現(xiàn)代憲制建構(gòu)是一個(gè)國(guó)家政治現(xiàn)代化和行政管理現(xiàn)代化的制度前提。這樣一個(gè)制度前提如何才能具備，確確實(shí)實(shí)是改革開放近30年來中國(guó)的政治學(xué)者、行政學(xué)者們都非常關(guān)注的問題。但如何才可能把這個(gè)問題解決好，則是一個(gè)非常復(fù)雜的問題。

　　探討在國(guó)家的基本政治行政架構(gòu)上，該如何應(yīng)對(duì)改革開發(fā)以來發(fā)生的形勢(shì)變化和結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換，是討論清楚這一問題的背景條件。而如何才能把一個(gè)要素重組轉(zhuǎn)變到一個(gè)符合現(xiàn)代要求的結(jié)構(gòu)，使得整個(gè)政治制度和行政體制的安排，能夠切合轉(zhuǎn)變中的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)本身的內(nèi)在需求和外部需要，則已經(jīng)變成一個(gè)非�，F(xiàn)實(shí)的理論問題和實(shí)踐問題。在改革開放的促進(jìn)下，我們才可能來分析、探討憲政結(jié)構(gòu)主要是一種什么樣的結(jié)構(gòu)，而憲政結(jié)構(gòu)內(nèi)中央和地方政府的關(guān)系應(yīng)當(dāng)是一種什么樣的關(guān)系。因?yàn)�，�?dāng)我們假設(shè)中央"人民政府"和地方"人民政府"都只是一個(gè)為人民服務(wù)的抽象實(shí)體的時(shí)候，這個(gè)問題的必要性就被抽掉了。只有我們認(rèn)識(shí)到中央"人民政府"和地方"人民政府"各自所負(fù)擔(dān)的職責(zé)、各自所服務(wù)的對(duì)象，以及中央人民政府和地方人民政府本身作為政府來講，也僅僅作為不同的政府實(shí)體，而有自己的自私自利的一面的話，如何才能把他們自私自利的一面限定起來，使中央"人民政府"和地方"人民政府"的運(yùn)作能夠更明確保證其公共性，而抑制其自利性。在現(xiàn)在看來，這是一個(gè)非常緊迫的公權(quán)公用的問題。

　　探討憲政分權(quán)視野中的央地關(guān)系，邏輯地包含三個(gè)方面的內(nèi)容：第一，區(qū)分憲政視野中的兩種分權(quán)、一個(gè)指向。通常，論述憲政制度中的分權(quán)都只講橫向分權(quán)，就是立法、行政、司法三種權(quán)力分割的制衡。但實(shí)際上比憲政的橫向分權(quán)方面更為緊要的一種分權(quán)，長(zhǎng)期以來為我們所忽略，那就是憲政的縱向分權(quán)。所謂縱向分權(quán)就是中央政府和地方政府的權(quán)力怎么劃分。一般我們不把這個(gè)問題放到憲政的角度來考慮。因?yàn)槲覀冇X得，只要橫向的權(quán)力結(jié)構(gòu)分化得到了解決，那么，一切重要的問題也就可以在橫向分權(quán)制衡的體制當(dāng)中得到安頓。但事實(shí)上，橫向分權(quán)并不能夠很好地解決分權(quán)制衡的體制。因?yàn)樵谝粋�(gè)現(xiàn)代的國(guó)家體制里，并不是一個(gè)單純的橫向分權(quán)就可以解決好分權(quán)問題的�，F(xiàn)代國(guó)家結(jié)構(gòu)跟古典國(guó)家結(jié)構(gòu)的實(shí)質(zhì)性差異注定了這一點(diǎn)。古典的國(guó)家結(jié)構(gòu)是建立在小型簡(jiǎn)單社會(huì)的基礎(chǔ)上的，現(xiàn)代的國(guó)家結(jié)構(gòu)則是建立在大型復(fù)雜社會(huì)的基礎(chǔ)上的。這樣兩種不同結(jié)構(gòu)形態(tài)，使得我們對(duì)于大型復(fù)雜國(guó)家的權(quán)力建制的復(fù)雜性必須懷抱高度的警惕。否則一個(gè)大國(guó)的發(fā)展、大國(guó)政府的責(zé)任和國(guó)家的公共福利都得不到保證。因此，憲政制度當(dāng)中的兩種分權(quán)必須予以同等程度的重視，并注意它們同時(shí)指向的控制國(guó)家、規(guī)范權(quán)力的目標(biāo)。1

　　第二，申述在憲政分權(quán)視野中，縱向分權(quán)對(duì)一個(gè)國(guó)家究竟有什么重大意義。把美國(guó)的聯(lián)邦制度的特點(diǎn)與中國(guó)的單一制特點(diǎn)下面國(guó)家分權(quán)的狀態(tài)及其運(yùn)行效果作一個(gè)比較說明，可以觀察到不同大國(guó)的政治制度安排和行政體制安頓需要在什么意義上來進(jìn)行縱向分權(quán)。如果不分權(quán)會(huì)怎么樣，而分權(quán)又會(huì)怎么樣，在比較說明中闡述大國(guó)的分權(quán)體制選擇。

　　第三，把問題坐實(shí)到中國(guó)，如果我們中國(guó)要進(jìn)行政治體制改革、行政體制改革與政府創(chuàng)新改革，我們?nèi)绾慰梢杂幸粋�(gè)好的縱向分權(quán)，并為一個(gè)好的橫向分權(quán)奠定基礎(chǔ)。這是兩個(gè)相互關(guān)聯(lián)的問題。

　　一、憲政視野中的兩種分權(quán)、一個(gè)指向

　　所謂兩種分權(quán)，一個(gè)就是橫向分權(quán)，這是我們比較了解的。橫向分權(quán)就是將國(guó)家最高、最后的權(quán)力一分為三：立法、行政、司法三種權(quán)力形態(tài)。三權(quán)分立所表明的是國(guó)家最后、最高決策權(quán)，是一種權(quán)力形態(tài)分解為三個(gè)剖面。另一種分權(quán)就是縱向分權(quán)，即中央政府與地方政府的分權(quán)。所謂一個(gè)指向，就是不論兩種分權(quán)的具體結(jié)構(gòu)有什么差異，它們都指向限制權(quán)力的一個(gè)端點(diǎn)。這種分權(quán)的制度化安排是現(xiàn)代政治的獨(dú)特后果。但是，在歷史上有它的脈絡(luò)可尋。我們不妨從古代中國(guó)的一統(tǒng)制開始尋找分權(quán)制的線索。

　　1、中國(guó)傳統(tǒng)政治制度的大一統(tǒng)制

　　在古典社會(huì)里，我們知道大多數(shù)國(guó)家最后、最高權(quán)力都屬于國(guó)家的最高統(tǒng)治者，也就是帝王。在中國(guó)，我們就更能理解了。秦始皇時(shí)代建立的郡縣制，相對(duì)于傳統(tǒng)社會(huì)所建立的分封制，更有利于中央集權(quán)。所以秦始皇既作為最高的政治決策者，也作為最高的行政執(zhí)行長(zhǎng)官，更作為最高最后的司法裁決者。秦始皇在政治制度上規(guī)定的一種大一統(tǒng)制度，以一句"車同軌，書同文，度同制，行同倫"得到最系統(tǒng)的說明。這樣一種制度安排使中國(guó)整個(gè)政治權(quán)力高度集中、或者壟斷在中央權(quán)力機(jī)構(gòu)的最高人格代表手里。正是這樣一種政治制度安排，使得在行政決策上，有了與政治制度安排相匹配的行政決策方式："事無巨細(xì)皆決于上"。這兒的"上"，不是指上級(jí)，而是指皇上。就是事情不分大小，最后一定要由皇上來決定。所以，基本上，在我們中國(guó)3000年的古典傳統(tǒng)里，我們的政治制度和行政制度安排都是一套中央集權(quán)體制。"漢承秦制"，漢代是奠定整個(gè)中華文明、尤其中華制度文明的規(guī)范的朝代。漢代盡管是在總結(jié)秦始皇希望開拓"萬世之基業(yè)，二世而亡"這樣一個(gè)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上建立起來的政權(quán)，但是漢代整個(gè)制度安排跟秦如出一轍。整個(gè)秦的郡縣制度安排以至于今，可以說對(duì)中國(guó)的政治體制和行政體制發(fā)生了極其深刻、廣泛而長(zhǎng)遠(yuǎn)的影響。2

　　在這種制度安排里，沒有任何真正制度意義上的縱向分權(quán)或者橫向分權(quán)，所有權(quán)力體系當(dāng)中的人都是為皇帝盡忠的。盡管"岳母刺字"成為了一個(gè)愛國(guó)主義的美好傳說，但所謂"精忠報(bào)國(guó)"不是指報(bào)我們今天意義上的作為政治共同體的國(guó)家，而是指皇上代表的那個(gè)"家國(guó)同構(gòu)"之國(guó)。精忠報(bào)國(guó)就是指精忠報(bào)皇上。就此我們不難理解，本來"將在外，君命有所不受"，但秦檜假皇上之命傳13道金牌，岳飛就得回去，因?yàn)樗�要服從皇上的命令。所以圣旨與假傳圣旨都成為中國(guó)古代行政體制安排里非常微妙又非常關(guān)鍵的一個(gè)事情。

　　2、分權(quán)結(jié)構(gòu)問題產(chǎn)生的背景

　　長(zhǎng)期以來，對(duì)于中國(guó)來講，制度化的分權(quán)結(jié)構(gòu)都不是一個(gè)問題。實(shí)際上，到今天，我們也都以為不是一個(gè)問題。只不過因?yàn)榧瘷?quán)的權(quán)力體制帶出了很多問題，我們才以為它是一個(gè)問題。所以，問題是有一個(gè)發(fā)生的歷史背景的。

　　這樣一種分權(quán)結(jié)構(gòu)必須來自于一個(gè)什么樣的背景條件，它才可能發(fā)生，才會(huì)成為我們政治生活和行政執(zhí)行過程當(dāng)中的關(guān)鍵問題呢？我們說，只有在現(xiàn)代背景下，它才是一個(gè)問題。

