訴訟作為傳統(tǒng)的糾紛解決和權(quán)利救濟(jì)手段，在解決大學(xué)生與高等學(xué)校法律爭(zhēng)議方面，仍暴露其不足：訴訟成本過高、遭遇學(xué)術(shù)自由對(duì)司法審查的限制等。故訴訟未必是大學(xué)生權(quán)利救濟(jì)的首選或最佳選擇（但一定是最后的選擇）。而高等學(xué)校的校內(nèi)申訴機(jī)制則有成本低廉、更符合行為者的文化心理特征、利于學(xué)校內(nèi)部監(jiān)控與糾錯(cuò)、尊重大學(xué)自主權(quán)的優(yōu)勢(shì)，故宜將其作為行政復(fù)議或行政訴訟的前置程序。不過也必須認(rèn)識(shí)到校內(nèi)申訴機(jī)制自身存在若干缺陷，有諸多亟待完善之處。文章通過比較分析域外國(guó)家或地區(qū)的校內(nèi)申訴制度，提出借鑒、吸取先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步完善我國(guó)高等學(xué)校的校內(nèi)申訴制度，從而充分發(fā)揮校內(nèi)申訴的作用，以有效地解決高校與學(xué)生的糾紛，并實(shí)現(xiàn)對(duì)學(xué)生權(quán)利的救濟(jì)。

　　【關(guān)鍵詞】高等學(xué)校；
大學(xué)生申訴；
權(quán)利救濟(jì)；
糾紛解決機(jī)制

　　高等學(xué)校是培養(yǎng)人才的搖籃，是傳授文明與科學(xué)的學(xué)術(shù)場(chǎng)所，是被人們譽(yù)為“象牙塔”的神圣殿堂。在這里人們總以為是平靜如水，世外桃源。在中國(guó)傳統(tǒng)文化里，鮮有涉及學(xué)校訴訟或?qū)W校會(huì)“吃”官司的。好象根本大學(xué)就不會(huì)發(fā)生什么爭(zhēng)議和糾紛。到底是因?yàn)槿说募儩崱�無(wú)私？人們精神與道德的升華，乃至于在高等學(xué)校根本就不會(huì)發(fā)生爭(zhēng)議？還是因?yàn)榧词褂袪?zhēng)議，有糾紛，人們也根本不會(huì)去理會(huì)、去評(píng)說，去找人論辯？或者說是確實(shí)沒有專門的機(jī)構(gòu)或組織會(huì)受理和處理這種爭(zhēng)議與糾紛，沒有法定的程序可以遵循和遵從？或者干脆說就是存在制度缺失，當(dāng)事人無(wú)處可以論辯？其實(shí)，產(chǎn)生爭(zhēng)議的事實(shí)從來都是存在的。比如對(duì)違紀(jì)學(xué)生的處理，對(duì)于學(xué)校是否履行協(xié)議的置疑，對(duì)于教師是否得到聘任或解除聘任的爭(zhēng)議，對(duì)于教師晉升職稱的評(píng)定或降等的評(píng)定？對(duì)于教師或?qū)W生是否遵守學(xué)術(shù)道德規(guī)范的判斷和處理的爭(zhēng)議，對(duì)于個(gè)別學(xué)生是否應(yīng)當(dāng)為其頒發(fā)畢業(yè)證或?qū)W位證的爭(zhēng)議等，歷來都存在一些爭(zhēng)議或糾紛。只不過過去人們不曾那么張揚(yáng)，社會(huì)也不會(huì)那樣關(guān)注。而現(xiàn)在由于人們維護(hù)權(quán)利意識(shí)的高漲，學(xué)校依法治校觀念的加強(qiáng)與提升，國(guó)家法律制度的完善等多方面的原因，導(dǎo)致大量的糾紛開始浮出水面，進(jìn)而走入正常的程序，得到一種有序的解決與處理。在當(dāng)今訴訟“大爆炸”的年代，大量的涉及高等學(xué)校的法律糾紛出現(xiàn)，當(dāng)然，涉及學(xué)生權(quán)益的糾紛也就同樣的與日俱增。如何面對(duì)這種形勢(shì)與挑戰(zhàn)，需要冷靜、理性地分析。訴訟作為傳統(tǒng)的糾紛解決和權(quán)利救濟(jì)手段，在解決大學(xué)生與高等學(xué)校法律爭(zhēng)議方面，雖然有其優(yōu)越性的一面，但未免也會(huì)暴露其不足。那么是否可以考慮建立高等學(xué)校的校內(nèi)申訴機(jī)制，作為大學(xué)生維護(hù)權(quán)利體系的一個(gè)重要組成部分。下面筆者將對(duì)大學(xué)生申訴的有關(guān)問題，包括大學(xué)生申訴的含義與類型、大學(xué)生申訴的優(yōu)勢(shì)與局限，如何借鑒外國(guó)和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)、香港地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，來進(jìn)一步完善我國(guó)的高等學(xué)校大學(xué)生申訴制度等問題進(jìn)行分析，以達(dá)到充分發(fā)揮校內(nèi)申訴制度的作用，有效地解決高校與學(xué)生之間的法律糾紛，并實(shí)現(xiàn)對(duì)學(xué)生權(quán)利的有效救濟(jì)的目的�！�

　　一、 大學(xué)生申訴的含義與類型　

　　1、大學(xué)生申訴的含義　

　　行政法意義上的申訴，是指受到行政主體違法或不當(dāng)處理的公民向有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)陳述事實(shí)和理由，要求重新處理的制度[1]。具體到高等學(xué)校的大學(xué)生申訴，則是指高等學(xué)校的大學(xué)生在接受教學(xué)管理的過程中，對(duì)學(xué)校給予的處分或處理不服，或認(rèn)為學(xué)校和教師侵犯了其合法權(quán)益而向有關(guān)部門或機(jī)構(gòu)提出要求重新審查、審議并作出相應(yīng)處理決定的制度。[2]　

