【徐昕按：

　　我關注人民監(jiān)督員制度已達三年。2005年11月29日，西南政法大學司法研究中心(CJS)組織了一次專題討論，華僑大學法學院講師、泉州市人民檢察院人民監(jiān)督員陳慰星作主題發(fā)言，與會者進行了激烈的論爭。本人《人民監(jiān)督員制度批判》一文就是以即席發(fā)言為基礎的整理文稿，文章保留了研討的論辯風格，旨在批評人民監(jiān)督員制度以及學界的“集體卡拉OK”。以此為出發(fā)點，CJS成員田璐、盧榮榮、張雷、劉靜亦撰文分析，從不同角度對《人民監(jiān)督員制度批判》一文進行拓展。為此，CJS于2006年4月28日組織了“人民監(jiān)督員制度再思考”的第二次研討。CJS客座研究員、燕山大學文法學院講師徐昀，CJS兼職研究人員芥卉檢察官，亦通過書面形式參與了此次研討。這些文稿匯編而成《人民監(jiān)督員研究專題》，修訂后以“中國檢察院人民監(jiān)督員制度再思考”為題，發(fā)表于《香港社會科學學報》第31期，2006年秋冬季號。這組文章包括：

　　1.徐昕：《人民監(jiān)督員制度批判》

　　2.徐昀：《人民監(jiān)督員制度：社會成本與私人收益》

　　3.田璐：《政治邏輯與科學理性：人民監(jiān)督員制度建構的非科學性》

　　4.盧榮榮：《監(jiān)督與情面：熟人化對人民監(jiān)督員制度效用的削弱》

　　5.張雷：《制衡與民主：人民監(jiān)督員制度的符號意義》

　　6.劉靜：《背對民主的過程：人民監(jiān)督員制度的“非民主”性誕生》

　　7.芥卉：《話語權傀儡王的誕生》

　　后來因為適當的機會，CJS與檢察部門合作從事人民監(jiān)督員制度試點改革的研究和實踐工作，所以一直未將上述文章張貼出來。而由于倡導合作，力圖推動人民監(jiān)督員制度試點改革工作，同時在《云南法學》組織了《通過試點推進司法改革》主題筆談十篇，撰寫了《司法改革中的合作主義——人民監(jiān)督員調查札記》的文章（曾提交2008年5月在北京舉行的法律與發(fā)展的中國經驗國際學術研討會和在上海舉行的人民監(jiān)督員的選任和管理模式研討會），學界似乎有人認為本人的觀點發(fā)生了逆轉，甚至喪失了學術獨立和學者的良知。但實際上，本人從未放棄當初對這項制度的批評。二三年后回頭再看，除余論部分有關人民監(jiān)督員選任的某些觀點外，《人民監(jiān)督員制度批判》一文的基本觀點仍然成立。事實上我主張，只有回應并化解對人民監(jiān)督員制度的這些批評，這一制度才有可能獲得成功。鑒于此，我將當初批評這項制度的文章張貼出來，以便與《通過試點推進司法改革》主題筆談及《司法改革中的合作主義》進行對照，供大家作進一步批評。

　　2008年9月24日】

　　人民監(jiān)督員制度系最高人民檢察院為深化檢察體制改革而構建的一項中國特色的檢察制度——它完全是一項中國特色的制度。以本人有限的比較法知識來看，古今中外基本上沒有此類對應物，而被視為其參照或發(fā)展方向的英美法上的大陪審團和日本的檢察審議會實質上與之區(qū)別極大。正如最高人民檢察院有關負責同志多次強調，“人民監(jiān)督員制度是一項重大改革措施，沒有現成的經驗可供借鑒，但我們堅信只要改革的方向是正確的，就能探索出一條踐行‘三個代表’重要思想的司法改革之路”(鄔煥慶，2003)。因而，這一論題理所當然屬于一個典型的“中國問題”，對此進行研究無疑具有重大的實踐價值和理論意義。而有關人民監(jiān)督員制度的現有研究基本上局限于制度本身的討論，尚未見到極有深度和創(chuàng)新的學術成果。因此，倘若在研究過程中不局限于人民監(jiān)督員制度本身，而由此發(fā)散到檢察制度、權力結構、乃至憲政和法治問題，并從這一視角透視中國國情，反思中國法治道路的過去、現在與未來，則有可能做出一定的理論貢獻。[1]

