人民公社體制誕生于1958年，在1962年形成“三級所有，隊為基礎”體制，從此穩(wěn)定了近20年。1983年10月發(fā)出的“中共中央、國務院關于實行政社分開建立鄉(xiāng)政府的通知”及其貫徹，撤銷了人民公社的建制，但這遠不等于人民公社體制的真正消亡。人民公社是個龐大和復雜的制度—功能的集成，它的消亡要比建制撤銷遲緩的多。在人民公社誕生50周年之際，我們很有必要認真反思：人民公社體制究竟是如何消亡的，它的消亡對于今天選擇和重建農民合作體系有什么啟示。

　　一、消亡過程的三個階段

　　人民公社體制是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)這個層次及其內部實行社會國家化、經濟計劃化和公共事業(yè)合作化的產物，所以是多種制度—功能的集成。僅僅從它承擔的社會管理與經濟發(fā)展的制度—功能來說，至少包含了生產合作、供銷合作、信用合作、醫(yī)療合作、教育合作、基礎設施建設合作、社隊企業(yè)、農產品購銷、農機服務、農技服務、鄉(xiāng)村干部對農民經營決策活動的行政干預、治安管理等等。我們可以把人民公社所集成的制度—功能劃分為三個大類。第一，是橫向一體化的合作制度—功能，這就是“三級所有，隊為基礎”的集體化生產經營體制。首先是指以土地集中為基礎，集體安排生產經營為內容的生產合作，其次也包括了公社和大隊干部對下級生產經營單位的干預和資源的調配。再次是社隊企業(yè)和后來的鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)。第二，縱向一體化的合作制度—功能，這是那些涉及到城鄉(xiāng)連接的組織，比如供銷社、信用社等，有的地方也包括農技和農機。第三，就是通過農民合作承擔社隊內部公共物品供給的制度—功能，比如醫(yī)療、教育、基礎設施建設、治安等。前兩類制度—功能集成促成了農村經濟管理的計劃化，后一類制度—功能集成努力以農民合作的方式供應鄉(xiāng)村公共物品，也就是所謂的“農民的事情農民自己辦”。

　　人民公社體制的消亡，不只是人民公社之名的撤改，必須也是人民公社之實的消亡。不只是承擔某種功能的機構組織的消亡，在最徹底的意義上，還應表現為功能本身的消亡[1]。也就是說在人民公社范圍內，承擔特定功能的原制度化組織已經消失，并且沒有出現新的替代性制度化組織。所以，研究人民公社體制的消亡，也就是研究原來人民公社體制的功能在人民公社之后是如何被延續(xù)、替代或者被放棄的。我們可以把這個過程劃分為三個階段。需要說明的是，由于國情的復雜性，以下的分析不適合西部的高原和草原地帶，也不適合城市的郊區(qū)，主要適合中部地區(qū)[2]。

　　第一個階段是人民公社的制度解體階段，從人民公社的政社合一過渡到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的黨政、政社分開。人民公社的建制被撤銷，這個體制作為一個整體被分解了，逐漸各自弱化。這主要是指，分戶經營使得“隊為基礎”的生產合作制度趨于解散，橫向一體化合作的癱瘓促動了縱向一體化合作的解體。供銷社、合作社等制度開始非官營化改革，統(tǒng)購統(tǒng)銷體制開始解體，形成農產品的價格雙軌制并保持穩(wěn)定。農業(yè)經濟職能的主要內涵從“管理”變?yōu)椤案母铩保?br>但鄉(xiāng)村內部公共物品的生產仍然比較有效地保持了自力更生的特點。糧食生產連年增長。從老百姓的感受來說，這段時間政策不斷放寬，政府對自己的生產經營干預的少，基本是個休養(yǎng)生息的狀態(tài)。在時間上，這個過程主要發(fā)生于1978年到80年代中期。

　　第二個階段是人民公社功能的政府替代階段，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以形式上的黨政架構，履行實質上的政經合一的功能。從功能上來說，政府農業(yè)經濟職能的重心從“改革”變?yōu)椤鞍l(fā)展”。從1985年開始，糧食連年減產，引起各界高度重視，對農民的休養(yǎng)生息政策也趨于結束。迫于壓力型政體的驅使，順乎農業(yè)經濟本身屬性的要求，鄉(xiāng)鎮(zhèn)層次控制和引導農村經濟發(fā)展的能力不得不復活和強化。但從制度上來說，原公社（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）層次主導農村事務的制度依托仍然不斷瓦解：橫向一體化組織加速虛化，縱向一體化組織曲折地走向市場化。結果是原有的功能試圖復辟，原有的制度努力革命。使鄉(xiāng)鎮(zhèn)層次無人民公社之權，而有其責，無政社合一之制度，卻有政經合一之功能。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所以能夠在一定程度上承擔起政經合一的功能，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的興起擴展了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財源是分不開的。反過來，一旦中部地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在90年代后期衰落和轉制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的運行就陷入困境。同時，由于政府的膨脹和部分干部的腐敗等因素，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內以自力更生的方式維持社會公共事業(yè)的能力不斷下降。農村社會矛盾迅速激化，鄉(xiāng)村干部和基層政府的社會形象跌到歷史的新低點。這主要是發(fā)生在上世紀80年代中期到90年代末。

