「內容提要」中國歷來重視最高法院的信訪工作，但是信訪實踐與形式理性化的司法技術間卻存在一定的緊張關系，由于其存在具有深刻的政法傳統(tǒng)背景，故在可預見的將來取消最高法院的信訪制度是不現(xiàn)實的。不過伴隨中國政法傳統(tǒng)的變遷，作為政治參與形式、糾紛解決機制的最高法院信訪制度，將會逐步納入到現(xiàn)代司法的運行機制中去。

　　「關鍵詞」最高法院/信訪/政法傳統(tǒng)/現(xiàn)代司法

　　在國家治理轉型的大背景下，重新審視和清理我國司法中一些長期施行的做法和制度已日顯必要，而最高法院的信訪制度——這一十分中國化的制度（注：類似中國最高法院這樣的信訪制度在世界上都是少有的：一是中國最高法院的來訪者大多是申訴者，即對法院生效判決不服的人，而國外一般是上訴者，即在判決未生效前來最高法院尋求最后救濟的人。二是中國最高法院的信訪工作人員不但要針對本院的案件的申訴來訪進行接待處理，符合條件的讓其進入司法程序，而且對來訪者關于其下級法院的有關申訴也要函告乃至督促相關法院處理；
而國外最高法院一般不會應來訪者的請求對其下級法院直接發(fā)出任何指令，來訪事宜一般只限于本院的管轄范圍。三是在中國公民可通過信訪監(jiān)督司法機關及人員，表達自己對司法問題的看法和意見，信訪是公民的一種正式政治參與形式，而這在國外也是不多見的。）無疑正是我們把握、認識中國司法歷史和現(xiàn)實的一個較好切入點。研究它的現(xiàn)狀和成因，考察支撐其長期存在的政治理念和邏輯，其在何種意義上可能被“問題化”，無疑為我們提供一個重新解讀共和國的司法史和當下司法的現(xiàn)實處境及癥結的機會。

　　一、最高法院信訪工作概況

　　在中國，信訪工作是指各級黨和政府機關及各種社會管理組織受理人民群眾來信、接待人民群眾來訪的一項經(jīng)常性的群眾工作。最高法院的信訪事項一般包括：不服各級法院的生效判決、裁定和調解；
檢舉、投訴司法機關及其工作人員的不當和違法亂紀行為；
咨詢有關政策、法律和問題，尋求相關幫助；
對相關司法問題提供各種建議、表達自己的意見和看法等等。

　　最高法院每年要處理和接待大量公民（注：“公民”這一術語也許應用“人民”抑或“人民群眾”這些政治術語更為準確，不過這種不輕意間的語用轉換正表明我們社會／國家治理技術的嬗變。）的來信和來訪，這在共和國政治生活正常的時期（“文革”期間除外）是司空見慣的事情，只需查閱共和國歷史上的相關情況就能說明問題（見下頁表）：從下表可以看出，接待公民的來信和來訪歷來就是共和國最高法院的一項重要工作，有時甚至成為最高法院在一個時期內工作的重心所在，例如“文革”結束后1978年至1980年撥亂反正的那一段時間就是如此。近年來最高法院每年處理和接待的公民來信、來訪數(shù)量雖然有所減少，但仍然維持在每年10多萬件次以上，其工作量之大可謂舉世無雙。最高法院信訪工作歷來受到中央的高度重視，在國家政治生活正常時期始終作為一件大事在抓：一是重視最高法院信訪工作的規(guī)范制定；
二是重視最高法院信訪工作業(yè)務機構的建設；
三是最高法院始終在不斷摸索總結行之有效的信訪工作經(jīng)驗和做法。

　　通觀半個世紀來最高法院對信訪工作的摸索，有兩點值得注意：其一，以1987年最高法院告訴申訴庭的設置為分界點大致將最高法院的信訪工作劃分為兩個階段：一是告訴申訴庭設置之前，最高法院的信訪機構純粹是行政性質的，工作程序和方法帶有鮮明的行政色彩；
二是告訴申訴庭設置之后，最高法院的信訪機構變成了審判機構，工作程序也采用訴訟程序，通過審判職能的運用來處理各類告訴申訴工作，從而把這項工作納入到審判工作的運行機制之中來[1].2000年最高法院機構改變立案庭的設置也堅持了這一做法，信訪工作由立案庭的法官來辦理，這無疑是值得肯定的。當然這種努力的結果只是把信訪部分納入到申訴再審的軌道上，而現(xiàn)行再審程序發(fā)動的隨意和寬泛其本身也很難說是完全符合理性的，對此需作進一步的改進。