　　一、反思學術

　　反思工作，始于對人民監(jiān)督員制度的文獻整理。在中國，一項新制度的出臺往往會引來許多社會評論和學術探討。人民監(jiān)督員制度自2003年8月試點以來，照例引發(fā)了相關學術產品的大規(guī)模生產。筆者2005年12月10日檢索CNKI數據庫(www.cd.cnki.net)發(fā)現：2003年12月至2005年11月，題名有“人民監(jiān)督員”一詞的文章，中國學術期刊全文數據庫49篇，中國優(yōu)秀博士碩士論文全文數據庫2篇，中國重要報紙全文數據庫226篇。姑且排除第三類，而將前兩類界定為學術作品，可得出附表一“有關人民監(jiān)督員的學術論文(2003.12-2005.11)”。考慮到文章發(fā)表周期大致不少于半年，因此上述文章的寫作時間大致在2005年5月前，即在人民監(jiān)督員制度試行后僅一年半的期間里已有大量學術產品涌現。而我們有理由相信，近兩年仍然是此類學術作品的產出高峰：僅一個月后(2006年1月10日)的檢索就發(fā)現，文獻數量在加速上升：中國期刊全文數據庫59篇，中國重要報紙全文數據庫274篇�？疾旄奖硪凰�列的51篇論文，其觀點基本上都是對人民監(jiān)督員制度的支持，強調這一制度出臺的意義，運用各種理論論證其合理性和正當性，強調這是一項充滿生機和活力的制度，盡管也有些學者討論了人民監(jiān)督員制度的缺陷，但其目的顯然僅限于促進該制度的完善。51篇論文幾乎沒有一篇對人民監(jiān)督員制度持否定或批判的觀點，而論文的作者中還不乏知名學者；
相比而言，倒是普通民眾提出了不少質疑。

　　以上檢索和分析令人震驚，不過也確實反映了中國法學研究的一些特征，至少可得出兩個推論：第一，中國法學界存在抓住一項新制度的出臺而大力“生產”學術產品的典型傾向；
第二，中國法學界傾向于為國家某項制度的出臺進行學術論證，較為嚴重地缺乏學術批判精神。此外，從中國學術期刊全文數據庫49篇論文中有33篇發(fā)表于《人民檢察》、《檢察實踐》、《檢察風云》、《國家檢察官學院學報》等檢察類刊物的情況看，還可得出第三個推論，即部門化的刊物——甚至學術刊物——傾向于代表特定部門的利益，擔當特定部門的宣傳工具。無疑，本文絕不可能發(fā)表于上述刊物。多數學者正是看到了學術刊物的部門化體制，從而投其所好，并因此獲取個人發(fā)表學術產品的利益。學術界與出版界這一默示的共謀，其結果又會進一步強化第一、二項推論，且無疑會產生更多質量較次的學術產品。

　　二、政治邏輯

　　回到主題，人民監(jiān)督員是一項奇怪的制度。它是人民檢察院主動引入的，希望“人民”來監(jiān)督自己的制度。從直覺而言，主動要求他人來監(jiān)督自己是一種反邏輯的行為。因為從理性人的角度而言，自由是人們或者組織所追求的重要目標之一，除了法律或習俗預先設定的規(guī)制外，沒有誰希望自己的自由意志受到他人的監(jiān)督或制約。

　　但是，人民監(jiān)督員制度的引入并不能說是反邏輯的，其充其量是不符合經濟邏輯而已。實際上，這一制度的出臺所遵循的主要是政治邏輯，所追求的也正是政治收益。中國自1980年代末推行司法改革以來，法院的權威和地位不斷擴張，而檢察院的地位有所下降，檢察權不斷被弱化——近十年來檢察機關在“保稅檢、保免訴、保民行、保自偵”的防衛(wèi)中邊保邊退，稅務檢察權、免予起訴權已經失去，民行案件的抗訴遭遇了嚴峻挑戰(zhàn)，自偵權的相當一部分被劃給了公安機關，連偵查監(jiān)督權也受到質疑，有人還提出建立治安法院、實行偵查活動中的司法令狀制度。為了保障檢察權在司法改革中不被繼續(xù)弱化，為了在政治體制中尋求更大的正當性和話語權，“以人民的名義”獲取更大的力量，檢察院的策略之一就是推出了與人民陪審員“意義”相當的人民監(jiān)督員制度。

