發(fā)展可以不靠外資，發(fā)展可以不靠中央的積極財政政策，只要擴大農(nóng)民的地權(quán)，也是可以快速工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的，農(nóng)民也是可以富裕起來的。

　　中國這么大，要想建立一個統(tǒng)一的土地制度，在今天應(yīng)該也不可能了，可能要分不同的地方建立不同的土地制度。

　　我在浙江調(diào)查，有一個村被征地時不要任何補償款，但要求政府每征10畝地返還3畝。這個村用土地來修停車場、市場、超市出租。這個村現(xiàn)在非常富，孩子讀書都是免費的，甚至到國外留學(xué)也是免費。

　　三十年前中國的改革開放實際上是從擴大農(nóng)民的地權(quán)開始，分田單干把農(nóng)民從人民公社中解放出來。三十年后的十七屆三中全會作出了《推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》，其核心內(nèi)容依然是擴大農(nóng)民的地權(quán)。那么如何擴大農(nóng)民的地權(quán)？地權(quán)這個東西到底是什么？這就是我今天想要回答的問題。

　　我主張農(nóng)民的地權(quán)要擴大，也主張地權(quán)的流轉(zhuǎn)，我主張建立土地經(jīng)營制度，但是我和一般人的想法是不一樣的。我的想法可能不完全適合于廣東，也可能適合于中國的另外一些地方。中國這么大，要想建立一個統(tǒng)一的土地制度，在今天應(yīng)該也不可能了，可能要分不同的地方建立不同的土地制度。

　　擴大農(nóng)民地權(quán)的意義

　　上世紀(jì)80年代擴大農(nóng)民的地權(quán)，解決了吃飽飯的問題。1984、1985年就進入了糧食的剩余，農(nóng)民就可以調(diào)整土地的種植，搞多種經(jīng)營，而在人民公社時期是不可以隨便改變土地的使用用途的。這實際上也是擴大地權(quán)的結(jié)果。雞鴨魚有了，就有了市場、有了交換、有了收入。解決了溫飽問題，農(nóng)民用土地來搞工業(yè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展起來，全國都享受到了改革開放的好處�？梢哉f，擴大農(nóng)民地權(quán)就是改革開放的起點。今天的大好局面是擴大農(nóng)民地權(quán)帶來的。

　　但是，今天農(nóng)民沒有購買力了，生產(chǎn)出來的大量產(chǎn)品要賣給外國人，以致現(xiàn)在中國是外向型依附性經(jīng)濟。90年代以來一直在縮小農(nóng)民地權(quán)，農(nóng)民在土地上的收益是下降的。我們今天要擴大內(nèi)需，就是要擴大農(nóng)民的地權(quán)，增加農(nóng)民的購買力，這樣才能擺脫外向依附型經(jīng)濟。

　　地權(quán)的兩個核心問題

　　我認(rèn)為地權(quán)有兩個最核心的東西，第一是土地的級差地租，比如說我用土地來種稻子，一畝地搞三五百塊錢就不錯了，如果用一畝地挖池塘養(yǎng)魚，可能就有三五千塊錢，如果用土地搞商業(yè)，一年就可能搞十萬、二十萬了，也就是說土地有不同的用途，獲得的級差地租是不一樣的。誰占有這個土地的級差地租誰就有了地權(quán)，誰不占有這個土地的級差地租，誰就沒有地權(quán)。

　　地權(quán)的第二個指標(biāo)就是土地資本化收益，誰可以把土地作為一個資本，在銀行里抵押貸款，建造樓房出租，誰就有地權(quán)。誰不擁有土地資本化收益，誰就沒有地權(quán)。

　　我把這兩者作為考察土地地權(quán)的核心指標(biāo)，以此可以來分析中國的很多現(xiàn)象。比如說，新中國建立以來一直在快速發(fā)展的工業(yè)化、城市化，大體上講就是以獨占地權(quán)為核心的策略，在很短的時間內(nèi)把農(nóng)業(yè)地租轉(zhuǎn)化到工業(yè)資本、國家資本。在1978年之前，我們比別的國家工業(yè)化速度快，這就是核心“秘方”。

