有經(jīng)濟的體制成本太高，而一些非國有經(jīng)濟的體制成本較小。

　　戰(zhàn)爭中的供給制度也在國有企業(yè)中延續(xù)為企業(yè)內(nèi)部的醫(yī)院、學校、住宅等福利性組織和功能。

　　在國有企業(yè)的投資中，需要先考慮招待所、醫(yī)院、職工住宅、學校、公安等等這樣的本來應當由社會外部提供的公共產(chǎn)品的資金安排，這些資金可能是銀行貸款，需要支付利息；
這些設施和人員，還要支付工資、福利、維修支出、折舊等成本，有的甚至要占到企業(yè)成本的1/3.一個不負擔這些社會成本的外資企業(yè)或者非國有企業(yè)，與另一個要負擔這些社會成本的國有企業(yè)競爭時，試想會發(fā)生什么樣的情況呢？國有企業(yè)必敗無疑！因為市場是無情的，市場不承認你承擔的這些社會成本，市場不可能讓包含社會成本的高價格產(chǎn)品銷售得出去，實際就是要在市場上淘汰這類國有企業(yè)出局。

　　改革開放前期，由于民間經(jīng)濟的資本積累還較薄弱，資本規(guī)模較小，進入資本規(guī)模較大的行業(yè)有最低資金規(guī)模障礙。但是，隨著民間經(jīng)濟的發(fā)展，特別是江浙、廣東一帶的一些民間經(jīng)濟資本積累規(guī)模已經(jīng)很大，進入一些資本有機構成高和規(guī)模大的行業(yè)越來越不存在資金規(guī)模障礙。比如，已經(jīng)進入的有汽車、家電等，這些民間企業(yè)內(nèi)部組織結構簡單，沒有企業(yè)辦社會，用的都是沒有按規(guī)定上交社會保障金的臨時工，企業(yè)的體制成本和社會成本很低，如果國有和國有控股企業(yè)不進行改革，不降低體制成本，民間資金大舉進入資本規(guī)模性行業(yè)，這些行業(yè)的國有及國有控股企業(yè)很難在競爭中生存。

　�。�4）黨政多個部門行使國有資產(chǎn)所有者的權力，使得管人的不管事，管事的管不了人；
管投資決策的不管項目效益，管項目效益的不能自主決策；
管工資的不管企業(yè)職工具體的勞動貢獻，(點擊此處閱讀下一頁)

　　能管職工具體貢獻的定不了企業(yè)職工的工資。所有權多頭代理，所有者權力和責任錯位，沒有一個代理所有者權力的機構承擔行使權力的風險，實際是國有資產(chǎn)出資人形同虛設，沒有真正到位。

　　過去，國有企業(yè)的領導，主要由組織人事部門考察任命，標準以黨和政府的行政干部的要求執(zhí)行；
而干部在企業(yè)中的成績和工作則由主管部門考核，國有資產(chǎn)是不是增值由國有資產(chǎn)管理部門監(jiān)督。如果這個由組織部考核任命的干部將企業(yè)經(jīng)營虧損甚至破產(chǎn)了，組織部并不承擔任何責任。而主管部門、國有資產(chǎn)管理部門，明知這個干部將企業(yè)經(jīng)營虧損了，但是沒有更換這個干部的權力。

　　在一個企業(yè)中，組織部任命的正職有兩個，副職有幾個甚至十幾個，兩個正職都向組織部門負責，副職也向委派他們的組織部門負責，于是企業(yè)之中政令無法統(tǒng)一。大部分企業(yè)，兩個正職之間的關系很難處理，幾個副職和十幾個副職各管一攤，正職也不好協(xié)調(diào)。有的企業(yè)集團還有這種現(xiàn)象：由于是不同隸屬關系企業(yè)組成的企業(yè)集團，于是有的領導是省市組織部任命的，有的領導是中央組織部任命的，各為其任命的部門負責，企業(yè)中領導之間的關系更難協(xié)調(diào)。