　　這一制度被定位為檢察體制的“一項重大改革措施”，是“我國司法領域一項具有開創(chuàng)性的改革舉措”(鄔煥慶，2003)，也是“2006年檢察改革的三大舉措之一”。當然，這一制度也如同人民陪審員制度一樣，政治意義大于法律意義。而且，其政治收益已經顯現，例如，它隆重出現于《中國的民主政治建設》白皮書以及各種政治性文件中，成為排列于人民陪審員制度之后的“維護和實現司法公正、將檢察工作置于人民群眾的有效監(jiān)督之下、保障人民的民主權利和公民的合法權益”的重要制度；
成為檢察機關工作報告、檢察院領導向更高一級領導匯報以及答記者問時一項不可缺少的內容；
不僅可直接與民主、法治、人權等大詞聯系起來，而且也直接被當作“司法為民”口號的具體落實，作為新一屆中共中央所推行的“親民政策”的成就之一。人民監(jiān)督員制度的出臺，從某種意義上而言，是檢察院為追求在政治體制中更穩(wěn)固的地位和話語權、特別是與法院圍繞著司法改革中彼此地位的變動而互動博弈的一項產物。而從微觀層面來看，人民監(jiān)督員制度對于檢察工作的具體開展也有一種“政治性”效果。因為增加人民監(jiān)督的復雜“程序”后，有助于提升檢察業(yè)務在民眾心目中的“公正”程度，進而消解或緩和民眾對司法腐敗的批評。

　　三、理論背景

　　人民監(jiān)督員制度產生的理論背景主要是追求司法的民主化。最高人民檢察院試圖通過構建人民監(jiān)督員制度實現民眾對檢察工作的參與，從而強化檢察制度的正當性。因為既然檢察制度更扎實地建立于民主的理念之上，既然是“以人民的名義”，便可能從人民那里尋求到更大的力量；
與此相應，人民監(jiān)督員制度也就被看作是“堅持立檢為公、執(zhí)法為民的重要體現”。但司法實踐——至少人民監(jiān)督員制度試行的實踐——表明：這項制度的設計和運作實際上是反民主的，與其產生的理論背景即司法民主理念相悖。例如，人民監(jiān)督員的產生并非通過民主選任，而是由檢察院自行選聘；
人民監(jiān)督員的精英化，表面上似乎代表人民，但實際上并無代表性或代表性相當不足；
其運作也并非訴諸民眾的常識，而在很大程度上依靠法律專業(yè)知識。在當代中國，即便是人民代表大會制度，其代表性都很弱，被推選出來的人民代表很難說代表了“人民”的意志，更何況人民監(jiān)督員呢？而即便是人民代表大會制度，都難以切實發(fā)揮實質性的監(jiān)督作用，人民監(jiān)督員制度又能夠在多大的程度上以“人民”的名義發(fā)揮監(jiān)督作用呢？