　　1978年到1988年這十年的土地制度對中國農(nóng)民是最好的，這十年的實踐證明，只要給了農(nóng)民占有地權(quán)和土地資本化收益，中國農(nóng)民就能夠創(chuàng)造出中國發(fā)展的奇跡。小崗村的幾個農(nóng)民想出了辦法，分田單干、多種經(jīng)營、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等等，每一步都是擴大地權(quán)，擴大了農(nóng)民的地權(quán)，使農(nóng)民創(chuàng)造了奇跡，才走到了今天。

　　1978年到1988年這十年，是中國發(fā)展的黃金十年，它對于今天非常寶貴的一個經(jīng)驗是，發(fā)展可以不靠外資，發(fā)展可以不靠中央的積極財政政策，只要擴大農(nóng)民的地權(quán)，也是可以快速工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的，農(nóng)民也是可以富裕起來的。

　　但是從1988年開始，政府出臺了《土地管理法》，中央有了土地管理局，中國的土地制度發(fā)生了根本性的轉(zhuǎn)變，絕大多數(shù)地方的農(nóng)民分享土地農(nóng)轉(zhuǎn)非的增值收益和資本化收益的權(quán)益被政府剝奪了，這是重大的轉(zhuǎn)變。隨著90年代農(nóng)民負(fù)擔(dān)的日益加重，機構(gòu)膨脹、人員膨脹、工資膨脹、物價膨脹，又剝奪了農(nóng)民的地權(quán)，鄉(xiāng)政府拼命的加重農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，實際上使農(nóng)民的地權(quán)不斷的縮小、農(nóng)民的負(fù)擔(dān)不斷增加，甚至出現(xiàn)了負(fù)地租———在90年代農(nóng)民生產(chǎn)糧食是虧本的。出現(xiàn)了這樣的情況：我有土地轉(zhuǎn)包給你，不是你給我錢，而是我貼錢轉(zhuǎn)包給你。農(nóng)民怎么可能不窮呢？只有那些開發(fā)區(qū)、特區(qū)，才享受特別的土地政策，所以每一個縣都要搞開發(fā)區(qū)，開發(fā)區(qū)里是特區(qū)的開發(fā)政策，分享土地的資本化收益，土地的級差地租被他們占有，所以發(fā)展起來，沿海也是一樣。中西部地區(qū)廣大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)倒閉，農(nóng)民非常貧困，出現(xiàn)農(nóng)民工潮，也就是這個道理。

　　90年代之后，黨中央在法律上一直致力于保護農(nóng)民的地權(quán)、擴大農(nóng)民的地權(quán)，做了不少的工作，比如說出臺了《土地承包法》、《物權(quán)法》等，但是實際情況和80年代相比，農(nóng)民在90年代之后獲得的土地增值收益、土地資本化收益是下降的。為什么保護農(nóng)民地權(quán)的法律還適得其反呢？這就是政策制訂者、立法者要深刻反思的問題。我在農(nóng)村里干過這么多年，我有體會，說實話，對農(nóng)民有利的法律，都放在抽屜里沒有貫徹執(zhí)行。

　　2003年之后，黨中央、國務(wù)院逐步取消了農(nóng)業(yè)稅，還給了農(nóng)民種糧的補貼，這實際上就是擴大地權(quán)。因為農(nóng)業(yè)稅就是地租，取消農(nóng)業(yè)稅等于擴大了農(nóng)民占有地租的份量。給予農(nóng)民糧食補貼，實際上讓農(nóng)民享受到更多的農(nóng)業(yè)地租。2004年到2007年農(nóng)民的收入有了很大的改善。

　　尊重農(nóng)民的實踐和選擇權(quán)

　　我認(rèn)為，要尊重農(nóng)民的實踐和選擇權(quán)，回到土地上面來，了解廣東、浙江、湖北、陜西等地的基層干部和農(nóng)民怎么實踐，怎么創(chuàng)新土地制度，有哪些是科學(xué)的。我們還要到亞洲相似的國家和地區(qū)去，考察他們的土地制度是怎么樣的。我們要回到上世紀(jì)80年代尊重人民的創(chuàng)造探索土地制度，我覺得在學(xué)界爭論不休的時候，農(nóng)民自己在爭取擴大地權(quán)一直沒有停止過，目前很多地方進行了有益的嘗試。