　　自1949年新中國(guó)建立以后相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期里，大學(xué)生申訴實(shí)際上是一個(gè)重大空白。或者缺乏制度規(guī)范，或者被人們認(rèn)為那就是學(xué)校自身處理的事情。根本用不著所謂法律去規(guī)范它。至于是否受理，如何處理，由于缺乏明確的法律規(guī)范與依據(jù)，實(shí)踐中多是不了了之，有的當(dāng)事人往往以“伸冤”的形式尋求解決之道，但往往是“泥牛入�！被蛘哒f是“石沉大�！辫脽o(wú)音訊。最后當(dāng)事人等待的大都是無(wú)果而終。進(jìn)入20世紀(jì)90年代以后有所改觀。先是原國(guó)家教委于1990年發(fā)布的《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》（第7號(hào)令）第64條規(guī)定：“高校處分要適當(dāng)，處理結(jié)論要同本人見面，允許本人申辯、申訴和保留不同意見。對(duì)于本人的申訴，學(xué)校有責(zé)任進(jìn)行復(fù)查。”盡管該規(guī)定從原則上明確了高等學(xué)校應(yīng)當(dāng)建立申訴制度，但由于規(guī)定過于籠統(tǒng)、抽象難以執(zhí)行，實(shí)踐中落實(shí)的情況也極不理想。后來《教育法》、《高等教育法》等一些關(guān)乎大學(xué)生權(quán)益保護(hù)的法律陸續(xù)出臺(tái)。根據(jù)我國(guó)《教育法》（1995年）第42條的規(guī)定，學(xué)生有申訴的權(quán)利。[3]根據(jù)《高等教育法》（1998年）第53條的規(guī)定，高等學(xué)校學(xué)生的合法權(quán)益，受法律保護(hù)。再加上實(shí)踐中，有些大學(xué)生便根據(jù)相關(guān)制度提出了申訴，而有關(guān)學(xué)校的實(shí)踐，加上有關(guān)教育行政機(jī)關(guān)，乃至人民法院在是否受理此類案件以及如何裁判這類案件的做法，引起了全社會(huì)的普遍關(guān)注，也進(jìn)一步引發(fā)了人們對(duì)于相關(guān)制度的深刻思考。實(shí)踐中總結(jié)出的經(jīng)驗(yàn)或積累的豐富素材，越來越催促著大學(xué)生申訴制度朝著更加明確、規(guī)范和法治的方向發(fā)展�？梢哉f共和國(guó)近60年的大學(xué)生申訴案件，絕大多數(shù)是發(fā)生在近十年里。[4]這里特別值得一提的是，最終通過人民法院的裁判讓當(dāng)事人看到了申訴的希望，看到了法律可能給他們帶來真正的“公正”與“正義”。有關(guān)傳媒的宣傳、學(xué)者的評(píng)論，社會(huì)人士的關(guān)注，形成一股共同的力量，事實(shí)上在推進(jìn)大學(xué)生申訴制度向前發(fā)展。如曾經(jīng)在媒體上廣為宣傳的“田永訴北京科技大學(xué)案”和“劉燕文訴北京大學(xué)案”等。[5]　

　　2、大學(xué)生申訴的類型　

　　2005年，教育部修改頒布的《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱“21號(hào)令”或 新《規(guī)定》）出臺(tái)，該《規(guī)定》較為詳細(xì)地規(guī)定了大學(xué)生申訴制度，并明確區(qū)分為大學(xué)生申訴的兩種類型：校內(nèi)申訴和行政申訴。[6]有相當(dāng)數(shù)量的高校在2005年前后，還以校內(nèi)申訴為名，出臺(tái)了不少相關(guān)規(guī)章制度。[7]　

　　對(duì)于校內(nèi)申訴，新《規(guī)定》從受理申訴的組織，申訴范圍，提起申訴的條件，申訴的時(shí)效等若干方面作出了具體規(guī)定。新《規(guī)定》近乎強(qiáng)制性地要求高等學(xué)校應(yīng)當(dāng)成立學(xué)生申訴處理委員會(huì)，并規(guī)定學(xué)生申訴委員會(huì)應(yīng)當(dāng)由學(xué)校負(fù)責(zé)人、職能部門負(fù)責(zé)人、教師代表、學(xué)生代表組成[8]。申訴的受理范圍包括學(xué)生對(duì)取消入學(xué)資格、退學(xué)處理或者違規(guī)、違紀(jì)處分的申訴。學(xué)生對(duì)處分決定有異議的，在接到學(xué)校處分決定書之日起5個(gè)工作日內(nèi)，可以向?qū)W校學(xué)生申訴處理委員會(huì)提出書面申訴[9]。學(xué)生申訴處理委員會(huì)對(duì)學(xué)生提出的申訴進(jìn)行復(fù)查，并在接到書面申訴之日起15個(gè)工作日內(nèi)，作出復(fù)查結(jié)論并告知申訴人。需要改變?cè)�處分決定的，由學(xué)生申訴處理委員會(huì)提交學(xué)校重新研究決定。[10]但是，如果從處分決定或者復(fù)查決定送交之日起，學(xué)生在申訴期內(nèi)未提出申訴，則學(xué)�；蛘呤〖�(jí)教育行政部門不再受理其提出的申訴[11]�！�

　　對(duì)于行政申訴，根據(jù)新《規(guī)定》，大學(xué)生對(duì)申訴復(fù)查決定（指校內(nèi)申訴決定）有異議的，在接到學(xué)校復(fù)查決定書之日起15個(gè)工作日內(nèi)，可以向?qū)W校所在地省級(jí)教育行政部門提出書面申訴。省級(jí)教育行政部門在接到學(xué)生書面申訴之日起30個(gè)工作日內(nèi)，對(duì)申訴人的問題給予處理并答復(fù)[12]�！�

　　二、 大學(xué)生校內(nèi)申訴的優(yōu)勢(shì)與局限　

　　1、 大學(xué)生校內(nèi)申訴的優(yōu)勢(shì)　