　　而企業(yè)投資項目的基本建設和更新改造決策，各級計委和經(jīng)貿(mào)委也行使了一部分很重要的所有者權力，如要核定規(guī)模、批項目建議書、可行性研究、初步設計等等。許多部門也要批這批那，一個建設項目，從提出到開工，要蓋幾十到二百多個章，這些部門實際都是在行使所有者的決策權力，但是他們都不負項目一旦報廢的任何責任。實際上，在中國許多國有企業(yè)投資項目的失敗，不能說與項目審批制度的繁雜無關。有的項目在建議時，還有市場空間，等半年和幾年的審批結束時，已經(jīng)時過境遷，建成之時，也就成了項目虧損和報廢之日。

　　工資水平和結構的決定是企業(yè)的一項權力，當然需要所有者的認可，否則會發(fā)生內(nèi)部人控制問題，即有將所有者——國家的利潤轉移為工資和企業(yè)內(nèi)部福利的危險。但是，在中國，勞動和社會保障部門行使工資水平和結構的確定權力，要審批國有企業(yè)的工資總額，要限制企業(yè)領導、干部與工人工資的差距。但是，勞動部門畢竟離企業(yè)較遠，也不能了解每個企業(yè)的情況如何，于是出現(xiàn)這樣的情況：企業(yè)領導和企業(yè)經(jīng)營骨干的工資水平與在企業(yè)中打掃衛(wèi)生的職工的工資水平相差不大，企業(yè)中有經(jīng)營和技術才能的人才在競爭中被非國有經(jīng)濟挖去不少，高端崗位人才流失不少，而低端崗位職工的工資不能降低，企業(yè)產(chǎn)品中工資成本較高；
在企業(yè)效益好時，企業(yè)沒有增加工資的自主權，在企業(yè)效益較差時，工資成本也不能隨之往下調(diào)整。而國家審計署、財政部專員辦公室、國務院監(jiān)事會、監(jiān)察部、紀委、工會等等，都行使了一部分所有者的監(jiān)督權力，特別是工會代表，要以董事的身份進入國有企業(yè)董事會，監(jiān)督部門多、成本高，但是監(jiān)督效果并不理想，國有資產(chǎn)時有流失，防不勝防。

　　可以看出，國有資產(chǎn)所有者權力實際上的分散化，最終使得國有企業(yè)找不到負最終責任的出資人，沒有一個出資者對經(jīng)營者的業(yè)績進行考核，對經(jīng)營者的行為真正進行監(jiān)督，對企業(yè)的最后結果承擔責任，試想這樣的企業(yè)能搞好嗎？

　　從以上四個方面的經(jīng)濟規(guī)律和體制原因看，在市場經(jīng)濟條件下，沒有國家的保護和特殊政策，在競爭性領域和一些不完全競爭領域中，大部分國有企業(yè)難以搞好是一般規(guī)律，而少數(shù)國有企業(yè)經(jīng)營得很好是特殊現(xiàn)象。

　　二、所有權與經(jīng)營權分開與借助外力建立出資者的困境

　　為了解決上述問題，我們進行了所有權與經(jīng)營權分開的改革，給企業(yè)下放了許多權力，加大了企業(yè)的自主權。但是，從實施的結果來看，所有者被模糊和缺位了。這些部門對企業(yè)的所有者約束越來越少了。由于忽視了出資人制度的建立，政企分開改革實施的結果是，某種程度上沒有了國有企業(yè)的看得見和管事的所有者。這樣在很多企業(yè)發(fā)生了經(jīng)濟學上講的內(nèi)部人控制問題，即所有者對于企業(yè)經(jīng)營層的控制失控，這是許多國有企業(yè)走下坡路的一個重要原因。后來許多學者，包括我也認為，國有企業(yè)應當進行股份制改造，應當資產(chǎn)多元化，通過這樣的改革，引進投資者，構造所有者，國有資產(chǎn)管理可以搭新體制（即其他出資人對于資產(chǎn)的關心）的便車。政府對于國有資產(chǎn)的監(jiān)管可以輕松一些。另外，因國有企業(yè)資金來源渠道枯竭，而通過銀行負債融資，國家的風險很高，所以要引進社會資本加以補充，企業(yè)股份制改革的呼聲也越來越高。從1994年國有企業(yè)實行建立現(xiàn)代企業(yè)制度及其公司制改革看，雖然許多國有企業(yè)從國有工廠改變?yōu)楣�，有的企業(yè)從國有獨資企業(yè)改變?yōu)樯鲜械墓煞莨�，但是，這并沒有從根本上轉變國有企業(yè)的體制和經(jīng)營機制。