　　人民監(jiān)督員制度產生的另一個理論背景是權力制衡問題。按照憲法所設定的框架，人民檢察院定位于法律監(jiān)督機關，享有法律監(jiān)督權。正是因為其法律監(jiān)督權，而引發(fā)了“誰來監(jiān)督監(jiān)督者”的問題——檢察機關監(jiān)督別人，誰來監(jiān)督檢察機關？人民檢察院是否亦應被監(jiān)督？由誰監(jiān)督？如何監(jiān)督？法院等機構以及社會公眾對此相當質疑，而人民監(jiān)督員制度建立的目的之一，正在于引入人民監(jiān)督員來監(jiān)督作為法律監(jiān)督機關的檢察院的有關活動，以化解上述批評。但人民監(jiān)督員所監(jiān)督的事項，即直接立案偵查案件中擬作撤案、不起訴處理以及不服逮捕決定的“三類”案件，以及“五種情形”(不立案或不當立案；
超期羈押；
違法搜查、扣押、凍結；
應予刑事賠償而不依法予以確認或不執(zhí)行刑事賠償決定；
檢察人員在辦案中有徇私舞弊、貪贓枉法、刑訊逼供、暴力取證等違法違紀情況)，只是一般性的檢察業(yè)務，而非檢察機關對監(jiān)督職能的行使。而且，“誰來監(jiān)督監(jiān)督者”的問題，并不是引入人民監(jiān)督員制度就可以解決的——同樣且簡單的道理，誰來監(jiān)督人民監(jiān)督員呢？在權力運作的實踐中，監(jiān)督者——理論上的設置可能是無限的——設置的鏈條必須在某一環(huán)節(jié)切斷。正如民行案件中的檢察抗訴所引發(fā)的爭論那樣，支持者認為權力需要監(jiān)督，沒有監(jiān)督的權力必然會走向腐敗，而反對者則認為審判權應當獨立運行，監(jiān)督的鏈條在此應當切斷。

　　實際上，“誰來監(jiān)督監(jiān)督者”的命題主要是針對沒有任何監(jiān)督和制約的終極性權力而言的。對于當前中國的檢察權而言，全力解決“誰來監(jiān)督監(jiān)督者”的問題其實并沒有太急切的必要性，因為現實中的檢察權并非一項終極性權力，針對它實際上已經存在較多且有效的制約機制。例如，最大的制約來自審判權和訴權，檢察院提起的公訴需要面對當事人及其律師的對抗，刑事案件最終由法院裁判，犯罪嫌疑人不服逮捕決定的，律師亦可介入，擬撤銷案件或不起訴的，控告人或有關部門可以提出意見，等等。同時，政治框架中的其他權力——人大、政協、中國共產黨，以及新聞媒體、社會公眾等，都可能實施有力的監(jiān)督。人民監(jiān)督員制度的監(jiān)督效用，與上述監(jiān)督機制相比，實在是“小菜一碟”，這一點從其實際運作狀況也能得以說明。

　　四、運作狀況

　　根據最高人民檢察院辦公廳人民監(jiān)督員辦公室(2005)提供的數據，自2003年8月啟動人民監(jiān)督員制度試點工作以來，截至2005年8月底的兩年內，全國共有2789個檢察院開展試點工作，選任人民監(jiān)督員19015名，每個檢察院平均6.82人。人民監(jiān)督員共監(jiān)督不服從逮捕決定、擬不起訴、擬撤案等“三類案件”6719件，其中不同意檢察機關擬處理決定的315件，不同意的表決意見被檢察機關采納的155件。每個檢察院接受人民監(jiān)督員監(jiān)督的案件平均僅2.(點擊此處閱讀下一頁)

　　41件；
人民監(jiān)督員參與的案件人均才0.35件；
人民監(jiān)督員的同意率非常高，不同意檢察機關擬處理決定的僅占全部監(jiān)督案件的4.7%；
而人民監(jiān)督員的不同意并沒有約束力，只能導致檢察委員會討論程序的啟動，而討論的結果只有49.2%采納了人民監(jiān)督員的意見。

　　根據《最高人民檢察院2006年工作報告》，截至2005年底，全國80%的檢察院實行了人民監(jiān)督員制度，人民監(jiān)督員共對9652件擬作撤案、不起訴處理和犯罪嫌疑人不服逮捕決定的職務犯罪案件進行了監(jiān)督，其中不同意辦案部門原擬定意見的484件。經檢察長或檢察委員會研究，檢察機關決定采納218件。人民監(jiān)督員不同意檢察機關擬處理決定的占全部監(jiān)督案件的5%；
檢察機關采納的情形則有所下降，僅占45%�；�于以上數據，從兩年多的制度運作實踐來看，人民監(jiān)督員制度的效用顯然很不理想，所發(fā)揮的作用實在是非常有限的。