　　第三個階段是人民公社的功能消亡階段，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的政經合一到以縣為主的時期。1998年的十五屆三中全會堅定了改革的決心，明確了農業(yè)產業(yè)化和市場化的思路，一個新階段開始了。如果說第二階段的開啟主要緣于農業(yè)的連年減產，那么第三階段的開啟就主要是基于農村社會矛盾的激化。同時工農關系、城鄉(xiāng)關系、科技水平也發(fā)生了深刻的變化，為農村發(fā)展走出新路創(chuàng)造了外部條件。非農就業(yè)成為農民增收的主渠道，生產服務環(huán)節(jié)普遍地市場化了，中央決心將糧食購銷體制徹底市場化。市場化的“公司加農戶”和專業(yè)合作經濟組織先后興起，取代了區(qū)域性的綜合經濟組織。2000年開始稅費改革的試點，隨后甚至推行了鄉(xiāng)村合并，逐步終結了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以行政手段干預農業(yè)生產的動力和能力。與此同時，中央開始實施以工補農的戰(zhàn)略。在上級財政轉移支付的支撐下，縣級政權加速財權和事權的集中，傳統(tǒng)的公共物品自我供給機制讓位于以縣為主的體系。人民公社體制的三大制度—功能體系：橫向一體化、縱向一體化和社隊內部公共物品的自給自足，分別以不同的方式基本終結。2003年中央連續(xù)召開了兩個中央農村工作會議，反思過去，指引未來。此后，每年發(fā)出一個中央一號文件指導農業(yè)發(fā)展，到2006年提出了建設社會主義新農村的全面部署，意味著中央思路的定型。國家開始嘗試以全新的方式，更高的層級來推動農村發(fā)展。這主要是發(fā)生在上世紀90年代末到2006年之間。

　　其實，人民公社曾經承擔的基本功能需求始終沒有消失，因為促使成立人民公社體制的小農經濟格局并沒有根本改變，但這些功能的實現方式市場化或者非鄉(xiāng)鎮(zhèn)化了，正是在這個意義上，我們說，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為依托的人民公社體制無可救藥地消亡了，以縣為主建設社會主義新農村的時代正在到來。

　　二、人民公社的制度解體階段（1978-上世紀80年代中期）

　　在這個階段，經歷了從人民公社的政社合一，到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的黨政、政社分開。其基本內容是橫向一體化制度的解體，進而導致了縱向一體化合作制度的解體。對這個階段的分析，有一個核心問題是：農業(yè)生產責任制的推行，實現了分戶經營，意味著最基層的橫向一體化經營制度的解體，可是這為什么要繼以縱向一體化合作制度的被拋棄？或者更明確地問：分戶經營為什么就不能和供銷、信用等高度一體化的體系結合起來，建立類似日本韓國那種綜合農協體系呢？

　　當小農大國的核心地帶長期僵化之后，它的邊緣部分再次發(fā)起了自我解放的變革。這種農民的自我解放一定就是從最基層組織——生產隊——開始的。三級所有，隊為基礎，生產隊是人民公社體制的根基。它的解體在最初階段有兩個基本內涵。一是生產合作的瓦解，主要指責任到戶，不需要大呼隆搞集體出工了，不拿工分了。二是生產隊作為最基層社會管理組織的制度—功能的瓦解。原有生產隊內部有很多干部和組織，現在都撤銷了，基本只保留一個村民組長。有的組有婦女代表。[3]只是在少數西部省份在人民公社后仍然在原村民組層次上建立了最基層的社會管理組織。人民公社體制的消亡正是從生產隊的虛化開始的，問題是最基層橫向一體化合作的解體為什么會促動縱向一體化合作制度的解體。

　　以下，我們以供銷合作社的早期改革過程為例來說明這個問題。供銷社曾經是連接城鄉(xiāng)經濟的主渠道，被稱為第二商業(yè)部，具有高度的行政化色彩，是人民公社體系下核心的縱向一體化合作組織。但改革開放以來，中央要求供銷社必須從“官營”轉為“民營”。用供銷社系統(tǒng)自己的話語來說，“從1982-1988年，供銷社恢復了‘三性’（群眾性、民主性、靈活性）”[4]。