　　就一些國有企業(yè)改革為非上市公司的情況來看，許多是國有獨資公司，資本沒有實現(xiàn)多元化；
有的是國有企業(yè)之間互相持股，并且參股企業(yè)的入股比例很小，基本上不起作用；
有的債轉股企業(yè)，金融資產(chǎn)管理公司管不了企業(yè)的人事、投資、工資、戰(zhàn)略決策等等；
公司內(nèi)部有了股東大會、董事會，但是新的公司內(nèi)部治理結構與原有的公司治理結構之間發(fā)生重復設置，使公司內(nèi)部結構更加復雜，體制成本加大；
由于外部體制沒有發(fā)生變動，國有企業(yè)雖然進行了公司制改革，但是出資人并沒有到位，加上新成立的黨的企業(yè)工作委員會及稽查特派員制度，使行使國有資產(chǎn)所有者權力的頭緒更多。而一些上市的公司，雖然摻進公眾股后，企業(yè)必須公布報表，向投資者披露企業(yè)情況，但是，一是會計師事務所、券商、資產(chǎn)評估、律師事務所等中介組織替企業(yè)做假賬的情況很嚴重，信息失真；
二是國有股一股獨大，其他股東對決策基本上起不到制約作用；
三是根據(jù)《公司法》建立起來的上市公司，與控股母公司之間存在著人事等各種復雜的關系，大股東通過關聯(lián)交易轉移利潤和轉嫁成本；
四是以《公司法》設立的股份公司內(nèi)部"新三會"與"老三會"之間，股份公司與控股公司之間，形成復雜的內(nèi)部組織，摩擦成本加大；
五是上市公司中的國有股并沒有解決出資人不到位的問題，國有股還是多頭所有，多頭管理，找不到對國有股負責的出資部門和出資負責代表人。

　　簡言之，上市公司的體制和經(jīng)營機制并沒有真正得到轉變，甚至由于其上市融資量大，成了一些部門、地方和企業(yè)"圈錢"的最好地方。有的同志設想，用國有企業(yè)之間相互持股的辦法來建立現(xiàn)代企業(yè)制度。其實，這樣的持股結構對于構建出資人用處不大。因為兩個同屬于國有的企業(yè)，它們后面的最終出資人都沒有到位，沒有最終出資人的約束，投入股份的企業(yè)并不十分關心投入資產(chǎn)的效益。

　　三、未來國有企業(yè)改革的關鍵——建立出資人體制

　　從戰(zhàn)略上講，國有經(jīng)濟由于國家投資大、風險高、效率低、包袱重，除了非搞不可的一些領域外，許多領域應當讓渡給社會投資者。我個人認為，國有經(jīng)濟的比重還是越小越好。

　　但是，在過渡期內(nèi)不可能將現(xiàn)有的國有經(jīng)濟一夜之間轉型，也不可能將國有經(jīng)濟的經(jīng)營停下來進行改革，只能是一邊生產(chǎn)經(jīng)營，一邊進行改革。這樣，必須找出一種能讓過渡時期改革過程中國有經(jīng)濟發(fā)揮最大效率的改革策略。

　　從20多年國有企業(yè)改革的經(jīng)驗教訓看，關鍵是沒有形成一個真正能管事的國有資產(chǎn)所有者，也就是所有者缺位。如果在轉型期內(nèi)，真正能找出和建立一種管用的出資人制度，可使國有經(jīng)濟在國民經(jīng)濟中發(fā)揮較重要甚至是主導的作用。一些同志總是在定性的方面爭論國有經(jīng)濟是不是主導，你如果不能建立真正的出資人制度，就是想主導也主導不了。建立國有經(jīng)濟出資人制度的原則是：①將國有所有者代表集中到一個部門進行有效地管理，避免多頭代理、無部門負責的情況；
②所有者代表的權力和責任以及要承擔的風險對等，不能僅僅有權力，而沒有責任和風險；
③國家管理國有企業(yè)和國有控股企業(yè)的組織形式最簡單，體制成本最低，效率最高；
④堅持黨在企業(yè)中的領導與企業(yè)按市場經(jīng)濟規(guī)則運作在體制上不應矛盾，不形成企業(yè)內(nèi)部黨企之間的摩擦和無效率的消耗；
⑤企業(yè)內(nèi)部非經(jīng)營組織結構最簡單，非經(jīng)濟體制的成本最低。按照這些原則，應當進行以下重大改革和調(diào)整。

