內(nèi)容提要：所謂鄉(xiāng)鎮(zhèn)問題，就是指圍繞鄉(xiāng)鎮(zhèn)所產(chǎn)生的各種問題的總稱；
解決好鄉(xiāng)鎮(zhèn)問題，對于中國，意義尤為重要，也可以說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)問題是中國最重要的問題，或者至少是中國最重要的問題之一；
鄉(xiāng)鎮(zhèn)問題的實質(zhì)是政治與經(jīng)濟發(fā)展的不均衡；
解決問題必須注重歷史和現(xiàn)實的雙重約束，只能在此約束范圍內(nèi)尋找最可行解，解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)問題也是如此；
中國鄉(xiāng)村發(fā)展應(yīng)充分借鑒傳統(tǒng)人民公社體制的有益成果，如規(guī)�；�、合作化的特點，同時，應(yīng)努力克服傳統(tǒng)人民公社體制的不足之處，如政治對經(jīng)濟的過度侵蝕等，應(yīng)對傳統(tǒng)人民公社體制實行否定之否定，建立一種自治公社體制。

　　關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn) 改革 研究

　　歷史進入了新的千年，面對中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)所產(chǎn)生的各種問題，如何解決，值得深思。解決好鄉(xiāng)鎮(zhèn)問題，不僅事關(guān)中國改革開放的成敗，而且也是決定未來中國走向的一個重要變數(shù)。

　　一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)問題是什么問題

　　所謂鄉(xiāng)鎮(zhèn)問題，就是指圍繞鄉(xiāng)鎮(zhèn)所產(chǎn)生的各種問題的總稱。解決好鄉(xiāng)鎮(zhèn)問題，對于中國，意義尤為重要，也可以說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)問題是中國最重要的問題，或者至少是中國最重要的問題之一。首先，中國問題是農(nóng)民問題，而農(nóng)民問題的另一面表現(xiàn)就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)問題，所以，中國問題實質(zhì)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)問題緊密相聯(lián)，解決好了鄉(xiāng)鎮(zhèn)問題，也就為解決好中國問題提供了前提和基礎(chǔ)。其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)是解決國家與社會關(guān)系問題的一個切入點，所以，解決好了鄉(xiāng)鎮(zhèn)問題，也就解決好了國家與社會的關(guān)系，從而為未來國家的現(xiàn)代化和社會的現(xiàn)代化提供雙重動力。再次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)是城市與農(nóng)村的中介，是解決二元社會的突破點，所以，解決好鄉(xiāng)鎮(zhèn)問題，也是消除中國二元社會結(jié)構(gòu)的需要。第四，鄉(xiāng)鎮(zhèn)是我國政府的最基層，鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的成功將為中國政府機構(gòu)改革的成功提供起點和可供借鑒的模式。