　　眾所周知，訴訟制度在解決爭(zhēng)議方面一直有其優(yōu)越之處，在解決大學(xué)生與高等學(xué)校的法律糾紛時(shí)亦是如此。但不可否認(rèn)的是訴訟制度同樣存在一定的局限性。筆者認(rèn)為，與訴訟制度相比，申訴制度，尤其是校內(nèi)申訴制度，可能同樣是一種較好的可供學(xué)生選擇的權(quán)利救濟(jì)途徑。它應(yīng)是大學(xué)生救濟(jì)體系中一個(gè)不可或缺的環(huán)節(jié)與重要組成部分。對(duì)于大學(xué)生校內(nèi)申訴我們應(yīng)該給予充分重視。筆者認(rèn)為，大學(xué)生校內(nèi)申訴具有如下優(yōu)勢(shì)：　

　　首先，從行為心理學(xué)的角度分析，首選校內(nèi)申訴更符合大學(xué)生與高等學(xué)校管理層特定身份者的文化心理。對(duì)于學(xué)生來說，與學(xué)�！皩�(duì)簿公堂”絕非首選，往往是不得已而為之。其實(shí)相對(duì)于訴諸法院，高等學(xué)校也更傾向于內(nèi)部協(xié)調(diào)、調(diào)停。因?yàn)榇髮W(xué)生與人格化的高等學(xué)校之間不僅存在著一種特殊的法律關(guān)系，而且還存在著一種特殊的情感關(guān)系。這恐怕是一個(gè)有過受教育的經(jīng)歷者難以否定的。正如傳統(tǒng)上大學(xué)生都形容自己所在的高等學(xué)校為“母�！�。受教育者往往都很非�？粗剡@一點(diǎn)，絕非個(gè)別現(xiàn)象，究其原因，就不能不說及中國(guó)傳統(tǒng)文化的深刻影響。所謂“一日為師，終生為父”、“師道尊嚴(yán)”、“天地君親師”等一系列傳統(tǒng)儒家文化的觀念深深影響著國(guó)人的心理。所以無(wú)論自己的行為是否有錯(cuò)或過錯(cuò)大小程度不同，如果學(xué)校給予自己的處分太重，甚或?qū)W校完全“冤枉”了自己，大學(xué)生往往都會(huì)懇求（乃至“哀求”、“跪求”、“哭求”，怎么表達(dá)都不為過）學(xué)校要么給予較輕點(diǎn)的懲戒，要么請(qǐng)求學(xué)校再次調(diào)查核實(shí)，給蒙冤的自己“洗清罪名”，還自己以“清白”。由于大學(xué)生們長(zhǎng)期接觸的管理者都是自己熟悉的老師或被稱之為“老師”的學(xué)校管理者，一般即使有了爭(zhēng)議，也愿意表現(xiàn)出極其誠(chéng)懇的態(tài)度來，希望得到學(xué)校的寬容、諒解或是希望學(xué)校能調(diào)查研究后再作慎重處理，給自己以讀書學(xué)習(xí)的機(jī)會(huì)。所以無(wú)論受處理的學(xué)生是否已經(jīng)畢業(yè)或者是否拿到學(xué)位證書等，這種大學(xué)生與所在高等學(xué)校（“母�！保┑奶厥怅P(guān)系，就象很多孩子與父母親的血緣關(guān)系一樣，讓人難以割舍。從我過去接觸的許多案件的當(dāng)事人的表現(xiàn)中都可以明顯地感受到。[13]這也許是中國(guó)文化對(duì)國(guó)人的一種刻骨銘心的影響，讓人揮之不去的文化心結(jié)。對(duì)于這一點(diǎn)，我認(rèn)為絕不能簡(jiǎn)單地予以否定和批判，比如說批評(píng)大學(xué)生的主體意識(shí)不夠強(qiáng)，自立、獨(dú)立精神缺乏等。我倒是認(rèn)為，可以在繼承發(fā)揚(yáng)尊師重教傳統(tǒng)文化的同時(shí)，加強(qiáng)法治文化的宣傳與教育。這里面更多的是讓學(xué)生重視自己的權(quán)利與利益，在權(quán)益受到侵犯時(shí)，能及時(shí)有效地維護(hù)自己的合法權(quán)益。同時(shí)也要讓學(xué)校管理者清楚地認(rèn)識(shí)到自己的行為必須受到法律約束和規(guī)范，必須體現(xiàn)出“教育應(yīng)以人為本”、“依法治教”、“依法治�！钡脑瓌t與精神。所以在制度設(shè)計(jì)上，我們可以考慮到既要維護(hù)學(xué)生合法權(quán)益，又要兼顧保證學(xué)校正常教育管理秩序，維護(hù)其辦學(xué)自主權(quán)，尊重學(xué)術(shù)自由和大學(xué)自治�！�

　　其次，從權(quán)利救濟(jì)的角度，校內(nèi)申訴制度成本相對(duì)較小，有利于保障大學(xué)生的合法權(quán)益�！�

　　北京大學(xué)在2003年6月開始試行的《北京大學(xué)學(xué)生違紀(jì)處理申訴受理暫行辦法》第1條明確規(guī)定，“為了保護(hù)學(xué)生正當(dāng)權(quán)益，防止和糾正違反規(guī)定的或者不當(dāng)?shù)倪`紀(jì)處理，保障和監(jiān)督學(xué)校相關(guān)部門依照規(guī)定行使職權(quán)，學(xué)校成立申訴受理委員會(huì)，接受學(xué)生申訴�！� 清華大學(xué)在2005年9月開始施行的《清華大學(xué)學(xué)生申訴處理辦法》第1條也明確規(guī)定“為了保障學(xué)生的合法權(quán)益，規(guī)范校內(nèi)學(xué)生申訴處理程序，……特制定本辦法。”在其他高等學(xué)校的《學(xué)生申訴辦法》或《聽證及申訴規(guī)則》中也有類似的對(duì)申訴制度設(shè)立目的的規(guī)定�？梢姼咝�學(xué)生申訴制度就其本質(zhì)而言，是為合法權(quán)益受到學(xué)校侵犯的學(xué)生提供的一種權(quán)利救濟(jì)途徑。透過高校及相關(guān)教育行政部門與學(xué)生之間以相互尊重和溝通為基礎(chǔ)的申訴程序的展開，為及時(shí)、公正地解決和處理在教學(xué)管理中發(fā)生的沖突和糾紛提供了一種可能。　