　　農村的生產責任制在改革初期對生產力的明顯促進，這個現象本身也使上上下下相信這應該成為改革的突破口。生產責任制成為農村改革的基準，此后的改革都要與此配套，不適應的都必須改掉。首當其沖就是流通流域的問題。流通問題的提出，有一個深層次的原因，那就是：“根據目前國家財力狀況，今后一個時期農副產品收購價格必須采取基本穩(wěn)定的方針。增加農民的收入，不能指望提高收購價格或降低收購基數，而只能主要依靠發(fā)展商品生產，實現多產暢銷�！盵5]1981年全國農村工作會議上的這個表述十分重要，它表明，面對農村聯產承包制的重大發(fā)展和城市經濟的低效，國家上層認為暫不能夠放棄工農業(yè)的剪刀差，以及對農產品的統(tǒng)購統(tǒng)銷。一方面不能減少對農村的索取，另一方面又希望實現農民增收，如何解決這個兩難呢？那就要實現農產品的多產暢銷。為了多產需要搞好農田基本建設，發(fā)展科技教育，發(fā)展多種經營；
為了暢銷，就必須改革和打通流通環(huán)節(jié)。所以：“最不適應的一個是科技和教育的問題，一個是流通環(huán)節(jié)的問題，流通環(huán)節(jié)的問題當前尤為突出。”[6]剛好城市普遍存在物資的短缺，如果打通了流通環(huán)節(jié)，農民能把增產的東西賣掉，不就增收了嗎？只要疏通流通環(huán)節(jié)，增產必定增收，這在當時幾乎成為一個政治常識。必須改革流通體制，很快就成為改革家的共識。萬里同志在1982年11月分析到：“農村實行聯產承包制解決了生產和分配的問題，但還沒有解決流通的問題�，F在情況是，農村的商品生產蓬勃地發(fā)展起來了，可是流通環(huán)節(jié)卻還沒有能夠適應這種發(fā)展，許多農副土特產品不能運銷出來，造成產地積壓，銷地缺貨，鮮活產品爛掉不少。這已經成為一個突出的矛盾，成為一個迫切需要解決的問題”。[7]

　　可是，流通不暢涉及到方方面面，具體的改革措施卻是直指供銷合作社，在供銷合作社系統(tǒng)中，又是直指基層供銷合作社。這又如何理解呢？簡要地說，這是因為供銷合作社在人民公社時代績效不足，在人民公社的改革階段弊端突出。國家對農村的經濟需求主要是兩方面：工農業(yè)剪刀差與直接的農副產品索取。前者是主要的，是國家最主要的宏觀利益所在�？墒沁@主要是通過控制價格而不是購銷主體來實現的。后者的主要內容是糧食，國家需要控制糧食生產保證糧食安全�？墒沁@種最重要的農產品并不是由供銷合作社控制的，供銷社主要收購派購物資。所以，在整個計劃經濟的供銷體系中，供銷社的功能局限于成為農村的國營商店和次要的收購站。在改革過程中，國家指望它能在為農民的多種經營上做出貢獻，可是，供銷系統(tǒng)的干部根本就沒有學會與重獲自由的農民打交道，反而無師自通地在準市場環(huán)境中大撈部門利益或維護地方利益。被中央上層痛斥：“當前存在的一個突出問題是，一方面農村商業(yè)不適應發(fā)展商品經濟的需要，…一方面也存在著一些單位抬價搶購緊缺商品，沖擊國家計劃的情況”。[8]而且它有“官商作風、機關作風、服務態(tài)度不好等，群眾意見很大，要努力改進�！盵9]包括供銷社在內的農資部門自己服務不到位，卻又壟斷了農村流通體系，不可避免地成為了改革力量的眾矢之的。農村流通體制的放開首先就是從那些派購物資和日用生活品的購銷放開開始的，這正是供銷社原有的壟斷范圍。改革的出路自然就是要打破壟斷，“自己辦不了的，要有領導地放手讓農民去辦�！盵10]供銷社的領導雖有心博弈，但根本不堪一擊。[11]

　　供銷社系統(tǒng)的整治看上去是不可避免的，但是，國家為供銷合作社開出的藥方卻是令人驚異的。因為，它要求供銷社恢復合作商業(yè)的性質，“真正辦成集體所有的合作商業(yè)”。這種理想狀態(tài)在合作化之前和戰(zhàn)爭年代曾經短暫和不普遍地出現過[12]，但在80年代根本是不可能的。這不只是因為干部職工缺少合作的精神和動力，如果和日本同時期的農協體系比較，包產到戶后的供銷社系統(tǒng)其實是無“腳”無“頭”的。供銷社乃至人民公社的整體之所以能夠穩(wěn)定運轉二十年，一個必要條件是其基礎在于生產隊，一旦這個層次的集體癱瘓了，供銷社和人民公社的其它制度—功能就失去了聯系和控制生產者的能力。一旦集體組織解體，又沒有在自然村或生產隊層次上建立替代性的有效經濟組織，供銷社或者其它的農產品縱向一體化經濟組織，都很難有落地之腳。進一步說，如果農村供銷系統(tǒng)果然成為農民的合作組織，它就必然要與城市的買家展開經濟博弈，當城鄉(xiāng)之間、工農之間存在經濟利益矛盾時，(點擊此處閱讀下一頁)