　　無論是在具有分權(quán)傳統(tǒng)的希臘民主政治里，還是在特別強(qiáng)調(diào)了民商法的司法關(guān)系的羅馬法傳統(tǒng)里，怎么樣限制最后、最高權(quán)力，不僅是中國(guó)古代沒有解決好，就是在西方的古典社會(huì)里也沒有解決好的問題。古典時(shí)代沒有解決好國(guó)家權(quán)力的分權(quán)問題，不是因?yàn)橹袊?guó)古人和西方古人都很笨，而是在古典的政治范圍內(nèi)，這不是一個(gè)問題。為什么呢？因?yàn)楣诺湔�治都是建立在�?jiǎn)單、小型的社會(huì)基礎(chǔ)上的。

　　從國(guó)家管制的人數(shù)上來講，中國(guó)古代社會(huì)已經(jīng)很龐大了。到晚清的時(shí)候，已經(jīng)有四萬萬同胞，似乎既不小型，也不簡(jiǎn)單。但實(shí)際上從社會(huì)的結(jié)構(gòu)方式來看，中國(guó)古代那么龐大的一個(gè)社會(huì)，它還是一個(gè)小型、簡(jiǎn)單社會(huì)。因?yàn)�，盡管到晚清有四萬萬同胞，或者退到唐代長(zhǎng)安，東市，一個(gè)政府辦的集市，就有三十萬商人，你會(huì)覺得這個(gè)社會(huì)非常復(fù)雜。但實(shí)際上，整個(gè)中國(guó)古代的一切國(guó)家和行政結(jié)構(gòu)，都可以還原于家庭。國(guó)家結(jié)構(gòu)是"家國(guó)同構(gòu)"，國(guó)家控制的原則也很簡(jiǎn)單，就是"事父以孝，故忠可移于君"，這就非常簡(jiǎn)單�？刂坪眉彝�，或者解決好父子倫理，就解決好了行政倫理和政治倫理。依據(jù)古德諾的區(qū)分："政治就是決策，行政就是執(zhí)行"，按這個(gè)線索往下分析，政治執(zhí)行就是對(duì)皇帝忠誠(chéng)--侍奉父親你是很孝順的，所以服侍皇上的時(shí)候你一定是很忠誠(chéng)的。這樣一個(gè)家庭倫理的擴(kuò)展，就解決了政治倫理和行政倫理的問題。哪怕社會(huì)再大型、再復(fù)雜，最后都還原為一個(gè)家庭結(jié)構(gòu)。君君臣臣、父父子子、夫夫妻妻、兄兄弟弟、朋朋友友，這種五倫關(guān)系、日常人際關(guān)系，成為社會(huì)控制的法寶。中國(guó)古代社會(huì)小型就小型在它以家庭為基本架構(gòu)，簡(jiǎn)單就簡(jiǎn)單在它以家庭倫理作為行政倫理和政治倫理的一種原型。3

　　西方古典社會(huì)的結(jié)構(gòu)也是簡(jiǎn)單的。在古希臘傳統(tǒng)里，以城邦為基本單位。城邦的規(guī)模不大，城邦政治活動(dòng)的方式也很簡(jiǎn)單。你是城邦的公民，你就有義務(wù)參與公共生活、參與政治決策、參與實(shí)際執(zhí)行。如果你是奴隸、是戰(zhàn)俘，不是城邦公民，那政治生活就與你無關(guān)。你就當(dāng)奴隸，就受社會(huì)支配，就在政治決定和行政執(zhí)行之外。所以古希臘城邦政治也很簡(jiǎn)單，蘇格拉底、柏拉圖、亞里士多德三代師生連續(xù)地論證了民主制度還不如貴族制度好。他們都很厭惡民主政治，因?yàn)槊裰髡�治把社�?huì)上的那些石匠、屠宰匠都弄來搞民主政治。他們覺得這樣的人沒有議政能力，所以民主制度還不如貴族制度好，貴族有公共關(guān)懷，熱衷公共參與，而一般公民確實(shí)沒有公共關(guān)懷熱情和公共參與能力，這是客觀的，沒有辦法的事。確實(shí)在古希臘那樣一種政治建制里，民主政治沒有帶來一種良好的生活秩序，它是直接民主�，F(xiàn)代民主不是直接民主，而是間接民主，是代議制民主。前者與小型簡(jiǎn)單社會(huì)匹配，后者與大型復(fù)雜社會(huì)伴隨。

　　羅馬傳統(tǒng)社會(huì)結(jié)構(gòu)也是簡(jiǎn)單的。羅馬文明征服希臘文明的時(shí)候，羅馬是很落后的。羅馬人作為征服民族，又是騎馬民族，他們以風(fēng)卷殘?jiān)浦畡?shì)侵入了理性文明的希臘空間，希臘人簡(jiǎn)直沒有辦法抵抗。而羅馬人為了解決征服者的那種野蠻性，建立起政治秩序，有了一個(gè)發(fā)明，就是建立羅馬民法，使私有財(cái)產(chǎn)神圣不可侵犯。肆意掠奪、狂妄違法，就要受到處罰。這樣羅馬人給西方人奠定了一個(gè)解決民事關(guān)系的基本原則，被人們稱為"商品社會(huì)的世界性法律"。羅馬民法傳統(tǒng)也很簡(jiǎn)單，你的就是你的，我的就是我的，如果你要把我的變成你的，你的變成我的，要訴諸于法律關(guān)系，這是很簡(jiǎn)單的治國(guó)理念。4

　　整個(gè)古代社會(huì)，無論是希臘羅馬，還是中國(guó)，我們都會(huì)發(fā)現(xiàn)：古代社會(huì)不需要分權(quán)，不是他們不懂分權(quán)。雖然有中央政權(quán)到地方各級(jí)政權(quán)的劃分，但這個(gè)不叫分權(quán)。因?yàn)檫@只是就一個(gè)專制形態(tài)的權(quán)力作層級(jí)、等級(jí)劃分。而分權(quán)是指權(quán)力的多元結(jié)構(gòu)，各自在自己的權(quán)力領(lǐng)域里不受其他權(quán)力的支配。中國(guó)古代盡管有等級(jí)分權(quán)，但是皇帝一聲令下，高興就給你半壁江山，不高興就抄你祖宗八代，"喜則予之，怒則奪之"，那怎么叫分權(quán)呢，那是很暴虐的。分權(quán)是有生命、財(cái)產(chǎn)、自由的保障，是有有效約束在上權(quán)力隨意性的制度保證的。

　　憲政分權(quán)只有在兩種情形下才是可能的。

　　第一，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的情形下，這是經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。按照羅馬民法的原則，作為一種擴(kuò)展形態(tài)來說，當(dāng)我有一筆私有財(cái)產(chǎn)，而又是在一個(gè)大型復(fù)雜社會(huì)里，我的謀生與他人、與高一級(jí)的官員、政府都無關(guān)的時(shí)候，我可以不聽你的，我們才可以有一種理性妥協(xié)和相互協(xié)商的狀態(tài)，而不至于犧牲我的政治原則、正當(dāng)利益和個(gè)人志趣，而被迫地服從。這就是經(jīng)濟(jì)學(xué)家們特別強(qiáng)調(diào)的私有產(chǎn)權(quán)在憲政結(jié)構(gòu)里的基礎(chǔ)性價(jià)值。

　　第二，在市民社會(huì)的局面中，這是社會(huì)基礎(chǔ)。當(dāng)國(guó)家對(duì)于社會(huì)處于一種古典情形下的通吃狀態(tài)的時(shí)候，獨(dú)斷地掌握國(guó)家權(quán)力的統(tǒng)治者是不會(huì)有絲毫尊重他人的意念的，他只會(huì)按照自己的意愿來處理治理國(guó)家的各種事務(wù)，有理性的時(shí)候，他成為明君；
沒有理性的時(shí)候，他就是恣意妄為的暴君。只有在國(guó)家與社會(huì)的二元結(jié)構(gòu)中，才使得國(guó)家權(quán)力的內(nèi)部分割與外部制約同時(shí)發(fā)揮作用，也才足以催生安頓權(quán)利與權(quán)力的憲政制度。

　　3、現(xiàn)代憲政的四大要素

　　從憲政的結(jié)構(gòu)要素上講，它需要絕對(duì)相互勾聯(lián)在一起的四個(gè)因素支撐，才具有從可靠性演變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)性的動(dòng)力。這就是人們熟知的現(xiàn)代憲政四大要素。5 第一個(gè)要素就是私有產(chǎn)權(quán)。因?yàn)橹挥薪y(tǒng)治者不能剝奪普通公民生存權(quán)利的時(shí)候，握有權(quán)柄者與一般民眾之間的討價(jià)還價(jià)才有可能。假如普通公民的生存條件依賴于統(tǒng)治者，統(tǒng)治者對(duì)于他們就有從財(cái)產(chǎn)到自由并進(jìn)至生命的支配權(quán)。這是現(xiàn)代主流政治學(xué)將財(cái)產(chǎn)權(quán)作為闡述一切政治問題的出發(fā)點(diǎn)的根本理由。

　　憲政的第二個(gè)要素，就是人權(quán)。對(duì)于國(guó)家的每一個(gè)公民而言，他都有權(quán)追問一個(gè)問題：我們?yōu)槭裁匆�建立�?guó)家？國(guó)家不具有天然正當(dāng)性。國(guó)家是具有生命、財(cái)產(chǎn)與自由這些天賦權(quán)利的個(gè)體建立起來的政治共同體。人們?yōu)槭裁匆�建立政治共同體？是因?yàn)槿藗冃延X，如果每個(gè)人與每個(gè)人都處于戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)，那人類就會(huì)自我毀滅。所以我們作為平等個(gè)體，作為具有天賦人權(quán)的個(gè)體，一起來建立一個(gè)政治共同體。這個(gè)政治共同體建立起來，無論我們把它叫做帝國(guó)，還是民主國(guó)家，還是共和國(guó)，我們都是要使得國(guó)家保障權(quán)利。國(guó)家是一個(gè)巨無霸，是一個(gè)內(nèi)卷性的機(jī)構(gòu)，是一個(gè)黑洞似的機(jī)構(gòu)。但是國(guó)家建立起來的目的是干什么，是保障人權(quán)。人民主權(quán)原則就此成為現(xiàn)代政治最為基本的原則。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　如果一個(gè)國(guó)家是一個(gè)現(xiàn)代憲政國(guó)家，而真正使它的主權(quán)屬于人民，人權(quán)一定是至上的，它一定超過我們通常所談到的國(guó)家主權(quán)。因?yàn)橹鳈?quán)是為人權(quán)而設(shè)的，沒有人權(quán)，主權(quán)就沒有意義，沒有價(jià)值。

