「內(nèi)容提要」改革開放以后，盡管我國單一的政治或行政手段管理大學的局面正在逐步改變，但外控型的高等教育管理模式的痕跡還隨處可見。這既涉及到大學宏觀層面上存在的問題，也涉及到微觀制度問題。我們必須正視這些問題，直面現(xiàn)實挑戰(zhàn)，通過制度創(chuàng)新，使中國高等教育走出現(xiàn)實的困境。

　　「關鍵詞」中國/轉(zhuǎn)型期/大學民營化

　　當前，高等教育改革和發(fā)展已經(jīng)引起了廣泛關注和討論。本文圍繞社會轉(zhuǎn)型這個大背景，著重探討三個問題：中國大學面臨的問題和挑戰(zhàn)；
中國大學制度創(chuàng)新的理論視野；
中國大學民營化的制度特點。

　　一、現(xiàn)實困惑：中國大學面臨的問題和挑戰(zhàn)

　　現(xiàn)代大學制度是在社會發(fā)展逐步依賴知識生產(chǎn)的歷史進程中創(chuàng)立起來的。19世紀初，德國一些有識之士相信，科學和教育不僅能夠改變和決定一個人的命運，同時也能改變和決定一個民族和國家的發(fā)展。隨后，洪堡創(chuàng)立了以學術研究為核心的柏林大學，這對德國科技的發(fā)展和國力的強盛發(fā)揮了關鍵性作用。19世紀末，美國借鑒德國大學模式，發(fā)展出了具有美國特色的現(xiàn)代“巨型大學”，使美國大學大踏步地趕上并超過了歐洲大學。在20世紀與21世紀之交，即便是已經(jīng)成為現(xiàn)代大學樣板的德國大學，也開始著手改革大學的宏觀管理制度。不管是歐洲大學還是美國大學，其宏觀管理模式的普遍性特征表現(xiàn)在以下方面：

　　1、大學自治。

　　大學，“它有著與政府機構(gòu)和企業(yè)機構(gòu)完全不同的制度特點和管理模式。”①在招生、教育教學、科學研究、師資聘任、學位授予等方面享有充分的辦學自主權(quán)，不受官僚機構(gòu)、政治團體、宗教組織、工商企業(yè)等非學術力量的干擾和侵害；
大學作為獨立的法人實體，既設有董事會、理事會等決策機構(gòu)，又有各方代表參與的評議會、教授會等，實行民主參與和管理的制度。這種制度安排，體現(xiàn)了行政權(quán)力和學術權(quán)力的恰當劃分。

　　2、學術自由。

　　它的主要含義是：在大學里，任何學者在其研究領域內(nèi)，都有權(quán)按照他們認為正確的傳統(tǒng)和法則，自由地進行知識探索和學術研究�！皩W術與教學的自由乃是對大學追求知識和創(chuàng)新的保證。沒有學術與教學的自由，不僅不可能產(chǎn)生新的發(fā)現(xiàn)和新的思想，而且現(xiàn)在大學制度所賴于立足的基礎也付之闕如�！雹�

　　3、多元辦學。

　　這是現(xiàn)代大學發(fā)展的目標和追求之一。美國大學的多元化發(fā)展模式可以為我們提供諸多啟迪。如，大學目標多元化，主要包括三個方面：其一是道德、人文教育，其二是科學研究和創(chuàng)新，其三是社會服務；
再如，學校提供者的多元化，政府不是單一的公共教育權(quán)力的中心，公立大學與私立大學、政府與社會、政府與市場的界限越來越模糊，在這種模糊的背后，存在著一種趨勢，即公共教育的責任從政府轉(zhuǎn)移到非政府組織和個人；
又如，大學類型的多元化，大學除了傳統(tǒng)的、以研究高深學問為旨趣的一流大學、研究性大學以外，還出現(xiàn)了越來越多的以傳授高深新知、提高個人職業(yè)技能為目的的大眾化大學。

　　比較而言，我國高等教育制度還相當落后，這其中的重要原因是：在相當長的時間內(nèi)，高等教育是根據(jù)政府行政指令或政治風向來進行制度運作的，政府作為制度的惟一供給者，有意無意地忽視了大學自身的特性和需要，將大學本身是一種工具的制度作為了大學發(fā)展的目的。這是一種不照顧大學自身發(fā)展規(guī)律的外控型政治行政管理模式。盡管改革開放以后，隨著我國高等教育體制改革的不斷演進，單一的政治或行政手段管理大學的局面正在逐步改變，且自主型的經(jīng)濟市場管理模式建構(gòu)正在發(fā)展，但是，由于傳統(tǒng)的計劃體制管理慣性的影響，外控型高等教育管理模式的痕跡還隨處可見。具體表現(xiàn)在：