　　國家首先要保護的必定是城市和工業(yè)的發(fā)展。所以供銷社不可能替農民出“頭”。供銷社下不能聯系生產者，上不能與城市買家討價還價，中間還面臨著多種經營主體的競爭，結果只能是“日益萎縮下去，直至喪失本身獨立存在的意義�！盵13]中央明確地預見到了這個結局，卻毅然推進了流通體制改革。1987年4月，國家體改委、商業(yè)部、財政部聯合下文，提出深化供銷合作社體制改革的意見，強令供銷合作社由全民所有制“恢復為”集體所有制。鄉(xiāng)村市場上曾經的巨無霸，如同被脫掉的長袍一樣癱軟在地，至今沒有重新站立起來。今天，我們已經認識到，農民增收的問題根本不可能在農業(yè)范圍內解決，更不可能依靠農業(yè)增產來實現。而且農業(yè)是一種無法徹底市場化的產業(yè)，農產品的流通也必須進行適當的管制。所以，以全面放開的方式改革流通體制只是一時之急，而非治本之道�？墒�，特定歷史階段的局中人，實在沒有能力進行這樣的超前思考。即便我們在今天預見到這些，各類新型縱向一體化合作組織又如何能找回自己的頭和腳呢？

　　所以，從今天的問題意識出發(fā)，供銷社體系的解體，其制度起點首先在于農村基層合作組織的癱瘓。生產隊/村民組是人民公社制度—功能體系的“腳”，沒有腳的組織非但走不遠，連站立都成問題。如果說人民公社體制是副多米諾骨牌，生產隊就是這第一張牌。而且，僅有最基層組織或者說“腳” 是不夠的，還要有頭，也就是對農產品市場的控制，那就意味著在農業(yè)領域重建某種程度的計劃經濟。只要改革沒有完成，這就是不可能的，因為，對于一個立志改革的中央集權國家，需要邊緣領域的改革為中心領域的變革鳴鑼開道，即便保留計劃對于農業(yè)是必需的，也要等待改革時代的基本結束。反過來，在農業(yè)領域保留計劃體制，就意味著依靠一個龐大的行政化組織，那么我們又如何能保證龐大官僚體系的高效和廉潔？后來的歷史證明，當整個體系走向市場的時候，某些局部保持了計劃體制更容易引發(fā)混亂和腐敗。這也成為我國基層體制過度虛化的重要動因。日本農業(yè)經濟學家速水佑次郎認真地追問過，為什么政府的強力介入在日本和德國就沒有造成嚴重腐敗？他的答案是這里有點狹隘的民族主義精神等隱蔽的意識形態(tài)。[14]如果這么說是對的，那么我們就要重新思考，到底可以從日本韓國學到什么？整個體系都學過來是不可能的。如果只學局部，該學哪些部分？

　　三、人民公社功能的政府替代階段（上世紀80年代中期-90年代末）

　　在客觀上，人民公社解體后，基層組織必須承擔的經濟和社會功能并沒有消失。首先，小農經濟的格局依然存在。小農在面對自然界、政府、市場時，必須組織起來，這個基本的需求并沒有因為人民公社的制度解體而降低，反而變得明顯起來。其次，國家趕超西方先進的愿望沒有絲毫弱化，國家必須依靠行政手段推動農村社會經濟發(fā)展。新基層組織不得不“千方百計”地承擔原人民公社功能的主要部分，結果使得基層政府在制度上實行政社分開后，在功能上仍然是政經合一的。對這一階段的分析主要有兩個論題：新的基層組織究竟必須承擔原人民公社的哪些職能？新的基層組織究竟是如何替代其中的農業(yè)經濟職能的。正是從這兩方面，體現了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的政經合一功能特點。