　　鄉(xiāng)鎮(zhèn)問題的實質(zhì)是政治與經(jīng)濟發(fā)展的不均衡。首先，政治問題與經(jīng)濟問題是緊密聯(lián)系的，二者不可分離。從經(jīng)濟層面看，經(jīng)濟是最為全面體現(xiàn)人本質(zhì)存在的層次，經(jīng)濟的主體是人，是以勞動者為主體的人的社會活動。這樣，在經(jīng)濟生活中，政治并不是外在的，而是內(nèi)在的。如果在考察經(jīng)濟時不包括政治，政治也就無處存在，經(jīng)濟也就不成其為經(jīng)濟。從政治層面看，政治的對象不是政治，而是人，是人的經(jīng)濟等等方面。政治的最主要功能就是調(diào)節(jié)人與人的經(jīng)濟利益以及由此產(chǎn)生的矛盾。所以，脫離了經(jīng)濟，政治也就沒有了容身之所。其次，產(chǎn)生鄉(xiāng)鎮(zhèn)問題的原因是多方面的，但深層次原因是政治與經(jīng)濟的不和諧。這種不和諧主要表現(xiàn)為：（1）政治權(quán)力與經(jīng)濟權(quán)力不對稱，政治權(quán)力處于權(quán)力的優(yōu)勢方，經(jīng)濟權(quán)力處于權(quán)力的弱勢方。（2）政治權(quán)力的監(jiān)督機制弱化。（3）經(jīng)濟權(quán)力沒有或只具有弱保護功能，或者要達到一定的保護，需付出昂貴的費用。（4）政治權(quán)力系統(tǒng)本身又不均衡，呈上強下弱局面。（5）政治權(quán)力對經(jīng)濟權(quán)力的作用形式不規(guī)范。政治權(quán)力對經(jīng)濟權(quán)力的作用形式主要包括兩個方面，一個是制度方面，一個是機構(gòu)方面。制度方面主要包括現(xiàn)行財稅體制及國家有關(guān)的經(jīng)濟法律、政策等；
機構(gòu)方面主要指現(xiàn)行的國家管理機構(gòu)方面的機構(gòu)總和。目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)問題的產(chǎn)生與政治權(quán)力對經(jīng)濟權(quán)力的作用形式不規(guī)范有著直接的聯(lián)系。（6）政治權(quán)力主體與經(jīng)濟權(quán)力主體往往具有不同的目標(biāo)取向，這也是產(chǎn)生鄉(xiāng)鎮(zhèn)問題的一個重要因素。一方面，地方政府官員的現(xiàn)實目標(biāo)是升遷；
另一方面，經(jīng)濟系統(tǒng)本身的目標(biāo)是利潤最大化。這種目標(biāo)的沖突在集權(quán)體制下只會導(dǎo)致經(jīng)濟資源的濫用或過度開支。（7）政治上的集權(quán)與經(jīng)濟上的分權(quán)導(dǎo)致了財權(quán)與事權(quán)的不對稱。一方面，集中型的政治權(quán)力體制使財權(quán)具有一種向上集中的趨勢；
另一方面，經(jīng)濟領(lǐng)域內(nèi)的分權(quán)使公共產(chǎn)品的供給又具有了分散的趨勢。這種集中與分散的直接結(jié)果是使地方政府產(chǎn)生了巨大的財政收支壓力，使政治與經(jīng)濟的矛盾更加突出。例如，鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債其實質(zhì)就是政治對經(jīng)濟的透支；
再如農(nóng)民負擔(dān)，其實質(zhì)也是政治對經(jīng)濟的過度侵蝕。所以，鄉(xiāng)鎮(zhèn)問題的核心是政治權(quán)力與經(jīng)濟權(quán)力的不均衡，從而解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)問題，關(guān)鍵也就在這里。

　　二、解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)問題的一種思路

　�。ㄒ唬�應(yīng)堅持的原則

　　解決問題必須注重歷史和現(xiàn)實的雙重約束，只能在此約束范圍內(nèi)尋找最可行解，解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)問題也是如此。解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)問題應(yīng)堅持的原則是：（1）低成本原則。這主要是考慮到我國農(nóng)村生產(chǎn)力水平尚不十分發(fā)達，農(nóng)業(yè)提供的剩余有限，在這種情況下，未來鄉(xiāng)鎮(zhèn)有關(guān)機構(gòu)的設(shè)置和運行必須要堅持低成本原則。（2）高效率原則。這是和低成本原則相對應(yīng)的一個原則，也是任何機構(gòu)改革應(yīng)堅持的一個一般原則，這個原則要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)的設(shè)置和運行必須堅持和體現(xiàn)高效率。（3）權(quán)力制衡原則。這是當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革中應(yīng)必須堅持的一個原則，也是解決當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)問題的一個關(guān)鍵原則。這個原則的核心意思是：政治權(quán)力和經(jīng)濟權(quán)力二者應(yīng)均衡發(fā)展，政治權(quán)力系統(tǒng)內(nèi)也應(yīng)均衡發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)各權(quán)力機構(gòu)應(yīng)互相制衡、高效運作。（4）利益平衡原則。鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革最終要涉及到人們之間利益的調(diào)整，所以，在改革過程中必須慎重考慮各方的利益，既要考慮到農(nóng)民的需要，也要考慮到鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的困難，要盡可能使社會損失最小化、社會收益最大化。（5）漸進原則。鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革應(yīng)堅持試點，由點到面逐步推廣，同時，要進行充分地科學(xué)論證和規(guī)劃，不可急于求成。（6）法治原則。應(yīng)在法治的精神框架內(nèi)進行有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)的改革。（7）公平原則。鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革既應(yīng)注重效率，也應(yīng)注重公平。其實公平與效率并不矛盾，是同一問題的兩個方面。堅持了公平，活動主體就有了積極生，從而就有了效率；
不堅持公平，活動主體就會沒有或缺少積極性，從而也就沒有了效率。所以，只有公平的改革，才是有效率的改革，所以鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革必須要堅持這一原則。