　　其二，長年來最高法院始終把減少信訪數(shù)量作為其奮斗的一個目標，并摸索出了一些比較成型的工作經(jīng)驗和做法。如：（1）召開信訪工作座談會，這是緩減一定時期內信訪數(shù)量壓力最常用、也最管用的方法。如1982年四五月間，最高法院就在上訪比較突出的省份召開信訪申訴工作座談會，重點處理來京上訪老戶的申訴案件，使當年最高法院的來信、來訪有所減少。又如1988年底在成都召開工作座談會，1989年在丹東召開8省刑事申訴上訪老戶工作座談會，1990年在河北承德市召開8省刑事申訴上訪老戶工作座談會，等等。（2）分級負責、層層落實的方法，即最高法院根據(jù)各級法院的管轄權限來確定具體由哪一個法院對信訪案件進行處理。1979年制定的《最高人民法院關于來信來訪中不服人民法院判決的申訴案件應按審級處理的通知》，1987年制定的《最高人民法院關于各級人民法院處理刑事案件申訴的暫行規(guī)定》等，都體現(xiàn)了這一精神。（3）抓重點、抓老戶的方法。2001年制定的《最高人民法院關于人民法院辦理全國人大代表來信暫行規(guī)定》也是解決上訪老戶的問題。（4）制作摘報的方法。它便于使決策部門和人員及時了解掌握重大、緊急來信來訪，以便確定工作的重點。此外，為切實解決群眾“告狀難”、“申訴難”的問題，最近最高法院又在摸索建立巡視組，把群眾“上訪”變成最高法院“下訪”的新方法[2].變“上訪”為“下訪”已是人大、檢察、行政等部門治理上訪問題的成功經(jīng)驗（注：變“上訪”為“下訪”是改善干群關系，減少上訪的有效做法。參見李忱、王方杰：《“下訪”架起“連心橋”》，《人民日報》2002年6月11日；
梁鐵斌、康瑋：《“黑臉包公”和他的過硬隊伍——石家莊市紀檢監(jiān)察工作紀實》，《人民日報》2003年1月14日，等等。），但它對于要求上下級法院、法官獨立的司法是否合適，在追求個案公正的同時會不會動搖司法權威的大廈、扭曲司法權的正常運行，還需拭目以待。

　　由于最高法院的高度重視及承辦信訪工作的法官、法警們長年不懈的努力，最高法院的信訪工作取得了一定的實效。例如1989年最高法院告訴申訴庭就向高、中級法院交辦查處重點申訴案件568件。經(jīng)過及時審查處理，其中464件維持原判，改判104件。1990年最高法院辦理各類重點申訴案件734件。2003年最高法院共接待處理涉訴信訪12萬余件次，按照分級負責處理的原則，依法審查處理申訴和申請再審案件2089件。

　　二、信訪制度背后的政法傳統(tǒng)

　　面對沉重的信訪工作壓力和負擔，早在1957年7月2日，最高法院院長董必武就在第一屆人大四次會議上講：“這（接待信訪申訴——引者注）是最高人民法院的一項極為繁重的工作�！睙o獨有偶，近半個世紀后，現(xiàn)任最高法院院長肖揚在2004年的工作報告中又再次指出：“由于法律對申訴沒有時間、次數(shù)、審級的限制，因此，接待、處理不服各級人民法院生效判決和裁定的申訴，是我院一項極為繁重的工作�！睂τ诖罅康膩硇艁碓L，最高法院也有人主張應當對其進行治理，設立最高法院分院以轉移上訪的地點，方便公民上訪，同時也便于維護首都的穩(wěn)定；
而對于廣大上訪者來說，進京上訪也不是一件輕松的事情，并不一定就意味著能“沉冤昭雪”。但面對如此令人不快的局面為什么卻從未有人對最高法院信訪制度存在的合理性和正當性本身提出強有力的質疑呢？相反我們始終在講“信訪無小事”，希望努力對其加以改進和強化呢？對于這樣一個每年有數(shù)十萬人親身實踐，牽動數(shù)以億計人心的現(xiàn)實制度，為什么能在數(shù)十年間始終保持其旺盛的生命力、延綿不絕？對此，我們必須深入信訪制度背后的政治法律傳統(tǒng)才可能獲得一種較為確當?shù)睦斫�，因為，任何一個制度都不是孤立存在的。

　�。ㄒ唬┬旁L對政法理念的表征

　　阿爾蒙德認為政治文化是政治系統(tǒng)成員的行為取向或心理因素，即政治制度的內化。立足于一定經(jīng)濟、政治之上的政治文化，具有指導政治行為、促進政治變革和維護政治穩(wěn)定的重要作用[3].質言之，政治文化建設是實現(xiàn)政權合法化的基礎。從歷史的譜系來看，新中國政治及其法律文化（觀念與制度）的形態(tài)是在兩條戰(zhàn)線上的斗爭中形成的：一是與傳統(tǒng)帝制斗爭；
一是與民國時期的資本主義斗爭。這種斗爭確立的政治法律文化的內核就是盧梭—馬克思這一思想譜系的直接民主精神。這種政法話語之所以能夠促成廣泛的政治認同，是因為它既超越了傳統(tǒng)帝制的皇權神圣思想，也超越了民國資本主義的間接民主思想，而后一種超越具有至關重要的意義。正是特殊的政治法律文化建設的需要，所以，黨和國家始終向人民宣講，共產(chǎn)黨是一個“立黨為公，執(zhí)政為民”的政黨，是一個以“全心全意為人民服務為宗旨”的政黨；
共和國是一個人民當家作主的國家，在這個國家里“一切權力屬于人民”，人民群眾是國家的主人。為此，現(xiàn)行憲法明文規(guī)定：“人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務、管理經(jīng)濟和文化事業(yè)、管理社會事務�！保ǖ�2條）“中華人民共和國公民有言論、出版、集會、結社、游行、示威的自由�！保ǖ�35條）“中華人民共和國公民對于任何國家機關和國家工作人員，有提出批評和建議的權利；
對于任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為，有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利，……對于公民的申訴、控告或者檢舉，有關國家機關必須查清事實，負責處理。任何人不得壓制和打擊報復。”（第41條）