　�。ㄒ唬┼l(xiāng)鎮(zhèn)政府對人民公社經濟和社會管理職能的承繼

　　在1983年的“中共中央、國務院關于實行政社分開建立鄉(xiāng)政府的通知”一文中，這樣規(guī)定了未來鄉(xiāng)政府的社會經濟職能“鄉(xiāng)人民政府建立后，要按照《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》的規(guī)定，行使職權，領導本鄉(xiāng)的經濟、文化和各項社會建設，做好公安、民政、司法、文教衛(wèi)生、計劃生育等工作。當前應著重抓好社會治安，打擊刑事犯罪活動，發(fā)動群眾制定鄉(xiāng)規(guī)民約，開展社會主義精神文明活動，促進社會治安和社會風氣的根本好轉。”這里所提到的組織法，在1979年制定，1982、1986年和1995年三次修訂，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府的職能方面的雖然語焉不詳，但通過其變化還是可以看出問題。這部分內容主要分四塊：執(zhí)行上級的政策和其他任務，社會經濟事務，權利保護，其他。其中1986年的修訂改動最大。就社會經濟事務來說，1979和1982年的法律都只規(guī)定了“管理本行政區(qū)域的經濟、文化建設和民政、公安等工作。”經濟事務方面主要是保護財產和集體經濟組織的自主權。1986年的法律規(guī)定的社會經濟事務是“執(zhí)行本行政區(qū)域內的經濟和社會發(fā)展計劃、預算，管理本行政區(qū)域內的經濟、教育、科學、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)和財政、民政、公安、司法行政、計劃生育等行政工作�！�

　　就經濟事務來說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作內涵經歷了從“管理”到“改革”到“發(fā)展”的變化。在人民公社時期，經濟發(fā)展的功能是通過人民公社體制來完成的，基本上是有序的，所以人民公社的經濟工作重在“管理”，即使是發(fā)展，也主要是農業(yè)的發(fā)展，通過既有抓手去發(fā)展。在人民公社解體后，農村的經濟發(fā)展超出了農業(yè)的發(fā)展，經濟發(fā)展的抓手和方式也是不確定的，需要“千方百計”地努力。在經濟建設為中心的時期，經濟工作的壓力是極大的，政府不可能因為可以發(fā)展工商業(yè)而放松農業(yè)。我們不妨回憶一下1958年8月的“中共中央關于在農村建立人民公社問題的決議”一文中對于建立人民公社的必要性的說法：“大規(guī)模的農田基本建設和先進技術設施，要求投入更多的勞動力，農村工業(yè)的發(fā)展也要求從農業(yè)生產戰(zhàn)線上轉移一部分勞動力，我國農村實現機械化、電氣化的要求已愈來愈迫切”。這些要求在人民公社解體后并沒有消失。政府必須努力幫助小農應對來自市場和自然的風險，這主要涉及到農田基本建設：如興修水利、道路等基礎設施；
農業(yè)技術進步：如進行種植結構的調整，新型作物和技術的推廣；
乃至于發(fā)展多種經營和社隊企業(yè)，促進勞動力轉移以實現農民增收。當農業(yè)發(fā)展迅速的時候，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府關于農田基本建設和農業(yè)技術推廣的任務較輕，在農業(yè)連年滑坡之后，中央在1988年底號召一定要奪取1989年的農業(yè)豐收，基層政府不得不在缺少抓手的條件下推進舊任務。結果農民負擔問題迅速凸現和激化，但農業(yè)確實增收了。這其實說明農業(yè)發(fā)展絕不是政策和科技就能保證的，人民公社組織承擔的基本功能還是要承繼下來。

　　就社會公共事務來說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作內涵和方式經歷了從“自我管理”到“公共管理”的演變。從字面上看，似乎1986年的法律大大地擴展了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的社會管理職責，其實這些工作原本就是人民公社的工作，只不過在人民公社時期，這些工作主要是通過農民合作由基層政府比較獨立地組織完成的，主要是農民的自我管理自我發(fā)展。但在人民公社解體之后，大量的事業(yè)從自我管理演變?yōu)楣�共管理，這些工作越來越多地受到上級政府領導，涉及到縣鄉(xiāng)政府之間的關系，從而進入了地方政府組織法的調整范圍。問題是基層政府自力更生發(fā)展社會事業(yè)的模式沒有改變時，來自上級的領導對于基層政府發(fā)展這些事業(yè)固然是個幫助，但也是個壓力，而且壓力越來越大，以致形成了所謂的“壓力型政體”。[15]

　�。ǘ�）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對原人民公社經濟職能的替代

　　鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承繼了人民公社的基本經濟職能，卻沒有人民公社的組織基礎。它不得不以政府的體制來協調被打散的涉農組織，并替代生產合作組織直接干預和引導農戶的生產經營。

