去年，中共十六屆五中全會明確提出，加快行政管理體制改革是全面深化改革和提高對外開放水平的關(guān)鍵。為什么在我國改革發(fā)展的新階段，政府行政管理體制改革成為“十一五”時期改革攻堅的重點？新階段的政府行政管理體制改革同以往歷次機構(gòu)改革有哪些不同？搞清楚這兩個問題，對于順利推進下一步的政府行政管理體制改革至關(guān)重要。

　　一、社會矛盾變化與政府轉(zhuǎn)型的特定背景

　　“十一五”時期的政府行政管理體制改革，有人認為還是以精簡機構(gòu)、提高行政效率為目標；
也有人提出其實質(zhì)是一次政治體制改革。這些觀點從不同的側(cè)面強調(diào)了這次政府行政管理體制改革的目標和背景。我認為，關(guān)鍵在于分析“十一五”時期政府行政管理體制改革的特定背景，其主線是社會矛盾變化與政府轉(zhuǎn)型。

　　1. 我國面臨日益突出的兩大矛盾

　　（1）經(jīng)濟快速增長同發(fā)展不平衡、資源環(huán)境約束的突出矛盾。改革開放28年，我國在保持經(jīng)濟持續(xù)快速增長的同時，面臨著日益突出的諸多矛盾。第一，區(qū)域發(fā)展不平衡、尤其是城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡問題相當突出。我國已成為世界上城鄉(xiāng)差距比較大的國家之一。第二，伴隨著我國工業(yè)化進程，能源、資源等問題全面快速凸顯出來。第三，環(huán)境問題開始成為制約我國經(jīng)濟發(fā)展的重要因素。面對這些矛盾，我們必須對影響經(jīng)濟快速增長的制約因素做客觀分析。

　　（2）全社會公共需求的全面快速增長同公共服務(wù)不到位、公共產(chǎn)品短缺的突出矛盾。第一，公共需求的主體增大。不僅需要解決城鎮(zhèn)中低收入群體快速增長的公共需求，而且需要加快解決1億多農(nóng)民工的基本公共需求，需要逐步解決8億農(nóng)民的基本公共需求。第二，公共需求的結(jié)構(gòu)變化很大。至少有六大方面：一是就業(yè)與再就業(yè)；
二是義務(wù)教育；
三是公共醫(yī)療；
四是社會保障；
五是衛(wèi)生、食品、生產(chǎn)等方面的公共安全；
六是環(huán)境保護。第三，公共需求的增長速度加快。

　　公共需求的全面快速增長是一個十分現(xiàn)實的問題，并且對公共服務(wù)提出極大的挑戰(zhàn)。一是政府的公共服務(wù)理念與公共需求的現(xiàn)實不相適應(yīng)。例如，把發(fā)展等同于經(jīng)濟總量的增加。發(fā)展是全面的發(fā)展，經(jīng)濟增長的目的是為了促進社會事業(yè)的發(fā)展。二是公共服務(wù)體制建設(shè)嚴重不適應(yīng)于公共需求增長的要求。這些年來，在建立市場經(jīng)濟體制方面取得重大突破，但是公共服務(wù)體制建設(shè)嚴重滯后。三是基本公共產(chǎn)品的供給總量與社會需求差距甚大。盡管這些年社會事業(yè)的投資數(shù)量有所增長，但總體來說，比例不但沒有增長，反而有所下降。1998年我國用于社會事業(yè)方面的投資，教育是13.1%，科技是3.3%，，醫(yī)療是3.8%，2004年這一比例分別降為11.7%，2.9%，3.0%。四是基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)的投資結(jié)構(gòu)失衡。例如，這幾年國家投入了大量的資金用于改善西部的基礎(chǔ)設(shè)施，這對西部地區(qū)的開發(fā)建設(shè)起到了重要作用。但是，國家在西部公共服務(wù)方面的投資遠不到位，離基本公共服務(wù)均等化的目標還有很大距離。

　　2. 兩大矛盾深刻地反映了我國發(fā)展的新階段

　　（1）由粗放型增長向集約型增長的轉(zhuǎn)變。目前，我國的經(jīng)濟增長方式仍然具有明顯的粗放型特點。經(jīng)濟增長在一定程度還是建立在能源、原材料和廉價勞動力的基礎(chǔ)上，技術(shù)創(chuàng)新在經(jīng)濟增長的貢獻率并不高。

　　（2）由生存型社會向發(fā)展型社會的轉(zhuǎn)變。全社會公共需求的全面快速增長，反映了生存型社會向發(fā)展型社會轉(zhuǎn)變中的客觀要求和趨勢。