　　訴訟制度作為救濟(jì)途徑，存在著成本高，耗時(shí)長(zhǎng)等局限性，對(duì)于急于尋求救濟(jì)且經(jīng)濟(jì)能力有限的學(xué)生而言，并非最佳的救濟(jì)途徑，相反很可能對(duì)學(xué)生權(quán)益造成二次傷害。而在申訴制度中，由于受理學(xué)生申訴的人員基本上都是熟知教學(xué)和教育管理的專業(yè)人員，他們會(huì)更多的從教育規(guī)則的角度協(xié)調(diào)雙方的矛盾，而且也有能力作出實(shí)體判斷，可以減少救濟(jì)結(jié)果的不確定性和執(zhí)行救濟(jì)結(jié)果的難度，盡可能地避免二次傷害。而且，受理申訴的部門對(duì)學(xué)生的申訴處理是不收取任何費(fèi)用的；
同時(shí)由于申訴制度程序控制上相對(duì)寬松，在耗費(fèi)的時(shí)間上也遠(yuǎn)遠(yuǎn)少于訴訟制度。以校內(nèi)申訴制度為例，從學(xué)生接到處分結(jié)論提起申訴，到高校受理申訴作出復(fù)查決定，如果嚴(yán)格按照新《規(guī)定》的程序進(jìn)行——即“學(xué)生對(duì)處分決定有異議的，在接到學(xué)校處分決定書之日起5個(gè)工作日內(nèi)，可以向?qū)W校學(xué)生申訴處理委員會(huì)提出書面申訴[14]；
學(xué)生申訴處理委員會(huì)對(duì)學(xué)生提出的申訴進(jìn)行復(fù)查，并在接到書面申訴之日起15個(gè)工作日內(nèi)，作出復(fù)查結(jié)論并告知申訴人”——不會(huì)超過三十天[15]�？梢�，申訴制度可以大大降低學(xué)生尋求救濟(jì)的經(jīng)濟(jì)成本和時(shí)間成本，是有利于保障學(xué)生合法權(quán)益的�！�

　　再次，從高校管理活動(dòng)自身的性質(zhì)來看，校內(nèi)申訴制度更能體現(xiàn)尊重高等學(xué)校的大學(xué)自治權(quán)�！�

　　高校的管理過程中大量存在需要通過自治權(quán)解決的問題，尤其是在涉及學(xué)術(shù)評(píng)判的領(lǐng)域，高校才有真正意義上的決定權(quán)。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　如果簡(jiǎn)單化地將涉及畢業(yè)證、學(xué)位證是否頒發(fā)或授予和是否錄取、是否退學(xué)、留級(jí)或降級(jí)、如何給予紀(jì)律處分等類型的案件作為一般的行政訴訟案件訴諸法院，過多引入司法救濟(jì)，也是極有可能導(dǎo)致“外部權(quán)力借此機(jī)會(huì)，以司法的名義干涉大學(xué)的獨(dú)立，對(duì)學(xué)術(shù)自由和大學(xué)自治產(chǎn)生不利的影響�！盵16]申訴制度中的校內(nèi)申訴，作為高校內(nèi)部的解決糾紛的途徑和爭(zhēng)端化解機(jī)制，其建立和運(yùn)作都是依靠高校行使自治權(quán)來實(shí)現(xiàn)的，本身就是大學(xué)自治的一項(xiàng)重要內(nèi)容。對(duì)于高校和學(xué)生之間因教學(xué)管理而發(fā)生的糾紛，經(jīng)學(xué)生申訴先由高校自己處理，這樣為高校提供一個(gè)自我糾正的機(jī)會(huì)，更有利于在良好的氛圍中疏解糾紛，同時(shí)也實(shí)現(xiàn)了高校在處理自身教學(xué)管理爭(zhēng)議上的自治權(quán)[17]�！�

　　這一理論在我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的教育法治實(shí)踐中已經(jīng)得到了確證。臺(tái)灣地區(qū)1995年6月23日司法院大法官會(huì)議作出的《釋字第382號(hào)解釋》指出：“各級(jí)學(xué)校依有關(guān)學(xué)籍規(guī)則或懲處規(guī)定，對(duì)學(xué)生所違退學(xué)或類似處分行為，足以改變學(xué)生身份并損及其受教育之機(jī)會(huì)，自屬對(duì)人民憲法上受教育之權(quán)利有重大影響，此種處分行為應(yīng)為訴愿法及行政訴訟法上之行政處分。受處分之學(xué)生于用盡校內(nèi)申訴途徑，未獲得救濟(jì)者，自得依法提起訴愿及行政訴訟�！盵18]可見，臺(tái)灣地區(qū)已經(jīng)將校內(nèi)申訴作為行政復(fù)議和行政訴訟的前置程序，這一方面自有減輕司法部門負(fù)擔(dān)的意圖，另一方面也實(shí)際上承認(rèn)了申訴制度對(duì)保護(hù)高校自治權(quán)的價(jià)值�！�

　　最后，從解決糾紛的角度考慮，校內(nèi)申訴制度是糾紛解決機(jī)制重要而有效的環(huán)節(jié)�！�

　　以最小的成本和代價(jià)最有效地解決問題，同時(shí)盡可能的實(shí)現(xiàn)糾紛解決方式的多元化，無(wú)疑是設(shè)計(jì)糾紛解決途徑的一個(gè)重要的原則。校內(nèi)申訴制度的建立，為高校學(xué)生在訴訟之外提供了又一權(quán)利救濟(jì)途徑，無(wú)疑有利于權(quán)利救濟(jì)途徑的多元化。而由于程序上的相對(duì)靈活性，使校內(nèi)申訴制度相對(duì)行政復(fù)議和訴訟制度而言，更加迅速、簡(jiǎn)捷和經(jīng)濟(jì)，其所需的成本是大學(xué)生所有可以選擇的權(quán)利救濟(jì)途徑中最小的�？梢栽O(shè)想，通過校內(nèi)申訴和行政申訴兩級(jí)申訴的層級(jí)設(shè)計(jì)，如果能與其后的行政復(fù)議與行政訴訟途徑合理銜接，并框定好各自的救濟(jì)范圍，將有利于從整體上促進(jìn)更公平、高效的糾紛解決機(jī)制的形成�！�

　　同時(shí)，作為糾紛解決機(jī)制，其解決糾紛的效果也是評(píng)判該機(jī)制效率重要的標(biāo)準(zhǔn)之一。由于申訴制度是教育系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督和糾錯(cuò)機(jī)制，可以充分地利用高校內(nèi)部和行政層級(jí)中上下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督關(guān)系來平衡和解決糾紛[19]，對(duì)于高校自身而言，對(duì)于此類的監(jiān)督和糾錯(cuò)不會(huì)存在很大的抵觸情緒，從而有利于申訴決定的落實(shí)和高校與矛盾的化解。因此可以說，完善的申訴制度是大學(xué)生權(quán)利救濟(jì)機(jī)制中一種成本較低而收益較高的制度，是糾紛解決機(jī)制中一個(gè)不可或缺的重要環(huán)節(jié)。[20]　

　　筆者了解到，最近發(fā)生在中央美術(shù)學(xué)院的一個(gè)案件。有兩位畢業(yè)班的同學(xué)在參加2007年1月20日上午和下午分別進(jìn)行的全國(guó)碩士研究生入學(xué)考試《政治》、《英語(yǔ)》課程時(shí)，涉嫌攜帶（使用）電子通訊設(shè)備作弊，被學(xué)校作出“當(dāng)次考試成績(jī)無(wú)效”的決定后，學(xué)校又以違反學(xué)校的規(guī)章制度為由，予以“開除學(xué)籍”的處分。[21]二人不服，向?qū)W校申訴委員會(huì)提出申訴。學(xué)校申訴委員會(huì)經(jīng)過處理，認(rèn)為學(xué)校過去的處理決定，存在程序上的問題。后來，學(xué)校聽取了申訴委員會(huì)的建議，作出了“撤銷開除學(xué)籍處理決定”[22]。當(dāng)然，后來學(xué)校有關(guān)職能部門雖然擬作出對(duì)學(xué)生“開除學(xué)籍”的處分建議[23]，但這次學(xué)校則是嚴(yán)格根據(jù)北京市教育委員會(huì)的有關(guān)規(guī)范性文件和學(xué)校自己制定的規(guī)章的規(guī)定，分別于4月底或5月初舉行了聽證程序。而且根據(jù)我的親身經(jīng)歷（我作為其中一名同學(xué)的代理人參加了聽證），學(xué)校方面比較重視這次聽證。我想這樣的聽證，無(wú)論對(duì)于學(xué)校的有關(guān)部門還是對(duì)于學(xué)生，都是非常有意義的。學(xué)校的最終處分決定，有可能通過這樣的聽證而改變，學(xué)生的命運(yùn)，也有可能通過這樣的聽證而改變�！�

　　2、大學(xué)生校內(nèi)申訴的局限　

　　由于在2005年之前我國(guó)對(duì)申訴制度僅有原則性的規(guī)定，2005年修訂頒行的新《規(guī)定》對(duì)申訴制度雖然有進(jìn)一步的規(guī)定，但也談不上至善至美，缺陷和不足仍然未能完全避免。加之實(shí)踐中各高校的申訴制度也正處于初創(chuàng)階段，因此，目前的申訴制度還存在不少問題，具體體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：　

　�。�1）法律規(guī)范過于原則，缺乏具體程序規(guī)則，未對(duì)校內(nèi)申訴制度作出實(shí)質(zhì)性的規(guī)定　

　　雖然2005年出臺(tái)的新《規(guī)定》對(duì)申訴制度作出了一些規(guī)定，例如規(guī)定了受理申訴的組織，申訴的范圍，申訴時(shí)效等。但是并沒有從根本上對(duì)學(xué)生申訴制度作出更加具體而詳盡的規(guī)定�！�

　　首先，對(duì)實(shí)質(zhì)性問題的規(guī)定不夠，規(guī)則的可操作性有限，大量的制度設(shè)計(jì)仍然需要各高等學(xué)校自己完成。例如，新《規(guī)定》第60條規(guī)定，學(xué)校應(yīng)當(dāng)成立學(xué)生申訴處理委員會(huì)，學(xué)生申訴處理委員會(huì)應(yīng)當(dāng)由學(xué)校負(fù)責(zé)人、職能部門負(fù)責(zé)人、教師代表、學(xué)生代表組成。但是，該規(guī)定只是從原則上規(guī)定了學(xué)校應(yīng)當(dāng)成立“學(xué)生申訴處理委員會(huì)”（后簡(jiǎn)稱“學(xué)申委”），以及“學(xué)申委”的構(gòu)成人員類型。具體到操作層面，“學(xué)申委”應(yīng)如何設(shè)置？其人員構(gòu)成比例如何？特別是學(xué)生和未兼行政職務(wù)的教師代表應(yīng)占多大比例？其在校內(nèi)的身份和地位是什么？新《學(xué)生管理規(guī)定》對(duì)此都沒有作出明確說明，為高校留下了過于廣闊的自主空間。實(shí)際上，“學(xué)申委”作為專門處理學(xué)生申訴的機(jī)構(gòu)，固然與學(xué)校的職能部門有一定的關(guān)系，但更多地應(yīng)有其自己的獨(dú)立性。在“學(xué)申委”的人員組成上，應(yīng)保證教師代表、學(xué)生代表和法律專業(yè)人士的參與。這也是申訴制度真正發(fā)揮作用的前提，否則“學(xué)申委”很可能流于形式，成為學(xué)校用來“做秀”的機(jī)構(gòu)[24]。由于法律的原則性規(guī)定，各校完全可以按照自己的意愿來決定“學(xué)申委”人員的構(gòu)成，這就存在削弱“學(xué)申委”的獨(dú)立性的隱患�！�

　　其次，在對(duì)校內(nèi)申訴制度的規(guī)定中，仍然存在重實(shí)體輕程序的傾向。新《規(guī)定》中，僅規(guī)定了學(xué)生對(duì)處分決定有異議的，可以向“學(xué)申委”提出書面申訴�！皩W(xué)申委”對(duì)學(xué)生提出的申訴應(yīng)當(dāng)進(jìn)行復(fù)查，并在將作出的復(fù)查結(jié)論告知申訴人。但是，具體應(yīng)當(dāng)怎樣提起申訴，“學(xué)申委”應(yīng)當(dāng)怎樣受理申訴，規(guī)定均未涉及。而對(duì)申訴結(jié)果的執(zhí)行程序，則完全沒有規(guī)定，成為當(dāng)前高校學(xué)生申訴制度的空白地帶。各個(gè)高校的申訴制度之所以在程序上會(huì)存在較多問題，一方面固然有高校自身的因素，輕視程序；
另一方面是因?yàn)榉�律�?guī)定過于原則，忽略了細(xì)密程序規(guī)則，使高校在申訴制度的程序規(guī)則上擁有了過多的自由裁量權(quán)�！�

　　最后，是目前校內(nèi)申訴機(jī)構(gòu)實(shí)際發(fā)揮作用不夠。對(duì)一套救濟(jì)系統(tǒng)而言，大學(xué)生對(duì)其的信任和評(píng)價(jià)程度將決定他們采用這套系統(tǒng)的態(tài)度。如果信任程度高，則采用的可能性會(huì)較大；
反之，他們將不會(huì)把時(shí)間和精力浪費(fèi)在一套他們認(rèn)為實(shí)際上沒什么作用的救濟(jì)機(jī)制上。而實(shí)踐中，目前各高校的申訴機(jī)制所發(fā)揮作用相當(dāng)有限。[25]　

　　可見一方面由于在機(jī)制設(shè)置上的程序問題，造成了大學(xué)生對(duì)這樣的校內(nèi)救濟(jì)機(jī)制普遍評(píng)價(jià)較低；
另外，即使看上去機(jī)制比較完善，但是在實(shí)際運(yùn)行的過程中沒有發(fā)揮理想的作用，甚至根本沒有發(fā)揮什么作用，造成了大學(xué)生對(duì)校內(nèi)救濟(jì)機(jī)制的普遍不信任。[26]　

　　以北京大學(xué)為例。早在2003年6月開始，北京大學(xué)就已經(jīng)成立了“學(xué)生申訴受理委員會(huì)”，并出臺(tái)了《北京大學(xué)學(xué)生違紀(jì)處理申訴受理暫行辦法》，建立了初步的申訴制度，然而筆者所看到申訴制度的實(shí)際運(yùn)作情況是，只有極個(gè)別的學(xué)生通過申訴改變處分結(jié)果（通過訪談，了解到只有一個(gè)決定通過申訴得到了變更處理，對(duì)學(xué)生作出了從輕處理）。也就是說這個(gè)貌似完善的校內(nèi)申訴制度實(shí)際上對(duì)維護(hù)學(xué)生權(quán)益，實(shí)現(xiàn)對(duì)學(xué)生受損利益的救濟(jì)幾乎發(fā)揮不了太大作用。而一旦這個(gè)制度長(zhǎng)此以往不能滿足當(dāng)事人的需求，當(dāng)事人會(huì)在這樣的反向激勵(lì)下越來越少地采用這種制度，最終使這個(gè)制度失去存在的意義。也就是說，如果不改變申訴制度實(shí)際發(fā)揮作用不足的現(xiàn)狀，校內(nèi)申訴制度將面臨形同虛設(shè)的危險(xiǎn)[27]�！�

　�。�2）受理校內(nèi)申訴的機(jī)構(gòu)法律責(zé)任不明晰　

　　新《規(guī)定》第64條規(guī)定，“學(xué)生在申訴期內(nèi)未提出申訴的，學(xué)校或者省級(jí)教育行政部門不再受理其提出的申訴”。但是，這只是單方面地規(guī)定了學(xué)生行使申訴權(quán)的時(shí)間限制，以及逾期不申訴的法律后果。然而對(duì)“學(xué)申委”逾期未對(duì)申訴人的申訴作出復(fù)查結(jié)論，應(yīng)承擔(dān)何種法律責(zé)任，法律中并沒有作出明確規(guī)定。同樣，對(duì)學(xué)校不履行學(xué)生申訴處理委員會(huì)作出復(fù)查決定或不采納相關(guān)建議的應(yīng)承擔(dān)何種法律責(zé)任等也未予以規(guī)定�！�

　　權(quán)力和責(zé)任應(yīng)是相對(duì)應(yīng)的，缺乏責(zé)任的約束，既可能導(dǎo)致權(quán)力的濫用，也可能導(dǎo)致消極的不作為。法律雖然規(guī)定了申訴機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)受理申訴并作出相應(yīng)的結(jié)論，卻沒有規(guī)定相應(yīng)的法律責(zé)任，這就為申訴機(jī)構(gòu)推諉責(zé)任、遲延履行職責(zé)提供了可能。而學(xué)生行使申訴權(quán)，尋求對(duì)受教育權(quán)的保護(hù)，都是具有相當(dāng)強(qiáng)的時(shí)間性的。一旦受理申訴的機(jī)構(gòu)不作為或遲延履行職責(zé)，將對(duì)本來權(quán)利就受到侵害的學(xué)生造成又一次的傷害。因此，有必要在新《規(guī)定》或相關(guān)法律、法規(guī)中對(duì)“學(xué)申委”逾期未對(duì)申訴人的申訴作出復(fù)查結(jié)論、學(xué)校不履行學(xué)生申訴處理委員會(huì)作出的復(fù)查決定等情形，各自應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任作出規(guī)定，以切實(shí)保障學(xué)校、“學(xué)申委”及時(shí)、高效地履行各自的職責(zé)，維護(hù)學(xué)生的合法權(quán)益[28]�！�

　�。�3）校內(nèi)申訴與行政申訴、行政訴訟的銜接并不十分妥帖、穩(wěn)固　

　　前文已述，校內(nèi)申訴制度是重要的救濟(jì)途徑，但是否要將校內(nèi)申訴作為行政申訴或者行政復(fù)議或行政訴訟的前置程序，如何理解、理順?biāo)鼈冎�間的關(guān)系，從而使得這些制度如何形成一種合力，最大程度地發(fā)揮作用，理論界與實(shí)務(wù)界都存在著不同的看法，真可謂見仁見智。　