　　農(nóng)民為了使農(nóng)地更有效地流轉(zhuǎn)，更有效地配置，思路和學(xué)者完全相反。比如有一種做法，叫作“有償承包、按份分配”，并不是每家每戶都分配土地去種，而是出現(xiàn)專業(yè)的農(nóng)業(yè)組，三五個人把土地承包下來，年底收了糧食村里其他人都來分�，F(xiàn)在在東北，村集體成立了機耕隊，一個機耕隊耕幾萬畝地，很多農(nóng)民把土地重新交給村集體耕種，村集體給農(nóng)民分錢，農(nóng)民自己都出來打工了，就沒有家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制了。還有一種更普遍的做法是，農(nóng)民根據(jù)市場的變化，經(jīng)常改變農(nóng)地的農(nóng)業(yè)用途，如水稻地改魚池或稻田養(yǎng)魚，棉花地改種果樹蔬菜，或擴大復(fù)種指數(shù)等等。顯然，僅從擴大農(nóng)民分享更多農(nóng)用地租的角度去看，農(nóng)民的辦法有利于土地農(nóng)用最優(yōu)化配置，農(nóng)地地租最大化，也有利勞動力優(yōu)化配置，比學(xué)者“承包權(quán)永佃制、但加強土地農(nóng)用用途管制”制度設(shè)計高明得多。

　　學(xué)者擴大農(nóng)民分享地租增值的辦法，自然是延長承包期，補償從15年提高到30年再到70年。這當(dāng)然是有效的。但是，如果政府強化“農(nóng)轉(zhuǎn)非”和農(nóng)地用途改變的管制，或加強對糧價的管制，農(nóng)民獲得地租增值的實際比例可能會出現(xiàn)下降。過去20年的實踐已經(jīng)證明了這一點。為追求更多地租增值收益，農(nóng)民的想法和學(xué)者也是不同的，農(nóng)民的做法是：第一種做法是直接用集體所有的“建設(shè)用地”或“開荒地”發(fā)展鄉(xiāng)村工業(yè)，農(nóng)民集體占有全部的地租增值收益，這種做法在80年代非常普遍，這也是80年代農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)雨后春筍的緣故；
第二種做法是將集體所有的土地，通過將土地“農(nóng)轉(zhuǎn)非”后直接出租，農(nóng)民集體獲得數(shù)倍于前的土地租金增加值。廣東等沿海地區(qū)農(nóng)村多是這樣做的；
第三種做法是將村莊的宅基地或“四荒地”或“廢地”集中整理，再對外出租，農(nóng)民集體占有土地增值收益。顯然，農(nóng)民的辦法比學(xué)者高明，不僅更多占有了地租增值（絕對值和比例都是增長的），還能夠造地，于國于民都有利。

　　關(guān)于擴大農(nóng)民分享土地資本化收益的權(quán)利，學(xué)者的辦法是延長土地承包期，這樣農(nóng)民的地權(quán)就可以抵押、出租、買賣、入股了，農(nóng)民的地權(quán)就可以資本化了。從越南15年的土地改革實踐來看，只要政府加強土地用途管制，“私有化”并不必然增加農(nóng)民土地資本化收益，倒是更有利資本家和權(quán)力者獲得土地資本化收益。