　　（3）由人口大國向人力資源強國的轉(zhuǎn)變。到目前為止，我國勞動力的總體受教育程度同發(fā)達國家相比，有相當大的差距。尤其是農(nóng)村勞動力的受教育程度更低。因此，不解決好包括義務(wù)教育在內(nèi)的基本公共需求的問題，人口大國向人力資源強國的轉(zhuǎn)變是很困難的，由此經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展將缺乏人力資源支撐。

　　（4）由城鄉(xiāng)分割向統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的轉(zhuǎn)變。中央提出以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展為重要目標的新農(nóng)村建設(shè)，正是適應(yīng)了社會矛盾發(fā)展變化的客觀需求。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，根本是改變城鄉(xiāng)分割的二元制度安排。

　　3. 兩大矛盾使改革站在新的歷史起點

　　（1）要以可持續(xù)發(fā)展為中心，進一步完善社會主義市場經(jīng)濟體制。從現(xiàn)實情況看，不能說我國的市場化改革已經(jīng)完成了，市場化改革在許多深層次領(lǐng)域還遠未到位，如：要素市場化改革、產(chǎn)權(quán)制度改革、金融體制改革、壟斷行業(yè)改革等。要充分發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，還需要在深層次的市場化改革方面有所作為。

　　（2）以基本而有保障的公共產(chǎn)品供給為目標，加快建立社會主義公共服務(wù)體制。從實踐來看，市場經(jīng)濟在私人產(chǎn)品領(lǐng)域的作用比計劃經(jīng)濟要好、要有效，但在基本公共產(chǎn)品領(lǐng)域是“失靈”的�；�本公共產(chǎn)品的供給，主要在于確立政府的主體地位，發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用。在這一前提下，可以發(fā)揮市場機制的補充作用。

　　（3）完善市場經(jīng)濟體制與建立公共服務(wù)體制的關(guān)系。完善市場經(jīng)濟體制與建立公共服務(wù)體制相互聯(lián)系、互為促進。市場化改革為建立公共服務(wù)體制提供了物質(zhì)基礎(chǔ)；
公共服務(wù)體制的建立，為市場化改革提供更多的社會支持，產(chǎn)生更大的改革動力。

　　4. 日益突出的兩大矛盾形成對政府轉(zhuǎn)型的嚴峻挑戰(zhàn)

　　（1）政府轉(zhuǎn)型與經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。當前，我國所面臨的挑戰(zhàn)遠比一般發(fā)展中國家要大的多、復(fù)雜的多、嚴峻的多。在這種特定背景下，能否在未來10~20年保持經(jīng)濟的可持續(xù)增長，關(guān)鍵在于政府轉(zhuǎn)型。

　　（2）政府轉(zhuǎn)型與建設(shè)和諧社會。進入社會轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，相當多的利益矛盾都同基本的公共產(chǎn)品供給相聯(lián)系。以滿足全社會基本公共需求為重點，就能較好地解決公平、公正問題，就能為協(xié)調(diào)好各方利益關(guān)系創(chuàng)造條件，由此走向和諧之路。

　　（3）政府轉(zhuǎn)型與公共治理結(jié)構(gòu)。改善公共治理結(jié)構(gòu)，當前重要的是政府不能強化自己的利益取向。政府只有從部門利益、行業(yè)利益、地區(qū)利益中超脫出來，才能為建立有效的公共治理結(jié)構(gòu)提供重要的保障。

　　社會矛盾變化與政府轉(zhuǎn)型，是一個重大的現(xiàn)實課題。以政府轉(zhuǎn)型為基本目標，加快政府行政管理體制改革，是現(xiàn)實社會矛盾變化的需要，是經(jīng)濟可持續(xù)增長的需要，是建設(shè)和諧社會的需要，也是改善公共治理結(jié)構(gòu)的需要。把握社會矛盾變化這樣一個特定背景，對下一步政府行政管理體制改革的特點、目標、主要任務(wù)等就會有一個客觀的分析，就會使這一次的政府行政管理體制改革建立在現(xiàn)實需求的基礎(chǔ)上，從而取得成功。

　　二、經(jīng)濟增長方式由政府主導(dǎo)向市場主導(dǎo)轉(zhuǎn)變的客觀基礎(chǔ)