　　按照韋伯的分析，資本主義／現(xiàn)代社會的特征表現(xiàn)為制度的分化和發(fā)達，也就是表現(xiàn)為一種非人格化的形式理性特征�；�于形式理性的邏輯，（間接）民主也體現(xiàn)為一種制度安排。正如熊彼特所言，民主是為達到政治決定的一種制度上的安排，在這種安排中，某些人通過競取人們選票而得到作出決定的權力[4].在這種民主形式中，大多數(shù)普通公民與權力的聯(lián)系是間接的；
在爭取政權合法化的中國政治歷史變革中，它相應地就被貼上了虛假民主的標簽。在話語上批判這種民主，在政治法律實踐上就必須要反對資本主義的選舉制度和突破各種形式理性化的行政官僚制度和司法制度，廣開民主參與的各種渠道。正是在這一語境中，我們才能夠理解，在建國之前，國家就宣布“廢除國民黨六法全書，確立解放區(qū)司法原則”，“廢除偽法統(tǒng)，建立人民民主新法制”。除了民主話語的訴求之外，形式理性化的司法難以對中國社會具有適應性，也是“偽法統(tǒng)”必須被拋棄的一個重要原因。韋伯基于其所處的具體情景，主要強調了形式理性對于現(xiàn)代社會的積極意義，但正如許多學者所分析的，這種形式理性也具有消極意義。因此，制度的形式理性化不可能一蹴而就，而且，如果制度缺乏相應的經(jīng)濟與社會結構、文化觀念的支持，這種消極意義就特別突顯[5].正是在這一意義上，新中國要“根除反動司法機關壓迫人民、繁瑣遲緩的、形式主義的訴訟程序；
實行便利人民的、簡易迅捷的、實事求是的訴訟程序”（1950年最高法院制定的《中華人民共和國訴訟程序試行通則（試行）》第2條）。

　　新中國政法文化在司法的具體實踐上主要表現(xiàn)為兩個方面：一是司法的群眾路線；
一是司法的實事求是原則。這兩個方面都超越了資本主義的形式理性化的司法制度，提供了一種民主參與的渠道，并構成了信訪制度的理念基礎。

　　首先就司法的群眾路線而言，它的實質在于強調，任何司法官員，無論級別高低都應當不拘泥形式，與群眾“直接接觸”。早在1943年，毛澤東就告誡他的戰(zhàn)友：“共產(chǎn)黨員應該緊緊地和民眾在一起，保衛(wèi)人民，猶如保衛(wèi)你們自己的眼睛一樣，依靠人民，猶如依靠自己的父母兄弟姊妹一樣�！�1980年鄧小平在講話中也總結道：“群眾是我們力量的源泉，群眾路線和群眾觀點是我們的傳家寶�！�2002年江澤民在黨的十六大報告中又重申：“我們黨的最大政治優(yōu)勢是密切聯(lián)系群眾，黨執(zhí)政后的最大危險是脫離群眾。在任何時候任何情況下，都必須堅持黨的群眾路線，堅持全心全意為人民服務的宗旨，把實現(xiàn)人民群眾的利益作為一切工作的出發(fā)點和歸宿�！笨傊�，無論是在革命時期還是建設時期，人民群眾都是中國共產(chǎn)黨的力量源泉和獲得合法性的源泉；
群眾路線和群眾觀點對于真正的共產(chǎn)黨人而言絕不僅僅是意識形態(tài)的宣傳，而是“道成肉身”的實踐。作為黨領導下的人民司法工作，在這種政治文化背境下，堅持群眾觀點和走群眾路線便是自然而然的事情。早在延安時期，毛澤東就曾對時任陜甘寧高等法院院長的謝覺哉講，司法也應大家動手，不要只靠專問案子的推事、裁判員，還有一條規(guī)律：任何事都要請教群眾[6]（91頁）。(點擊此處閱讀下一頁)

