根據(jù)1987年試行以及1998年修訂后的《村民委員會組織法》，我國的村民自治組織承擔了大量的原本由政府承擔的辦理公共事務的職能�？梢哉f，這是“政社合一”的人民公社瓦解后留給農(nóng)村的一份政治遺產(chǎn)。在這種情況下，我國的村委會就成為一個具有強烈行政組織色彩的半行政組織，其原本應有的自治組織的功能也被淹沒在所謂“基層政權(quán)”和“行政村”的模糊概念的水面之下了。這也是村民自治制度之所以長期陷入困境的主要原因�，F(xiàn)在是到了將這份政治遺產(chǎn)送入博物館的時候了。

　　村民自治制度改革的一個重要內(nèi)容就應該是將本來就屬于政府的辦理公共事務的行政權(quán)力重新交還給政府并由政府重新責無旁貸地承擔起來。這也是我國政治體制改革，尤其是政府體制改革的一個重要內(nèi)容。目前，我國社會和經(jīng)濟發(fā)展出現(xiàn)的一個新情況是：社會公共需求的全面增長與政府公共產(chǎn)品供給的嚴重短缺以及政府公共服務的嚴重缺位形成了非常鮮明的對比和巨大的反差。因此，推進政府行政管理體制改革就是要促進政府向一個敢于承擔法律賦予的向社會提供公共服務和公共產(chǎn)品責任的服務型政府轉(zhuǎn)變，而不是像以前那樣推卸自己提供公共服務的責任。

　　誰都知道政府行政權(quán)力的回歸與收縮是推進政府改革的關鍵。但是，在改革我國政府行政管理體制時遇到的一個重大難題是，在政府職能從社會經(jīng)濟各個方面布控管理，轉(zhuǎn)而收縮、轉(zhuǎn)變?yōu)橐蕴峁┕�共產(chǎn)品與服務為主的時候，那些被騰空出來的社會和經(jīng)濟領域的管理空間又將由誰來替補并擔當其職呢？還有黨對村民自治組織的領導又該如何體現(xiàn)呢？這也是村民自治制度改革必須要解決好的一個理論與實踐的問題，有必要加以分析。否則這個改革也將寸步難行。

　　這里先談一下所謂權(quán)力真空問題。在政府權(quán)力收縮后，農(nóng)村基層的管理空間必然會得到相應的擴大。但這種管理空間的擴大并非意味著管理上會出現(xiàn)人們所擔心的權(quán)力真空，也叫“管理空洞化”，從而影響農(nóng)村社會的穩(wěn)定。但是這種擔心在是多余的。因為這種“政社合一”的行政管理方式是高度公有制下實行計劃經(jīng)濟的產(chǎn)物，在市場經(jīng)濟已經(jīng)非常發(fā)達的今天早就不合時宜并應該將其廢除掉了。在城市的單位制瓦解時，人們也曾擔心在城市出現(xiàn)所謂“城市管理空洞化”[1]，但是隨著城市社區(qū)的建設與發(fā)展，事實證明，原有的這個擔心不也就逐步煙消云散了嗎。？

　　可以說，農(nóng)民自治組織辦理公共事務的行政權(quán)力上交給政府就意味著我們給農(nóng)村社區(qū)包括自治組織在內(nèi)的各種經(jīng)濟和社會組織，特別是非政府組織騰出了寬廣的、也是非常寶貴的生存與發(fā)展的空間。這也將給我們重新構(gòu)建我國農(nóng)村社區(qū)生活帶來了一個千載難逢的絕好時機。

　　重新構(gòu)建農(nóng)村社區(qū)生活首先需要重建農(nóng)村的自治組織體系。這是一個看起來很復雜，其實并不是毫無基礎的一項工作。因為經(jīng)過這20年來村民自治的長時間實踐以及改革開放以來人們思想觀念的變化和進步，我們已經(jīng)完全具備了重建村民自治組織體系的堅實基礎。只要我們認真吸取正反兩方面的經(jīng)驗和教訓，既根據(jù)國際經(jīng)驗又遵循我國的社會主義特色，一個嶄新的符合中國特色社會主義實際的村民自治組織體系是完全可以得以重建的。