　　“十一五”時期政府行政管理體制改革的首要任務(wù)是實現(xiàn)經(jīng)濟增長方式的轉(zhuǎn)變。當前，我國的經(jīng)濟增長方式仍然具有以資本投入為重點、以提高經(jīng)濟總量為目標的傳統(tǒng)經(jīng)濟增長方式的特點。從經(jīng)濟發(fā)展中大量的矛盾問題看，改變傳統(tǒng)的經(jīng)濟增長方式，主要任務(wù)是實現(xiàn)經(jīng)濟增長方式由政府主導(dǎo)向市場主導(dǎo)的轉(zhuǎn)變。

　　1. 市場經(jīng)濟發(fā)展過程中政府主導(dǎo)型經(jīng)濟增長方式的弊端

　　從傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌的過程中，實行政府主導(dǎo)型的經(jīng)濟增長方式有其客觀性。一是經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌的過渡性特點。在改革開放之初，當企業(yè)還沒有成為市場的主體、市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用還沒有形成的情況下，政府不可避免地在一定程度上扮演投資主體、建設(shè)主體的角色。二是經(jīng)濟增長中的階段性要求。但是，在初步建立了市場經(jīng)濟體制的條件下，政府主導(dǎo)型經(jīng)濟增長方式的各種問題就逐步暴露出來，并且成為影響經(jīng)濟穩(wěn)定增長的突出因素。

　　（1）投資過度，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)惡化。今年是“十一五”時期的開局之年，再加上其他各種因素，上半年我國固定資產(chǎn)投資增長達到了30%以上�？偟膩砜�，我國的投資率高于世界平均水平的20個百分點，而消費率低于世界平均水平的20個百分點。1978年我國的消費率大概在68%左右，最近幾年逐漸走低，2000年是58%，到2005年下降到52%左右。政府主導(dǎo)型經(jīng)濟增長方式的特點是，以政府為主體的投資拉動型增長，這在一定時期有其合理性。但隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，它就成為造成投資過度、引發(fā)經(jīng)濟過熱的重要原因。按照國際慣例，人均GDP達到1000美元以后，一、二、三產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的比例一般為14︰35︰51，而我國2005年的情況是15.2︰53︰31.8，第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展明顯滯后。

　　（2）發(fā)展嚴重不平衡，尤其是城鄉(xiāng)發(fā)展嚴重不平衡。我國是一個經(jīng)濟社會發(fā)展不平衡的大國，由不均衡發(fā)展走向均衡發(fā)展有一個歷史過程。但在這一過程中，應(yīng)逐步縮小城鄉(xiāng)和區(qū)域發(fā)展的差距。這些年的實際情況是，城鄉(xiāng)發(fā)展的差距不是在縮小，而是在擴大。與此同時，東西部的差距也有所拉大。

　　（3）高增長、低就業(yè)。最近幾年，經(jīng)濟增長速度很快，但由于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的不合理，就業(yè)增長率逐年走低。20世紀80年代我國的就業(yè)增長率為3%，1991~1995年為1.2%，1996~2000年降為0.9%，2001~2004年又下降到0.7%。現(xiàn)實的情況是，一方面勞動力的供給在逐步增加，就業(yè)、再就業(yè)的壓力在加大；
另一方面就業(yè)增長率在逐年下降。

　　（4）能源供求矛盾日益突出。尤其是最近幾年，這一矛盾和問題越來越突出。一是我國已進入重化工業(yè)時代，對能源，尤其是對石油、天然氣的需求十分巨大；
二是我國進入城市化發(fā)展的新階段，對油氣資源的依賴相當大；
三是交通運輸成為油氣巨大消耗的重要方面。我國加入WTO以來，汽車消費量年均增長37.5%，增幅居世界各國之首。保守估計，今年我國新車銷售量將超過日本，僅次于美國位居第二。隨著城市化、工業(yè)化、全球化的到來，我國的能源問題將越來越突出。

　　（5）環(huán)境污染問題越來越嚴重。粗放型的經(jīng)濟增長方式，對環(huán)境的影響和破壞速度是驚人的。例如，我國是世界上有機污水排放量的第一大國，是世界上森林覆蓋率最低的國家之一。

　　2. 經(jīng)濟增長方式由政府主導(dǎo)向市場主導(dǎo)的條件已具備

　　經(jīng)過28年的改革開放，我國已初步建立了社會主義市場經(jīng)濟體制。從總體上來說，改變政府主導(dǎo)型經(jīng)濟增長方式的條件和時機都很成熟。

　　（1）企業(yè)已成為市場經(jīng)濟的主體。我國新增GDP的60%以上、新增勞動力的70%以上都是由民營經(jīng)濟提供的。國有企業(yè)的比例大大減少，各類混合所有制企業(yè)和民營企業(yè)成為市場競爭的主體。