　　走群眾路線正是人民司法的新傳統(tǒng)之一。共和國的第一任最高法院院長沈鈞儒對此有專門的論述，他說：“人民司法工作，是依靠人民、便利人民、為人民服務的工作，人民司法工作者應該全心全意為人民服務；
因而群眾路線是人民司法的一個基本問題�！盵7]各級人民法院做好處理人民來信和接見人民來訪的工作，正是人民審判工作中貫徹群眾路線的一個重要的方面；
處理申訴信訪也正是人民法院保障人民權利的一個重要方面，被認為是密切聯(lián)系人民群眾的一個重要渠道，為此在新的時期作好法院的信訪工作也被確定為落實“司法為民”的重要舉措（《最高人民法院關于落實23項司法為民具體措施的指導意見》）。

　　其次，就司法的實事求是原則而言，它不僅基于制度合法化的需求提出了一種比形式理性程序更高的判案標準（實質理性），而且在根本上是使公民依據(jù)“事實”對各級司法官員以及行政官員實施監(jiān)督。作為人民司法締造者之一的謝覺哉指出：“司法威信的建立，在于斷案的公正和程序的合法，不在于改判與否上。”[6]（92頁）人民司法承認存在錯案，要求“有錯必糾”。1952年彭真在政法干部訓練會議上又再次強調：“我們要堅持以事實為根據(jù)，法律為準繩，發(fā)現(xiàn)冤案、錯案就糾正。”[8]對于人民司法而言，那種“官無悔判”的說法是舊法觀點荒謬的理論�！皩嵤虑笫�，有錯必糾”正是人民司法的又一新傳統(tǒng)。既然我們承認客觀上有“錯案”，那么人民群眾申訴不但合情合理，而且也是發(fā)現(xiàn)“錯案”的最好方法。對此董必武講得十分明白，他說我們處理來信和接待來訪的工作，是聯(lián)系群眾、實行審判監(jiān)督的一項重要方式，“就最高人民法院來講，在來信、來訪中，當事人不服各級法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決或裁定的申訴，……是法院發(fā)現(xiàn)錯判案件的送上門來的材料�！盵9]（409頁）接待群眾的來信來訪正是共和國最高法院完成憲法賦予的“監(jiān)督地方各級人民法院和專門人民法院的審判工作”使命的重要手段之一，因而歷來倍受重視。

　　到最高法院進行信訪，無論是與權力的“直接接觸”，還是對權力的監(jiān)督，無疑都被作為克服司法制度形式化之弊端的一種手段，而且，也被視為一種特別重要的民主參與方式。我們具有本質上更高級的民主，但實現(xiàn)程度卻很低級，這是官方和民間的共識，已寫進了中學政治教材。在經(jīng)濟發(fā)展相對落后和文化水平不高的國情面前，我國長期找不到實現(xiàn)民主的妥當方式和手段，特別是在直接民主建設方面建樹不多。瞻前顧后，通過利用公民來信來訪的方式，實現(xiàn)其對國家機關及公職人員的批評權、監(jiān)督權，對國家相關事宜的建議權、申訴權，無疑是實行直接民主較理想的選擇之一。因為一則由于涉及公民的切身利益，廣大公民對此有參與的強烈動力；
二則公民個人所反映的問題、所提的意見和建議常常都是關切民生、具體而現(xiàn)實的，具有針對性；
三則通過這種公民個人的參與，能聽到社會底層個體的聲音和意見；
四則它方便靈活，可操作性極強。正因為如此，信訪作為實現(xiàn)民主的機制被提高到了一個特別重要的位置，相應地，最高法院的信訪制度也就成了司法民主的一種特殊形式。

　�。ǘ�）信訪的政法功能

　　文化，總是履行著一定的現(xiàn)實社會功能，當然也不能對其完全進行功利主義式的還原，它也具有自身的意義理性[10].新中國政法文化傳統(tǒng)以及與其相對應的信訪制度之所以能夠得以確立，在很大程度上也就在于它能夠在中國社會的具體情景中發(fā)揮現(xiàn)實的功能。

　　首先，在新時期，信訪實際發(fā)揮了社會安全閥裝置的作用。在社會轉型的今天，社會沖突和矛盾劇增，計劃經(jīng)濟時代所憑借的像單位、基層組織、社區(qū)等社會治理工具已日漸失靈，而在司法救濟仍很乏力的情況下，信訪實際上為民怨的排泄、社會沖突的化解提供了一個通道。具體就最高法院的信訪工作來說，雖然它實際上只能讓一小部分信訪者達成愿望，但其社會意義仍十分巨大。第一，它滿足了那些信訪者傾訴的需要，使他們感到在這個世界上還有人關注他們的不幸，同情和理解他們的疾苦，黨和政府沒有拋棄他們，即使最終不能為他們解決任何問題，這個精神撫慰的意義也是巨大的；
第二，它為那些交不起訴訟費、請不起律師，不知如何啟動司法程序，投訴無門、有冤無處申的人提供了一線希望。通過最高法院的關注和督促，他們也許會離法律的正義更近些，同時對地方上的司法腐敗也起到了一定的監(jiān)督作用；
第三，引起最高法院關注的上訪案件一般都是社會反響十分重大的案件，解決這部分案件所獲取的社會效益是十分巨大的，它對社會秩序和法律信仰之維護意義不可估量。