　　五、制度缺陷

　　人民監(jiān)督員制度的效用不佳，主要是因為它存在著嚴重的制度缺陷，特別表現在如下兩方面：

　　第一，人民監(jiān)督員缺乏應有的獨立性。導致這一點的因素很多，而首要原因在于人民監(jiān)督員的選任機制。人民監(jiān)督員是由檢察院自行選任的，即被監(jiān)督者選擇并“邀請”監(jiān)督者來對自己實施監(jiān)督，而且相關的監(jiān)督費用也由檢察院承擔。不得不質疑，這樣的監(jiān)督在多大程度上是獨立的、認真的、有效的？被邀請者的地位類似于客人，而邀請者是主人，在“尚禮”的中國社會中，客人是很難撇開“面子”對主人指手畫腳的�？腿思幢憧梢园凑罩魅说囊馑继嵝┮庖姾徒ㄗh，進行監(jiān)督，但存在一個(至少是默示的)前提——大家彼此要客客氣氣，“給面子”是相互的。所以，人民監(jiān)督員被“邀請”擔任監(jiān)督員后，往往會因為種種因素——諸如“面子”、顧慮、預期效用等——而難以對檢察業(yè)務進行獨立、有效的監(jiān)督。

　　檢察院對人民監(jiān)督員(以及法院對人民陪審員)的選任，很大程度上會考慮候選人的身份、職業(yè)、地位、知識水平等因素�，F實表明，被選任者往往傾向于是名人、有錢人、有地位的人以及(選任者的)熟人，結果會導致人民監(jiān)督員的精英化和熟人化。這種“勞�！被蚓�英式的挑選過程，完全不同于英美法國家的陪審員“隨機抽選+當事人篩選”的模式，后者可以代表普通民眾，而前者實際上大致相當于“人大代表、勞動模范、博士生導師”的遴選。被選任的人民監(jiān)督員形式上肩負著人民所賦予的神圣使命，實際上卻更多是享有一種崇高的榮譽，因此，其工作最主要不是監(jiān)督檢察院的工作，而更在于展示該制度的宣傳效果和政治意義。人民監(jiān)督員大多是精英人士，因此，事實上其角色基本相當于“顧問”，而不是獨立的監(jiān)督者——但如果檢察工作需要外部精英的參與或監(jiān)督，為什么不干脆建立一種專家型的監(jiān)督機構呢？檢察系統(tǒng)的確設立了專家咨詢委員會，不過這一顧問機構與許多司法、行政機關的專家咨詢機構同樣，在很大程度上流于形式——對專家委員而言實質上是一種榮譽；
對聘任機關來說，專家們不過被用來裝點門面。

　　精英化之外，人民監(jiān)督員制度還存在熟人化的問題。即便被選任的人民監(jiān)督員與檢察機關領導或有關人員起初并非“熟人”，但隨著工作的開展，他們之間的關系將會很快升溫，而成為一個“圈子/共同體”的人�！笆烊嘶�”是人民監(jiān)督員制度一個重要的文化背景，也是分析這項制度以及討論一切“中國問題”不可或缺的因素。通過監(jiān)督工作及其交流，請客吃飯等必要的接待，甚至監(jiān)督工作結束后的“其他活動”，本來被定位于監(jiān)督與被監(jiān)督的關系無疑將逐漸走向“熟人化”的“朋友”關系；
甚至在中國當下的語境中，監(jiān)督者與被監(jiān)督者彼此之間最后很有可能“稱兄道弟”。這樣在開展監(jiān)督工作時相互之間便會給足“面子”，從而影響到人民監(jiān)督員的獨立性。所以，從類型而言，人民監(jiān)督員制度顯然并非檢察機關所聲稱的“外部監(jiān)督”，將其定位于內部監(jiān)督更為準確。

　　第二，人民監(jiān)督員的監(jiān)督缺乏足夠的權威性。2003年9月通過、2004年7月修訂的《最高人民檢察院關于實行人民監(jiān)督員制度的規(guī)定(試行)》第25、26條規(guī)定：人民監(jiān)督員的表決意見由檢察長或檢察委員會進行審查；
檢察長不同意的，應提請檢察委員會討論；
檢察委員會不同意的，應依法做出決定，并由人民監(jiān)督員辦公室向人民監(jiān)督員做出說明；
參加監(jiān)督的多數人民監(jiān)督員若有異議，可提請上一級人民檢察院復核�？梢姡�按照被監(jiān)督者所設定的規(guī)則，人民監(jiān)督員所擁有的監(jiān)督權力有限，而且是非約束性的，只有建議權，沒有決定權，更沒有啟動、變更和終止訴訟程序的功能。