　　改革的思路是：整合所有的國有資產(chǎn)所有權代理部門，形成集中統(tǒng)一地代理所有者權力的國有資產(chǎn)管理部門，并向人大報告國有資產(chǎn)的情況，形成人大與政府之間法定的國有資產(chǎn)委托代理關系，這樣國有資產(chǎn)出資人制度的框架才算基本形成。

　�。�1）在各級政府內(nèi)部成立國有資產(chǎn)管理委員會，專門承擔政府對企業(yè)國有資產(chǎn)的所有者職責。

　　學者曾經(jīng)就國有資產(chǎn)管理部門在全國人大中設立還是在政府中設立，進行了爭論。一種意見認為，國有資產(chǎn)是全民所有制資產(chǎn)，應當在全國人民代表大會中設立為妥。但是，實際上國有資產(chǎn)管理的職能還是要由政府來承擔，人大應當委托政府來管理國有資產(chǎn)，這樣可以避免人大與政府之間的多層次和摩擦，也沒有必要在人大中設立復雜的機構，使機構重復和膨脹。在政府中專門設立國有資產(chǎn)管理委員會，把國家對國有企業(yè)的社會管理與國有資產(chǎn)管理分開，成為國家委托政府代表及行使所有權和專司國有資產(chǎn)管理的部門。國家和政府對于企業(yè)有一般的社會管理，這對所有的不同資產(chǎn)性質(zhì)的企業(yè)都是一樣的，比如制定企業(yè)的準入制度、競爭規(guī)則，裁判行為是否違規(guī)等等，這種管理對國有企業(yè)和非國有企業(yè)都是相同的。

　　如經(jīng)貿(mào)委、工商局、環(huán)境保護局等部門對社會實行的就是一般性管理。但是，國有資產(chǎn)管理部門作為國家和政府國有資產(chǎn)的代表和管理部門，它的職能是保證國有資產(chǎn)的保值和增值，國有資產(chǎn)合理的收益，國有資產(chǎn)的調(diào)配和重組，出售國有資產(chǎn)把實物形態(tài)的國有資產(chǎn)變成貨幣形態(tài)的國有資產(chǎn)等等。過去曾經(jīng)成立過國家國有資產(chǎn)管理局，但是，一是級別太低，屬于財政部管理，對于其他的部門沒有協(xié)調(diào)權威；
二是許多權力沒有集中起來，行使不了國有資產(chǎn)所有者最主要和整體性的權力。

　　上海、深圳等地成立了區(qū)域性的國有資產(chǎn)管理委員會，在調(diào)整和重組地區(qū)性的國有資產(chǎn)結構，促進國有企業(yè)破產(chǎn)、兼并和重組等方面起了很重要的作用。但是，由于整個國家從上到下的政府體制沒有改變，在一個地區(qū)實行新的國有資產(chǎn)管理體制，總是受到原有體制的左右。比如，新的國有資產(chǎn)管理委員會與組織部、人事局、財政局、經(jīng)貿(mào)委、主管部門等等之間是什么關系？這些原有的體制束縛新的國有資產(chǎn)管理機構不能獨立、權威和統(tǒng)一地發(fā)揮作用。地縣兩級國有資產(chǎn)與中央政府國有資產(chǎn)管理委員會的關系，其發(fā)生的事務，由省和副省級單位代為管理。

　�。�2）設立對國有企業(yè)領導人的指標考核體系。這里需要弄清的幾個問題是：考核企業(yè)，主要考核什么？是考核領導班子還是考核一把手？是考核企業(yè)經(jīng)濟效益還是考核個人品質(zhì)？是由出資者考核還是企業(yè)內(nèi)部職工考核？

　　實際上國家和政府的最主要的目的，是國有資產(chǎn)的保值和增值。因此，對于國有企業(yè)最關鍵的考核指標是國有資產(chǎn)的市值增減和資產(chǎn)收益率。如果這兩項指標都很差，其他的考核結果都很好，對于搞好國有企業(yè)是沒有用的。過去考核國有企業(yè)，一是沒有指標體系，到底用什么指標沒有確定；
二是各部門考核的角度不一樣，沒有一個很負責任的部門來考核企業(yè)的經(jīng)濟效益。