　　對于大多數地區(qū)來說，人民公社的經濟職能就是發(fā)展農業(yè)經濟的職能。但在改革初期的一段時間內，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主要精力是放在多種經營和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)上的，“無工不富”的口號震徹云霄，農業(yè)生產被相對忽視了。在1985年的一號文件中，中央一度還提出了調整農業(yè)結構的戰(zhàn)略，不巧從1985年開始到1988年遭遇糧食的連年減產，“無農不穩(wěn)”，“無糧則亂”的口號被反復提起。各級政府時而注重農業(yè)結構調整，時而全力抓糧食生產，各種收購大戰(zhàn)此起彼伏，農業(yè)經濟局面一時有點混亂。在這個過程中高層對于“分”的思路進行了反思，最終上上下下都認識到，面對過于分散的小農，為了發(fā)展農業(yè)生產，完成上級下達的各種任務，必須將他們重新組織起來。但是，回歸計劃體制的思路是不可行的[16]。到1991年時，終于確定了應對新形勢的基本思路，也就是：“繼續(xù)穩(wěn)定以家庭聯產承包為主的責任制，不斷完善統(tǒng)分結合的雙層經營體制，積極發(fā)展社會化服務體系，逐步壯大集體經濟實力�！盵17]從農村經濟組織的角度，我們可以讀出這樣三個內容。首先，它強調了家庭經營為最基本的經營單位，而不是生產隊或其它經濟合作組織，這就否定了人民公社體制的橫向一體化合作。同時，由于認識到必須有“統(tǒng)”的一面來完成一家一戶無力完成的經營環(huán)節(jié)，因此，其次，要發(fā)展社會化服務體系，第三，要壯大集體經濟實力。這個新思路意義重大，需要認真解析。

　　首先，新思路放棄了對原有最基層合作組織的維護。

　　我們不能說實行了農業(yè)生產責任制，農村最基層合作組織就立即同時解體了。當時國家政策始終說的是統(tǒng)分結合，有統(tǒng)有分，這顯然不能當作無稽之談或者無心之說。問題是，合作總是需要成本，小農合作的成本尤其大；
合作制度和組織總是需要維護，如果沒有人來刻意維護小農的合作，已經癱瘓的合作必然會走向解體。在改革之初，恰有某些因素的發(fā)展使得國家和基層政府放棄了對最基層農村合作組織的維護。

　　這一方面是因為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展，使得農村工作的重心轉移到非農業(yè)的發(fā)展，基層政府不愿意支付農民合作和組織的成本。在1984年后，社隊企業(yè)后來的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展對于農民增收，轉移農業(yè)勞動力的貢獻越來越明顯。在1983年的全國農村工作會議上，萬里就指出，縣委書記、縣長要總攬經濟全局，不能只當農業(yè)書記、糧食縣長。在1984年的全國農村工作會議上，萬里進一步指出，必須打破“農村等于農業(yè)”的傳統(tǒng)觀念，調整農村產業(yè)結構，特別是要鼓勵和保護鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)一旦發(fā)展起來，就超出了農村發(fā)展的內涵，而必然是關系改革前途的大局。改革派需要加速農村的改革，來獲取更大的推力去實現城市國有經濟的變革。因此，即便有人想到設計更符合農業(yè)產業(yè)特性的制度方案，在政治上也是絕對不可行的。發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)不只是中央的支持，主要的動力來自鄉(xiāng)村政府�！懊鎸Ψ稚⒔洜I的農民家庭，鄉(xiāng)村政府顯得束手無策，而利益的誘導又使得政府的干部自然地把自己的注意力轉向鄉(xiāng)村企業(yè)�！盵18]鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展給地方財政和干部帶來的好處確實很重大。這時，改革本身就成了一種意識形態(tài)，正如陳云在1985年批評的：“‘無工不富’的聲音大大超過了‘無農不穩(wěn)’。” [19]糧食由不足到有余的歷史性轉變，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)出乎意料的大發(fā)展，使得大家相信農村制度變革的方向和內涵就是放寬再放寬，搞活再搞活。而且，集體經濟實力的增強，使得集體可以用市場化而不是合作化的方式提供生產服務。大家自然而然地放棄了對農業(yè)合作體制的維護。結果使得小農重新分散，而放寬農產品的購銷體制，又使空前分散的小農直接暴露在空前復雜的大市場中。分散的小農如何面對大市場？這個當代的大難題就在那個狂飆年代，以一種有意無意的方式形成了。

　　另一方面，農業(yè)發(fā)展“一靠政策，二靠科教，三靠投入”成為那個時代很主流的信條。在這個信條下，合作制度的意義被嚴重低估了，水利的命脈意義也被忽略了。這是因為，“農村改革的最初幾年，由于調動了農民家庭經營的積極性，較好地利用了長期積累的物質技術基礎，有些問題似乎并不突出。”[20]隨后的政策思考方向，就是努力在鞏固家庭聯產承包為主的責任制的前提下，替代人民公社的農業(yè)經濟職能。在前述的基本思路中，以最基層合作組織來“統(tǒng)”的選擇被仔細地繞開了，代之以用集體經濟和社會化服務體系來“統(tǒng)”。