　�。ǘ�）鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的一種可能選擇：自治公社

　　從目前看，中國鄉(xiāng)村發(fā)展主要存在如下三大矛盾。一是“小”與“大”的矛盾�！靶　本褪巧�產(chǎn)規(guī)模小，沒有規(guī)模經(jīng)濟效益；
“大”就是市場風(fēng)險大，不利于形成農(nóng)民良好的生產(chǎn)預(yù)期。二是“強”與“弱”的矛盾�！皬姟笔侵刚�治層面的強；
“弱”是指經(jīng)濟層面的弱。如農(nóng)村中存在的農(nóng)民負擔(dān)問題，本質(zhì)上是強勢政治對弱勢經(jīng)濟的一種侵蝕。三是“實”與“虛”的矛盾�！皩崱本褪俏镔|(zhì)的實，即在物質(zhì)層面，廣大農(nóng)民是在實實在在的追求著；
但在精神層面，廣大農(nóng)民卻陷入了“虛”的境界。這種“實”與“虛”的沖突既不利于農(nóng)民健康人格的形成，而且也會間接引發(fā)許多社會問題。

　　如何解決好上述三大矛盾，筆者認為應(yīng)積極推進“六化”。一是應(yīng)以自治化、民主化為原則，大力推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革。二是積極推進經(jīng)濟層面的規(guī)�；�、合作化和技術(shù)化。這里規(guī)�；�和合作化的重點應(yīng)是流通領(lǐng)域；
技術(shù)化的重點應(yīng)是生產(chǎn)領(lǐng)域。三是積極倡導(dǎo)鄉(xiāng)村新文化。新文化的內(nèi)涵應(yīng)是西方文化、本土文化和馬克思主義文化的有機統(tǒng)一，包括健康、文明、理性的生活方式和生活觀念，以及以人為本及和諧的理念等。新文化的建設(shè)是一個長期過程，對此，應(yīng)充分堅持解放思想、實事求是的原則。一切有利于發(fā)展鄉(xiāng)村生產(chǎn)力，一切有利于鄉(xiāng)村社會穩(wěn)定的文化成份都應(yīng)吸收到新文化的內(nèi)涵之中。

　　為了實現(xiàn)上述“六化”，中國鄉(xiāng)村發(fā)展應(yīng)充分借鑒傳統(tǒng)人民公社體制的有益成果，如規(guī)�；�、合作化的特點；
同時，應(yīng)努力克服傳統(tǒng)人民公社體制的不足之處，如政治對經(jīng)濟的過度侵蝕等；
應(yīng)對傳統(tǒng)人民公社體制實行否定之否定，建立一種自治公社體制。