　　其次，最高法院信訪制度是執(zhí)政黨及政權不斷獲取合法性的重要機制之一。對此，應星博士的《大河移民上訪的故事》為我們提供了一個精彩的注解：表面上上訪移民與地方官員們“水火不容”，但實際上他們都分享著共同的政治文化——對執(zhí)政黨及國家的信任和依戀，移民對公平的傳統(tǒng)訴求在使社會利益平衡得以暫時維系的同時，也使權力機制的合法性得到再生產(chǎn)，進一步鞏固了執(zhí)政黨及政權的合法性地位[11].為了使讀者對此有更細致的體驗，在此我們不妨看看兩個隨手拈來的上訪故事，窺探一下支撐信訪者信訪的背后信念：例一：張先洋，四川南充市順慶區(qū)農民，為民請命，多次上訪，慘遭毒打致終生殘疾。《焦點訪談》兩度關注他的事跡。他相信，共產(chǎn)黨的天下，決不能讓良心不存的人一手遮天[12].例二：朱淑華，四川威遠縣人，為要回原屬于自己的幾間老屋，不服威遠縣法院判決，持續(xù)25年不斷上訪。她逢人便說：“我相信黨的實事求是，相信法律的公正”。[13]一般而言，信訪者是我們社會制度及法律制度的信仰者，他們仍希望在我們現(xiàn)行的政策和法律制度框架內尋求幫助。正是許許多多的信訪者，用他們柔弱的身軀、執(zhí)著的信念演繹了一個又一個被拯救的故事，拓展著我們這個社會制度的極限，在艱難困苦面前始終使人感受到良知和信仰的力量。我們的執(zhí)政黨及政府在“拯救”他們的同時也就增強了自身的合法性。在權力合法化的策略中，國家和公民都利用了一種“排斥”策略，即將枉法裁判的官員排斥出政黨、官僚體系的行列，在道義上否認其作為政黨和官僚體系成員的資格，從而保持政黨和整個政治法律制度的聲譽和合法性。

　　再次，最高法院通過開展信訪工作，在一定程度上可以對政治結構的自我整合起到積極作用。地方司法官員和行政官員的腐敗所導致的司法不公，是信訪的主要原因。最高法院對信訪案件的審判，從案件中無疑可以獲得與地方官員有關的政治信息，而這種信息在政治制度不成熟的情況下往往是難以獲得的。因此，信訪不僅能夠替普通公民申冤，而且為懲治腐敗官員，彌補常規(guī)制度的不足提供了一種重要的手段。

　　從以上對最高法院信訪制度的功能分析來看，無論是在政權合法化的手段上，還是在實現(xiàn)司法公正和政治結構的自我整合上，它與傳統(tǒng)帝國的直訴制度或稱京控制度具有明顯的相似性，盡管“民本”與“民主”有本質的不同（注：關于民本與民主之間的區(qū)別，參見任桐：《徘徊在民本與民主之間》第10頁，三聯(lián)書店出版社2004年。）。就此意義而言，在制度變遷的過程中，我們不應當夸大制度表面的斷裂，從而像有的學者所說，共產(chǎn)黨政權建立了全新的法律傳統(tǒng)[14]，而應當注意其“深層結構”的連續(xù)性。以一種“路徑依賴”的眼光來看，建立一種全新的制度是不可能的。在一定程度上可以說，新中國政法文化之所以能夠建立，是因為，與民國時期資本主義的政法文化相比，它與中國的傳統(tǒng)政法文化（主要是在技術層面而非價值層面）靠得更近。

　　由于傳統(tǒng)官僚體制的問題，皇權的威嚴實際上只是表面的，官僚總是企求一種制度之外的利益，官僚的這種欲望不僅會造成對民眾的額外剝削，而且往往也會損害皇權的自身利益[15].正是在這一點上，民眾與皇權在直訴制度中達成了一致。傳統(tǒng)帝國的直訴制度，除了為民申冤實現(xiàn)司法公正（實質公正）之外，而且也是皇權實現(xiàn)合法化和其控制官僚實現(xiàn)有效統(tǒng)治的一種特殊手段。首先，在政權合法化方面，直訴制度中也使用了一種話語“排斥”策略。傳統(tǒng)帝國政治的合法化話語是一種儒家思想的民本話語，在這種話語中，國家應當是保護弱者的仁者君子和“父母”。雖然百姓的京控往往都是由地方官僚的腐敗無能引起的，但是通過在話語上與此類官員“劃清界限”（注：在話語上，如《大清律例》為腐敗官員專門構造了一個名詞：“衙蠹”。關于傳統(tǒng)司法的話語策略的分析，可參見黃宗智：《中國法律制度的經(jīng)濟史·社會史·文化史研究》，《比較法研究》2000年第1期。），仍然保持了百姓對皇權及其政法制度的合法性信仰。其次，在官僚皇權對官僚的控制方面，直訴制度也是一種重要的機制。由于制度本身的缺陷和其他條件的制約，傳統(tǒng)帝國的常規(guī)制度并不能實現(xiàn)皇權對官僚的有效控制，使得皇權需要采取一些專制手段（注：〔美〕孔飛力：《叫魂：1786年中國妖術大恐慌》第244-291頁，陳兼等譯，上海三聯(lián)書店出版社1999年。），直訴制度就是手段之一。