　　在新的改革思路中，提出要逐步壯大集體經濟實力，這個集體與原有的農民的橫向一體化合作是本質不同的。其一，它要的是“經濟實力”，而不在乎其組織形式和產業(yè)類別。事實上它主要脫胎于人民公社時代的社隊企業(yè)，屬于農業(yè)生產之外的組織，強化這種集體經濟，事實上使得社隊企業(yè)反客為主了。其二，它主要是在行政村層次上發(fā)展的。盡管領導人和文件的強調，并沒有明確的區(qū)隔行政村和村民組的集體經濟，但在實際的發(fā)展中，生產隊的地位被矮化了。因為生產隊的主要長處在于生產合作，而不在于社隊企業(yè)。原來的大隊，后來的行政村對于發(fā)展社隊企業(yè)有著更高的積極性和更強的能力。同時發(fā)展的村民自治基本都是在行政村的層次上發(fā)展的，這也在客觀上強化了行政村弱化了村民組。村民自治與村集體經濟的發(fā)展相互強化，壓縮了村民組的權力空間。[21]

　　其次，發(fā)展社會化服務體系迫使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須發(fā)展出非制度化的方式來整合深入鄉(xiāng)村的各種涉農機構和組織。(點擊此處閱讀下一頁)

　　根據1991年發(fā)布的“國務院關于加強農業(yè)社會化服務體系的通知”，農業(yè)社會化服務的內容，是為農民提供產前、產中和產后的全過程綜合配套服務�！稗r業(yè)社會化服務的形式，要以鄉(xiāng)村集體或合作經濟組織為基礎，以專業(yè)經濟技術部門為依托，以農民自辦服務為補充，形成多經濟成分、多渠道、多形式、多層次的服務體系。從現實情況看，大體包括五個主要方面：一是村級集體經濟組織開展的以統(tǒng)一機耕、排灌、植保、收割、運輸等為主要內容的服務，二是鄉(xiāng)級農技站、農機站、水利（水保）站、林業(yè)站、畜牧獸醫(yī)站、水產站、經營管理站和氣象服務網等提供的以良種供應、技術推廣、氣象信息和科學管理為重點的服務；
三是供銷合作社和商業(yè)、物資、外貿、金融等部門開展的以供應生產生活資料，收購、加工、運銷、出口產品，以及籌資、保險為重點的服務；
四是科研、教育單位深入農村，開展技術咨詢指導、人員培訓、集團承包為重點的服務；
五是農民專業(yè)技術協會、專業(yè)合作社和專業(yè)戶開展的專項服務。”

　　表面上看，這個體系并沒有突出鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的協調，反而應該是多形式，多層次，多渠道的。但在實際的運作中，事情不能這么復雜。對于上層來說，必須有一個組織為這個體系負責，成為被考核的對象，這只能是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。人民公社體制下的農業(yè)經濟組織被打散后，現在必須由政府組織來重新整合，但又不允許成立新的綜合性經濟合作組織，這樣的協調與整合，必然是非制度化的。值得注意的是，中央認識到鄉(xiāng)鎮(zhèn)能力的不足，曾試圖對鄉(xiāng)鎮(zhèn)層級賦權，提升它的綜合協調能力。1991年11月的十三屆八中全會決議中強調：“加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府的自身建設，充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的領導核心作用，健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能，使之成為有權威、有效能的基層黨委和政權組織�？h有關部門設在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的機構，除少數不宜下放的實行雙重領導外，一般都要放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理。實行雙重領導的機構，干部的調動、任免、獎懲應征得鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的同意。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府對這些單位要加強領導，使之相互配合，形成合力，共同為農村的經濟和社會發(fā)展服務�！盵22]這實際上是認可了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的政經合一體制。

　　中央雖有這種號召，卻沒有對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進行實際的賦權，實際的權力分配被具體的博弈過程所主導。面對縣級部門，鄉(xiāng)鎮(zhèn)是弱勢的，縣級部門對鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)政能力的蠶食也就不可避免。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在管理農業(yè)經濟時，沒有被足夠地賦權，反過來，它們還被逐步地奪權。結果形成了一種壓力型的權責體系，也就是通俗所說的“有為才能有位”的體系：當上級指望鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府履行某種職責時，常常并不自上而下地賦權于它，至少這個賦權是不充分和非制度化的；
在上級賦權不足的條件下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不得不自己創(chuàng)造權能；
反過來，一旦鄉(xiāng)鎮(zhèn)再也不能創(chuàng)造權能，其職責也就被褫奪了。所謂“有為才能有位”，這個短語生動地刻畫了一種非制度化政府組織體系中的生存策略。實際上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自己也確實有著自我賦權的動力。一方面是權力本身就足以產生擴權的動力，另一方面上層的考核迫使鄉(xiāng)鎮(zhèn)不斷擴張自己的施政能力。這種能力的主要基礎就是財政。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政能力強，則 統(tǒng)籌農村經濟社會事務發(fā)展的能力也較強，反之則弱。鄉(xiāng)鎮(zhèn)面對的壓力不僅來自上層。更為糟糕的是，上層國家同時開始強化村級組織的能力[23]。這種強化包括發(fā)展村民自治和集體經濟，村級組織獲得了原大隊從未有過的地位，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的能力形成了實質性的挑戰(zhàn)。