　　——大學不存在獨立的品性，政府與學校之間主要體現(xiàn)為控制與服從的關系。政府及教育行政主管部門集舉辦者、辦學者和管理者于一身，自上而下做出決策并進行管理，大學的所作所為必須遵從政府機構(gòu)所制定的“博弈”規(guī)則而絕無討價還價的余地。這樣的大學制度安排，避免了因被控制者討價還價所帶來的交易費用，使整個高等教育系統(tǒng)易于協(xié)調(diào)一致地行動。但它所固有的缺陷也很突出，主要是政府與大學之間政事不分、產(chǎn)權(quán)不清、職責不明，常常出現(xiàn)一統(tǒng)就死、一放就亂的弊端，嚴重挫傷了大學辦學的積極性，也成為制約我國高等教育改革與發(fā)展的瓶頸。由于學校無法根據(jù)效率原則自主地進行資源的優(yōu)化配置，也不能根據(jù)自己掌握和支配的外部信息及時做出預期反映，更不承擔任何產(chǎn)權(quán)責任風險，因而學校發(fā)展的內(nèi)源性動力也就不存在了。

　　——大學的發(fā)展定位變中無恒，缺乏其作為學術殿堂的固有本色。1949年以來，我國大學的發(fā)展定位始終處于受外部因素影響而不斷變動這樣一種態(tài)勢。在計劃體制時期，大學發(fā)展也被納入到國家發(fā)展計劃之中，政治的晴雨表是學校的晴雨表，政治取向是學校發(fā)展的唯一定位。改革開放以后，伴隨著經(jīng)濟體制改革的進程，大學的發(fā)展定位經(jīng)歷了從政治取向到經(jīng)濟取向的變化。在市場經(jīng)濟大潮的影響下，相當多的學校不顧自身條件盲目“擴招”，追求“升格”，學校發(fā)展處于一種依附社會而隨意定位的狀態(tài)。大學作為學術組織本來應該特有的內(nèi)在規(guī)定性和“象牙塔”精神被放到了學校視野之外，或者降低為次要的制約力量。在現(xiàn)代社會，大學已經(jīng)從邊緣置身于社會中心，不可能不食人間煙火，大學應該以不斷的變化來滿足不同時期社會發(fā)展的需要。但是，大學簡單地去唱和“社會適應”論而放棄恒有的“象牙塔”精神，從長遠來看，實際上是斷了大學發(fā)展之路。

　　——大學在辦學方面注重硬件建設，忽視軟件發(fā)展。目前我國的高等教育正朝著大眾化的階段發(fā)展，大學獲得了前所未有的擴張。然而這種擴張在很大程度上是通過校舍、設施、設備、師生數(shù)量、圖書資源等硬件方面的建設來完成的，學校的專業(yè)設置、課程設置、培養(yǎng)模式等軟件方面的建設則在一定程度上受到了忽視。一個國家在從精英高等教育向大眾高等教育過渡的過程中，都會遇到數(shù)量與質(zhì)量的兩難問題，尤其是在當前土地資源處于稀缺的狀態(tài)下，新建或擴建大學當然是非常有必要的。但是，一所大學的發(fā)展如果僅僅限于此而不追求教學與科研的“高、精、尖”和高質(zhì)量的學術產(chǎn)出，就很難獲得恒久的生命力和持續(xù)發(fā)展。

　　——中國的大學教育長期沿用前蘇聯(lián)的教學模式和課程體系，其選拔和考試方式使得整個教育都完全以應試為目標。在這種體制下培養(yǎng)出來的學生知識面狹窄，缺乏獨立思考和分析問題的能力，不具全球化的視野，很難符合未來社會對人才的需要。這樣，我國的高等教育就陷入了一種尷尬的境地：一方面，高等學校培養(yǎng)的人才數(shù)量滿足不了社會的需要；
另一方面，大量的畢業(yè)生達不到用人單位對于高素質(zhì)人才的要求。

　　上述列舉的四方面問題，既涉及到大學宏觀層面上存在的問題，也涉及到微觀制度問題。大學宏觀制度直接影響和決定著微觀制度，大學在微觀方面無論是辦學水平、教育質(zhì)量還是學術風氣等，都受到宏觀制度的制約。必須正視這些問題，直面現(xiàn)實挑戰(zhàn)，通過制度創(chuàng)新，使中國高等教育走出現(xiàn)實的困境。