　　關(guān)于自治公社體制的主要設(shè)想是：1．公社應(yīng)充分體現(xiàn)自治特點。2．公社內(nèi)部應(yīng)充分實行民主選舉、民主監(jiān)督、民主管理、民主決策等原則。3、以和諧原則指導(dǎo)公社的各項工作。4．依法處理好公社與國家的關(guān)系。國家可考慮制定《自治公社法》及《自治公社與國家關(guān)系法》等法律。5．將現(xiàn)有某某鄉(xiāng)名稱改為某某自治公社。6．將現(xiàn)有鄉(xiāng)的有關(guān)職能重新進行“條”“塊”分割。應(yīng)將征稅、教育、執(zhí)法、國防等四大職能全部“條”化。相應(yīng)系統(tǒng)的機構(gòu)、人員等均由國家垂直統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一管理、統(tǒng)撥經(jīng)費。這里可將計劃生育職能歸入執(zhí)法這一塊，依法解決計劃生育工作；
相應(yīng)，應(yīng)大力充實執(zhí)法隊伍和提高執(zhí)法水平；
這里執(zhí)法包括公安、法院、檢察院等方面。7．除了上述四大職能外，其他職能統(tǒng)歸“塊”，即由自治公社具體執(zhí)行相應(yīng)其他職能。同時，“塊”可對“條”行使監(jiān)督權(quán)。8．自治公社實行完全的自治管理。公社每半年或一年召開一次公社社員代表大會，用以決定公社發(fā)展的重大事宜。9．公社主席完全由競選產(chǎn)生；
同時，公社內(nèi)部可根據(jù)公社需要設(shè)立若干辦事機構(gòu)。公社辦事人員實行聘任制，具體工資由公社內(nèi)部解決。10．在自治公社內(nèi)部的相應(yīng)機構(gòu)設(shè)立對應(yīng)的黨支部和黨委，但黨支部和黨委的主要職能應(yīng)是管好黨務(wù)，同時應(yīng)積極推薦黨員干部參加公社主席的競選，并對公社主席進行必要的監(jiān)督。自治公社內(nèi)部可每年召開黨代會一次。11．由鄉(xiāng)變?yōu)樽灾喂�社，有兩個問題需要解決好。（1）人的去留問題�？捎萌缦罗k法考慮解決：一是充實到“條”內(nèi)；
二是遣散回家，但保留相應(yīng)工資福利，直至生命結(jié)束；
三是安置在“塊”內(nèi)，享受“塊”的有關(guān)待遇；
四是離職，同時國家應(yīng)給予一次性補償。（2）原鄉(xiāng)鎮(zhèn)的欠賬問題�？煽紤]用如下辦法加以解決：一是國家集中解決一部分；
二是公社內(nèi)部消化一部分；
三是群眾集資解決一部分；
四是采取先掛賬，以后再想辦法解決。12．法律應(yīng)將土地產(chǎn)權(quán)明確劃歸為自治公社所有，并且公社可根據(jù)人口等變化實行定期重分等制度。公社可根據(jù)土地質(zhì)量和數(shù)量依據(jù)土地所有權(quán)向耕地農(nóng)民征收地租，地租額由公社內(nèi)部成員民主協(xié)商決定。目前，我國的土地產(chǎn)權(quán)雖規(guī)定為集體所有，但集體的含義并不明確。而土地產(chǎn)權(quán)的明確是市場經(jīng)濟有效運轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)條件。首先，土地產(chǎn)權(quán)的不明晰導(dǎo)致了土地要素自身配置的低效率；
其次，由于土地要素的特殊性，任何其它產(chǎn)業(yè)的發(fā)展都離不開土地要素的投入，而土地產(chǎn)權(quán)的模糊必將為這些產(chǎn)業(yè)的投入與產(chǎn)出關(guān)系增加模糊性和不確定性；
再次，土地產(chǎn)權(quán)的模糊為其他主體侵犯土地權(quán)利提供了空間，相應(yīng)，也為以土地為投入要素的其它產(chǎn)業(yè)的有關(guān)權(quán)利有可能被其他主體侵犯提供了空間。第四，土地產(chǎn)權(quán)不明確最明顯的效應(yīng)是為政府尋租提供了有效空間。所以，中國要發(fā)展完善的市場經(jīng)濟體制，土地產(chǎn)權(quán)必須明確。但由于中國國情的特殊性，人地關(guān)系是最重要的關(guān)系之一，如何解決土地問題，不僅事關(guān)公平與效率的關(guān)系，而且關(guān)系到中國穩(wěn)定和發(fā)展的大局。所以，對土地產(chǎn)權(quán)的界定是一項非常重要且具有深遠意義的工作。從中國人多地少的國情出發(fā)，筆者認為，將土地所有權(quán)界定為自治公社所有是一個較好的選擇。首先，土地的國有并不能保證土地的有效利用；
其次，土地的完全家庭私有會激化效率與公平的矛盾，并且將會給社會帶來許多不穩(wěn)定性。而土地由自治公社所有，一是滿足了土地產(chǎn)權(quán)明晰的要求，有利于土地要素配置的效率化；
二是能較好解決效率與公平的矛盾；
三是由于自治公社獨特的體制，土地產(chǎn)權(quán)自治公社所有有利于生態(tài)環(huán)境的保護。四是法律將土地產(chǎn)權(quán)明確劃歸公社后，國家可依法向農(nóng)民征稅，而公社可憑土地所有權(quán)向農(nóng)民收租，從而也就理順了國家與農(nóng)民的經(jīng)濟利益關(guān)系，這將對農(nóng)村社會的穩(wěn)定起到非常積極的作用。13．公社內(nèi)部應(yīng)提倡開展多種經(jīng)營活動，以增加公社收入。14．自治公社收入來源主要包括：地租收入，其他經(jīng)營收入等。15．自治公社的各項收入主要用于公社內(nèi)部有關(guān)公務(wù)人員的工資開銷及開辦有關(guān)各項社區(qū)福利事業(yè)和公用事業(yè)的費用。16．每一個自治公社應(yīng)設(shè)幼兒園一所、養(yǎng)老院一所、保育園一所、圖書館一所等，其經(jīng)費來源于公社的地租收入和其他經(jīng)營收入。17．國家可對有困難的自治公社實行補貼制度。18．公社內(nèi)部的土地經(jīng)營模式可以多元化。是選擇家庭承包還是其它經(jīng)營形式，取決于公社成員的自愿選擇。19．自治公社應(yīng)大力推進各種形式的合作經(jīng)濟和規(guī)模經(jīng)濟。20．自治公社內(nèi)部應(yīng)大力倡導(dǎo)鄉(xiāng)村新文化，實現(xiàn)德治與法治的有機統(tǒng)一。21．自治公社應(yīng)堅持以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)的發(fā)展理念。22．政府推動是建設(shè)鄉(xiāng)村自治公社體制的關(guān)鍵，為此，應(yīng)充分發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用。在我國建立自治公社模式，將是一項巨大的系統(tǒng)工程，涉及到方方面面許多問題。為此，可在全國選取某一地區(qū)開展試點工作，然后在此基礎(chǔ)上再逐漸由點到面展開�？傊�，自治公社的建立將是一個長期漸進的過程，不能操之過急。應(yīng)當(dāng)結(jié)合各地實際情況，走多元模式的路子，即自治公社本身的形式也應(yīng)多元化，而不應(yīng)是一個統(tǒng)一的模式。但不管何種自治公社模式，核心都應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)自治和民主原則，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮地方的積極性。