　　該制度運作的現實也表明人民監(jiān)督員的監(jiān)督缺乏權威性和約束力。人民監(jiān)督員的監(jiān)督同意率極高，2003年8月至2005年底監(jiān)督的9652宗案件中人民監(jiān)督員說“不”的僅占5%，而在此基礎上，檢察委員會討論不同意人民監(jiān)督員表決意見并自行做出決定的還高達55%，此時人民監(jiān)督員是否提請上一級人民檢察院復核的情況不明，根據一些粗略的考察，大致可推定為無此種情形。據此，我們不得不質疑，這種非約束性、非剛性的監(jiān)督制度，能夠真正實現預期的監(jiān)督功能和效用嗎？國家耗費高成本，但建立的僅僅是一種形式上的、至多是一種“顧問型”的監(jiān)督制度或咨詢程序，這究竟有無必要？

　　人民監(jiān)督員制度存在的問題，還比如：如何保障人民監(jiān)督員清楚地了解案件事實？依靠檢察人員介紹案情、出示證據、說明法律適用情況，旁聽辦案，聽取有關人員陳述和律師意見，是否足以得出可靠的表決意見？人民監(jiān)督員是否擁有對監(jiān)督權的行使而言至關重要的、不依附于檢察機關的獨立調查權？如果可靠性不能得以保障，則表決意見的實質權威性來自何處？如果說人民監(jiān)督員的監(jiān)督即便不當也無所謂，因為其后還有檢察長、檢察委員會、上級檢察院、法院審判等多道屏障，那么引入人民監(jiān)督員制度的必要性及意義何在？直接維護或強化這些屏障，進一步貫徹落實審判權、訴權、新聞和社會監(jiān)督機制，豈不是更加直截了當和對癥下藥的解決辦法嗎？

　　六、經濟分析

　　人民監(jiān)督員制度的支持者們并非沒有看到其局限，但他們仍予支持的一項重要理由是：有監(jiān)督總比沒監(jiān)督好，人民監(jiān)督員畢竟能發(fā)揮一些監(jiān)督作用，法治建設應當一步步推進，“勿以善小而不為”。不過，“有優(yōu)點就要嫁給他嗎？”正如一位女子選擇婚姻時所面臨的問題那樣，人民監(jiān)督員有些監(jiān)督作用并不能令人信服地直接得出應當建立和推行這項制度的結論。下結論之前至少需要分析這項制度的成本與收益，任何一項制度的推行都應對此予以權衡，如果其收益很小，成本卻很高，則不能以“畢竟有些監(jiān)督作用”為由而證明其正當性。

　　一些人認為，檢察院無需向人民監(jiān)督員支付報酬，因而這一制度運作的成本低。但在我看來，人民監(jiān)督員制度絕對不是一項低成本的制度。成本的計算應當進行綜合性的考量，除直接成本外，還必須考慮間接成本；
除經濟成本外，還必須納入時間、人力、機會成本；
成本還包括私人成本和社會成本，當期成本和未來成本等。人民監(jiān)督員制度運作的成本至少包括：國家和社會特別是檢察系統(tǒng)為宣傳和推行人民監(jiān)督員制度而投入的各種資源；
檢察院宣傳這一制度、選任人民監(jiān)督員、適當的培訓、會議、必要的接待、差旅等費用，為接受監(jiān)督而做準備的費用，因此所投入的人力、時間等成本，以及將上述成本投入檢察業(yè)務所可能帶來的收益；
人民監(jiān)督員辦公室的建立、運作和維持的費用，檢察機關為人民監(jiān)督員履行職責提供必要的工作條件，對其履行職責所支出的交通、住宿、就餐、通訊等費用給予補助，并給予節(jié)假日補助，對無固定收入的人民監(jiān)督員給予工資補助等；
人民監(jiān)督員參與監(jiān)督工作和檢察院組織的會議、培訓、活動所產生、但未獲得補償的費用、誤工損失、所耗費的時間，投入工作可能帶來的收益等�？梢�，人民監(jiān)督員制度的成本實質上是相當高的；
而按照上述分析及有關數據，監(jiān)督活動本身的收益卻是相當的低。