　　過去在考核國有企業(yè)成績時，主要考核領導班子，認為成績是集體領導的結果。但是，從管理學的角度來看，一個經(jīng)營性的單位，必須有一個主要負責人決策，如果決策者太多，就是會議而不決，效率就會下降，對結果卻無人負責。如果由一把手決策，考核的是領導集體，則一把手會不負責任地決策，而失誤則由集體承擔。結果，國有企業(yè)還是會被搞垮。因此，應該考核一把手，企業(yè)的其他副手，由一把手來選擇任用，副手向一把手負責。如果企業(yè)出問題，考核效果不佳，責任全部在一把手身上。這樣，國有企業(yè)才能將決策、考核和責任對應起來。

　　考核國有企業(yè)領導與考核黨政系統(tǒng)的干部不一樣。主要是看經(jīng)過這位負責人的經(jīng)營和管理，企業(yè)資產(chǎn)是不是做到了保值，經(jīng)營是不是有利潤，資產(chǎn)的收益率是不是達到了社會平均水平或者高于社會平均水平。這是考核國有企業(yè)領導最關鍵和最主要的指標。而黨政領導人，則主要看他的黨性原則、政治敏感性、勤政廉潔、群眾關系等等方面的表現(xiàn)。當然，對于一個國有企業(yè)的領導，政治方面也要嚴格要求。但是，如果一個國有企業(yè)領導，在政治方面都很過硬，就是在他的領導下，企業(yè)的資產(chǎn)保不了值，虧損嚴重，國有資產(chǎn)收益很少或者沒有收益，這對搞好國有經(jīng)濟是很危險的。辛辛苦苦、廉潔奉公將國有企業(yè)搞垮了的例子也不少。

　　考核國有企業(yè)領導，主要還是要由出資人，即國有資產(chǎn)管理委員會來考核評價，而不能由企業(yè)的職工為主來評價。雖然在社會主義條件下，職工是國有企業(yè)的主人，但是，作為國有出資人的利益和作為勞動者的利益是有差異的。(點擊此處閱讀下一頁)

　　作為出資人，想的是國有資產(chǎn)保值增值，作為勞動者，想的是盡可能多地從企業(yè)中獲得工資福利。如果由職工為主來評價企業(yè)領導，則會形成國有企業(yè)領導用出資人的利益，即國有資產(chǎn)及其收益，來討好職工的現(xiàn)象，結果會發(fā)生企業(yè)內(nèi)部職工侵蝕出資人利益，即勞動者侵蝕國家利益的情況。實際上，目前實行的由企業(yè)職工考核評價企業(yè)領導人的制度安排，從經(jīng)濟學角度分析，實際是國有資產(chǎn)向職工流失的一種制度設計。國有企業(yè)的領導，在某些方面可能有點像過去生產(chǎn)隊的倉庫保管員、出納和會計，而出資人則像生產(chǎn)隊長。生產(chǎn)隊長總是愛用因為"吝嗇"而群眾意見很大的人來擔任這些職務。如果這些保管員、出納、會計，因當老好人而不"吝嗇"，則集體資產(chǎn)會嚴重流失。讓一個企業(yè)全體職工一致說好的領導來經(jīng)營管理國有企業(yè)，很可能是這個國有企業(yè)特別是出資人最大的隱患和災難。在沒有出資人制度時，職工評價企業(yè)領導，并不失為一種考核體制。因為有些領導可能既不為所有者著想，也不討好企業(yè)職工，而只是為自己的私利。

　　在這樣的情況下，職工作為一種監(jiān)督方，有比沒有要好得多。但是，在出資人到位的前提下，出資人的考核和監(jiān)督已經(jīng)很硬，再設立職工評價企業(yè)領導的體系，如果企業(yè)的領導考慮出資人的利益多一些，則職工的評價就會不高；
而職工的評價高，則必定會發(fā)生企業(yè)領導用國有資產(chǎn)利益去討好企業(yè)職工的現(xiàn)象。