　　二、行動基礎：中國大學制度創(chuàng)新的理論視野

　　從世界范圍來看，人類社會已經(jīng)經(jīng)歷且目前正在進行著一場深刻的社會變革。世界正步入一個以信息經(jīng)濟為中心的后工業(yè)時代。作為世界大家庭中的一員，我國已經(jīng)被卷入這場轉(zhuǎn)變浪潮之中。2004年，我國人均國民生產(chǎn)總值已經(jīng)超過1000美元，經(jīng)濟社會發(fā)展進入了關鍵時期。在發(fā)展勢頭依然強勁的同時，也在資源、環(huán)境以及經(jīng)濟與社會協(xié)調(diào)發(fā)展方面面臨著嚴重挑戰(zhàn)。經(jīng)濟全球化和科技現(xiàn)代化使得以經(jīng)濟力、科技力、軍事力和凝聚力為主要內(nèi)容的綜合國力競爭日趨激烈，這既給我國的發(fā)展帶來了積極推動，同時也造成了牽制和擠壓。信息科學的發(fā)展與應用正在改變著人們的生產(chǎn)方式、生活方式、思維方式和價值觀念。同時，我國也正處于一個深刻的社會轉(zhuǎn)型中。從本質(zhì)上說，中國社會今天的轉(zhuǎn)型是在近代工業(yè)化還遠沒有完全實現(xiàn)的歷史前提下，超越階段、合二為一地轉(zhuǎn)向現(xiàn)代社會。③這一歷史條件規(guī)定了中國社會在當代的發(fā)展必然包含著完成工業(yè)化和實現(xiàn)現(xiàn)代化的雙重目標，規(guī)定了中國社會的轉(zhuǎn)型必然推進由農(nóng)業(yè)文明向工業(yè)文明、后工業(yè)文明的轉(zhuǎn)型。這種轉(zhuǎn)型的實質(zhì)性內(nèi)容在當前體現(xiàn)為體制轉(zhuǎn)型，即：為了適應現(xiàn)代社會生產(chǎn)力的發(fā)展，在堅持和完善社會主義制度的前提下，針對傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟體制與社會生產(chǎn)力發(fā)展的矛盾，實現(xiàn)從傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)換的體制轉(zhuǎn)型。因此，就我國高等教育領域而言，首當其沖的改革是實現(xiàn)教育體制由政治行政管理模式向經(jīng)濟市場管理模式轉(zhuǎn)型，即進行以經(jīng)濟市場模式為導向的高等教育改革，逐漸減少或降低學校的公共財政投入或公共控制，進而提高私人對學校的財政投入或私有控制，增強學校對消費者的責任感。這種以市場為導向的改革，從本質(zhì)上說就是實現(xiàn)高等教育的民營化。

　　高等教育的民營化和民辦高等教育的概念是完全不一樣的。從廣義上說，在西方和亞洲一些國家，除政府主辦、全額撥款、直接管理的大學外，其余學校都被冠上“民營化”這個名稱。這其中既有資金來源的民營，也有管理上的民營。幾乎沒有什么發(fā)達國家不承擔教育責任的，尤其在大學興衰與大國興衰的關系越來越密切的今天，要一個國家放棄教育的職責無異于天方夜譚。不過，國家不退出高等教育領域，并不意味著由國家去直接管理學校。④由于公立高等教育系統(tǒng)比較容易僵化，因而將自由市場的原則引入大學，以私立大學的辦學模式去改造公立大學，教育的質(zhì)量和效益會更高。所以，根據(jù)我國當前社會轉(zhuǎn)型的實際情況，我國高等教育制度創(chuàng)新走民營化的道路不失為一種明智的選擇。

　　1、現(xiàn)代大學制度中國家、市場與大學的關系定位。

　　改革開放以后，隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的逐漸確立和完善，市場作為一股強大的力量介入了教育領域，并且深刻地觸及到了教育的制度層面。這意味著教育中的傳統(tǒng)關系格局必須進行重新調(diào)整和組合。因為在此之前，教育中的關系格局只有國家與教育之間的單邊關系，市場的位置是不存在的。⑤在這種情況下，如何準確地定位國家、市場與大學的關系，也就歷史性地擺在了我們面前。國家與大學的關系，關涉的是大學他治問題，即政府采取何種方式對大學的哪些層面進行規(guī)范管理；
市場與大學的關系，關涉的是大學自治問題，即大學如何發(fā)揮自主性，實現(xiàn)內(nèi)部的民主管理。一般而言，政府偏重于管理的規(guī)范性和統(tǒng)一性，市場關心管理的效率與產(chǎn)品的質(zhì)量，大學則關注管理的自主性與合理性。沒有規(guī)范和干預，管理便不存在，但不合理、過多的干預，必然會降低管理的有效性。因而，從理論上講，現(xiàn)代大學制度應該是規(guī)范性與自主性相結(jié)合、統(tǒng)一性與多樣性相結(jié)合的制度，這樣的制度能夠體現(xiàn)出大學他治與大學自治的有機結(jié)合。