　　實行自治公社體制的主要好處有：1．有利于培養(yǎng)農(nóng)民的民主意識和自主人格。自治公社所體現(xiàn)的自治和民主的特點，將促使農(nóng)民不斷深化對民主的認識，并且通過不斷的實踐和學(xué)習(xí)，進一步強化廣大農(nóng)民的民主意識和自立人格。2．有利于發(fā)揮規(guī)模經(jīng)濟優(yōu)勢。農(nóng)業(yè)經(jīng)濟中分不同的項目其規(guī)模經(jīng)濟效益是不同的。一般的田間勞動，有關(guān)研究證據(jù)表明，其規(guī)模效益并不十分明顯，但在農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，大規(guī)模農(nóng)田整治及農(nóng)產(chǎn)品的流通等方面，規(guī)模效益仍是十分明顯的。自治公社在這方面應(yīng)揚長避短，應(yīng)充分發(fā)揮有關(guān)領(lǐng)域的規(guī)模優(yōu)勢。由于自治公社是農(nóng)民自己的組織，所以，也就存在著發(fā)揮規(guī)模優(yōu)勢的潛在勢能。3．有利于農(nóng)民的合作化建設(shè)。中國農(nóng)民合作難，始終是一個問題。通過自治公社形式，既為廣大農(nóng)民提供了一個學(xué)習(xí)合作的學(xué)校；
同時，也有利于我國農(nóng)民的合作化建設(shè)。4．有利于先進技術(shù)的推廣。一是自治公社的規(guī)模效應(yīng)可有效降低推廣技術(shù)的風(fēng)險；
二是公社的自治性有利于增加對新技術(shù)的有效需求。5．能促進效率與公平的有機統(tǒng)一。由于土地公社所有，并根據(jù)需要定期重分，同時，這種制度又是建立在自覺自愿的基礎(chǔ)之上。所以，公社制度有利于解決好在土地問題上所表現(xiàn)的效率與公平如何統(tǒng)一的矛盾。6．有利于農(nóng)村的穩(wěn)定。農(nóng)村的穩(wěn)定取決于其內(nèi)部能量的不斷釋放。自治公社體制的建立，使表現(xiàn)在農(nóng)村基層的大部分矛盾轉(zhuǎn)化為公社內(nèi)部的矛盾，而公社內(nèi)部的矛盾又通過自治和民主形式為其提供了有效解決前提。7．能有效防止政治對經(jīng)濟的過度侵蝕，這是由自治公社的自治特點所決定的。8．使廣大農(nóng)民在精神上更有歸屬感。自治公社成了農(nóng)民真正的自己的組織和自己的家。9．由于土地產(chǎn)權(quán)明確劃歸公社，這將更有利于土地的長期保護和促進農(nóng)村的生態(tài)環(huán)境建設(shè)。

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