　　此外，人民陪審員等制度的不(太)成功也向我們預示了人民監(jiān)督員制度的未來走向：成本不低，且需不斷投入，但收益卻很難上升。只要比較一下人民陪審員制度及其運作狀況，就基本上可以預料人民監(jiān)督員制度的命運。倘若不希望人民監(jiān)督員制度重蹈人民陪審員制度的老路，就必須做出何去何從的艱難選擇。

　　應當認真思考人民監(jiān)督員制度的經濟邏輯：這一制度的現實收益以及可預測的未來收益是什么？為了有限的監(jiān)督效用，我們究竟值得投入多少成本？而如果有關人民監(jiān)督員制度成本—收益的預期正如上述，那么繼續(xù)大力推行這一不效率的制度，走上一條成本不斷增加、而收益不可能令人滿意的道路，是否明智？

　　七、余論

　　人民監(jiān)督員制度是一項基于政治原因而人為建構、存在較多重大的制度缺陷、無法真正解決司法民主和權力監(jiān)督問題、在經濟上不效率的制度，如果評價得苛刻一些，甚至可以說這一制度與構建者所聲稱的司法民主性質、權力制約功能以及法治原則的要求相距遙遠，其出臺和實施不過是一個“形象工程”，一場表演，一場流于形式的民主/法治“秀”。既然如此，則問題解決的邏輯便應當是及時改正。但不得不承認，這一提議在現實中將完全等同于一句空話。因為在中國，(檢察)改革的政治號角——正如前文對這一制度政治邏輯的分析——既然已經吹響，前進的步伐便很難停息�，F實很難遵循學術研究的理想邏輯——“既錯之，則改之”，也許我們只能面對現實，并退一萬步而向現實妥協，從“木已成舟”的角度來考慮問題。當然，過于現實主義的進路不可避免將染上庸俗的色彩。

　　在實踐中，不少地區(qū)的檢察院主要從人大代表、政協委員中選任人民監(jiān)督員。按照最高人民檢察院辦公廳人民監(jiān)督員辦公室(2005)提供的數據，截至2005年8月底，全國選任的人民監(jiān)督員19015名中，人大代表7433名，政協委員4741名，合計占64%。許多人對此提出批評，主要理由是人大代表對“一府兩院”的監(jiān)督權是憲法和法律所賦予的，無需檢察院聘任，這種聘任會置人大代表于被動地位，會導致理論上的混亂，不論是否被聘為監(jiān)督員，人大代表、政協委員都有權監(jiān)督本級或下級國家機關和有關單位的工作。

　　不過，這一做法在中國現實的背景下倒是可以挖掘或擴展出一些意義：第一，降低人民監(jiān)督員制度運作的成本。第二，相對更有利于保證監(jiān)督者的獨立性。一是因為人大代表或政協委員的社會地位較高，二是從實質而言，其監(jiān)督權源于法律授權，人大監(jiān)督是基于國家權力的監(jiān)督，政協監(jiān)督是民主監(jiān)督的重要形式，檢察院的“聘請”僅僅是一個表面形式，三是人大代表或政協委員的“精神收益”(即榮譽)比人民監(jiān)督員更大，故至少不會因“精神收益”而被“收買”。第三，促進人大、政協的監(jiān)督權實在化。由于現實中人大、政協的監(jiān)督權往往在很大程度上被虛化，沒有發(fā)揮應有的功能，絕大多數人大代表和政協委員事實上不能正常地開展監(jiān)督工作，因此擔任人民監(jiān)督員可能部分地有助于人大代表和政協委員行使監(jiān)督權。第四，推進中國憲政建設。有關人民監(jiān)督員從人大代表和政協委員中選任的爭議再一次提醒國人：中國的人大、政協監(jiān)督以及這兩項制度本身并未得以切實執(zhí)行，甚至流于形式。應當逐步改變這種狀況，認真對待人大、政協制度，認真對待憲法，認真對待憲政。