　　在中國，要構(gòu)建這一制度的關鍵，是政府教育職能的重新構(gòu)造，即剝離傳統(tǒng)計劃體制賦予政府的不適當權(quán)力，實現(xiàn)由與計劃經(jīng)濟相適應的全能教育行政向與市場經(jīng)濟相適應的有限教育行政的變革。與此同時，適度地運用市場手段來進行高等教育資源的合理配置，引入市場效益觀和競爭機制促進高等教育的多樣化，保障高等教育的質(zhì)量和水準。

　　政府教育職能的變革不是簡單地弱化、淡化政府管理，而是精化、強化政府管理，讓政府作用的定位和范圍更為合理和合法，從而使政府的教育干預更為有利和有效。在高等教育領域內(nèi)，政府需要發(fā)揮的作用主要有：①制定有關的教育法規(guī)、政策、規(guī)劃，對高等教育發(fā)展的規(guī)模、速度、水平進行宏觀調(diào)控。通過立法來確認高等學校的獨立法人地位，明確高等教育系統(tǒng)與其他相關社會經(jīng)濟部門各自的權(quán)利和義務，確保高等教育系統(tǒng)在一個規(guī)范有序的制度化軌道上運行。②對教育進行監(jiān)督性管理。由于高等教育的特殊性，市場在解決高等教育的外部性問題、公平問題等方面是無能為力的，需要政府干預和監(jiān)控。政府通過立法來建立高等教育市場運行規(guī)則，并擔任市場“游戲”規(guī)則的仲裁人，懲罰那些違背高等教育法規(guī)的機構(gòu)和個人。③提供教育服務和教育產(chǎn)品。通過提供高等教育的供求信息、畢業(yè)生分配信息、高等院校專業(yè)設置、質(zhì)量、收費等服務來解決信息不對稱的狀況，促成受教育者做出更理性的選擇，從而提高高等教育產(chǎn)出的效率。

　　市場作為高等教育關系格局中日益重要的影響力量，它的作用主要體現(xiàn)在競爭機制方面。在競爭的環(huán)境里，作為教育行為主體的大學都面臨著平等條件下成功與失敗兩種可能，為了避免失敗，各個大學都會爭著以最低成本提供最佳服務，最大可能地滿足教育者的需求。同時，競爭機制也打破了政府對于大學的壟斷，形成教育資源提供者多元化的局面，政府以外的個人、社會團體、企業(yè)將有機會參與到大學的舉辦、投資和管理當中。(點擊此處閱讀下一頁)

　　但是，市場競爭機制介入高等教育，“并不是要使教育變成私人教育化，而是要在擴充公共教育的同時，把私人教育的精神納入其中”。⑥

　　2、高等教育產(chǎn)品屬性的重新界定。

　　社會轉(zhuǎn)型對于教育的新認識和新需求促進了高等教育內(nèi)涵的新發(fā)展。從經(jīng)濟學的視野看，市場直接觸動的是教育這種產(chǎn)品的供給方式和投資主體的變化，它涉及到對高等教育產(chǎn)品屬性的重新界定。

　　根據(jù)產(chǎn)品或服務是否具有競爭性和排他性來看，可將全部的社會產(chǎn)品分為公共產(chǎn)品、私人產(chǎn)品和準公共產(chǎn)品三類。公共產(chǎn)品由于收費的困難和“搭便車”現(xiàn)象存在，應由政府負責提供；
私人產(chǎn)品由于消費的競爭性和排他性，應由市場提供；
介于公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品之間的準公共產(chǎn)品在消費上具有一定的擁擠性和局部的排他性，則由政府和市場共同提供。近代公共教育制度建立以來，教育一般都被當作公共產(chǎn)品而由政府完全提供。事實上，這不是基于教育本身的產(chǎn)品屬性，而是基于教育（尤其是義務教育）所產(chǎn)生的巨大外部效益，這是一種人為的制度安排。因為從技術的角度講，增加一個人接受教育的邊際成本不為零，增加一個學生對教育的消費勢必會影響到另外一個學生對教育的消費。從歷史的角度看，教育在非常長的歷史時期內(nèi)是被作為私人產(chǎn)品提供的。