　　憲政的第三大要素是分權(quán)制衡。古典國(guó)家建構(gòu)的合法性辯護(hù)進(jìn)路幾乎都是"君權(quán)神授"，但是現(xiàn)代社會(huì)的國(guó)家政治建構(gòu)是一種理性建構(gòu)。就是通過人為的設(shè)計(jì)、契約的安排，通過組織架構(gòu)的分割，通過組織職責(zé)的劃分，把國(guó)家理性化。在國(guó)家的科層建構(gòu)里，從中央政府到地方政府，從高層組織到基層組織，一套組織架構(gòu)的合理設(shè)計(jì)、權(quán)力分割和職責(zé)劃分，將國(guó)家建構(gòu)為一個(gè)合理的形態(tài)。這就是馬克斯·韋伯所闡述的現(xiàn)代基本精神"理性祛除巫魅"。在現(xiàn)代國(guó)家中，一切神圣的東西遁入到個(gè)人私人生活的隱秘空間，而一切政治生活和行政生活的問題都變換為沒有任何神秘感的公共生活。所以國(guó)家究竟應(yīng)該建立多少層級(jí)？這些層級(jí)究竟應(yīng)當(dāng)如何來履行自己的職責(zé)呢?這變成一個(gè)關(guān)鍵問題。這個(gè)就是憲政的縱向分權(quán)制衡要解決的問題。

　　憲政的橫向分權(quán)與縱向分權(quán)具有同等的重要性。國(guó)家最高端的權(quán)力對(duì)我們具有最后最高的義涵，如果掌握這一權(quán)力的人都像秦始皇那樣"事無巨細(xì)皆決于上"，要我們生就生，要我們死就死，就是中國(guó)傳統(tǒng)所講的"君要臣死，臣不得不死；
父要子亡，子不得不亡"，死亡之前還要三叩九拜，感謝皇恩浩蕩。那么，政治之共同體的含義就隱而不彰了。現(xiàn)代政治成功地將國(guó)家的最高最后權(quán)力一分為三，即將國(guó)家權(quán)力劃分立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)。立法權(quán)是建立規(guī)則，行政權(quán)是執(zhí)行規(guī)則，司法權(quán)是裁決這個(gè)規(guī)則有沒有依法執(zhí)行。同時(shí)三種權(quán)力形態(tài)還具有交疊制衡的運(yùn)作性質(zhì)。

　　立法權(quán)制約行政權(quán)，行政權(quán)必須依法行政，法律從哪里來，來自于立法機(jī)構(gòu)。立法機(jī)構(gòu)提供的法律一定要是良法，而不是惡法。惡法是與憲法精神相沖突的。而無論是立法還是行政，都必須按法律精神辦事，憲法是神圣至上的。一個(gè)法律條規(guī)一旦合憲地制定出來，哪怕有缺陷，在沒有修訂這個(gè)法律之前，政治共同體的成員必須嚴(yán)格按照法律文本來執(zhí)行。而不能以"法律是死的，人是活的"來實(shí)施法外行為。法條主義與程序主義就此具有重要意義。

　　美國(guó)《國(guó)旗法》的立法博弈可以看作是三權(quán)分立制衡的經(jīng)典案例。由政府提出，國(guó)會(huì)通過的《國(guó)旗法》，要求美國(guó)公民在進(jìn)行政治抗議的時(shí)候不能焚燒國(guó)旗，焚燒國(guó)旗就是違法。參眾兩院通過了這一法案，但是美國(guó)聯(lián)邦法院裁定，這個(gè)法案違憲。美國(guó)憲法的基本精神就是，公民為了捍衛(wèi)自己的合法權(quán)利，可以訴諸于捍衛(wèi)權(quán)利的相應(yīng)的手段。限制人們?cè)谡�治抗議的時(shí)候利用某些物化手段，就等于限制公民的政治權(quán)利。而政治沒有抗議，沒有公民不服從，憲政就不可能維持。所以，一個(gè)參眾兩院通過的立法因?yàn)檫`憲，必須作廢。這類法律在我們國(guó)家往往是毫無異議地就通過了。其實(shí)，一個(gè)法律沒有異議，那絕對(duì)不是一個(gè)良法，一定是個(gè)惡法。橫向分權(quán)最關(guān)鍵是使得所有的權(quán)力在執(zhí)行過程當(dāng)中，要受權(quán)力制約對(duì)象，也就是公眾，或我們所說的人民、人民主權(quán)的限制。橫向分權(quán)乃是使得人民主權(quán)真正落實(shí)到建立規(guī)矩的領(lǐng)域、執(zhí)行規(guī)矩的領(lǐng)域和捍衛(wèi)規(guī)矩的領(lǐng)域的必須。6

　　兩種分權(quán)結(jié)構(gòu)，有一個(gè)共同指向：使國(guó)家行為、政府行為，尤其是后者，作為配置日常資源、行使日常權(quán)力的、霍布斯所稱為的巨無霸，能夠被約束起來。國(guó)家權(quán)力、政府權(quán)力會(huì)自我膨脹�；舨妓箤憽独�維坦》的時(shí)候就特別強(qiáng)調(diào)，國(guó)家是個(gè)巨無霸，它像一個(gè)巨碾一樣，一碾過來，不僅自身無限擴(kuò)大，而且吞噬力驚人。從權(quán)力內(nèi)部結(jié)構(gòu)上將權(quán)力作有效分割，可以達(dá)到有效規(guī)范權(quán)力的目的。于是，對(duì)于現(xiàn)代大型復(fù)雜國(guó)家而言，單一制的政治結(jié)構(gòu)就不利于分權(quán)制衡機(jī)制的建立。而有必要將中央政府權(quán)力與地方政府權(quán)力進(jìn)行有效的分解。聯(lián)邦制的政治建構(gòu)就具有了某種限制權(quán)力的重大意義。不把央地權(quán)力進(jìn)行有效的劃分，縱向權(quán)力的混亂就不可避免，也就會(huì)影響橫向權(quán)力分割制衡的效果。因?yàn)橐粋�(gè)權(quán)力結(jié)構(gòu)不清晰的央地權(quán)力結(jié)構(gòu)，從中央權(quán)力到地方權(quán)力都會(huì)陷入一種各自為陣、爭(zhēng)奪利益的狀態(tài)。橫向權(quán)力的分割制衡就會(huì)被這種政治紊亂所打破。7

　　縱向分權(quán)和橫向分權(quán)使國(guó)家、政府規(guī)范化，不能濫用權(quán)力。政府太容易濫用權(quán)力了。兩種權(quán)力分割都是指向控制國(guó)家、規(guī)范政府的�？刂茋�(guó)家越有效、政府就越規(guī)范，政府辦事的績(jī)效也就越高。國(guó)家、政府的權(quán)限越有限，宏觀控制能力在其應(yīng)該發(fā)揮功能的領(lǐng)域里，也就越有效。有限政府和規(guī)范政府就此聯(lián)系在一起。兩者的關(guān)聯(lián)是，如果沒有一個(gè)有限政府的規(guī)范建構(gòu)，那么有效政府的建構(gòu)就是一個(gè)海市蜃樓。

　　怎么控制國(guó)家、規(guī)范政府呢？這就是憲政的第四個(gè)要素法治解決的問題。法治，對(duì)中國(guó)習(xí)慣思維來說是匪夷所思的。法治的含義就是法律主治，就是以法律排開一切個(gè)人和組織的背景關(guān)系，而具有一種法律抽象統(tǒng)治的能力�；蛘甙凑振R克斯·韋伯的概括，就是"法的形式化統(tǒng)治"。不管個(gè)人是什么出身、有什么理想、是什么教育背景，組織有什么目標(biāo)、有什么舉措、運(yùn)用權(quán)力想達(dá)到什么樣的目的，總而言之，一切個(gè)人和組織都在憲法之下活動(dòng)，都只有法治之下的自由。因?yàn)橹袊?guó)人不理解撇開實(shí)質(zhì)含義的形式狀態(tài)，所以難以理解這樣的法治狀態(tài)。法治，即現(xiàn)代形式化法律的統(tǒng)治，是沒有例外法權(quán)的。只要有一個(gè)例外法權(quán)，而這個(gè)例外法權(quán)不是循法律的途徑而得到的，那么，一切再嚴(yán)肅、甚至再完美的法律都是一紙空文。英美的判例法，經(jīng)常有例外，但是這是循法律的途徑得出的例外，那還是法治范圍內(nèi)的事情。一旦溢出法律的邊界，一個(gè)例外，就是對(duì)法律權(quán)威性的顛覆。所以，我們說法治，不是靠法律統(tǒng)治，不是依照法律統(tǒng)治，而是以法律統(tǒng)治，是法律本身的統(tǒng)治。

　　二、憲政縱向分權(quán)的基本架構(gòu)

　　憲政分權(quán)指向?qū)��?quán)力的規(guī)范約束。只有分權(quán)制衡架構(gòu)，才能夠把權(quán)力控制起來，不至于使權(quán)力太過囂張。權(quán)力的囂張表現(xiàn)為兩種情形：一是權(quán)力的存在方式是囂張的。因?yàn)闆]有成功分權(quán)制衡的權(quán)力，是難于控制的權(quán)力，它們運(yùn)作起來相互支持，唯權(quán)是舉。權(quán)力體系之外的人們與組織都無力干預(yù)權(quán)力的運(yùn)行。二是權(quán)力體系的舉措是混亂而低績(jī)效的。由于未能分權(quán)制衡的權(quán)力是整全的權(quán)力，因此，權(quán)力的舉措就具有相當(dāng)?shù)碾S意性，對(duì)于這種隨意舉措獲得的權(quán)力績(jī)效，權(quán)力也具有一種自滿的傾向。而因?yàn)槿狈��?quán)力間的制約關(guān)系與權(quán)利制約權(quán)力而顯現(xiàn)的平衡，權(quán)力也就在自我制定規(guī)則、自己執(zhí)行規(guī)則與自我評(píng)價(jià)執(zhí)行結(jié)果的狀態(tài)中獲得自我辯護(hù)的充分理由。權(quán)力就此脫離開權(quán)利的規(guī)范與制約，形成為具有自身正當(dāng)性的變異體系�？梢�，分權(quán)制衡對(duì)于制約權(quán)力是很重要的。而相對(duì)于權(quán)利對(duì)權(quán)力的制約而言，由于分權(quán)制衡關(guān)系到從權(quán)力內(nèi)部制約權(quán)力的安排，著眼權(quán)力內(nèi)部的分權(quán)制衡尤其重要--如果我們無法從權(quán)力內(nèi)部分化權(quán)力形態(tài)，權(quán)力就有充分的能力來對(duì)付權(quán)利而使得自己無限自大、狂妄起來。