　　人民監(jiān)督員制度雖然本身存在相當多的問題，但它的引入，結合從人大代表、政協委員中選任人民監(jiān)督員的做法，也許可以擴展出兩個意外的效果，即第三、四點所指的憲政意義。中國目前的體制不存在憲政的“直達車”，但憲政卻有可能搭上了人民監(jiān)督員的便車，搖搖晃晃地前行。檢察機關在大力推行這一制度時或許沒有意識到“搭便車”的憲政；
也許未必，也或許檢察機關正期望通過人民監(jiān)督員制度推進中國的民主和憲政——至少考慮了尋求人大代表的支持，以促使最高人民檢察院工作報告在全國人民代表大會上較低的通過率狀況有所改觀；
進而，或許國家正在試探民眾的憲政意識，通過促使人大代表、政協委員的監(jiān)督權實在化，而開始著力解決人大、政協制度所面臨的困境，并嘗試在下一步給老百姓更多的民主。這樣看來，國家與社會通過人民監(jiān)督員制度這場表演而就民主、法治、監(jiān)督、權力制約、憲政等等達成了某些默示的共謀。

　　當然，上述“發(fā)現”大概只是筆者的自作多情。但我卻期望“弄假成真”，期望人民監(jiān)督員制度這棵“歪樹”上碰巧開出憲政之花。以人民監(jiān)督員制度之名，促進人大、政協的監(jiān)督權實在化，使其向議會式的實權機構發(fā)展，激發(fā)社會的民主意識，最終推動中國的憲政建設。至此，本文對人民監(jiān)督員的批評似乎已然失效，甚至會令人誤解為我的立場并非反對人民監(jiān)督員制度，而只是批評這一制度在實踐運作中的問題——但顯然并非如此。上述考慮實質上所指向的并非人民監(jiān)督員制度本身，而是由此及彼所挖掘或擴展出來的、為當今時代所迫切需求的憲政意義。

　　上述擴展或許是中國在現實環(huán)境中漸進式地解決“中國式難題”、推進民主和憲政建設的一條路徑。置于轉型中國的背景下，本文的分析不妨加以放大：從人民監(jiān)督員制度本身，發(fā)散到檢察改革、司法改革，甚至憲政、政治體制領域。中國當今的政治制度堅持一切權力屬于人民的一元化立場，但“人民”的缺位也是一個無法否認的事實。人民監(jiān)督員制度的引入或者擴展至少部分地浮現出“人民”的身影，這也許可算是一個進步。當許多微小的進步匯流成河，法治、民主和憲政的大趨勢或許便指日可待。憲法所賦予的權力/權利只是凝固于書本的正式規(guī)則，而“活法”卻是實踐中形成的現實規(guī)則。姑且不重提本文對人民監(jiān)督員制度的激烈批評，而退一萬步從“木已成舟”的現實來看，人民監(jiān)督員制度與人大、政協制度的結合，多少在一定程度上調節(jié)了國家機關的權力配置，強化了權力監(jiān)督的理念，推動了人大、政協制度的實在化，激起了民眾的關注和政治改革的熱情，因此從某種意義而言，可以說開創(chuàng)了一種“行動中的憲政”。

　　2005年12月初稿

　　2006年5月1日修改

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　　* 華僑大學法學院講師、泉州市人民檢察院人民監(jiān)督員陳慰星應邀參加西南政法大學司法研究中心(CJS)全組織的有關人民監(jiān)督員制度的研討并作主題發(fā)言，CJS全體成員積極評論，張雷、劉靜承擔了部分輔助性工作，特此致謝。

　　[1] 這一進路正是本人（徐昕，2005：尤其是頁40-45）著意強調并努力實踐著的“小敘事大視野”的“問題中心”的法學研究范式。

　　參考文獻

　　鄔煥慶(2003)：<聚焦“陽光監(jiān)督”工程>，《半月談》第22期。

　　徐昕(2005)：《論私力救濟》，北京：中國政法大學出版社。

　　最高人民檢察院辦公廳人民監(jiān)督員辦公室(2005)：<全國檢察機關人民監(jiān)督員制度試行兩周年情況通報>，《方圓法治人民監(jiān)督員�？�》第2期。

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