　　考慮到義務教育是一項關系到社會平等的公益性事業(yè)，義務教育應該是作為準公共產(chǎn)品或者公共產(chǎn)品而主要由政府提供。但是，高等教育由于可以帶來巨大的私人收益，且這種私人收益明顯高于社會收益，因此高等教育所具有的公共產(chǎn)品屬性較少，私人產(chǎn)品屬性較多。換言之，高等教育宜劃作私人產(chǎn)品或準公共產(chǎn)品。再進一步地分析，由于高等教育中的不同專業(yè)所帶來的私人收益有高有低，因而不同專業(yè)也應該對界定產(chǎn)品屬性有重要影響。對于那些涉及到基礎性研究的專業(yè)，如人文社會科學、國防等，屬于準公共產(chǎn)品。因為這類專業(yè)的學生畢業(yè)以后所從事的職業(yè)是為整個社會進一步擴散、增加知識服務，社會從他們那里得到的好處不能用這些人所能出售的、特殊服務的價格來衡量，故而應得到政府的支持。而涉及到應用性研究的專業(yè)，如建筑、軟件開發(fā)等，屬于私人產(chǎn)品。因為這類專業(yè)的學生畢業(yè)以后的職業(yè)足以使其獲得高于一般水平的收入，故而政府不需要為他們提供經(jīng)費或補貼，最好的辦法是借助于市場的投資。從這個角度出發(fā)，我們不難得出高等教育部分是準公共產(chǎn)品、部分是私人產(chǎn)品的結(jié)論。

　　對高等教育這種產(chǎn)品性質(zhì)的重新界定，為高等教育的民營化改革提供了理論根據(jù)：既然高等教育既有準公共產(chǎn)品屬性也有私人產(chǎn)品屬性，那么在供給方式上就為私人參與提供了一種可能性，政府不再是準公共產(chǎn)品的唯一提供者。不僅如此，準公共產(chǎn)品由政府提供或參與提供，并不意味著應該由政府來生產(chǎn)。

　　三、前景展望：中國大學民營化的制度特點

　　高等教育的發(fā)展或加速發(fā)展，并不是一個自然的過程。要實現(xiàn)高等教育的規(guī)模擴張和教育質(zhì)量的根本提高，內(nèi)部的修修補補已無濟于事，必須從外部引入新體制和新機制，通過制度創(chuàng)新，激活高等學校發(fā)展的內(nèi)源性動力。依據(jù)中國獨特的“文化氣質(zhì)和氣味”，借鑒和參考西方高等教育改革的經(jīng)驗和教訓，中國大學民營化的制度特征應該是：政府主導、產(chǎn)權(quán)明晰、主體多元、法人治理。

　　1、政府主導

　　政府主導就是要明確政府宏觀管理的責任�！陡脑煺�府——用企業(yè)精神改造政府》一書開宗明義地指出，“政府”詞根來自希臘文，意思是掌舵而不是劃槳，即政府的職責是確定問題的性質(zhì)和范圍，然后通過對資源的調(diào)配和整合，讓別人去處理和解決問題。⑦由此不難看出，政府應該是有限政府、責任政府、服務政府和效率政府。但是，政府自己不會自動成為有限政府和效率政府，必須有法制作保證。在市場體制下，對于政府和經(jīng)濟活動中的人的行為大致有三種假設：一是善政府、惡經(jīng)濟人，二是惡政府、善經(jīng)濟人，三是惡政府、惡經(jīng)濟人。一般認為，第三種情況比較符合實際，因為政府和經(jīng)濟人都有機會主義傾向，其行為都具有利己性。因此，必須要通過法律對其加以約束和規(guī)范，而法制就是其最好的武器。①法制不等于法律。不是說法律越完備，政府的效率就越高。政府的法律越多，有可能限制學校的發(fā)展。經(jīng)濟上的“拉美病”和“印度病”，就是說明這個問題的。②對政府的行為必須有法律的限制。過去一直認為，法律法規(guī)是對公民合法行為的認可，對公民違法行為的限制。事實上，這種認可和限制的前提必須是對政府合法行為的認可和對政府違法行為的限制，這方能體現(xiàn)民主社會的本質(zhì)。因此，必須以《行政許可法》的頒布實施為契機，使政府重大公共政策的制定更加科學化和程序化，必須經(jīng)過論證、聽政、共識、問責等程序，使之更具有公開性和透明度。