　　國有的許多企業(yè)是壟斷性企業(yè)，這些企業(yè)的產(chǎn)品價格由于處于壟斷地位，由賣方?jīng)Q定，不進行監(jiān)督和控制，會出現(xiàn)低效率、高成本、高價格和高利潤的情況。因此，對于這些企業(yè)的技術標準、消耗定額、人員定崗要由社會技術部門來確定，其財務狀況和經(jīng)營績效要由出資人招標或者指定會計師事務所來審計考核。

　�。�3）應當將黨的中央和地方企業(yè)工作委員會與新設立的國有資產(chǎn)管理委員會合并，兩塊牌子，一班人馬。

　　黨的企工委和政府的國資委合并，可以減少機構，在企業(yè)領導上協(xié)調(diào)黨政關系，有助于在企業(yè)中消除黨政摩擦。國有資產(chǎn)管理委員會中的組織人事部門，同時作為組織部門和人事部門的派出機構，但由國有資產(chǎn)管理委員會統(tǒng)一管理，對外可稱之為"國家國有資產(chǎn)管理委員會國有企業(yè)董事局".國有企業(yè)的董事長由國有資產(chǎn)管理委員會選任派出，屬于國有資產(chǎn)管理委員會行使國有資產(chǎn)所有權的代表。由董事長提名，國有資產(chǎn)管理委員會考察任命企業(yè)的總經(jīng)理。企業(yè)中成立黨委，就所屬級別不同，分別歸屬黨的地方企業(yè)工作委員會和中央企業(yè)工作委員會。

　　在國有獨資企業(yè)，黨委書記兼董事長；
在國有控股企業(yè)，盡可能由黨委書記兼董事長；
在國有參股企業(yè)，可能股東大會選舉的董事長不一定是企業(yè)黨委會選舉產(chǎn)生的黨委書記，但是不是可以由副董事長兼任；
企業(yè)董事會、經(jīng)理層和黨委會干部實行交叉任職。

　　這樣在宏觀管理層，將政府所有者職能與社會的一般管理者職能劃分開來，將黨管干部原則與政府考核評價領導在一個機構中統(tǒng)一起來，在國有獨資和國有控股企業(yè)內(nèi)部將黨的領導和企業(yè)經(jīng)營領導統(tǒng)一起來，從根本上消除所有者職能與社會管理者職能混淆，管人的不管事、管事的管不了人的企業(yè)內(nèi)部黨企摩擦很大的狀況，在設計和制度安排上徹底理順國有及國有控股企業(yè)的體制。

　　黨對國有經(jīng)濟的領導體現(xiàn)在什么方面呢？是體現(xiàn)在多設機構上還是最后要體現(xiàn)在國有企業(yè)的效益上。我認為還是要體現(xiàn)在效益上。如果為了加強黨的領導，機構越設越多"，吃皇糧"的人越來越多，機構之間摩擦越來越多和越來越大，工作效率越來越低，企業(yè)虧損無部門負責，即使黨的組織建立了不少，只能說明這樣加強黨的領導成本太高，效果并不一定很好。現(xiàn)在需要避免的是，一說加強領導，就要建立機構，最后機構越來越多，事情越來越難辦，機構之間的摩擦越來越多，這不是現(xiàn)代宏觀管理的思路和體制。一發(fā)生問題，首先看能不能用不設機構的辦法來解決它，管理好。如果市場、群眾、法律，或者已有的機構能管理好，就用不著再設機構。非得要設，能否在盡量精簡合并的前提下設立。

　　地縣一級，規(guī)定一個國有資產(chǎn)規(guī)模限額，規(guī)模以上，可以設國資委；
限額規(guī)模以下不設國資委，由上一級國資委代理行使職權。也可能出現(xiàn)一些地縣為了爭機構虛報國有資產(chǎn)的情況，需要將報上的國有資產(chǎn)按收益上繳中央財政一半的辦法加以約束。

　�。�4）在出資人制度建立、考核指標體系形成的同時，取消國家計委和國家經(jīng)貿(mào)委對國有企業(yè)投資的基本建設和更新改造項目的審批制度，取消勞動社會保障部門的勞動工資審批制度。