　　1、歷史處境與縱向分權(quán)

　　憲政結(jié)構(gòu)當(dāng)中縱向分權(quán)與橫向分權(quán)同等重要。但是兩者相比較，縱向分權(quán)制衡也許更為重要一些，而不能夠被忽略。因?yàn)�，憲政的縱向分權(quán)，即國(guó)家的行政層級(jí)建制，其權(quán)力、權(quán)限、職能、作用的合理劃分，一向?yàn)楝F(xiàn)代政治學(xué)家所忽略。同時(shí)，縱向分權(quán)的嚴(yán)肅性與實(shí)踐策劃也不為人們所重視。一個(gè)現(xiàn)代大型復(fù)雜國(guó)家，究竟應(yīng)當(dāng)選擇一個(gè)什么樣的具體的政治制度安排，從而將國(guó)家權(quán)力有效控制起來，并使得權(quán)力在運(yùn)行中從中央到地方都能積極互動(dòng)，進(jìn)而將整個(gè)大型復(fù)雜國(guó)家的縱向分權(quán)作為橫向分權(quán)的有效補(bǔ)充，促進(jìn)整個(gè)國(guó)家權(quán)力體系的高效運(yùn)行？這個(gè)問題，至少可以說中華民國(guó)時(shí)期也好，中華人民共和國(guó)時(shí)期也好，都沒有得到高度認(rèn)真、嚴(yán)肅地對(duì)待和處理。

　　中華民國(guó)時(shí)期，當(dāng)蔣介石很興奮地從孫中山手里接過政權(quán)的時(shí)候，他是以一副抵抗西方政治行政制度安排的姿態(tài)出現(xiàn)在中國(guó)的政治生活中的。由他的秘書執(zhí)筆寫的《中國(guó)之命運(yùn)》，代表了蔣介石的治國(guó)理念。但是這一部書里，通篇都充滿著對(duì)西方現(xiàn)代政治文明的謾罵、詆毀、諷刺和嘲弄。然后就把儒家的君臣父子拿出來，仁義禮智信拿出來，以為就解決了中國(guó)政治現(xiàn)代化的問題。蔣介石根本就沒有國(guó)家現(xiàn)代理念。他對(duì)于權(quán)力問題的認(rèn)識(shí)十分粗糙。他從根本上還沒有意識(shí)到權(quán)力的縱向與橫向分權(quán)的必要性與重要性。

　　中華人民共和國(guó)時(shí)期，毛澤東本來在1945年到1949年準(zhǔn)備接掌全國(guó)政權(quán)的時(shí)候所作的政治行政思考，是很具有現(xiàn)代性的�？上�1949年毛澤東接掌了全國(guó)政權(quán)之后就把它搞忘了。他此前寫的《論人民民主專政》、《新民主主義論》這兩篇文章，如果他執(zhí)政后能夠按此做下來，那就是中國(guó)政治之大幸，中國(guó)人民之大幸。權(quán)力怎么樣受到限定，怎么樣保障權(quán)力的民主性質(zhì)，也就是保障權(quán)力的公共性質(zhì)，毛澤東在奪權(quán)的過程中有很深入的思考，但奪權(quán)之后，很多問題思考的理性程度就跟著下降了。毛澤東以為搞階級(jí)斗爭(zhēng)，天天講，月月講，年年講，繃緊階級(jí)斗爭(zhēng)這根弦，就能夠保證權(quán)力服務(wù)于人民。就此他將權(quán)力問題嚴(yán)嚴(yán)實(shí)實(shí)地遮蔽了起來。不論是國(guó)家權(quán)力的縱向分割還是橫向制衡，也就沒有能夠進(jìn)入中國(guó)的政治運(yùn)作過程。即使人民共和國(guó)在不同的時(shí)期制定了一系列法律文件，遺憾的是，這樣一系列的文件因?yàn)闆]有經(jīng)過一個(gè)社會(huì)利益共同體之間往復(fù)的商討和理性的妥協(xié)，制訂者和被執(zhí)行的對(duì)象都對(duì)它缺乏莊嚴(yán)感和神圣感。法律的文獻(xiàn)性意義遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于它制約權(quán)力的功用。"下級(jí)服從上級(jí)，全黨服從中央"順理成章地成為權(quán)力運(yùn)作的基本準(zhǔn)則，分權(quán)被打入資產(chǎn)階級(jí)思想的冷宮。而權(quán)力不受限制的最終結(jié)果就是對(duì)于毛澤東的個(gè)人崇拜。8

　　與我們中國(guó)極端強(qiáng)調(diào)單一制、集權(quán)制的絕對(duì)正確性不同，成功建立起聯(lián)邦制的美利堅(jiān)合眾國(guó)，他們的開國(guó)領(lǐng)袖申述了一套分權(quán)制度的政治理念。美國(guó)開國(guó)領(lǐng)袖之一的麥迪遜忠實(shí)記錄的美國(guó)制憲會(huì)議狀況，反映了立意進(jìn)行縱橫兩向分權(quán)的現(xiàn)代政治實(shí)況。在美國(guó)的賓州首府費(fèi)城，當(dāng)年北美13州，各個(gè)州派出了代表，為籌建一個(gè)共同的國(guó)家，大家坐下來開會(huì)討論。會(huì)議開了一百六十多天。代表們充分討論，看看我們究竟要建立一個(gè)什么樣的國(guó)家。我們建立這個(gè)國(guó)家要制訂一個(gè)什么樣的規(guī)則，憲法怎么樣去制訂。其實(shí)美國(guó)最初的建國(guó)領(lǐng)袖也很卑鄙，他們僅僅想表現(xiàn)自己為了國(guó)家、為了民族的高尚感，而不愿意將會(huì)議制定國(guó)家權(quán)力基本規(guī)則時(shí)的討價(jià)還價(jià)的庸俗記錄下來。于是13州的代表坐到一起來商量這個(gè)問題的時(shí)候，大家最初也傾向三不主義，哪三不呢？大家可能也比較熟悉，類似中國(guó)經(jīng)常講的，第一，不記錄；
第二，不追究；
第三，不報(bào)復(fù)。因?yàn)闉榱私�立�?guó)家，打算進(jìn)入新興國(guó)家的各州之間是在攤牌。這樣的攤牌不記錄，各州又?jǐn)[不平，結(jié)果，大家就妥協(xié)。不記錄不行，一定要記下來，你講了什么，有什么主張，還要你簽字確認(rèn)。但為了可靠，記錄不是一套，而是多套。一個(gè)記錄者就是麥迪遜，作為制憲會(huì)議的十個(gè)記錄代表來記錄；
另外是北美制憲會(huì)議，會(huì)議方聘任秘書作官方記錄。這些記錄形象地反映了美利堅(jiān)合眾國(guó)憲法制定過程中地方代表與形成中的中央（以制定中的聯(lián)邦憲法為象征）進(jìn)行利益博弈的過程。而最后形成的這部憲法，就是一部很好地解決了縱橫兩向分權(quán)制衡的聯(lián)邦制憲法。9

　　這樣一部憲法特別強(qiáng)調(diào)雙重分權(quán)原則，因?yàn)樽畛踅�立美利�?jiān)合眾國(guó)的時(shí)候，實(shí)際上北美13州是獨(dú)立面向英國(guó)君主的13個(gè)獨(dú)立殖民地。在這個(gè)意義上，它可以被稱為13個(gè)獨(dú)立的政治實(shí)體。與中華民國(guó)建立時(shí)期的狀況大致一樣。北洋軍閥時(shí)期是各省的獨(dú)立性是較強(qiáng)的。但是，在美國(guó)制憲會(huì)議時(shí)期，北美13州的代表強(qiáng)調(diào)，由憲法建立起來的整合北美13個(gè)州的美利堅(jiān)合眾國(guó)的權(quán)力如何分配的問題，首先要考慮的問題：獨(dú)立的13個(gè)殖民地政治實(shí)體形成的國(guó)家的中央政府和13個(gè)州的州政府有什么區(qū)別？這就是個(gè)縱向分權(quán)的問題。

　　北美13州為建立一個(gè)聯(lián)邦制國(guó)家達(dá)成的妥協(xié)，也是就中央政府和地方政府縱向分權(quán)達(dá)成的妥協(xié)，最簡(jiǎn)單的表述就是：兩種權(quán)力一定是"互不侵犯"但又相互關(guān)聯(lián)的。第一，中央政府只管理軍事、外交、聯(lián)邦稅收等事務(wù)。第二，州議會(huì)有獨(dú)立的立法權(quán)力、州政府有獨(dú)立制定政策和規(guī)劃項(xiàng)目的權(quán)力。州還有建立基本法，就是州憲法的權(quán)力。第三，中央政府與州政府的管理權(quán)限不能混淆。本來一個(gè)國(guó)家只有一部憲法，但在美國(guó)竟然有州憲法。為什么？因?yàn)樵诿绹?guó)，州的政治存在先于美利堅(jiān)合眾國(guó)的政治存在，州有州的權(quán)力，州只有在保護(hù)到自己的權(quán)力的基礎(chǔ)上，才愿意組成一個(gè)統(tǒng)一的國(guó)家。聯(lián)邦政府在自己的軍事、外交和國(guó)家最高行政權(quán)力，尤其是聯(lián)邦稅收權(quán)力之外，不能隨意支配州政府，中央政府官員更不能隨意深入到哪個(gè)城市，給你亂發(fā)一通指示。10

　　我們中國(guó)是中央絕對(duì)壟斷權(quán)力的大一統(tǒng)制，跟美國(guó)絕對(duì)的分權(quán)制度大不一樣。本來，聯(lián)省自治的政治努力有可能將中國(guó)推進(jìn)到一個(gè)具有政治彈性的聯(lián)邦制度境地，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　可惜后來出現(xiàn)在中國(guó)政治舞臺(tái)上的，都是縱橫捭闔、馳騁天下的政治強(qiáng)人，把地方政權(quán)與中央政府討價(jià)還價(jià)的能力給消滅掉了。他們絕對(duì)強(qiáng)化了一個(gè)大型復(fù)雜國(guó)家抽象的、高度集權(quán)的中央政府，將地方政府與中央政府的妥協(xié)商議空間完全擠占，從而使國(guó)家的發(fā)展缺少政府間商議的活力，缺乏中央政府與地方政府各司其職的制度安排�；蛟S這是中國(guó)實(shí)行單一制的政治制度安排太長(zhǎng)時(shí)間，而又恰巧遇上央地關(guān)系調(diào)整時(shí)刻由政治強(qiáng)人主導(dǎo)政治過程的必然的結(jié)果。