　　（2）市場在資源配置中的程度大大提高。高達98%以上的商品由市場決定價格，市場在資源配置中基礎(chǔ)作用的格局已基本形成。

　　（3）經(jīng)濟全方位的對外開放。加入WTO以后，我國對外開放的程度，無論是深度還是廣度都大大提高。并且，我國在推動經(jīng)濟全球化和區(qū)域經(jīng)濟一體化進程中扮演的角色也越來越重要。

　　3. 由經(jīng)濟建設(shè)主體向經(jīng)濟性公共服務(wù)主體的轉(zhuǎn)變

　　在市場經(jīng)濟體制初步建立的特定背景下，改變政府主導(dǎo)型的經(jīng)濟增長方式，不等于政府不抓經(jīng)濟建設(shè)，而是如何適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展階段的要求，更好、更有效地發(fā)揮政府在市場經(jīng)濟條件下的經(jīng)濟職能。

　　（1）經(jīng)濟性公共服務(wù)的基本內(nèi)涵。什么是經(jīng)濟性公共服務(wù)？就是在初步建立市場經(jīng)濟體制的特定背景下，要把政府的經(jīng)濟管理職能轉(zhuǎn)到主要為市場主體服務(wù)和創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境上來。

　　（2）經(jīng)濟性公共服務(wù)的主要任務(wù)。第一，中長期發(fā)展規(guī)劃的科學(xué)性和約束性。我國經(jīng)濟發(fā)展過程中出現(xiàn)的一些問題，同中長期發(fā)展規(guī)劃缺乏科學(xué)的預(yù)測有很大的關(guān)系。比如前幾年，判斷我國的發(fā)電能力超出了經(jīng)濟發(fā)展的需要，因此對發(fā)電項目嚴加控制。近兩年東部沿海地區(qū)缺電，由此對經(jīng)濟發(fā)展造成了一定的影響。再比如說，“十一五”規(guī)劃跨了兩屆政府，這在一定程度上降低了規(guī)劃的約束性。第二，宏觀經(jīng)濟政策和宏觀調(diào)控的穩(wěn)定性和有效性。我國是一個發(fā)展中的大國，處在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的過程中，經(jīng)濟的波動常常同政策的變化相聯(lián)系。因此，保持宏觀經(jīng)濟政策的穩(wěn)定，對于我國經(jīng)濟的穩(wěn)定發(fā)展有著決定性影響。第三，嚴格的市場監(jiān)管和良好的市場秩序。第四，經(jīng)濟信息的公開性和及時性。第五，重要的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

　　經(jīng)濟性公共服務(wù)包括的內(nèi)容很多，以上5項尤為重要。如果政府能把這幾項重要的經(jīng)濟性公共服務(wù)做好，就能有效地發(fā)揮在市場經(jīng)濟中的作用，(點擊此處閱讀下一頁)

　　履行好自己的經(jīng)濟職能。

　　三、經(jīng)濟增長方式轉(zhuǎn)變對政府行政管理體制改革的現(xiàn)實需求

　　我們說，“十一五”時期的政府行政管理體制改革同以往有很大的不同，就在于它既要體現(xiàn)進一步完善市場經(jīng)濟體制的要求，又要體現(xiàn)加快建立公共服務(wù)體制的要求。由此，這一次的改革有兩大任務(wù)：一是繼續(xù)推進市場化改革，實現(xiàn)經(jīng)濟增長方式由政府主導(dǎo)向市場主導(dǎo)的轉(zhuǎn)變；
二是強化政府在公共服務(wù)中的主體地位和主導(dǎo)作用，加快建立公共服務(wù)體制。這里，需要認真研究經(jīng)濟增長方式轉(zhuǎn)變對“十一五”時期政府行政管理體制改革的基本需求。

　　1. 有效地發(fā)揮經(jīng)濟調(diào)節(jié)職能

　　在市場經(jīng)濟條件下，政府經(jīng)濟調(diào)節(jié)的有效性主要取決于幾個條件：

　　（1）宏觀經(jīng)濟政策的穩(wěn)定性。由此，建議中央和省成立專司經(jīng)濟政策和中長期規(guī)劃的經(jīng)濟調(diào)節(jié)部門，主要任務(wù)是制定和實施經(jīng)濟政策，并對中長期發(fā)展規(guī)劃的有效性負責。現(xiàn)在的宏觀調(diào)控部門在實踐中的局限性很突出，主要精力是放在具體項目、投資權(quán)限和價格的審批等方面。