　　重大投資決策是國有資產(chǎn)所有者的一項重要權力，目前由國家計委和國家經(jīng)貿(mào)委分別行使這項所有者的權力，但這兩個部門并不承擔審批后項目失敗的任何責任。過去許多大型企業(yè)報廢破產(chǎn)了的基本建設和更新改造項目，大都并不是沒有通過各級計委和經(jīng)貿(mào)委的審批。

　　在中國一個項目審批時間要半年到幾年，僅各種公章要蓋幾十到近兩百個，各種會議要開無數(shù)次，各種文件要起草和下發(fā)幾十次，這樣的項目不可能和市場經(jīng)濟相適應，效益不可能好，而一些地方的項目，用變通的辦法，先上馬甚至先投產(chǎn)，再報批，這樣的項目爭取了時間，反而失敗和倒閉的較少。如果計委和經(jīng)貿(mào)委非審批不可，能不能建立這樣一種制度：就是權力和風險及責任要對等，如果所審批的項目報廢失敗，有關責任人要負一定的經(jīng)濟、政治和法律責任。這樣，各級國有資產(chǎn)所者投資決策的權力就可以讓渡給各級計委和經(jīng)貿(mào)委。如果設計這樣的制度，就沒有機構和人喜歡風險太大的審批權力了。

　　在出資人制度到位的前提下，投資決策權力應當下放給企業(yè)的董事會，基本建設和更新改造項目投資實行備案制度，企業(yè)決策后報知國資委。國資委只審批企業(yè)的五年或者更長時期的發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，但是考慮到市場經(jīng)濟的變化較快，允許企業(yè)在長期發(fā)展戰(zhàn)略與短期決策之間進行調(diào)整。這種調(diào)整也實行備案制度。但是，企業(yè)重大項目的決策，國資委要規(guī)定必須經(jīng)過中介機構真實和客觀的可行性研究，必須有專家咨詢審議過程，必須由企業(yè)內(nèi)部董事會通過。在國資委中設立國有及國有控股企業(yè)戰(zhàn)略規(guī)劃司，專門負責企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略的審批、投資決策的備案、監(jiān)督企業(yè)的可行性研究過程等業(yè)務。

　　在出資人制度到位的前提下，還應當取消勞動部門對企業(yè)職工工資的審批制度。企業(yè)給職工發(fā)放工資，工資結構如何，工資水平高低，是利潤與成本的一種分割，是所有者的一項重要權力。這項權力與風險和責任也應當統(tǒng)一起來。但是，工資是勞動力要素對新增價值的分配，企業(yè)是多用點勞動力還是多用點資本？什么樣素質(zhì)和崗位的職工，應當拿什么樣水平的報酬？什么樣的年份景氣，什么樣的年份不景氣，工資水平應當在年度中怎樣調(diào)整等等，只有經(jīng)營者才知道。這項權力在出資人監(jiān)督管理到位的前提下，應當下放給企業(yè)。但是，需要由國資委通過考核指標監(jiān)控和防范企業(yè)將利潤轉為職工工資的不合理情況。

　　（5）將監(jiān)督國有及國有控股企業(yè)的各項權力，都集中到國資委。在國資委下成立國有及國有控股企業(yè)監(jiān)事局，將目前監(jiān)事會主席都集中到監(jiān)事局，由監(jiān)事局派駐（但是，為了保持監(jiān)督的權威性，目前監(jiān)事會主席的級別保持不變）。這樣的制度安排，將監(jiān)督、選任人、管事、業(yè)績考核、重大決策、工資分配等等過去分散的所有者的權力都集中到了國資委，只要國資委監(jiān)事局對某一企業(yè)監(jiān)督過程中發(fā)現(xiàn)問題，就可以與部門內(nèi)的董事局通報協(xié)商，采取措施。做到管人、管事、監(jiān)督的高度統(tǒng)一。

　　監(jiān)督也有一個成本和效益問題。目前，多頭對國有企業(yè)的監(jiān)督，機構很多，人員很多，都有權力，但是監(jiān)督出問題并不一定能得到及時防范和處理。比如，一個國有企業(yè)，其內(nèi)部和外部的監(jiān)督機構有許多，人員也不少，一年各種成本為500萬元，但對這個企業(yè)查出的貪污挪用等問題只有20萬元。從政治上看，花500萬元費用查出20萬元的問題，也是值得的。