　　2、縱向分權(quán)的兩個(gè)領(lǐng)域

　　大型復(fù)雜國(guó)家的聯(lián)邦制度下面的央地關(guān)系，對(duì)于現(xiàn)代大型復(fù)雜國(guó)家解決央地關(guān)系問題是具有極大啟發(fā)作用的。聯(lián)邦制度在處理央地關(guān)系的時(shí)候，在央地兩級(jí)政府的權(quán)力領(lǐng)域里有明確劃分。這種劃分關(guān)系可以在兩個(gè)領(lǐng)域里明確顯示出來。

　　第一，在政治權(quán)力領(lǐng)域里的分權(quán)。國(guó)家層面的議會(huì)與政府具有它按照憲法規(guī)定的權(quán)力范圍。地方議會(huì)和地方政府，甚至地方司法機(jī)構(gòu)對(duì)地方事務(wù)也有依據(jù)憲法的自主決斷權(quán)。前者為了維護(hù)國(guó)家的政治存在與國(guó)家的穩(wěn)定發(fā)展，具有制定國(guó)家基本法律和國(guó)家具體法規(guī)的權(quán)力。后者可以根據(jù)地方的發(fā)展建立地方的法規(guī)，可以根據(jù)地方的發(fā)展進(jìn)行政府籌劃，可以根據(jù)地方的實(shí)際情形、根據(jù)地方法規(guī)來進(jìn)行司法裁決。這是一種政治權(quán)力的分配。因?yàn)樵诖笮蛷?fù)雜的現(xiàn)代國(guó)家中，政治權(quán)力在縱向?qū)哟紊系母叨燃�中，猶如在橫向權(quán)力上的高度集中一樣，都是危險(xiǎn)的。而地方的政治權(quán)力與中央的政治權(quán)力之所以必須分割，是由下述理由提供支持的：其一，現(xiàn)代大型復(fù)雜國(guó)家據(jù)以組成的各個(gè)區(qū)域，各自具有自己的歷史地理、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)結(jié)構(gòu)與政治習(xí)性。因此，基于地域特點(diǎn)結(jié)構(gòu)而成的政治實(shí)體應(yīng)當(dāng)有一個(gè)沿襲地方習(xí)性的政治決斷空間，這個(gè)空間就為地方服從中央的立法與行政制度安排之外，留下了自我決斷的政治彈性。其二，現(xiàn)代大型復(fù)雜國(guó)家的政治權(quán)力必須是據(jù)以層級(jí)的權(quán)力結(jié)構(gòu)，因此，不可能由單一的中央權(quán)力機(jī)構(gòu)既有針對(duì)、又有效率地處置國(guó)家的一切政治事務(wù)。如何將各地國(guó)家權(quán)力、政府權(quán)力與中央權(quán)力有效歸屬于權(quán)力最為高效運(yùn)轉(zhuǎn)的層次，本身就是大型復(fù)雜國(guó)家的政治治理藝術(shù)。假如將國(guó)家層面的政治事務(wù)與地方層面的政治事務(wù)混為一談，那么，國(guó)家層面的政治事務(wù)與地方層面的政治事務(wù)就都得不到妥善的處理。其三，現(xiàn)代大型復(fù)雜國(guó)家的政治決策的集權(quán)與分權(quán)不是一個(gè)簡(jiǎn)單的或者如此或者如彼的選擇，在國(guó)家的立法、軍事、外交、國(guó)稅等等事務(wù)上的集權(quán)選擇與地方治理的千差萬別兩個(gè)方面，前者的國(guó)家集權(quán)構(gòu)成為國(guó)家穩(wěn)定的基礎(chǔ)，后者的分權(quán)構(gòu)成為國(guó)家活力的象征。后者對(duì)于前者的"臣服"成為國(guó)家集權(quán)的保障。前者對(duì)于后者活力的維護(hù)成為前者得以維持的條件。美國(guó)的縱向分權(quán)構(gòu)成的聯(lián)邦制度對(duì)于國(guó)家的強(qiáng)大與地方的活性的支持，就是有目共睹的縱向分權(quán)的成功典型。因此，在這些理由的支持下，國(guó)家權(quán)力與地方權(quán)力應(yīng)當(dāng)構(gòu)成兩個(gè)平行的體系。這是最有利于國(guó)家強(qiáng)盛的政治抉擇。

　　第二，在行政領(lǐng)域里的分權(quán)。政治領(lǐng)域的分權(quán)主要還在是立法的范圍內(nèi)而言的。行政權(quán)力的劃分在政治領(lǐng)域里還滯留在政治承諾的狀態(tài)。而深入到行政過程來看，行政領(lǐng)域里的三種權(quán)力，就中央政府與地方政府而言一定要?jiǎng)澖缍�治�?/p>

　　一是財(cái)權(quán)。財(cái)權(quán)對(duì)于政府是很緊要的，財(cái)政權(quán)沒有把握住，政府就沒有能力運(yùn)作了。因此，央地兩級(jí)政府的財(cái)權(quán)分配是很緊要的。眾所周知，1990年代中國(guó)的央地權(quán)限因素導(dǎo)致的行政改革里頭，有兩個(gè)最重要的事務(wù)，一個(gè)是根據(jù)地方經(jīng)濟(jì)區(qū)域發(fā)展差異的不平衡性，來反對(duì)諸侯經(jīng)濟(jì)。另外就是根據(jù)這種發(fā)展不平衡，在經(jīng)濟(jì)先發(fā)地區(qū)所導(dǎo)致的權(quán)力訴求，引發(fā)的諸侯政治。比較強(qiáng)勢(shì)的地方權(quán)力就會(huì)誘使中央權(quán)力加以控制，使得中央權(quán)力和地方權(quán)力形成一種兩極跳躍的態(tài)勢(shì)。而這種兩極跳躍的態(tài)勢(shì)實(shí)際上是中國(guó)自古至今大一統(tǒng)政治制度沒有解決好的權(quán)力痙攣癥的表現(xiàn)。這種表現(xiàn)就是，中央政府強(qiáng)的時(shí)候，地方政府就幾乎沒有權(quán)力決斷地方事務(wù)；
地方政府強(qiáng)的時(shí)候，中央政府就無法施展全國(guó)范圍的領(lǐng)導(dǎo)行動(dòng)。這其中一個(gè)關(guān)鍵的作用因素就是財(cái)政能力的強(qiáng)勢(shì)一方究竟是在中央一方還是在地方一方。避免這種痙攣，就需要對(duì)央地兩級(jí)政府的財(cái)權(quán)有一個(gè)很好的劃分。

　　中央政府與地方政府在自己的財(cái)權(quán)范圍內(nèi)，都具有經(jīng)濟(jì)人的自利性，它們各自只從自己施政方便的角度來考慮問題。這種自利，是源于政府之作為一個(gè)組織，它有它的意志、愿望和利益。因此，國(guó)稅地稅的分權(quán)，從財(cái)政上來說，不過是劃界而治而已。使得中央政府與地方政府能夠各利其利。11 地方政府的稅收就是地方政府的可支配財(cái)力資源，它可以使用這些財(cái)政資源辦理地方的各種事務(wù)。中央政府有征收國(guó)稅的權(quán)力，那是中央政府得以處理國(guó)家政治事務(wù)，處理軍事、外交等行政事務(wù)的財(cái)力基礎(chǔ)。從對(duì)于財(cái)力的期待上來講，中央政府與地方政府都具有從對(duì)方獲得更多額外財(cái)力的欲望，如果不是財(cái)政分權(quán)的制度保證，央地財(cái)政結(jié)構(gòu)就是混亂的。中國(guó)在出口退稅問題上的央地分歧，就是一個(gè)顯證。當(dāng)出口退稅有利于中央統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)的時(shí)候，中央政府就負(fù)責(zé)退稅。在出口退稅成為中央政策、中央財(cái)政的嚴(yán)重負(fù)擔(dān)的時(shí)候，就甩給了省政府�？梢姡�財(cái)政分權(quán)對(duì)于抑制央地兩級(jí)政府的政策隨意性是重要的。

　　在財(cái)權(quán)上，我們要?jiǎng)澖缍�治。�?shí)際上1990年代全面推行的分稅制改革，國(guó)外就已經(jīng)有評(píng)論，說中國(guó)實(shí)行了財(cái)政聯(lián)邦主義。財(cái)政聯(lián)邦主義不同于政治聯(lián)邦主義。政治聯(lián)邦主義就是美國(guó)那種在政治上分權(quán)的聯(lián)邦政治結(jié)構(gòu)。中國(guó)在政治上是一統(tǒng)制，財(cái)政上略有松動(dòng)。中央政府給地方政府一些財(cái)政資源，所以被人們稱之為財(cái)政聯(lián)邦主義。在中國(guó)實(shí)踐政治聯(lián)邦主義是很困難的。但實(shí)踐財(cái)政聯(lián)邦主義對(duì)于央地兩級(jí)政府具有的好處還是顯而易見的。不過得意識(shí)到的問題是，財(cái)政聯(lián)邦主義沒有政治聯(lián)邦主義的主持，是很難在一個(gè)規(guī)范的狀態(tài)下支撐下去的。

　　二是事權(quán)。在地方政府治理的合法范圍內(nèi)，地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的模式，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重點(diǎn)，優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)的凸顯，人力資源的配置配給，地方經(jīng)濟(jì)-社會(huì)的發(fā)展規(guī)劃等等，確實(shí)有一個(gè)地方政府的自主權(quán)力問題。當(dāng)然，地方政府的自主發(fā)展權(quán)力問題，也要進(jìn)入一個(gè)三元結(jié)構(gòu)里它可能才是合理的。那就是地方立法、地方行政和地方司法要相互分權(quán)制衡。如果未能分權(quán)制衡，地方政府就可能為了區(qū)域利益而與其他地方進(jìn)行惡性競(jìng)爭(zhēng)。比如中國(guó)南方一個(gè)著名的1小時(shí)經(jīng)濟(jì)圈里，竟然修建了5大國(guó)際機(jī)場(chǎng)。全世界難以再找一個(gè)國(guó)家會(huì)這么愚蠢，這樣的布局太不經(jīng)濟(jì)了。地方政府之間的惡性較量把地方政府的行為扭曲了，有的地方政府為了在地方競(jìng)爭(zhēng)中取得優(yōu)勢(shì)地位，甚至不惜提前數(shù)以百年把地方財(cái)政收入花光。因此，事權(quán)分割也不是隨便就能成功分割的，地方權(quán)力的三種形態(tài)之間也要相互制衡。中央對(duì)于地方政府的這類治理權(quán)力要尊重，要對(duì)自己的權(quán)力欲望有節(jié)制，不能像現(xiàn)在這樣直接控制。

