*參照目前人大常委會(huì)各專門委員會(huì)的劃分標(biāo)準(zhǔn)，按照人大代表自己的專業(yè)及興趣，將其分別編入不同的專業(yè)性組別，打破地域和行政區(qū)劃界限，代表們按照議題進(jìn)行分組審議，這自然會(huì)提高他們的審議能力，從而提高整個(gè)人大的審議效率*

　　近日，新疆維吾爾自治區(qū)黨委辦公廳下發(fā)文件，要求認(rèn)真做好縣（市、區(qū)）人大、政府、政協(xié)和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人大、政府換屆選舉工作。文件中最為引人注目的一條，是對(duì)縣（市、區(qū)）人大代表中領(lǐng)導(dǎo)干部代表比例作出了明確規(guī)定，不得超過25％，相應(yīng)地，工人、農(nóng)牧民、知識(shí)分子和其他勞動(dòng)人民等代表所占比例不低于75％。

　　這樣的規(guī)定，把一個(gè)長期存在的事實(shí)擺在人們面前：各級(jí)人大代表中黨政官員所占比例相當(dāng)高。于是，各級(jí)人大會(huì)議也就成了變相的黨政官員會(huì)議。有人可能說，這樣的現(xiàn)實(shí)似乎并不出格，因?yàn)椋�人大制度本來就是一種“議行合一”制度。但是，這種議行合一，大約也可以有兩種不同的“合”法：可以由人大主導(dǎo)行政，而行政僅僅是人大的執(zhí)行機(jī)構(gòu)；
也可以由行政反過來控制人大。推測憲法相關(guān)條文的立法意圖，顯然是希望做到人大控制行政，以此實(shí)現(xiàn)主權(quán)在民的憲法目標(biāo)。但目前的制度安排似乎沒有做到這一點(diǎn)。其中一個(gè)重要原因就是代表來源過分向黨政官員傾斜。

　　新疆本次對(duì)代表比例作出硬性規(guī)定，盡管由黨委規(guī)定存在程序性瑕疵，但終究在人大制度創(chuàng)新方面邁出了可喜的一步。因?yàn)�，目前的人大制度盡管是中國政體安排中的根本性制度，但跟其他領(lǐng)域一樣，規(guī)范這一制度的相關(guān)法律及人大自身的規(guī)則過于粗疏，缺乏細(xì)節(jié)性規(guī)范，比如，關(guān)于代表來源就缺乏明確規(guī)定。

　　其實(shí)，人大制度還可以從多個(gè)方面進(jìn)行完善。即以議事制度而言，人大究竟如何分組開會(huì)，就大有學(xué)問。黨政官員在人大代表中所占比例較高固然妨礙人大真正地面向民眾、以增進(jìn)民眾利益為審議各項(xiàng)法律、規(guī)章、報(bào)告的惟一目標(biāo)，但審議時(shí)的分組安排之不合理，同樣妨礙上述目標(biāo)的達(dá)成。

　　依照目前的做法，行政管理體系基本上被原封不動(dòng)地搬進(jìn)了人大開會(huì)過程中。人大開會(huì)審議各項(xiàng)法律法規(guī)及報(bào)告過程中，基本上是按照原來的行政管理體系分組審議。在這種情況下，代表們就很自然地被置于平時(shí)的行政控制體系中。這樣的安排很有可能使基層代表無法暢所欲言，因?yàn)楸镜仡I(lǐng)導(dǎo)就在自己身旁。這樣，人大對(duì)各種法律、報(bào)告的審議就很可能不夠充分，從而無法充分地把民意帶入最終的法律與報(bào)告中。

　　這樣的分組安排也可能導(dǎo)致人大代表智力上的浪費(fèi)�？梢栽O(shè)想，在分組討論中，讓來自城市、教育界、文藝界等方方面面的人大代表一起參與審議有關(guān)農(nóng)業(yè)的議題，他們很有可能或者選擇不發(fā)言，或者即使發(fā)言，也往往不切實(shí)際。這樣的審議過程，其效率很可能是低下的。

　　如何開會(huì)，是一門很大的學(xué)問。人民代表大會(huì)既然也是一個(gè)會(huì)議，那就該仔細(xì)地研究如何開好這個(gè)會(huì)，以最為充分地集中代表們的意見，并盡可能充分地體現(xiàn)民意。

　　至少就分組來說，就可以參照目前人大常委會(huì)各專門委員會(huì)的劃分標(biāo)準(zhǔn)，按照人大代表自己的專業(yè)及興趣，將其分別編入不同的專業(yè)性組別。也即，打破地域和行政區(qū)劃界限，代表們按照議題進(jìn)行分組審議。

　　按照議題來組織審議，將使代表們能夠把與某一問題有關(guān)的各地的信息匯集到一起。他們都是這方面的專家，或者具有這方面的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，或者對(duì)這方面具有濃厚的興趣，因而，可以進(jìn)行比較專業(yè)、深入的分析，也更容易找到解決相關(guān)問題的原則或辦法。

　　這樣的分組方式也會(huì)促使人大代表向?qū)�業(yè)化方向發(fā)展�，F(xiàn)在的人大代表似乎需要全才，而這顯然是任何人也做不到的。分工可以提高經(jīng)濟(jì)效率，當(dāng)然也可以提高議事效率，讓每個(gè)人大代表有自己的審議專業(yè)，這自然會(huì)提高他們的審議能力，從而提高整個(gè)人大的審議效率，最終真正地做到由議到行的合一。

　　而且，打破地域界限編組審議，也有助于打破“地方主義”的局限。以全國人大為例，按照現(xiàn)有的地域分組進(jìn)行審議，代表們實(shí)際上還是各省的代表，而不是真正的全國人大代表。相反，按照議題分組，與其他地方的代表共同審議，他們將會(huì)具有全國視野。

　　來源：南方周末

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