　　2、產(chǎn)權(quán)明晰

　　高等教育民營化的前提是產(chǎn)權(quán)的界定。因為，“清楚的權(quán)力界定是市場交易的先決條件”。⑧大學教育作為一種稀缺資源，其資源配置是否優(yōu)化，同產(chǎn)權(quán)界定緊密相連。產(chǎn)權(quán)界定意味著產(chǎn)權(quán)明晰，在教育領域內(nèi)，明晰產(chǎn)權(quán)的基本意義在于，界定各教育行為主體之間的責、權(quán)、利關系。故而，教育民營化的實質(zhì)是以產(chǎn)權(quán)優(yōu)化來促進大學質(zhì)量和效率的提高。教育產(chǎn)權(quán)實際上包含了所有權(quán)、投資權(quán)和控制權(quán)三個方面。在實際的高等教育管理運行中，上述三權(quán)完全可以獨立分開，其中任何一個方面的改變并不一定要求其余兩個方面也都變化。比如，非政府力量進行教育投資，并不一定要求改變學校的所有制形式，也不一定要求給予非政府投資者比先前更多的控制權(quán)。同樣，給予非政府力量更多的學校控制權(quán)，也不一定需要所有權(quán)和投資權(quán)發(fā)生變化。概言之，上述變化大致可以分為四種形式，這四種形式構(gòu)成了教育民營化改革的具體策略和模式。

　�。�1）轉(zhuǎn)移公辦大學的所有權(quán)。將現(xiàn)有公立大學的所有權(quán)轉(zhuǎn)到民營者手中，使其成為民辦大學。盡管我國國有企業(yè)所有制的轉(zhuǎn)移在工業(yè)領域以及其他經(jīng)濟領域已經(jīng)成為普遍現(xiàn)象，但在高等教育領域還不常見。除了我國民營企業(yè)和社會力量還沒有足夠財力來購買公立大學以外，人們對優(yōu)質(zhì)公立大學的信任和對政府在高等教育領域中起主導作用的期望，使得轉(zhuǎn)移公立大學所有權(quán)的條件在目前還不成熟。

　�。�2）在不對現(xiàn)存教育機構(gòu)重組的情況下，調(diào)整公辦和民辦學校之間的平衡。即保持公辦大學的數(shù)量和規(guī)模相對穩(wěn)定，但允許和鼓勵與之平等的民辦大學增加數(shù)量和擴大規(guī)模。

　�。�3）增加政府對民辦大學的資金投入和支持。政府通過給民辦大學提供經(jīng)費或其他支持方式來扶植民辦大學，但并不擴大對大學的控制權(quán)。比如，政府通過向家長提供一定數(shù)額的教育券或減免家長個人所得稅等形式，鼓勵家長自由決定是否將他們的孩子送到民辦大學去。

　�。�4）增加非政府機構(gòu)或私人對公辦大學的投入或控制。學校的所有權(quán)依舊歸屬于國家和政府，但增加非政府性投入或控制大學的比例。

　　高等教育改革必須樹立這樣一個觀念：除了公共安全最低限度需要外，教育的責任主要應歸于個人、家庭和與教育有關的社會力量，而不是政府。從經(jīng)濟學意義上講，就是將高等教育的諸多職權(quán)由過去的政府包攬轉(zhuǎn)向民營化的非政府領域。

　　3、主體多元

　　長期以來，我們使用的公辦學校和民辦學校的含義比較模糊。它混淆了舉辦與經(jīng)辦之間的差異。有學者指出，舉辦更恰當?shù)拿�稱是“立”，籠統(tǒng)一個“辦”字不足以分清學校的所有權(quán)與經(jīng)營管理權(quán)。按照不同的舉辦者和不同的經(jīng)營管理者，我們可以把高等教育的辦學體制分為五種形式：（1）公立學校。專指政府舉辦的學校。這類學校的投資主體在理論意義上是“全體人民”即“全民”，現(xiàn)實意義上則是“國家和各級地方政府”。它們在法律上承擔著在學校舉辦和運行過程中負有經(jīng)費投入和籌集的責任，即“公辦”學校經(jīng)費來源為國家財政性撥款，為“國家”辦學或“全民”辦學。因而，“國家”或其代表“各級政府”擁有“公辦”學校教育資產(chǎn)的所有權(quán)、占有權(quán)、支配權(quán)、使用權(quán)和管理權(quán)等權(quán)力，這也是區(qū)分“公辦”學校和其他類型學校的根本標準。公立學校有國立、�。ㄊ校┝�、縣立之分。

　　（2）公立民辦學校。指政府舉辦，按民辦學校章程管理的學校，或稱承辦制學校、獨立學院（或二級學院）、轉(zhuǎn)制學校。①承辦制學校。這是指個人或社會團體出面，承辦人籌集一定的啟動資金，向政府教育部門或其他部門租賃、借用一定的校舍、場地而開辦起來的學校。②獨立學院（或二級學院）。這類學校的基本特征是“優(yōu)、獨、民”。所謂“優(yōu)”，就是優(yōu)質(zhì)的高等教育資源和社會資源相結(jié)合；
所謂“獨”，就是要求法人獨立、校舍獨立、財務獨立、證書獨立等；
所謂“民”，就是運用民辦學校的機制。③公立“轉(zhuǎn)制”學校。指政府根據(jù)社會的教育需求，將原有的“國有公辦”學校按照有法律效力的程序，交給有法人地位的社會團體或公民個人進行“轉(zhuǎn)制”試驗。這類學校的基礎特征是：資產(chǎn)國有，采用民辦學校管理運行機制。