　　在事權(quán)上，地方政府和中央政府的劃分該如何進(jìn)行呢？一方面，中央政府有節(jié)制權(quán)。換言之，中央政府具有從宏觀上控制全國(guó)經(jīng)濟(jì)-社會(huì)發(fā)展的權(quán)限。這是地方政府必須服從的。假如中央政府不能保證各個(gè)區(qū)域之間的經(jīng)濟(jì)-社會(huì)往來，而成為一個(gè)弱政權(quán)，那么它的宏觀控制功能就被嚴(yán)重弱化，對(duì)于憲政分權(quán)制衡中中央政府的國(guó)家共同市場(chǎng)保障發(fā)揮不了作用。而地方權(quán)力三權(quán)分立制衡之后，地方政府不能隨意開支，而必須由地方立法權(quán)來限制。這就是我們現(xiàn)在講得很多的地方立法機(jī)構(gòu)管住"錢袋子"的問題。對(duì)于中央政府與地方政府面對(duì)的非常事務(wù)化、非常技術(shù)化、非常工具化的問題，一定要采取分級(jí)治理的事權(quán)分化處理原則，否則央地兩級(jí)政府都回落個(gè)事倍功半的處理政府事務(wù)的結(jié)局。

　　三是人權(quán)。從財(cái)權(quán)到事權(quán)再到人權(quán)，構(gòu)成為行政領(lǐng)域央地分權(quán)制衡的三個(gè)環(huán)節(jié)。中央政府具有在全國(guó)范圍使用、調(diào)配、培養(yǎng)、激勵(lì)人才和配置人力資源的權(quán)力。但相應(yīng)地，地方政府如何用人也決不能由中央政府隨意控制。一個(gè)地方發(fā)展的優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)與優(yōu)勢(shì)領(lǐng)域，它所需要的人力資源一定是要與這一優(yōu)勢(shì)相互匹配的，缺乏了地方自主性，這種匹配的有效性就得不到保障。所以，中央政府必須為地方政府的人權(quán)留下余地。12

　　單一制或一統(tǒng)制條件下的中央政府常常在人權(quán)上傾向于嚴(yán)格控制地方政府的人才使用和人力配備。這種控制，既有中央政府統(tǒng)管機(jī)構(gòu)直接派駐地方政府的監(jiān)督人員，也有中央政府各個(gè)職能主管部門派駐地方政府各個(gè)職能主管部門的監(jiān)察大員。中央政府控制地方官員的招數(shù)總是在更新之中。但是，這種控制其實(shí)將中央政府與地方政府安置在了一個(gè)人力資源配置上的相互不信任的狀態(tài)之中。一方面，中央政府訴諸派員的方式試圖發(fā)揮制度監(jiān)督功能，其實(shí)這樣做的動(dòng)機(jī)與結(jié)果常常正好相反。另一方面，地方政府、尤其是地方政府相關(guān)職能部門會(huì)以種種方式來應(yīng)對(duì)中央政府派出的監(jiān)察大員。人權(quán)的互不信任使得中央政府與地方政府陷入了事外的政治博弈，倒是兩級(jí)政府都意欲處理好的事務(wù)就此被耽誤了。

　　地方政府治理范圍內(nèi)人的使用上一定要地方化。地方通過一種有效選舉制度的安排，選拔向地方負(fù)責(zé)的官員出任地方官員，由于中央權(quán)力的分權(quán)制衡與地方權(quán)力的分權(quán)制衡的雙重保障，地方被選拔出來的官員也不敢濫用權(quán)力。因?yàn)橹虚g保有一個(gè)彈劾制度。于是，中央與地方兩種權(quán)力結(jié)構(gòu)就都能安心處理好自己的權(quán)限事務(wù)。

　　憲政縱向分權(quán)制衡制度的重要性，也就可以在此簡(jiǎn)單地歸納為三個(gè)方面。第一，將央地兩級(jí)權(quán)力分割并制衡，是保障橫向分權(quán)有效運(yùn)作的縱向條件。只有橫向分權(quán)，沒有縱向分權(quán)，不能保障大國(guó)的分層治理效果，當(dāng)然也就不能分層級(jí)來保障不同區(qū)域的有效治理。中央政府與地方政府沒有財(cái)權(quán)、事權(quán)、人權(quán)的劃分，兩級(jí)政府的治理狀況就會(huì)處于一種混亂的情形，只有縱向分權(quán)制衡才能將橫向分權(quán)制衡坐實(shí)。第二，縱向分權(quán)是保障橫向分權(quán)有效運(yùn)作的軸心條件。只有按照各級(jí)政府分級(jí)分層運(yùn)轉(zhuǎn)的原則組織國(guó)家治理，三權(quán)分立制衡才有現(xiàn)實(shí)空間。沒有縱向分權(quán)制衡，橫向分權(quán)制衡就沒有落實(shí)的現(xiàn)實(shí)政治空間。橫向分權(quán)就無法從中央層面有效下落到基層。大國(guó)的官僚科層制度不僅對(duì)于一個(gè)官僚機(jī)構(gòu)具有效用，對(duì)于整個(gè)國(guó)家的官僚組織也具有效用。第三，縱向分權(quán)能使得一個(gè)大型復(fù)雜國(guó)家以縱向分權(quán)來保障各級(jí)政府治理在過程中靈活運(yùn)用權(quán)力、籌劃長(zhǎng)期發(fā)展，從而營(yíng)造一個(gè)彈性發(fā)展空間。國(guó)家大了、構(gòu)成就復(fù)雜，中國(guó)發(fā)展的區(qū)域差異可以用從原始社會(huì)到后現(xiàn)代社會(huì)一應(yīng)俱全來形容，因此，依據(jù)地方差異來應(yīng)對(duì)地方治理的需求，也就需要縱向分權(quán)制衡來保證一致性與靈活性之間的張力了。

　　三、中國(guó)央地關(guān)系的憲政安頓

　　確認(rèn)了憲政縱向分權(quán)的重要性，我們就有了將之放置到中國(guó)處境中加以分析的理論理由了。在中國(guó)，憲政分權(quán)視野中的中央和地方之間的關(guān)系應(yīng)當(dāng)怎么處理呢？ 今天的中國(guó)要在憲政的層面解決央地關(guān)系問題，有很多環(huán)節(jié)需要具有針對(duì)性地加以解決。

　　首先，必須要做到三個(gè)避免：

　　第一，要避免央地權(quán)力博弈的崩盤。這不是危言聳聽。一旦地方政府太強(qiáng)，"挾天子以令諸侯"的現(xiàn)象不是不可能出現(xiàn)。諸侯政治演變?yōu)槿珖?guó)政治的狀態(tài)在中國(guó)歷史上不是沒有過的�！度龂�(guó)志》開篇將之談得清清楚楚，"話說天下大勢(shì)，分久必合，合久必分"。同時(shí)，一旦中央政府太過強(qiáng)大，也會(huì)造成地方發(fā)展缺乏活力，事實(shí)證明從中央政府的角度采取全國(guó)一刀切的政策，并對(duì)地方政府進(jìn)行強(qiáng)勢(shì)控制，會(huì)極大地限制具有發(fā)展?jié)摿Φ牡胤桨l(fā)揮其發(fā)展能量。最好的狀態(tài)是中央力量布局和地方力量布局形成一個(gè)巧妙的平衡。否則就可能出現(xiàn)兩個(gè)極端的痙攣癥。一個(gè)痙攣就是：中央政府太強(qiáng)大，搞得地方?jīng)]活力。"事無巨細(xì)皆決于上"，搞得地方發(fā)展死氣沉沉。另一個(gè)痙攣就是：地方政府太強(qiáng)大，變成諸侯政治，"挾天子以令諸侯"。國(guó)家沒有統(tǒng)一的政治平臺(tái)，國(guó)家就會(huì)崩盤了。現(xiàn)代民主國(guó)家特別強(qiáng)調(diào)國(guó)家平臺(tái)的穩(wěn)定建構(gòu)。國(guó)家平臺(tái)的穩(wěn)定建構(gòu)就是一個(gè)憲政建構(gòu)。憲政建構(gòu)就是一個(gè)分權(quán)制衡建構(gòu)。所以，我們?yōu)榱藦母�本上避免崩盤，一定要走向憲政分權(quán)。

　　第二，要避免中央和地方政府雙方的不信任。在自利的政府定位分析基點(diǎn)上看問題，一方面，具有明確的地方意識(shí)的地方政府，有一種恨不得把地方所有利益都留給地方的天性。因此，對(duì)于中央政府調(diào)整地方利益的政策或明或暗都有一種抵抗的沖動(dòng)。另一方面，明確站在全國(guó)高度審視問題制定政策的中央政府，也會(huì)不由自主地采取"殺富濟(jì)貧"的政治平衡術(shù)，從而對(duì)于不太順從中央政府指揮的地方政府加以強(qiáng)力控制。于是，中央政府與地方政府就此陷入相互不信任、甚至相互猜疑的局面之中。中央政府所殫精竭慮的問題僅僅是如何有效控制地方政府，將之納入到聽從中央指揮的軌道上來。地方政府集中心智考慮的問題則會(huì)是如何跟中央政府玩貓捉老鼠的游戲。如果雙方將這種游戲玩得熟稔于心了，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　政府也就處于無所事事的疲態(tài)了。政府試圖維持最起碼的工作績(jī)效都是難于期望的事情。在憲政架構(gòu)中，中央政府服從國(guó)家權(quán)力制定的規(guī)則，向全國(guó)人民負(fù)責(zé)。地方政府服從地方權(quán)力機(jī)構(gòu)制定的規(guī)則，向地方人民負(fù)責(zé)。雙方各自具有責(zé)任來源，也就各自具有工作動(dòng)力。同時(shí)雙方又具有雙向的行政責(zé)任，不能以相互的推諉來回避責(zé)任。這樣，雙方必須以互信來支持各自的運(yùn)作。