　　通過直訴制度獲得的與官僚有關的政治信息，常常是不能在常規(guī)制度中獲得的，正是這種信息，為皇權整飭官僚提供了重要的憑據(jù)。

　　盡管在政法功能方面，最高法院的信訪制度與傳統(tǒng)的京控制度有“家族相似性”，但是二者的命運卻是不同的。京控制度在傳統(tǒng)帝國的合法地位幾乎從未遭受質疑，而信訪制度只經(jīng)過短短幾十年光景就處在了一個被“問題化”的境地。毫無疑問，命運的不同，背后是社會情景的區(qū)別。在傳統(tǒng)社會，由于各方面的原因，京控的案件數(shù)量是相對有限的。比較而言，新中國的信訪案件卻無疑要大得多，其中的根本原因就是，在現(xiàn)代化的進程中，隨著政府權威的擴張和決策管理活動的增多，在政治體系制度化程度不足的情況下，會造成包括腐敗在內的各種問題[16].在案件數(shù)量的高壓下，信訪制度就會出現(xiàn)功能喪失。比如信訪的合法化功能就呈現(xiàn)一種弱化的狀態(tài)：一是司法不公案件不少，使國家難以通過排斥策略進行自我合法化，也就是說難以簡單地將司法不公歸于官員的個人行為；
二是信訪實效的有限，解紛能力的不足，也削弱了其制度本身的合法性。正是在這一意義上，我們才能夠理解官方也在通過許多方式減少信訪案件的數(shù)量。正是因為社會情景的變化導致了信訪制度的問題化，所以，信訪制度的問題并不能僅僅通過改革信訪制度本身就能消解，而是要在另一方面加強政法制度的常規(guī)建設，即在加強整個政治系統(tǒng)的制度化建設的同時，在司法制度中剝離政治參與功能和政治控制（主要是對官員的控制）功能，使其公正、高效地按糾紛解決的邏輯（中立裁決）展開。

　　三、信訪實踐與形式理性化司法技術間的緊張

　　從前述分析來看，最高法院的信訪制度并不是一種純粹的糾紛解決機制，它是未完全分化的政法傳統(tǒng)的一部分，混合著多種功能�，F(xiàn)代制度是按照功能分化邏輯發(fā)展的。因此，信訪實踐與具有形式理性化特征的現(xiàn)代司法制度之間存在著一些沖突。

　　首先，最高法院的信訪實踐與司法獨立間存在一定的緊張。司法獨立是現(xiàn)代法治社會的一項基本原則，是現(xiàn)代政治制度、司法程序以及司法價值的內在要求和體現(xiàn)。按照司法獨立國際性文件《司法獨立世界宣言》、《司法獨立最低標準》的要求，司法獨立不僅指“司法機關應獨立于行政機關及立法機關”，而且“法官應享有身份之獨立及實質之獨立”，即法官的任職有不受行政干涉的保障，法官執(zhí)行其職務時，除受法律及其良知之拘束外，不受任何干涉。故司法獨立應包括法院（機構）獨立和法官（人員）獨立兩個方面。具體而言，要求司法機關獨立于立法和行政機關，并且下級司法機關獨立于上級司法機關，上級司法機關不能握有控制下級司法機關意志的權力；
同一個司法機關內部各司法官員之間彼此獨立，并且上下級司法機關的司法官員之間也彼此獨立，上級司法機關司法官員不能握有控制下級司法機關司法官員意志的權力。

　　最高法院信訪制度在為當事人提供權利救濟的同時，也為其他機構和人員干預司法提供了制度性背景和條件。在現(xiàn)實中不少當事人在法院敗訴后不甘心失敗，千方百計向人大、黨委、政府部門進行頻繁信訪，以形成對作出生效判決的法院和法官的圍攻之勢，嚴重影響了法院及法官的正常司法，擾亂了司法的正常秩序。對此，董必武早在1954年時就曾不無感嘆地說：我們規(guī)定是三審終結，現(xiàn)在實際是多級。三審后告到毛主席那里，又得重來。大區(qū)的法院是最高法院，應該是法律審，不應該是事實審，但是，現(xiàn)在事實審很多。他不服就要告，你還能不管？所以這個事實要考慮[9]（225-226頁）。

　　同時，最高法院在處理信訪工作的過程中，(點擊此處閱讀下一頁)