　�。�3）社會團體、企業(yè)附屬學校。指由公共機構(gòu)舉辦的學校，其性質(zhì)或為公立學校，或為民辦學校，依辦學經(jīng)費來源而定。

　�。�4）私立學校。指非國家機關利用非財政性經(jīng)費投資舉辦的教育機構(gòu)，即由私人、私人團體或私人企業(yè)舉辦的學校。

　�。�5）聯(lián)立學校。指各種跨所有制單位聯(lián)合舉辦的學校。

　　4、法人治理

　　我國高等教育制度落后的原因，不僅在于政府和教育行政部門的職能尚未從對學校直接的微觀管理轉(zhuǎn)為間接的宏觀管理、在于我國還沒有建立起完善的中介機構(gòu)，還在于迄今尚未建立一套學校自我管理和自我監(jiān)管的現(xiàn)代機制。因此，引入法人治理制度是當前我國高等教育民營化改革的重要切入點。

　　我國《民法通則》第三十六條規(guī)定：“法人是具有民事權(quán)利能力，依法獨立享有民事權(quán)利和承擔民事義務的組織�！备鶕�(jù)這樣的界定，我國絕大多數(shù)高等學校都可以具備法人資格，成為獨立法人。而一旦作為法人，就應當成為權(quán)利和義務的統(tǒng)一體，就應該建立規(guī)范的董事會（理事會）、評議會、監(jiān)事會和以校長為中心的行政制度，就應當建立使相互沖突的利益或不同的利益得以調(diào)和并采取聯(lián)合行動的機制。它既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括人們同意或認為符合其利益的非正式的制度安排，它的基礎不是控制而是協(xié)調(diào)。如何保證法人恰當?shù)匦惺箼?quán)利和履行義務？從管理層面看，一是下放權(quán)力，擴大學校管理自主權(quán)；
二是做到共同決策，使同學校教育有關的各行為主體都參與到學校各項事務的決策中來，以保證權(quán)利運作的高效和相互制衡。

　　法人治理操作化的定義常隨國家和地區(qū)的背景而變化，這涉及到兩個方面：（1）治理的深度。即將權(quán)利下放到哪一級。如地方政府或教育行政部門、董事會（理事會）、監(jiān)事會、校長、評議會、院系、教師、學生、家長、社會和工商企業(yè)。這里涉及到一些重要的關系。主要有：①政府和學校的關系。一是重建公共教育權(quán)利體制。轉(zhuǎn)變政府教育管理的職能，基本形成“從體制內(nèi)部權(quán)利下放和體制外的權(quán)利轉(zhuǎn)移兩方面相結(jié)合”的公共管理框架。政府退出一般性的公共競爭領域，把辦學競爭的利益和責任歸還學校、歸還社會；
從過去微觀、具體細致的管理職能中退出，通過制定法規(guī)政策、規(guī)劃、提供信息、資助等，來對高等學校進行宏觀管理。改變過去以命令和服從為主要特征的權(quán)力關系，建立以服務和咨詢?yōu)樘卣鞯男滦完P系。二是采用行政合同制，規(guī)范政校關系。政府應從行政干預模式向行政監(jiān)督模式轉(zhuǎn)變，其中行政合同是調(diào)整政府和學校關系的一種可以選擇的方式。它可以使政府和學校處于一種新型的地位，學校真正成為獨立的法人，政府根據(jù)合同條款對學校進行管理，而不是通過行政干預、命令來管理學校。三是建立政府采購制度，形成新型教育提供模式。政府的采購范圍，不僅局限于學校的課程、教材、后勤設施等，而且還包含整個學校的運作或教育服務，并將所采用的教育服務提供給社會公眾。在政府采購中，采取公開招標的方式，由不同的高等教育提供者（既可以是非政府組織，也可以是企業(yè)、個人等）參與競標，只有中標者才能獲得政府的財政津貼。政府通過合同對學校進行監(jiān)督管理。這種政府采購也被稱為公共采購，由于其規(guī)范性強、透明度高，因而被喻為“陽光工程”。②董事會與校長的關系。董事會（理事會）人員應由教育主管部門、政府委派人員、社會賢達、工商領袖、教師代表、畢業(yè)生代表、投資者代表等組成。董事會作為學校最高權(quán)力機構(gòu)，它有利于民主決策，更好地運用辦學自主權(quán)。校長在董事會（理事會）領導下，執(zhí)行董事會（理事會）的決議，負責學校具體的行政管理，這有利于集中力量做好教育教學、科研和社會服務等工作，保證學校的辦學質(zhì)量。董事會（理事會）與校長各司其職，形成決策與執(zhí)行分開、互相監(jiān)督的機制。這對避免高等教育成為某一個人、某一利益集團的工具，(點擊此處閱讀下一頁)