　　第三，要避免中央和地方政府之間政治性權(quán)力與行政性權(quán)力的混用。從政治性權(quán)力的角度看，中央政府的權(quán)力來自于全國(guó)范圍的選舉認(rèn)可。地方政府的權(quán)力來自于區(qū)域選舉的直接認(rèn)同。因此，中央政府不能隨意支配地方政府。而地方政府在國(guó)家范圍的事務(wù)上也不得隨意對(duì)抗中央。沒有這種政治性權(quán)力的憲政布局，中央政府與地方政府的權(quán)力就不會(huì)受到社會(huì)的尊重，而雙方之間也就不會(huì)相互尊重。就行政性權(quán)力而言，財(cái)權(quán)、事權(quán)、人權(quán)都應(yīng)有明確的劃分，分級(jí)分層針對(duì)不同范圍、大小、輕重、緩急、主次劃分明確的權(quán)力處理各自的事務(wù)，就成為各級(jí)政府有效治理公共事務(wù)的前提條件。一個(gè)在財(cái)權(quán)、事權(quán)、人權(quán)上分權(quán)不清的國(guó)家，國(guó)家的行政事務(wù)混同于地方的行政事務(wù)，地方的行政事務(wù)就是國(guó)家的行政事務(wù)，這樣勢(shì)必治理不好國(guó)家。當(dāng)國(guó)家以自己的高端權(quán)力支配控制地方的時(shí)候，實(shí)際上就是以政治權(quán)力駕御行政權(quán)力、替代行政權(quán)力。行政的政治化就會(huì)將國(guó)家推向泛政治化的泥潭。一切都放置到政治上加以審度的國(guó)家是政府績(jī)效極其低下的國(guó)家，現(xiàn)代化水平也不會(huì)太高。只有將政治對(duì)于行政的控制適度化，同時(shí)給行政以集權(quán)并追求績(jī)效的空間，國(guó)家的整全治理和地方的區(qū)域治理才可能兩全其美。13

　　其次，要處理好央地分權(quán)關(guān)系，必須注意三個(gè)關(guān)鍵問題：

　　其一，國(guó)家基本法律即憲法對(duì)于中央政府與地方政府關(guān)系的明確規(guī)定與有效規(guī)范。這是兩個(gè)相互限定的方面。一方面，從中央政府的權(quán)力結(jié)構(gòu)上看，需要將國(guó)家層次的權(quán)力結(jié)構(gòu)有效設(shè)計(jì)為分權(quán)制衡的架構(gòu)，從而將中央政府的權(quán)力安頓好。憲法有必要對(duì)于國(guó)家立法機(jī)構(gòu)及其職能、對(duì)于中央政府機(jī)構(gòu)的組成以及職能劃分、對(duì)于國(guó)家司法系統(tǒng)的構(gòu)成及其職能有一個(gè)清晰明白的法律規(guī)定。目前中國(guó)實(shí)施的憲法，主要是一些原則性的說法，還沒有將三者的權(quán)力來源原則、尤其是權(quán)力劃分與相互關(guān)系規(guī)定清楚。14 就國(guó)家權(quán)力而言，最為重要的違憲審查機(jī)構(gòu)和違憲審查程序在憲法中闕如。就國(guó)家行政機(jī)構(gòu)來講，機(jī)構(gòu)與人員的規(guī)定都具有太大的彈性。就國(guó)家司法機(jī)構(gòu)而言，就更是沒有理順?biāo)痉�機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系以及強(qiáng)調(diào)司法的程序機(jī)制。這都需要在憲法層面加以完善。另一方面，從地方權(quán)力機(jī)構(gòu)的構(gòu)成上分析，地方立法機(jī)構(gòu)的組成與職能、地方政府的組成機(jī)構(gòu)與職能、地方司法機(jī)構(gòu)的組成與職能都僅僅停留在籠統(tǒng)的說法狀態(tài)，沒有能夠?qū)�機(jī)構(gòu)之間的職能劃分與人員來源及人數(shù)加以明確規(guī)定。憲法對(duì)于抽象政治原則的重視遠(yuǎn)遠(yuǎn)勝于具體治國(guó)舉措的設(shè)計(jì)。這就注定了憲法的純粹文獻(xiàn)性質(zhì)。由于執(zhí)政黨的權(quán)力太具有同一性質(zhì)，它對(duì)于憲法分權(quán)制衡原則的消解不容忽視。為此，真正要在憲法層次規(guī)定清楚國(guó)家與地方的權(quán)力分界，就必須真正將執(zhí)政黨也納入到憲法的軌道。15 缺乏真正保障憲政的憲法，就不可能從根本上處理好央地關(guān)系。

　　其二，將國(guó)家權(quán)力的中央權(quán)力與地方權(quán)力作制度的切割與關(guān)聯(lián)。這是在憲法規(guī)定的基本原則之外關(guān)乎央地關(guān)系的部門法所必須處理好的問題。我們?cè)趩我恢频能壍郎咸幚硌氲仃P(guān)系已經(jīng)形成了政治習(xí)性。在這種政治習(xí)性中，我們常常以為規(guī)定清楚了央地權(quán)力結(jié)構(gòu)就會(huì)導(dǎo)致中央權(quán)威的下降，養(yǎng)成地方政府的各自為政態(tài)勢(shì)。其實(shí)，將中央權(quán)力與地方權(quán)力進(jìn)行清晰的劃分，并將之制度化，只會(huì)有利于國(guó)家的穩(wěn)定和地方的發(fā)展。在憲政制度中，中央權(quán)力得到了組成國(guó)家的各個(gè)地方的法律性承諾，維護(hù)國(guó)家這個(gè)政治共同體的穩(wěn)定就成為各個(gè)地方的政治義務(wù)。非集權(quán)化就此成為國(guó)家政治共同體得以延續(xù)的條件。同時(shí)，在非集權(quán)化的政治狀態(tài)中，地方政府只要服從國(guó)家憲法，就可以合法地開發(fā)合乎地方特點(diǎn)的政策和項(xiàng)目，從而對(duì)地方的發(fā)展發(fā)揮真正積極的作用。不至于使得地方的特性被中央的一致性要求所掩蓋。為此，必須確認(rèn)地方的自治不僅限于民族自治地區(qū)，而是構(gòu)成國(guó)家的所有地方都應(yīng)該被確認(rèn)的權(quán)力。這樣，中央層次的國(guó)家權(quán)力與地方層次的國(guó)家權(quán)力就有一個(gè)與地方市民社會(huì)互動(dòng)的契機(jī)，這對(duì)于國(guó)家的穩(wěn)定其實(shí)是大有好處的。與此相關(guān)，當(dāng)中央與地方的權(quán)力關(guān)系在制度化的層面得到落實(shí)的時(shí)候，國(guó)家與社會(huì)的建構(gòu)也就相應(yīng)具有支撐條件。這對(duì)于國(guó)家維持穩(wěn)定的同時(shí)保持活力，具有決定性的意義。16

　　其三，把刺激地方活力與維護(hù)中央權(quán)威作為央地關(guān)系的軸心問題。刺激地方活力需要兩個(gè)支持條件，一個(gè)條件是中央權(quán)力機(jī)構(gòu)布局的時(shí)候給地方留下政治法律空間，另一個(gè)條件是地方權(quán)力對(duì)于地方責(zé)任的擔(dān)當(dāng)。前者是建立在國(guó)家權(quán)力的憲政布局基礎(chǔ)上才具有的可能性。后者是建立在央地關(guān)系的法治狀態(tài)下才具有的可行性。對(duì)于憲政布局中的央地關(guān)系而言，中央權(quán)威是地方之間具有彈性與活力的保障條件。強(qiáng)有力的國(guó)家權(quán)威確實(shí)才能夠保證地方發(fā)展的政治空間。一個(gè)軟弱的國(guó)家建制，是不足以保障它所轄制的地方的發(fā)展的。因?yàn)榛靵y的國(guó)家狀態(tài)只會(huì)造成地方的惡性競(jìng)爭(zhēng)。但同時(shí)，強(qiáng)勢(shì)的國(guó)家權(quán)威并不必然以弱勢(shì)的反對(duì)權(quán)力為寫照。地方的活力對(duì)于中央權(quán)威的維持是一個(gè)有效的支持條件。兩者之間的對(duì)應(yīng)，才足以顯示憲政的政治行政價(jià)值。需要指出的是，憲政架構(gòu)中不是完全不講集權(quán)。中央權(quán)力的集中使用所具有的有效性，尤其是中央行政權(quán)力集中使用所產(chǎn)生的績(jī)效是有目共睹的事情。但是，這種集權(quán)的復(fù)雜性與微妙性必須得到保證，而不能落于簡(jiǎn)單的集權(quán)、隨意的指揮與輕率的服從。地方權(quán)力的范圍與大小也必須適度，但必須具有平等性。不能因?yàn)榈胤椒秶�大小與發(fā)展水平而產(chǎn)生權(quán)力大小的差異。這樣對(duì)于地方服從中央的行政管理是具有助益的。17

　　再次，要處理好央地分權(quán)關(guān)系，應(yīng)當(dāng)注意三個(gè)重要行為邊界：

　　第一，央地兩端應(yīng)當(dāng)各自謹(jǐn)守權(quán)力的邊界。不論是中央的權(quán)力還是地方的權(quán)力，都是"公共權(quán)力"。公共權(quán)力的基本性質(zhì)就是公權(quán)公用。掌握權(quán)力的央地兩級(jí)機(jī)構(gòu)及其從業(yè)人員，都首先應(yīng)當(dāng)有一種基于公共權(quán)力的公共布局、公共使用和公共舉措。因此，中央政府不是僅僅站在中央高層的角度考慮國(guó)家權(quán)力的分權(quán)制衡問題，地方政府也不能僅僅站在區(qū)域利益的角度考慮地方利益的捍衛(wèi)問題。各自必須承諾一個(gè)公正、平等、相互分割但互相制衡的權(quán)力體系對(duì)于國(guó)家的必要性與重要性。在憲法層次將中央權(quán)力體系與地方權(quán)力體系進(jìn)行制度化安排之后，各自謹(jǐn)守權(quán)力的界限。有兩個(gè)限度必須加以重視：一是中央權(quán)力不能隨意根據(jù)國(guó)家全局來褫奪合憲地屬于地方的權(quán)力。二是地方必須合憲地支持中央在全國(guó)范圍內(nèi)行使的權(quán)力。促使央地兩級(jí)權(quán)力對(duì)于憲法規(guī)定的權(quán)力格局的認(rèn)同，對(duì)于憲法權(quán)力的尊重，對(duì)于憲法權(quán)力的遵守。