　　村民自治體系的重建涉及許多方面。首先是村民自治組織的法律定位。也就是要確定這個基層自治組織究竟屬于哪一種法人類型。如本章第三節(jié)所述，村民自治組織究其組織性質(zhì)而言應屬于社會組織之一種。如果屬實就應該允許該自治組織以我國四大法人中唯一一個適合社會組織登記的法人形式。國務院1998年發(fā)布的《社會團體登記管理條例》第二條說，“本條例所稱社會團體，是指中國公民自愿組成，為實現(xiàn)會員共同意愿，按照其章程開展活動的非營利性社會組織�！本推湫再|(zhì)和運作方式來說，村民自治組織的確很接近于并且應該是一個“非營利社會組織”。只要修訂后的新村民組織法明確村民自治組織是非營利社會組織就可以按此照辦，使村民自治組織成為社會團體法人。

　　其次，在我國這個自治組織體系還包括該自治區(qū)域內(nèi)的所有其它的法人組織，如包括社區(qū)合作社在內(nèi)的其它各種類型的合作經(jīng)濟組織、志愿者組織、非營利組織和公益事業(yè)型組織等。這些組織的服務和經(jīng)營范圍主要涉及農(nóng)村扶貧濟困、福利保障與救濟、慈善與發(fā)展援助、計劃生育與健康、保護婦女和兒童、環(huán)境保護、民主促進、法律援助、宗教事務、地方文化、志愿者行動、旅游遷徙咨詢等社區(qū)服務以及涉及農(nóng)村政治、經(jīng)濟、社會和文化發(fā)展的所有其它領域�？梢�，這些非政府組織構(gòu)成了農(nóng)村社區(qū)的重要組成部分，也是確定自治區(qū)域社會管理的有機組成部分。因此，這些經(jīng)濟和社會組織也需要有一個比較廣闊的生存和發(fā)展的空間。

　　還有，村黨組織與村民自治組織的關系也需要進行適當?shù)恼{(diào)整，以確保村委會的自治性。為此，我們還應該在改革村民自治制度的同時進行一系列必要的其它制度上的配套改革。稍微概括一下，這些配套的制度改革包括：

　　1，修改和重建我國的現(xiàn)已陳舊和落后的民法體系，即按照國際通行的大陸法系引入公法人和私法人法律概念以及引入私法人下的社團法人和財團法人分類方式。這樣便可以讓我們的迄今仍無法加以適當法人定位的村民自治組織、合作社、公立或私營學校、醫(yī)衛(wèi)機構(gòu)以及其它各種非營利組織和非政府組織均能在一個完善的國家法律體系中找到適合于它們的法定位置。

　　村民自治組織及其自治區(qū)域內(nèi)其它經(jīng)濟和社會組織的法人定位是非常重要的。這不僅可以確定村民自治組織與其它非政府組織以及非政府組織之間的法律關系，也可以更好地保障村民自治組織和其它非政府組織的合法權(quán)益。

　　2，村民自治組織不是一級政府，而是一種村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，并且法律確定該組織實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。為此，建議適當?shù)匦薷狞h章，明確村黨組織比照黨章中有關非公有制經(jīng)濟組織中黨的基層組織的規(guī)定發(fā)揮領導作用。這些領導作用包括貫徹黨的方針政策，引導和監(jiān)督村民自治組織遵守國家的法律法規(guī)，領導工會、共青團等群眾組織，團結(jié)凝聚職工群眾，維護各方的合法權(quán)益，促進自治組織健康發(fā)展。[4] 正如1978年3月鄧小平在全國科學大會上所說的那樣，“黨委的領導，主要是政治上的領導”。[5] 村黨組織的政治領導是村民自治組織得以更好地實行“四大”民主，實現(xiàn)自我管理、自我教育和自我服務的最好的政治保證。

　　還有，在相關法律和政策的鼓勵下，我國今后的合作社，尤其是包括消費合作社、金融信貸合作社、醫(yī)療衛(wèi)生合作社以及養(yǎng)老合作社等在內(nèi)的社區(qū)型合作社肯定會有一個非常大的發(fā)展，而且這些合作社本身和合作社聯(lián)合體的規(guī)模也會越來越大。在這些經(jīng)濟組織和其它民間組織內(nèi)部設立執(zhí)政黨支部以體現(xiàn)和加強黨的領導是一種必然的選擇。因此，上述對村黨組織的基本要求的調(diào)整建議并不會削弱執(zhí)政黨在自治區(qū)域領導作用。