　　指令督促各下級法院對生效判決進行復查，對下級法院及法官的獨立司法、上下級法院之間關系的正確定位也構成挑戰(zhàn)，容易導致上下級法院之間監(jiān)督與被監(jiān)督的關系異化成領導與被領導的關系，從而進一步強化學者們所垢病的司法的行政化傾向。信訪實踐與司法獨立間存在天然的緊張關系，如何平衡信訪申訴與司法獨立之間的關系已是我國司法面臨的一大現(xiàn)實問題。

　　其次，信訪實踐與維護司法權威間存在一定的緊張。權威是指權力主體由于自身特殊的能力、品德或做出的貢獻，而使自身具有的使人信服尊重的一種威望和力量，以及由此產(chǎn)生的具有合法根據(jù)的影響力。任何社會秩序的建立都離不開一定權威的維系，任何時候沒有權威也就意味著沒有秩序。權威是司法的內在要求和本質特征之一，沒有權威的司法因為得不到社會的服從尊重也就不成其為司法。

　　但在像我國這樣一個泛政治化的國家，長期來宣傳“一切權力屬于人民”，“人民（群眾）”是一切世俗權力和權威的源泉，是最高的政治權威，任何組織和個人在“人民（群眾）”面前都處于天然的卑位，都不得與之相對抗。對此，司法機關和個人也概莫能外。以“為人民服務”為宗旨的人民司法，在“人民（群眾）”面前并不具有高高在上的權力，更不得對“人民（群眾）”耍權威。而長期來執(zhí)政黨沒有對作為抽象政治術語的“人民（群眾）”，與作為個體的公民進行很好的劃分，在現(xiàn)實中常常把作為個體的公民直接視為國家主權的代表者——人民（實際“人民”從來就是個抽象的集體概念，并不指稱任何具體個人，任何個人非經(jīng)授權都不能代表“人民”），使任何人都可以以“人民”的名義挑戰(zhàn)司法的權威。貌似強大的司法處境其實并不很妙，特別是法院在與以“人民”名義進行纏訪、纏訴的信訪者進行交涉、對抗時更是如此。例如，1956年最高法院在審理一離婚案件時，由于當事人威脅說如法院判寓就會自殺，致使最高法院遲遲不敢下判。近期《法律與生活》上刊載了江蘇連云港市新浦區(qū)的一件事：由于對法院判決不滿，當事人多次上訪、吵鬧，盡管判決沒有“貓兒膩”，法院依然居于下風，費時破財，甚至弄得法院領導“害怕”晴天，法院的威嚴被破壞殆盡[17].面對信訪申訴的大潮，僅就最高法院而言，也有權威人士感嘆：“最高法院的裁判可任意申訴，其權威性如何體現(xiàn)。我國現(xiàn)階段的司法權威，從歷史上來看，已降到了最低點，到了非常危險的地步�！盵18]緩減最高法院信訪制度與維護司法權威的緊張已顯得刻不容緩。

　　再次，信訪實踐與法院生效判決既判力間也存在一定的緊張。既判力是指確定的終局判決所具有的拘束力。它最早源于羅馬法上的“一案不二訟”和“一事不再理”原則，要求在法院的判決確定后，無論該判決有無誤判，當事人不能在后訴中提出與前訴判決中所判斷的事項相反或相沖突的主張和請求，法院也應當排除違反既判力的當事人的主張和提出的證據(jù)。也就是說，禁止當事人和法院對終局判決所確定的事項再行起訴和重復審判；
同時，后訴法院應當尊重前訴法院的判斷，其審理和判斷應當以產(chǎn)生既判力的前訴判斷為前提。

　　我國現(xiàn)行立法部分吸收了既判力中的合理因素，如《民事訴訟法》第141條和第158條就規(guī)定：“最高人民法院的判決、裁定，以及依法不準上訴或者超過上訴期沒有上訴的判決、裁定，是發(fā)生法律效力的判決、裁定�！薄暗诙�審人民法院的判決、裁定，是終審的判決、裁定�！薄缎淌略V訟法》第197條規(guī)定：“第二審的判決、裁定和最高人民法院的判決、裁定，都是終審的判決、裁定�！蓖瑫r規(guī)定對已審理的案件，檢察機關或者自訴人不能再另行提出起訴、啟動普通程序再次審理。此外，我國已簽署的聯(lián)合國《公民權利及政治權利國際公約》也明確要求：“任何人依一國法律及刑事程序經(jīng)終局判決判定有罪或無罪開釋者，不得就同一罪名再予審判或科刑�！�

　　堅持走群眾路線、奉行“實事求是，有錯必糾”的司法原則，設置信訪制度，在為當事人提供救濟途徑的同時，也為那些對判決不滿的當事人的纏訴、纏訪提供了制度性的空間和便利。最高法院應信訪者的申訴要求不時地自行或指令下級法院啟動再審程序對生效判決進行復查，顯然與維持法院判決的既判力的原則精神相悖，從而造成最高法院信訪制度與法院生效判決既判力之間存在一定的緊張關系。誠如罕爾斯布里法官（Halsbury J.H.）所言：“在司法界可能有人認為這樣或那樣的判決是錯誤的，提出‘正義是什么’的問題，這確有不便之處，甚至是災難性的不便。但是，若要一再反復改判的話，那么在真理面前也好，在事實面前也好，勢必永無終止地上訴法院了。”[19]無限制的信訪申訴，反復進行再審則勢必導致案件的審判永無安寧之日，最終破壞司法的自治性。