　　但是，從經(jīng)濟上看是極不合算的。需要這樣來思考問題，即花最少的成本，就能將這20萬元的不法行為查出來。因此，需要將對國有企業(yè)的多頭監(jiān)督改革為一個部門監(jiān)督。這樣，可以大大降低監(jiān)督成本，提高監(jiān)督效率。

　　需要注意的是，董事局與監(jiān)事局之間是一個部門內(nèi)的兩個制衡機構，國有企業(yè)的董事長是由董事局派出的。如果董事長出一些問題，在一個部門內(nèi)監(jiān)事局出于情面，聽之任之，礙于監(jiān)督，不予處理，就與建立國資委的目的相背。那么能不能將監(jiān)事局在政府單獨設立為一個部門，或者在人大內(nèi)設立，這樣會更好地進行監(jiān)督和制衡。然而，這又可能導致監(jiān)督的處理不了人，管人的不進行監(jiān)督的結果。因此，董事局和監(jiān)事局還是應同設在國資委內(nèi)。

　�。�6）界定國資委與企業(yè)之間的權限、事務、責任等等。新的體制搞得不好，很可能將企業(yè)獲得的自主權又搞死。因此，需要在制度上有一種設計，即要界定國資委的功能，它的最主要的職責就是關心和考核企業(yè)資產(chǎn)的保值和增值。至于企業(yè)用什么樣的辦法能使國有資產(chǎn)保值增值，那是企業(yè)的事情，國資委沒有必要替企業(yè)設想，也沒有必要管企業(yè)具體是怎樣干的。應當由企業(yè)行使的權力，由企業(yè)來自主行使，國資委不應當干預。并且，目前計委、經(jīng)貿(mào)委、勞動和社會保障等部門還控制的一些審批權要下放給企業(yè)，不能由國資委再接過來，不能形成比過去的體制更加集中和直接的企業(yè)管理體制。如果不能更加放權于企業(yè)，不能采取在考核經(jīng)營結果上更嚴、經(jīng)營體制上更寬的方式管理好企業(yè)，就有可能回到過去舊的所有權和經(jīng)營權不分的僵化體制上去。鑒于此，有必要起草、頒布和執(zhí)行《國有資產(chǎn)管理法》和《國有企業(yè)和國有控股企業(yè)條例》，用法律和法規(guī)的形式界定國資委和國有及國有控股企業(yè)的權利、權限、責任和義務，防止國資委權力和管理的越位和錯位。

　�。�7）建立政府向人大報告有關國有資產(chǎn)代理的制度，將人大委托與國資委具體代理之間的關系規(guī)范化。從理論上講，國有資產(chǎn)是國家的，各級人民代表大會將資產(chǎn)委托由政府代行所有者權力，并加以管理。因此，每年除了計委、財政向人大作關于發(fā)展計劃執(zhí)行情況和預算執(zhí)行情況的報告外，還要由國資委作國有資產(chǎn)保值、增值、運營、投資、用途、效益等方面的報告，以接受人大作為委托方的監(jiān)督。這樣，可以建立最終的出資人——人大，到代表所有權的出資人——政府，到所有者代理層——企業(yè)董事會，再到企業(yè)經(jīng)營者經(jīng)理層，形成一個出資人到位和國有資產(chǎn)管理、考核、監(jiān)督、運營規(guī)范化的體制。

　　（8）國資委應當本著合并機構、職能集中、精干高效的原則來建立。主要的機構合并有：黨的企工委并入新設立的國資委并實行兩塊牌子一班人馬的體制，將國家計委和經(jīng)貿(mào)委有關審批國有企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略的機構，將財政部的有關國有資產(chǎn)管理機構和國有企業(yè)財務核算機構并入，將目前的監(jiān)事會都并入，將勞動和社會保障部的工資管理機構并入國資委。其中設董事局、監(jiān)事局、國有資產(chǎn)保全和核算局、企業(yè)及國有股效益評價局、企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略局、資產(chǎn)運營和重組管理局等職能機構；
可能還要有一些特殊的國有資產(chǎn)經(jīng)營和投資性的企業(yè)，歸國資委領導。

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　　來源：《中國工業(yè)經(jīng)濟》2002年第11期

　　周天勇，中共中央黨校研究室副主任，教授，經(jīng)濟學博士。

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