　　（2）利率、匯率在調(diào)節(jié)市場中的作用。市場經(jīng)濟條件下對經(jīng)濟的調(diào)節(jié)，主要是利率、匯率的調(diào)整。我國市場經(jīng)濟發(fā)展到一定階段，利率、匯率等貨幣政策的調(diào)整，對于市場供求關(guān)系極為重要。這就要求央行必須具有相對獨立性，要對貨幣政策負責，以保證市場的穩(wěn)定。

　　（3）經(jīng)濟信息的客觀性和真實性。去年我國大幅度地調(diào)整了GDP的總量，引起國際社會的關(guān)注。在市場經(jīng)濟條件下，經(jīng)濟信息，尤其是綜合性的經(jīng)濟統(tǒng)計，對于經(jīng)濟調(diào)節(jié)有十分重要的影響。各級政府的統(tǒng)計部門，應(yīng)當對經(jīng)濟統(tǒng)計數(shù)字的客觀性和真實性負責任。統(tǒng)計部門的主要責任是統(tǒng)計數(shù)字的真實性、準確性，而不是做經(jīng)濟預(yù)測。

　　2. 大大強化市場監(jiān)管職能

　　我國正處在體制轉(zhuǎn)軌和經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的重要時期，市場監(jiān)管的問題十分突出。應(yīng)當說，市場監(jiān)管的部門不少，越分越細、越來越多，但市場監(jiān)管的效果社會并不滿意。從強化市場監(jiān)管的職能出發(fā)，需要研究哪一些監(jiān)管機構(gòu)需要全國垂直管理，哪一些由地方監(jiān)管更有利。從監(jiān)管的總體效果來說，是分業(yè)監(jiān)管好還是綜合監(jiān)管好？分業(yè)監(jiān)管如何逐步走向綜合監(jiān)管？

　　由于市場經(jīng)濟發(fā)育的不成熟，再加上經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型時期市場秩序建立的特殊性，市場監(jiān)管對于政府履行經(jīng)濟職能尤為重要。因此，從政府經(jīng)濟職能、公共行政的角度考慮，有的市場監(jiān)管系統(tǒng)應(yīng)當直接隸屬中央，有的市場監(jiān)管部門應(yīng)當列入國家行政序列。

　　3. 加強國家的經(jīng)濟戰(zhàn)略職能

　　（1）國家的能源戰(zhàn)略職能。能源戰(zhàn)略對于我國經(jīng)濟的可持續(xù)增長十分重要。目前，我國缺少一個統(tǒng)一的能源戰(zhàn)略協(xié)調(diào)機構(gòu)。為此，建議盡快成立國家能源部或能源戰(zhàn)略委員會，以統(tǒng)籌國家能源政策，統(tǒng)籌研究國家能源發(fā)展戰(zhàn)略和發(fā)展規(guī)劃。

　　（2）國家的對外經(jīng)濟戰(zhàn)略職能。我國已經(jīng)成為世界第三大貿(mào)易國，第四大經(jīng)濟國。并且，在國際上的經(jīng)濟地位與日俱增，舉足輕重。如何強化國家的對外經(jīng)濟職能，是應(yīng)當著力解決的一個大問題。

　　（3）國有資產(chǎn)戰(zhàn)略職能。我國的基本經(jīng)濟制度決定了國有經(jīng)濟在國民經(jīng)濟中的作用，并且龐大的國有資產(chǎn)需要充分發(fā)揮其作用。由此，始終不能放棄國有資產(chǎn)的戰(zhàn)略職能。只是說，國有資產(chǎn)的配置和運營要逐步符合市場經(jīng)濟的規(guī)律。在我國，國有資產(chǎn)的戰(zhàn)略作用始終是國家經(jīng)濟職能的重要內(nèi)容。為此，應(yīng)當建立和完善國家國有資產(chǎn)管理體系，以有效地履行國有資產(chǎn)的戰(zhàn)略職能。

　　（4）國家環(huán)境保護職能。從我國的情況看，必須大大強化國家環(huán)保機構(gòu)在執(zhí)行國家環(huán)境保護戰(zhàn)略方面的作用。為此，國家環(huán)境保護機構(gòu)的職能要得到加強，使其能夠在協(xié)調(diào)、監(jiān)管方面充分發(fā)揮作用。

　　隨著我國社會矛盾變化，“十一五”時期的政府行政管理體制改革有著特定的背景。以政府轉(zhuǎn)型為基本目標，才能把政府行政管理體制改革同經(jīng)濟增長方式轉(zhuǎn)變、公共服務(wù)體制建設(shè)結(jié)合起來統(tǒng)籌規(guī)劃和設(shè)計。這樣，改革才有可能取得實質(zhì)性進展。

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