　　在中國農(nóng)民看來，土地農(nóng)用權(quán)在集體所有制不變?yōu)閲�有制的情況下，承包期5年還是50年是一樣的，重要的是農(nóng)民有選擇是5年還是50年的權(quán)利，不應(yīng)該由政府規(guī)定，但可以考慮是否接受政府指導(dǎo)。不僅如此，如果抵押貸款的利率過高（越南農(nóng)民貸款的月利息為1.7%以上），農(nóng)民還有失去地權(quán)的風(fēng)險。中國農(nóng)民有自己的擴大地權(quán)資本化收益的做法：第一種辦法是，建立農(nóng)民土地信用社，農(nóng)戶的土地承包權(quán)或所有權(quán)（宅地）都可以在土地信用社抵押貸款，利息收入歸農(nóng)民自己（農(nóng)村金融內(nèi)置化），即使有還不起貸款的可能，但地權(quán)還有集體這層保護，風(fēng)險要小很多。這種模式在90年代的內(nèi)蒙古小興安嶺地區(qū)常見，現(xiàn)在還有，在80年代的很多村莊常見；
第二種做法是，面對政府征地，農(nóng)民不是尋求更多現(xiàn)金補償，而是努力獲得更多的“返還地”。因為補償?shù)闹皇浅邪鼨?quán)（30年承包權(quán)出讓金），失去的是土地所有權(quán)。何況錢不能生錢，而獲得“返還地”是分享所有權(quán)資本化收益，是持久的收益。這種模式在浙江、廣東等地常見，一般是10畝返回3畝。這種模式的村莊集體和農(nóng)民家庭非常富裕，并且可持續(xù)。第三種做法是將集體建設(shè)用地集中開發(fā)，建成“小產(chǎn)權(quán)房”或廠房，出租或入股，獲得土地資本化收益最大化，而不是分散化，一賣了之。這種模式在北京等地普遍存在，這樣的村莊集體和農(nóng)戶家庭也非常富裕，并可持續(xù)。

　　我在浙江調(diào)查，有一個村被征地時不要任何補償款，但要求政府每征10畝地，要無償返還3畝。這個村現(xiàn)在很富裕，村里用土地來修停車場、市場、超市出租，修廉租房給農(nóng)民工，養(yǎng)老院修得像是五星級賓館。這個村子的孩子讀書都是免費的，甚至到國外留學(xué)也是免費，還有看病也是免費。顯然，農(nóng)民在爭取土地資本化收益最大化的各種實踐，更比學(xué)者設(shè)計的方案高明多了。

　　這些創(chuàng)新對于我們安排土地制度都是很有幫助的，農(nóng)民知道怎么能夠使自己的利益最大化，他們最了解自己的情況，重要的是要給農(nóng)民選擇權(quán)，而不是規(guī)定農(nóng)民怎么去做。農(nóng)民怎么去做是農(nóng)民自己的事情，很多學(xué)者都以為自己是上帝，以為學(xué)者、政府對農(nóng)民的感情，比農(nóng)民對農(nóng)民、對農(nóng)民集體感情還好，我覺得這是自以為是了。

　　我的主張和建議

　　我對農(nóng)民非常有信心。在吸收農(nóng)民實踐創(chuàng)新和學(xué)界討論的基礎(chǔ)上，我的主張和建議是必須堅持幾個原則：

　　第一，地主唯一性原則。農(nóng)民集體是農(nóng)村土地的唯一主體，土地依法征用（用于公益）或改變用途（農(nóng)轉(zhuǎn)非），應(yīng)當(dāng)由村民集體（唯一地主）依法決定，70%以上集體成員簽字同意才能有效。第二，同地同權(quán)原則。同樣的地（農(nóng)地或非農(nóng)地），不管是個人所有的、或是集體所有的、或是國家所有的，不同主體都具有同等的土地權(quán)益。第三，地權(quán)必須依法承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任和義務(wù)———多功能原則，土地不僅僅是生產(chǎn)要素和私人財產(chǎn)，土地還要承擔(dān)糧食安全、公益事業(yè)、生態(tài)、社會穩(wěn)定、村民自治等功能。第四，農(nóng)民主體性原則。農(nóng)村土地處置權(quán)屬于土地所有者———農(nóng)民集體。土地產(chǎn)權(quán)如何經(jīng)營管理、土地產(chǎn)權(quán)收益如何分配，由全體村民按照“村民委員會組織法”自主決定。要充分尊重農(nóng)民的創(chuàng)造和意見，農(nóng)民是最主要的參與者，不能將農(nóng)民排除在外。第五，耕者有其田原則。