　　最后，信訪實踐與最高法院的宏觀功能定位的調整也存在一定的緊張。作為位階最高的法院，最高法院具有解決糾紛、統(tǒng)一司法、公共政策的制定和制約權力諸功能。順應市場經(jīng)濟發(fā)展的需要和世界潮流，我國最高法院應強化統(tǒng)一司法、公共政策的制定和制約權力等功能，而弱化解決糾紛功能，從對個案公正的追求中抽身出來，更好地服務于公共目的。信訪制度的設置無疑是以追求個案的公正為其首要目標，必將與最高法院的未來宏觀功能定位的調整存在一定的緊張關系。

　　因為信訪制度與現(xiàn)代司法技術之間的緊張，所以，在司法改革的過程中，信訪制度也當因應于司法邏輯的形式理性進行改革。但是，這種改革過程應當是漸進的，否則，我們可能又會重蹈廢除民國“舊法統(tǒng)”的歷史教訓，使制度效果的形式理性未得，而形式主義的弊端盡顯。

　　四、結語

　　通過上文的分析可知，一方面，信訪工作雖然向來就是最高法院的一個沉重工作負擔，信訪制度本身也并不完全符合現(xiàn)代司法的內在要求，最高法院信訪實踐與司法技術間存在一定緊張關系，所以如果我們過度拓寬信訪通道，使其成為社會沖突解決的一個主要出口，它帶給我們的將不是安全，而是社會治理的紊亂與失序。那樣我們也許會擁有更多的“清官”，但卻只會有極少的“法治”和“司法”。所以我們還是不要去奢望如何通過信訪制度更多地“為民作主”，應該幫助公民掌握法律武器自己作主，為他們接近司法提供更多的便利和機會，為他們建立和提供更為公正與經(jīng)濟的司法制度。另一方面，由于最高法院信訪制度的存在具有深刻的社會成因，在當前也具有重要的現(xiàn)實價值，試圖在短期內廢除最高法院信訪制度的想法根本不具有任何現(xiàn)實可能性。對此，我們應明白，不能完全用西方的邏輯來度量和評判中國的社會和制度現(xiàn)實。我們在制度設計時應兼顧我國的國情和文化傳統(tǒng)，不把追求至善至純的境界作為其努力的目的，而應致力于避免最大的惡的發(fā)生。把信訪這個消防信道留著，即使會滋生少數(shù)“纏訪者”和“纏訟者”，那也是一個多元的社會可承受的代價，甚至也是法治可承受的代價。

　　當前既不可能廢除信訪制度，同時也不易按照現(xiàn)代法治的要求建立功能上可替代的制度。面對信訪大潮，為了緩解最高法院信訪實踐與形式理性化司法技術間的緊張，我們必須進一步改造它，使其盡可能地與現(xiàn)代司法相協(xié)調，甚至納入到中國式的現(xiàn)代司法運行機制中來；
同時，也要積極推動司法改革，消除誘發(fā)信訪的制度性根源，減少信訪的絕對數(shù)量，使矛盾不致激化。一方面我們要進行治標，使最高法院的信訪工作能更好地接受建議和投訴的作用，使它成為公民接近司法的一條消防信道；
另一方面，我們也要進行治本，加強法治建設，積極推動司法改革，理順司法體制，確保司法獨立，完善訴訟程序。合理設計審級結構，有條件的實行三審終審，樹立公民關于司法終局的觀念，最大限度地實現(xiàn)司法公正和效率，從源頭上減少公民信訪的絕對數(shù)量，使信訪本身不再被“問題化”。

　　我們在此還必須指出，在當前民眾法治觀念還沒有普遍樹立、司法渠道并不完全暢通的情況下，強化或試圖減少乃至根除最高法院信訪的想法和做法極易導致相反的結果。我們在努力提高最高法院信訪工作的實效的同時，也就會吸引更多的人選擇采取信訪的方式來表達他們的訴求；
同樣我們越是試圖堵塞最高法院信訪這個管道，結果也只意味著向黨中央、全國人大和國務院的信訪增多，使最高法院自身的工作陷入更加被動的局面。對此間的博弈我們應有清醒的認識。

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　　原載《四川大學學報：哲社版》2005年第1期

　　「標題注釋」［基金項目］司法部法院建設與法學理論研究部級科研項目（02SFB3005）。

　　「作者簡介」左衛(wèi)民（1964-），男，四川成都人，四川大學法學院教授、博土生導師；
四川大學法學院，四川成都610064何永軍（1974-），男，四川南部人，四川大學法學院博士生。周洪波、馬靜華為本文的修改提供了部分建議，特此致謝。四川大學法學院，四川成都610064

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