　　第二，央地兩端應(yīng)當(dāng)各自尊重相互的利益。在某種意義上，中央權(quán)力代表了國(guó)家全局的利益，地方權(quán)力僅僅代表區(qū)域的利益。兩者之間的統(tǒng)一性是有的，但是差異性也是必須予以確認(rèn)的。單一制框架中對(duì)于兩者利益的一致性強(qiáng)調(diào)甚多。但是，基本上處于一種中央權(quán)力吃掉地方權(quán)力的狀態(tài)。聯(lián)邦制結(jié)構(gòu)中則比較彈性地處理兩者的關(guān)系。中央權(quán)力代表的國(guó)家層面的利益，當(dāng)然應(yīng)當(dāng)在各個(gè)區(qū)域的權(quán)力體系中獲得響應(yīng)并堅(jiān)決支持。但是，這些權(quán)力與利益必須是有限度的，也必須是依據(jù)憲法明確規(guī)定的，而不是一個(gè)顧全大局就將地方利益調(diào)撥到中央或中央著意的地方。這個(gè)時(shí)候，合憲地區(qū)分中央的財(cái)政收入與地方的財(cái)政收益就是必要的。同時(shí)，地方不應(yīng)為了地方利益而損害中央利益，即既不能多報(bào)地方收益而以上繳來獲得中央的權(quán)力褒獎(jiǎng)，也不能少報(bào)收益隱瞞中央來做大地方利益。這對(duì)于央地關(guān)系進(jìn)入一種相互信任的狀態(tài)是具有決定性影響的方面。

　　第三，央地兩端應(yīng)當(dāng)相互維護(hù)各自的權(quán)威。人們常常會(huì)以為，中央權(quán)力的權(quán)威性要大于并高于地方權(quán)力體系。這是一種認(rèn)識(shí)的誤區(qū)。在憲政的權(quán)力制度安排中，中央與地方的兩種權(quán)力體系對(duì)于國(guó)家的健康存在與穩(wěn)定發(fā)展，具有同等的地位與功用，因此兩種權(quán)力應(yīng)當(dāng)是平等的權(quán)力。國(guó)家權(quán)威來自權(quán)力的制度化安排，憲政是國(guó)家權(quán)威的最后與最高依據(jù)。只要在憲政的框架內(nèi)，哪方服從憲政規(guī)則，哪方就應(yīng)當(dāng)獲得憲政支持，它的權(quán)威性資源就應(yīng)該更為豐富。哪方越出憲政框架，就喪失了權(quán)力成為權(quán)威的法理資源，也就喪失了合憲性地具有權(quán)威性的起碼依據(jù)，當(dāng)然也就無法有效地保障它的權(quán)威性。一旦一個(gè)越出憲政框架的權(quán)力體系之不具有權(quán)威性形成為國(guó)家共識(shí)，我們就可以期待權(quán)力獲得人民的普遍認(rèn)可，其權(quán)威性資源的聚集也就達(dá)到令人們滿意的狀態(tài)。

　　一切憲政理念及其分權(quán)建構(gòu)都是為了使權(quán)力運(yùn)作規(guī)范化。這種規(guī)范化運(yùn)作的整體狀態(tài)就是能夠達(dá)到三個(gè)三元共同存在的建構(gòu)。第一個(gè)三元共同存在的建構(gòu)是國(guó)家、社會(huì)、市場(chǎng)，它們各自按照自己的權(quán)力原則運(yùn)轉(zhuǎn)。國(guó)家（議會(huì)、政府、司法）以法律賦予的國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)來運(yùn)轉(zhuǎn)。社會(huì)按照自治原則組織起來的社會(huì)機(jī)構(gòu)，組織化運(yùn)轉(zhuǎn)。而市場(chǎng)按照價(jià)格原則運(yùn)轉(zhuǎn)。各自按照這三元建構(gòu)的原則運(yùn)行，國(guó)家就是最穩(wěn)定的。第二個(gè)三元建構(gòu)是國(guó)家權(quán)力建構(gòu)自身要有一個(gè)三元建構(gòu)，那就是立法、行政、司法，三權(quán)分立制衡的建構(gòu)。這也就是憲政分權(quán)制衡結(jié)構(gòu)中的橫向分權(quán)制衡截面。再一個(gè)就是中央、地方與基層的三元建構(gòu)。這就是一個(gè)本文探討的憲政分權(quán)制衡的縱向分權(quán)制衡截面。一個(gè)國(guó)家是不是憲政國(guó)家，是不是現(xiàn)代國(guó)家，就要通過這三個(gè)三元建構(gòu)是否健全而能夠相互制衡，又能夠相互依賴，來加以判斷。這種局面僅僅只有在一個(gè)國(guó)家的憲政分權(quán)制衡框架內(nèi)才有可能達(dá)到。

　　在一個(gè)國(guó)家的非憲政權(quán)力安頓局面中，國(guó)家是可以非常成功地控制住權(quán)力的。而且這樣的國(guó)家運(yùn)行在一定時(shí)期和一定空間條件下還會(huì)顯得十分強(qiáng)盛。但是，這種權(quán)力控制，由于依靠的不是穩(wěn)定和忠誠(chéng)都具有保障的憲法，而是依靠權(quán)力之間的權(quán)術(shù)制約。權(quán)術(shù)的玩弄必定不是制度的延續(xù)。因?yàn)闄?quán)術(shù)最后一定要落于陰謀的較量，而不會(huì)走向基于"陽謀"的溝通。久而久之，國(guó)家權(quán)力體系就會(huì)在陰謀的侵蝕下，喪失健全的權(quán)力心智，而難以維持下去，最終被權(quán)術(shù)陰謀斷送掉國(guó)家的前途。這或許是一部中國(guó)古代朝代更疊史給我們最佳的啟示。

　　注釋：

　　1 關(guān)于憲政與分權(quán)的理論闡釋，可以參見M.J.C維爾著，蘇力譯《憲政與分權(quán)》，第一——三章。三聯(lián)書店1997年版。相關(guān)問題的論述，還可以參見萊斯利·里普森：《政治學(xué)的重大問題——政治學(xué)導(dǎo)論》，第十章“集權(quán)與分權(quán)”，華夏出版社2001年版。后者就央地分權(quán)做出了縱橫兩種分權(quán)的審視，與本文的縱向分權(quán)與橫向分權(quán)的意思不同。而且本文也無意探討在中央地方層次各自的三權(quán)分立制衡的含義。

　　2 呂思勉在《中國(guó)通史》第三章“政體”中對(duì)此有專門的討論，見該書第54頁。華東師范大學(xué)出版社1992年版。

　　3 參見韋政通：《倫理思想的突破》，第一章“傳統(tǒng)倫理的價(jià)值及其轉(zhuǎn)化”。廣西師范大學(xué)出版社2005年版。

　　4 參見斯塔夫里阿諾斯著、吳象嬰等譯：《全球通史：1500年以前的世界》，第三編，第八章“希臘和羅馬的文明”，上海社會(huì)科學(xué)出版社1999年新1版。

　　5 參見龔祥瑞：《比較憲法與行政法》，第二章，“憲法基本原則”。法律出版社2003年第2版。

　　6 政治學(xué)家也將三權(quán)分立制衡稱之為政治性分權(quán)，將中央政府與地方政府的分權(quán)稱之為行政性分權(quán)。在兩者均具有憲政意義的角度，本文都將之納入憲政分權(quán)的框架中進(jìn)行分析。參見辛向陽等：《大國(guó)諸侯》，第326頁，中國(guó)社會(huì)出版社1995年版。

　　7 在當(dāng)代中國(guó)，中央政府與地方政府在改革的權(quán)力與利益的博弈中存在的“一放就亂，一收就死”現(xiàn)象，就很好地說明了這一點(diǎn)。

　　8 參見莫里斯·梅斯納：《毛澤東的中國(guó)及其發(fā)展——中華人民共和國(guó)史》第十七章“社會(huì)主義教育運(yùn)動(dòng)”第二節(jié)“毛澤東崇拜”。社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社1992年版。

　　9 參見麥迪遜著、尹宣譯：《辯論：美國(guó)制憲會(huì)議記錄》，譯者例言，遼寧教育出版社2003年版。

　　10 漢密爾頓、杰伊、麥迪遜：《聯(lián)邦黨人文集》，第十七篇對(duì)此有闡述。商務(wù)印書館1980年版。

　　11 參見荷雷·H·阿爾布里奇著、馬海濤等譯：《財(cái)政學(xué)——理論與實(shí)踐》，第一篇“政府與市場(chǎng)”第二章第六節(jié)“美國(guó)財(cái)政聯(lián)邦主義的演進(jìn)”。經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社2005年版。

　　12 美國(guó)憲法強(qiáng)調(diào)除憲法規(guī)定的國(guó)家權(quán)力之外，各州具有自己立法、行政與司法的權(quán)力。這樣既保證了人民主權(quán)，即人民對(duì)于國(guó)家和政府的制約，也構(gòu)成為美國(guó)在200余年的時(shí)間成長(zhǎng)并維持世界強(qiáng)國(guó)的法治基石。參見錢滿素：《美國(guó)自由主義的歷史變遷》，第一章“美國(guó)的自由主義傳統(tǒng)”。三聯(lián)書店2006年版。

　　13 或許這就是古德諾將政治與行政加以區(qū)分的現(xiàn)實(shí)理由。參見丁煌著：《西方行政學(xué)說史》第一章第二節(jié)“古德諾的政治-行政二分法”。武漢大學(xué)出版社2004年版。

　　14 參見姜士林等主編：《世界憲法全書》，“中華人民共和國(guó)憲法（1982年12月4日中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)第五次會(huì)議通過）”，青島出版社1997年版。

　　15 作為中國(guó)執(zhí)政黨總書記的胡錦濤在紀(jì)念現(xiàn)行憲法頒布二十周年的大會(huì)的講話，明確強(qiáng)調(diào)了任何組織和個(gè)人都必須在憲法之下活動(dòng)的原則，或許這是他意識(shí)到憲政原則的重要性的表現(xiàn)。

　　16 參見丹尼爾·J·伊拉扎著、彭利平譯：《聯(lián)邦主義探索》，第五章“聯(lián)邦主義的基本組成部分”。上海三聯(lián)書店2004年版。

　　17 參見同上書，第239——243頁。

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