　　在堅持上述原則的基礎(chǔ)上，為擴大農(nóng)民和農(nóng)民集體地權(quán)，我建議新的土地制度由以下幾個部分構(gòu)成：

　　第一部分：農(nóng)地農(nóng)用權(quán)保護和管理制度。屬于在冊的基本農(nóng)田、林地、草地、水面等土地，不論是國有、集體所有、個人所有，還是地方政府所有，都必須遵守農(nóng)地農(nóng)用規(guī)劃，不得隨意“農(nóng)轉(zhuǎn)非”。但農(nóng)民可以在農(nóng)地農(nóng)用上有更多的選擇，如稻田可以養(yǎng)魚，或在魚池邊建豬舍養(yǎng)豬等等。

　　第二部分：土地“農(nóng)轉(zhuǎn)非”管理制度；
隨著城市化和工業(yè)化的發(fā)展，必然需要土地“農(nóng)轉(zhuǎn)非”。土地“農(nóng)轉(zhuǎn)非”要依據(jù)有法效的發(fā)展規(guī)劃有序進行。按照規(guī)劃“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的土地，農(nóng)地所有者和政府各得一半�！稗r(nóng)轉(zhuǎn)非”只能用于城市道路、公園、學(xué)校、醫(yī)院、養(yǎng)老院和農(nóng)民工廉租屋等公益事業(yè)。商人需要非農(nóng)地，在土地市場上購買好了，不需要找政府，政府是公平交易的維護者。

　　第三部分：非農(nóng)用地交易和開發(fā)管理制度。已經(jīng)“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的土地，由土地所有者自主處置，出售給開發(fā)商或自己開發(fā)都可以，但所得的增值收益必須依法納稅，按照累進稅率計征，增值越多，(點擊此處閱讀下一頁)

　　繳稅就越多。土地增值所征稅收，歸全民共享，用于增進全民福利。這是為了避免各地為GDP和財政收入開展土地征收和土地價格大戰(zhàn)�！稗r(nóng)轉(zhuǎn)非”的土地，所有者也可以選擇閑置，但必須繳納土地閑置稅，閑置時間越長，稅率越高。

　　第四部分：地權(quán)實現(xiàn)的基礎(chǔ)性制度。比如說土地登記和確認(rèn)制度、估價制度，對每一片土地，在網(wǎng)絡(luò)、報刊上公開，今后買賣要按照公開的價格進行交易，防止腐敗和內(nèi)部交易。還有土地規(guī)劃和編制制度，對中國的每一寸土地，什么是搞農(nóng)業(yè)的，什么是今后農(nóng)轉(zhuǎn)非的，還有城市里什么是工業(yè)用地、商業(yè)用地等都要進行規(guī)劃和編制，哪一塊是今年農(nóng)轉(zhuǎn)非，哪一塊是明年農(nóng)轉(zhuǎn)非的，都要進行編制。

　　第五部分：土地經(jīng)營社保制度。我主張建立土地經(jīng)營銀行，農(nóng)民可以把自己所有權(quán)不超過20%的部分到國家銀行進行抵押。農(nóng)民“集體”建立土地信用社或合作社，可以接受農(nóng)民的承包地、宅基地的抵押。土地經(jīng)營有了收益，要為農(nóng)民建立每一個社會保障賬戶，將土地收益打到每個農(nóng)民的社會保障賬戶上，國家給農(nóng)民的社會保障資金也要放到這個賬戶里。今后農(nóng)民進入城市里，也要把他們的社保轉(zhuǎn)到城市里來，當(dāng)農(nóng)村的社保收入和城市的社保收入基本相等時，才能夠城鄉(xiāng)一體化。

　　現(xiàn)場提問：我有一個媒體朋友曾經(jīng)在湖南做過一個調(diào)查，他調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在一些地區(qū)的農(nóng)村，很多老人給將來的養(yǎng)老提供的備用手段就是一瓶農(nóng)藥，就是說農(nóng)村老人自殺現(xiàn)象很多。為什么這些人會老無所養(yǎng)？農(nóng)民將來的養(yǎng)老怎么保障？

　　李昌平：這是非常好的問題。我1985年開始在鄉(xiāng)里當(dāng)黨委書記，我親眼目睹到農(nóng)村里的年輕人越來越不孝順，很多老人被邊緣化，住在很破的房子里，老人在農(nóng)村過的很孤苦。但在上世紀(jì)80年代情況不是這樣，那時有村集體，集體每年拿出錢來照顧老人。后來村集體逐步解體，農(nóng)民的收入在90年代逐步下降，很多年輕人不得不出來打工，靠打工維持家庭的生活。這個時候農(nóng)村的風(fēng)氣也不像過去了，這個過程是我親身經(jīng)歷過的。