　　具有十分重要的意義。需要指出的是，董事會（理事會）成員的組成應當體現(xiàn)社會參與管理的要求，一般情況下，不宜將董事作為榮譽職務安排；
校長則應成為職業(yè)經(jīng)理人（CEO ），評價校長的標準，不應看其學術水平的高低，而應看他管理學校的專業(yè)水準。③各部門行政人員與教授會議（審議會）的關系。有關研究表明，教授參與學術事務管理的，課程設計方案就越多，這個學校的業(yè)績就越好；
教授參與行政管理的事務越多，這個學校則越糟糕。隨著大學規(guī)模越來越大，結(jié)構(gòu)越來越復雜，完全意義上的教授治校幾乎沒有可能。這是因為，現(xiàn)代行政管理完全是職業(yè)化的。因此，從校長到各行政部門的成員都應當是專業(yè)化的管理人才；
而學術領域的事務，如專業(yè)設置、課程選擇、課題申報與評審、學位評審與授予等，則應當有教授參與。除此以外，教授的大部分時間和精力應該用于學術和教學。⑨（2）治理的廣度。即學校應該擁有哪些權(quán)力。大學的辦學自主權(quán)與政府的職能轉(zhuǎn)變密切相關，只有政府真正轉(zhuǎn)變職能，大學才有真正的自主權(quán)。大學自主權(quán)主要包括：大學的目標與政策、專業(yè)設置、課程內(nèi)容、財政與資源分配、人事管理、工資分配與獎懲、招生、獨立命題、考試和錄取、院系及行政機構(gòu)的調(diào)整、學位評審和授予等。其中，人事管理中的教師聘任是學校辦學自主權(quán)的核心問題，涉及到遴選標準、身份明確、工作職責、權(quán)力賦予等問題，在此進行重點討論。①遴選。大學是為極少數(shù)精英提供教學和研究場所的機構(gòu)。這些精英的嗜好是對知識和創(chuàng)新的追求，并從中獲得滿足。所以，現(xiàn)代大學首先應該設計一個制度，把校內(nèi)外以“探索知識和創(chuàng)新”作為人生追求的目標并有學術研究能力的人選拔進來。②身份。從世界范圍來看，大學教師的身份主要有兩種：一種是以香港地區(qū)為代表的教師公務員身份；
另一種是以美國為代表的教師雇員身份。中國大學教師既非公務員也非雇員，而是所謂的事業(yè)編制，現(xiàn)在到了需要加以明確的時候了。③職責。教師的職責是指教師必須承擔的工作（主要是教書育人、科學研究）和所要達到的要求。大學里教師的工作可以是“自上而下”傳達式的，也可以是“自下而上”選擇式的。楊振寧曾指出，“中國科學研究和美國‘從下而上’的科學政策正好相反，有一種‘從上而下’的傾向”。他認為，“‘從上而下’的運作方式雖然有利于攻關式的研究項目，卻忽略了基層科研人員自發(fā)式的研究，不利于基礎科學的研究。對于基礎研究來說，散兵式的研究更有效�！雹猗軝�(quán)利。教師的權(quán)利包括學術自由與教學自由、參與學術共同體的自由。無論是學術權(quán)威還是普通教師，無論是博導、教授、副教授還是講師，在追求知識和創(chuàng)新方面應是平等的。

　　綜上所述，高等教育民營化的制度設計包含著色彩斑斕的思想和實踐，牽涉的變量很多，影響因素十分復雜。因此，必須從中國的國情出發(fā)，廣泛吸納和借鑒國際、國內(nèi)大學制度改革的先進經(jīng)驗，將創(chuàng)新與繼承、理想與現(xiàn)實結(jié)合起來，從而創(chuàng)造出有特色的中國現(xiàn)代大學制度，這才能真正為中國的科教興國、人才強國戰(zhàn)略奠定堅實的基礎。

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　　胡衛(wèi)，上海市教科院民辦教育研究所所長、研究員；

　　朱利霞，華東師范大學教育學博士、上海市教科院民辦教育研究所兼職研究員。

　　來源：《國家教育行政學院學報》2005年第9期

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