　　3，我們還應該由國家立法機構(gòu)擬訂和頒行旨在鼓勵和促進各種非政府的民間組織發(fā)展的法律和法規(guī)，以將公民應有的組織資源全部還給農(nóng)民，以讓農(nóng)民根據(jù)其生產(chǎn)和生活的需要自由地選擇參與各種合法社會經(jīng)濟組織，享有憲法規(guī)定的所有公民權(quán)利。

　　二戰(zhàn)以來，各國非政府組織獲得了巨大的發(fā)展。比如，1995年美國的非政府組織雇員有860萬人，經(jīng)營和開支總額已經(jīng)高達5000多億美元，占GDP總額7%以上，如果加上其雇員的社會貢獻附加值，則可以占到GDP的8%-9%。2001年，世界各國的非政府組織提供的就業(yè)崗位多達2.35億個。另外，這些非政府的經(jīng)濟和社會組織還可以通過其社會號召力，扶持弱勢群體，動員社會各界參與社會發(fā)展，幫助政府解決一些社會問題，如增加對社會教育、醫(yī)療等領域的投入，有助于填補政府用于社會發(fā)展方面的資金不足，在改善政府運行機制，提高政府工作效率，反映民眾訴求方面可以起到重要的作用。[6]

　　隨著國家頒行了《物權(quán)法》以及相關的法律和法規(guī)，城市社區(qū)已經(jīng)開始涌現(xiàn)了以所在社區(qū)業(yè)主委員會為代表的新型生活小區(qū)自治組織。這些自治組織連同志愿者組織等其它社會服務組織一起，有效地滿足了城市社區(qū)成員對社區(qū)生活各個方面的需求。在很多地方，這些非政府組織的社會影響力和號召力甚至超過了某些城區(qū)的基層街道和居民委員會，已經(jīng)有效地填補了政府提供的行政管理和公共服務上的不足，并且通過它們的有效自治和服務，為其自治范圍內(nèi)的居民提供了一個非常美好的生產(chǎn)和生活環(huán)境，成為建設和諧社區(qū)的一支重要力量。以此類推，我們?yōu)楹尾荒芟駥Υ�城區(qū)業(yè)主委員會那樣在廣大農(nóng)村地區(qū)也建設和推行這么一種寬松而自由的鼓勵和促進社區(qū)組織發(fā)展的制度呢？

　　4，最后，必須改革現(xiàn)有的土地集體所有制。可以說，在村民自治制度的所有配套制度，也

　　即與其密切相關的制度改革中，土地集體所有制度的改革其實是最重要的一項制度改革�？梢哉f，如果我們不改革或廢止現(xiàn)有的土地集體所有制度，將農(nóng)民的土地權(quán)益資產(chǎn)化和股份化，村民自治制度的改革也就不可能出現(xiàn)突破性進展。

　　這是因為我們實行土地集體所有制并且法律又規(guī)定由村集體經(jīng)濟組織或村民自治組織——村民委員會來充當集體土地所有權(quán)的行使人（由于像華西和南街村那樣實行村集體經(jīng)濟組織與村委會兩塊牌子一個機構(gòu)的鄉(xiāng)村極為稀少，我國絕大部分地區(qū)鄉(xiāng)村還是由村委會行使集體土地的所有權(quán)），但是我們的所有法律卻沒有賦予這個集體土地的真正主人——農(nóng)民以具體的可以體現(xiàn)其在集體土地中的具體的資產(chǎn)權(quán)益。在這種情況下，我們要說村民自治組織能夠真正代表農(nóng)民的利益是說不過去的。這就像一個企業(yè)，如果企業(yè)資產(chǎn)不是細分為股權(quán)并且其資產(chǎn)所有者也沒有被明確各自在企業(yè)中所占有的股權(quán)比例，作為代表這個企業(yè)資產(chǎn)所有權(quán)的行使人的董事會能夠說是代表了企業(yè)其他股東的權(quán)益了嗎？顯然這是不可能的。