　　三年前，我在自己村里做過一個試驗，成立一個老年發(fā)展基金會。每個老年人出二千塊錢，年輕人可以找基金會貸款，第一年是27萬的規(guī)模，第二年我放了10萬塊錢進去，發(fā)展到83萬，今年的規(guī)模是110萬。去年每個老人分了581塊錢的利息收入、年終紅包。今年老年發(fā)展基金會拿出了一筆錢平整土地，租給年輕人，有了一定的收益，估計今年的分配收益會比去年高一些。老年基金會貸款建設(shè)一個市場，會有進地費，老人就可以在這當(dāng)中分到一些錢。家家戶戶都有老人，這就帶來了一些變化，老人生病了就會有人去看，死了也會有人去送花圈。年輕人需要錢，可以找老年發(fā)展基金會貸款，婆媳關(guān)系得到了改善，老人的地位得到了提高，老人也活的有勁了。我也非常感動，盡管是非常小的事情，但是對村莊的改變很大，沒有這樣的金融工具，新農(nóng)村的規(guī)劃就不會這么快。

　　我覺得對于農(nóng)村老人的養(yǎng)老保障，我們今天有很多辦法可以去做。我算了一筆賬，如果中國有1.5億的老人，一人發(fā)一萬塊錢，才1.5萬億人民幣，而我們今年的財政收入估計要突破7萬億了。加上土地收益、國有企業(yè)收益，中央財政可以動用的財力至少是10萬億上，我們完全有能力給65歲以上的老人每人發(fā)一萬塊錢，這根本不是錢的問題。中央這次提出基本公共服務(wù)要均等化，財富的公共支出要均等化，非常好。把這些問題提到研究的層面，都是可以解決的。

　　現(xiàn)場提問：我是80后的大學(xué)生，我從父親口里知道我目前在農(nóng)村是沒有土地的，因為我在90年代初我父親把我從農(nóng)村戶口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口。但現(xiàn)在我們那個地區(qū)有趨勢，把城鎮(zhèn)戶口轉(zhuǎn)為農(nóng)村戶口，因為土地新政下，城鎮(zhèn)戶口轉(zhuǎn)為農(nóng)村戶口，未來可能會得到一部分的土地。

　　李昌平：你的問題實際上給我們提供了一個非常重要的信息，各種各樣的人都在利用政策做自己的事，如果家里很有背景就可以把城鎮(zhèn)戶口轉(zhuǎn)為農(nóng)村戶口，最后得益者往往就是有權(quán)有勢的人……

　　日本、韓國和中國臺灣地區(qū)是嚴(yán)格禁止城里人下鄉(xiāng)買土地的，也是嚴(yán)格禁止城里的資本家到農(nóng)村辦企業(yè)的。因為農(nóng)民的數(shù)量很大，在沒有實現(xiàn)城市化、工業(yè)化之前，只允許一種流動，就是農(nóng)村的人往城市里去。北京不少有權(quán)有勢的人，過去是要把農(nóng)村戶口轉(zhuǎn)為城市戶口，而今天是大面積把城市戶口轉(zhuǎn)為農(nóng)村戶口。因為將來北京的地都可能轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，只要是農(nóng)村戶口，就可以分享地權(quán)收益，增加幾十萬的收入，這是我們法律中的漏洞。

　　只要擴大農(nóng)民的地權(quán)，哪怕是一點點，農(nóng)民的生活就會有很大的改善。黨中央這次提出要擴大農(nóng)民的地權(quán)，我覺得是非常好的，對農(nóng)民是一個利好的政策，但一定要認(rèn)真總結(jié)90年代在土地立法、政策上的教訓(xùn)。擴大農(nóng)民的地權(quán)一定要抓住我剛才講的兩個核心，要看是不是讓農(nóng)民分享土地資本化收益、是不是占有土地級差地租。借什么之名行什么之實，在90年代頻頻發(fā)生，我們今天要加以防范。

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