　　鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了運轉下去，首先要控制財政。分稅制主要是在中央和省之間分權，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不能從中受益。就中部地區(qū)來說，90年代中期以前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政尚可依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，但此后中部地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)衰落和改制，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)財源更加緊張[24]。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須大力爭奪“三提五統(tǒng)”的支配權，還另外發(fā)展出繁復的收費以擴張自己的實力。其次必須影響村組織，并通過任何有效的手法影響和控制村組干部。第三要獲取涉農機構的支持。就涉農機構而言，有多種類型。比如完全屬于條條的機構有：國稅、工商所、電管站、糧站等。屬于條塊共管的有：信用社、地稅、土地管理、林業(yè)站等�；�本屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)塊塊的有：農機站、農技站、農經站、獸醫(yī)站、供銷社等。[25]雖然有些機構被上級控制了，但是在需要對方協助時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也要找到辦法讓對方就范。正如一位鎮(zhèn)政府辦公室主任所說，這些所的家屬、親戚等都是本地人，而且鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導對這些站所長的考核也能發(fā)揮影響，所以，上級直管不等于說鄉(xiāng)鎮(zhèn)就不能讓它們辦事。[26]只不過手法變得更加復雜和不確定了。

　　在壓力型政體中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權能不足，必須自我擴權，這種手段難免是非制度化的甚至非法的；
與此同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊伍也在膨脹，增加農民的負擔，結果導致干群關系的緊張。國家與社會對農民負擔的反感，也使政府不敢在既有財力之外集資興辦各項事業(yè)。導致農業(yè)社會化服務和其他公共物品供應不足，這在中西部地區(qū)尤為明顯。越是如此，上層國家就越不可能對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府賦權，形成了一個惡性循環(huán)。

　　第三，鄉(xiāng)村行政組織替代農民合作組織干預農民生產經營的能力擴大了。

　　行政村的擴權一方面是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)造成了不便，另一方面就是進一步虛化了村民組這一級。承包制小農直接地袒露在行政村和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面前。小農在直接面對政府的時候，與直接面對市場時一樣的弱小和無力。這就為鄉(xiāng)村組織干預農民的生產經營權不斷地打開了方便之門。馬克思說，小農對土地的占有權純粹是名義上的。[27]在社會主義國家同樣如此。人民公社為了整合小農，加速發(fā)展，根本取消了農戶的自主權，打破了各種法律、習俗甚至自然的界限：“在農田基本建設和爭取豐收的斗爭中，打破社界、鄉(xiāng)界、縣界的大協作，組織軍事化、行動戰(zhàn)斗化、生活集體化成為群眾性的行動……。這種對邊界的任意修改曾經導致了大災難。在人民公社解體之后，農業(yè)經營主體更為分散和自由，要想如中央文件規(guī)定的那樣，不觸動農民的自主權而又能完成任務，實際上是極為困難的。在實際工作過程中，鄉(xiāng)村干部的自身利益驅動也強化了對農民生產經營權的干預，結果使得農民的生產經營權變得殘缺不全。更為柔性的說服式工作方法一定是最常用的，但違背農民的意愿，改種干部所屬意的作物，這種強制性做法也時有發(fā)生。所以，農業(yè)經濟實際上充滿了計劃色彩[28]。計劃色彩本應該是農業(yè)經濟的內在特點，即便是最發(fā)達的美國對農業(yè)生產也有很多的計劃調控。問題是，我們的農業(yè)調控從高舉計劃的計劃，極快地變成了不承認計劃的計劃，基層政府被迫以高度非制度化的手段進行農業(yè)調控和發(fā)展。

　　值得深思的是，決策層曾經對行政村組織農民的能力寄予厚望，從經濟上、自治權上支持它，但站在今天反思歷史，我們不得不承認，這個層次的“集體”基本是個想象。在耗費巨量的資源和情感之后，無論是在經濟上，還是在政治上，“村集體”都已經倒下。但是，早在它倒下之前，它已經選定自然村或村民組作為自己的墊背。有人曾經以為鄉(xiāng)鎮(zhèn)是這個歷史博弈中的大贏家，一個正在形成的事實是，即便鄉(xiāng)鎮(zhèn)這個層次的存在也失去了上層的擔保。人民公社的老“三級”，依次列隊倒下。一旦村民“組”不住，村也就“撐”（村）不住，鄉(xiāng)鎮(zhèn)更加“鎮(zhèn)”不住了，最后輪到縣級政權親自上場了。

　　來源：三農中國

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