　　因此，我們只有改革現(xiàn)有的土地集體所有制，將土地還給農(nóng)民，實行土地的個人所有制，并在此基礎上引導農(nóng)民興辦各種類型的專業(yè)型合作社和社區(qū)型合作社，并通過國家贖買或有序的土地交易和租賃逐步地促進土地集中以實現(xiàn)土地規(guī)�；�經(jīng)營。在這種情況下，我國的村民自治制度才能真正做到去行政化，而村民自治組織——村民委員會也才能真正地擺脫集體土地行使人的沉重包袱，將自治重點放到如何維護和保障自治區(qū)域內(nèi)已經(jīng)成為土地主人的村民們的政治和經(jīng)濟權(quán)益以及如何履行其應有的自治職能上來。

　　人民公社的“政社合一”的基層管制體制是建立在土地集體所有制基礎上的。也就是說，只要實行這個土地的集體所有制，即便人民公社不存在了，我們也不可避免地要在農(nóng)村的村一級設立行政性或類行政性的組織機構(gòu)，以維護這種土地集體制度可能給政府帶來的利益。這就是人民公社制度瓦解后為何我們要賦予村民自治組織那么多行政事務并要其協(xié)助政府開展工作的主要原因。所以，從這個意義上說，村民自治制度的改革必須是一個連同土地制度改革、合作社制度改革（主要應大力發(fā)展社區(qū)型合作社）以及政府體制改革在內(nèi)的綜合性體制改革。我們不能只改革其中一種制度而不兼顧其它制度的必要改革。

　　與城市社區(qū)相比，農(nóng)村社區(qū)應該只有地域上或者說其主要居民所從事產(chǎn)業(yè)上的區(qū)別，而不應該有其它什么區(qū)別。這就是說，村民自治組織也應該與城市社區(qū)的自治組織一樣并不應該承擔什么將自治區(qū)域內(nèi)居民的土地資產(chǎn)劃到自己名下管理的重任。城市居民的動產(chǎn)或不動產(chǎn)與城市社區(qū)自治組織無關，農(nóng)村居民的土地資產(chǎn)及其附著其上的其他資產(chǎn)也應該與農(nóng)村社區(qū)自治組織無關�？梢哉f，當村民自治組織不再代表所謂集體行使區(qū)域內(nèi)的土地資產(chǎn)的所有權(quán)并讓區(qū)域內(nèi)所有農(nóng)村居民都作為土地資產(chǎn)所有者身份參與農(nóng)村市場經(jīng)濟發(fā)展時，不僅我國的農(nóng)村將得到政治和經(jīng)濟權(quán)益上的解放，我們的村民自治組織也才能得到真正的解放。

　　總之，農(nóng)村社區(qū)重建的關鍵還在于村民自治制度的改革。只要我們先決心改革現(xiàn)有的土地集體所有制，將土地所有權(quán)和使用權(quán)一并交還給農(nóng)民，同時，真正地貫徹中央有關提高社會主義基層民主建設水平的指導思想，改革我國落后的政府行政管理體制，轉(zhuǎn)變政府職能，制訂與頒行促進村民自治組織和各種類型的非政府組織（NGO）的政策法規(guī)，培育適合這些經(jīng)濟和社會組織發(fā)展的肥沃土壤，我國的社會主義新農(nóng)村建設將一定會取得成功。一個嶄新的充滿和諧和活力的農(nóng)村社區(qū)也一定能出現(xiàn)在中國廣袤的農(nóng)村土地上。

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　　[1] 顧駿《社區(qū)建設：為了誰？依靠誰？》，原載《解放日報》2006年2月3日期

　　[2] 《中華人民共和國村民委員會組織法》第二條規(guī)定，“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督�！�

　　[3] 摘引自《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃的建議》（2005年10月11日，中共十六屆五中全會通過）

　　[4] 《中國共產(chǎn)黨章程》（中共第十七次代表大會部分修改，2007年10月21日通過）第五章第三十二條第三款，“非公有制經(jīng)濟組織中黨的基層組織，貫徹黨的方針政策，引導和監(jiān)督企業(yè)遵守國家的法律法規(guī)，領導工會、共青團等群眾組織，團結(jié)凝聚職工群眾，維護各方的合法權(quán)益，促進企業(yè)健康發(fā)展�！�

　　[5] 摘引自《鄧小平文選》，人民出版社1994年版，第2卷，第98頁

　　[6] 于飛《我國非政府組織發(fā)展的對策探析》（“促進社會穩(wěn)定、構(gòu)建和諧社會理論研討會”參會論文，人民網(wǎng)2006年7月11日期

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