　　對(duì)此實(shí)踐中有兩種不同的做法。廣州市兩級(jí)法院在受理高校行政訴訟案件時(shí)就沒有將申訴程序作為訴訟的前置程序，只要原告向法院提起訴訟，法院一概受理。他們認(rèn)為：一則法律、法規(guī)并沒有設(shè)置這樣的前置程序，二則實(shí)際上原告往往在向法院起訴之前已窮盡了習(xí)慣上的行政救濟(jì)途徑，而教育行政管理部門往往基于各種理由對(duì)申訴者的申訴或不予答復(fù)或不予理睬（不作為），當(dāng)事人不得已最后才走訴訟這條路。如果法院再要求當(dāng)事人履行這樣的程序，無(wú)異于剝奪訴權(quán)[29]。　

　　與廣州法院的觀點(diǎn)相反，天津市高級(jí)人民法院則認(rèn)為，由于教育行政案件有其自身的特殊性，不宜將所有糾紛都直接納入訴訟范疇，應(yīng)確立申訴前置程序。他們的理由是：因?yàn)樯暝V是主要的行政救濟(jì)途徑，可以充分利用行政層級(jí)內(nèi)部的監(jiān)督關(guān)系來解決糾紛。如果學(xué)生在權(quán)利受損后提起申訴，其問題很可能在行政訴訟之前得到解決。特別對(duì)于一些涉及學(xué)術(shù)水平評(píng)判的糾紛，可以避免司法審查的有限性而無(wú)法從實(shí)體上保護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益的問題。因此，設(shè)立申訴前置程序，不僅能保障教育管理秩序的持續(xù)和穩(wěn)定，同時(shí)也能切實(shí)解決糾紛，減少各方當(dāng)事人的訟累[30]。　

　　應(yīng)該說以上兩種觀點(diǎn)都有一定的道理。第一種觀點(diǎn)基于現(xiàn)實(shí)考慮，為方便當(dāng)事人迅速獲得有效的法律救濟(jì)，認(rèn)為法院可以直接受理。但問題是制度本身是可以合理設(shè)計(jì)的，或者說通過人為努力加以改變的。第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，基于教育案件的特殊性，建議采用前置程序。校內(nèi)申訴不是可有可無(wú)，而是必須先行經(jīng)過此程序。只有在歷經(jīng)校內(nèi)申訴后，不服申訴決定的，才可以向教育行政部門繼續(xù)申請(qǐng)行政申訴或行政復(fù)議或行政訴訟。筆者基本認(rèn)同第二種觀點(diǎn)。因?yàn)槟壳坝嘘P(guān)法律規(guī)定的缺失和現(xiàn)階段申訴制度的缺陷，都是可以克服的，因此從更長(zhǎng)遠(yuǎn)的角度來看，以校內(nèi)申訴制度作為訴訟的前置程序的制度選擇為宜，而且可以作為借鑒的是，我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)在1995年司法院大法官作出的“釋字第382號(hào)解釋”中則明文規(guī)定將申訴作為行政復(fù)議和行政訴訟的前置程序，這也可以認(rèn)為存在臺(tái)灣地區(qū)制度實(shí)踐的先例支持�！�

　　由此，對(duì)于申訴制度與訴訟制度的銜接可作以下處理：首先，高校學(xué)生在對(duì)高校的處分不滿時(shí)，應(yīng)當(dāng)首先向“學(xué)申委”提起申訴。受理學(xué)生申訴以后，學(xué)生申訴處理委員會(huì)如在規(guī)定時(shí)間內(nèi)不做任何處理決定，那么學(xué)生可以針對(duì)該部門的不作為向上一級(jí)教育行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)行政申訴。如果對(duì)行政申訴的結(jié)果仍不滿意，則可以向人民法院提起訴訟，依靠行政或司法監(jiān)督糾正申訴受理機(jī)關(guān)的不作為[31]。其次，如果學(xué)生對(duì)校內(nèi)申訴處理結(jié)果不服，應(yīng)根據(jù)不同情況采取以下救濟(jì)措施：（1）對(duì)涉及人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的學(xué)校行為可以提起訴訟；
（2）如果學(xué)生受到的處理會(huì)影響其獲得或失去作為學(xué)校成員學(xué)生這一特定身份，如不予錄取、開除學(xué)籍等，由于這將改變學(xué)生的實(shí)質(zhì)性地位，對(duì)學(xué)生受教育權(quán)利影響重大，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　學(xué)生有權(quán)提起行政訴訟。（3）如果申訴人受到的是高�；�于自身內(nèi)部的教學(xué)管理制度而作出的紀(jì)律處分，而且這種處分不足以改變其作為學(xué)校成員的實(shí)質(zhì)性地位，此時(shí)申訴委員會(huì)對(duì)于申訴請(qǐng)求所作的決定應(yīng)視為終局決定[32]�！�

　　三、 如何完善高等學(xué)校校內(nèi)申訴制度　

　　前已述及，通過訴訟途徑來對(duì)學(xué)生權(quán)利進(jìn)行救濟(jì)，不僅成本高、收益弱，而且有侵蝕高校學(xué)術(shù)自由空間的危險(xiǎn)。而申訴制度如果實(shí)施得當(dāng)，不但成本低、效率高，而且可以使學(xué)生與高校通過博弈獲得“雙贏”[33]。所以，通過完善的校內(nèi)申訴制度來對(duì)學(xué)生權(quán)利進(jìn)行救濟(jì)，應(yīng)當(dāng)是未來保障學(xué)生權(quán)利制度建設(shè)的重中之重�！�

　　大多數(shù)學(xué)生在面對(duì)各種救濟(jì)途徑時(shí)，為數(shù)不少的學(xué)生傾向于選擇申訴尤其是校內(nèi)申訴來維護(hù)自己的權(quán)益，基于此，如何完善校內(nèi)申訴制度應(yīng)該是我們完善學(xué)生權(quán)利救濟(jì)途徑的核心部分。1995年《教育法》第42條第一次規(guī)定了學(xué)生享有的申訴權(quán)，但是仍然停留在原則性規(guī)定階段。2005年新的《學(xué)生管理規(guī)定》（即21號(hào)令）對(duì)學(xué)生的申訴問題做了更進(jìn)一步的規(guī)定，明確學(xué)生所享有的申訴權(quán)包括兩種：一是學(xué)校內(nèi)部的申訴，二是學(xué)校外部的行政申訴。其中，新《規(guī)定》第59-62條主要規(guī)定了學(xué)生向?qū)W校申訴的制度�？梢�，學(xué)校內(nèi)部的申訴制度是整個(gè)申訴救濟(jì)制度中的重點(diǎn)。但是，申訴救濟(jì)，尤其是校內(nèi)申訴救濟(jì)要真正地發(fā)揮作用，還需要我們建立和完善從受理范圍到申訴程序的一整套機(jī)制，以及富有成效的執(zhí)行措施。否則，申訴救濟(jì)也僅僅是停留在法條中的權(quán)利，而無(wú)法成為學(xué)生可以真正享有和運(yùn)用的救濟(jì)工具。下文也將通過對(duì)我國(guó)高�，F(xiàn)有的申訴制度以及域外國(guó)家或地區(qū)的申訴制度經(jīng)驗(yàn)的對(duì)比分析，探討如何建構(gòu)一套完善的校內(nèi)申訴救濟(jì)體制。　

　�。ㄒ唬┦芾硇�內(nèi)申訴的機(jī)構(gòu)或組織　

　　1995年《教育法》確認(rèn)了學(xué)生的申訴權(quán)，尤其是在2005年的新《規(guī)定》進(jìn)一步明確了申訴制度之后，我國(guó)高等院校的內(nèi)部申訴制度有了長(zhǎng)足的進(jìn)步和發(fā)展。但也應(yīng)同時(shí)看到，相比于其他國(guó)家和地區(qū)，我國(guó)的校內(nèi)學(xué)生申訴機(jī)制還有諸多值得完善之處，在受理申訴的主體機(jī)構(gòu)這個(gè)問題上至少需要注意堅(jiān)持以下兩個(gè)原則[34]：　

　　一是保持獨(dú)立、中立原則，需要學(xué)校在申訴機(jī)構(gòu)的設(shè)置上更多地吸納沒有行政兼職的教授等學(xué)術(shù)人員，進(jìn)一步說，學(xué)術(shù)人員而非行政人員應(yīng)該成為申訴委員會(huì)的主要組成部分。這樣一方面可以使申訴機(jī)構(gòu)獨(dú)立于學(xué)校的管理機(jī)關(guān)，尤其是獨(dú)立于學(xué)校違紀(jì)處分管理部門，[35]只有這樣學(xué)申委才可以獨(dú)立地作出自己的判斷和決定，而不過多地受制于大學(xué)內(nèi)部各職能部門的壓力。另一方面，因?yàn)樾��?nèi)的申訴機(jī)構(gòu)處理的主要是學(xué)生由于學(xué)校的學(xué)術(shù)評(píng)價(jià)或紀(jì)律懲戒而產(chǎn)生的糾紛，主要由教授組成的學(xué)申委在處理這類問題上要更為專業(yè)和理性。這也正是我們強(qiáng)調(diào)校內(nèi)申訴機(jī)制要優(yōu)于訴訟的原因�！�

　　二是維護(hù)學(xué)生利益原則，需要學(xué)校在申訴機(jī)構(gòu)的設(shè)置上更多地兼顧在校學(xué)生的利益，因?yàn)樗麄儾攀巧暝V這項(xiàng)救濟(jì)途徑中真正的權(quán)利人和利益方。只有學(xué)生能夠在受理申訴的機(jī)構(gòu)中占有一席之地，申訴機(jī)構(gòu)才能真正了解學(xué)生的處境、學(xué)生的困惑以及解決問題的最優(yōu)手段，才能夠避免因?yàn)樾畔⒉粚?duì)稱而單方面地作出任意的決定�！�

　　校內(nèi)申訴的受理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)是學(xué)生申訴委員會(huì)（學(xué)申委），根據(jù)新《規(guī)定》第60條第1款，“學(xué)校應(yīng)當(dāng)成立學(xué)生申訴處理委員會(huì)，受理學(xué)生對(duì)取消入學(xué)資格、退學(xué)處理或者違規(guī)、違紀(jì)處分的申訴。”所以，學(xué)申委是法定的申訴受理機(jī)構(gòu)，并且各個(gè)高校均“應(yīng)當(dāng)”成立類似的“學(xué)申委”以保障學(xué)生所享有的申訴權(quán)利。關(guān)于學(xué)申委的組成人員，新《規(guī)定》第60條第2款規(guī)定“學(xué)生申訴處理委員會(huì)應(yīng)當(dāng)由學(xué)校負(fù)責(zé)人、職能部門負(fù)責(zé)人、教師代表、學(xué)生代表組成�！钡�是，法條中對(duì)學(xué)申委組成人員的規(guī)定是非�；\統(tǒng)的，既沒有明確學(xué)校負(fù)責(zé)人、職能部門負(fù)責(zé)人具體是哪些領(lǐng)導(dǎo)以及哪些部門，同時(shí)也沒有明確各組成部分具體的人數(shù)比例，所以在實(shí)踐中對(duì)于這些重要的問題各高校都有很大的自由裁量權(quán)�！�

　　北京大學(xué)于2003 年6 月成立了 “學(xué)生申訴受理委員會(huì)”， 專門受理學(xué)生的申訴。其工作辦公室設(shè)在學(xué)工部學(xué)生管理辦公室。委員會(huì)的組成人員共有15 人， 其中校級(jí)領(lǐng)導(dǎo)2 人、學(xué)工部1 人、教務(wù)部1 人、研究生院1 人、校監(jiān)察室1 人、校法律顧問1 人、北大醫(yī)學(xué)部2 人、院系學(xué)生工作辦公室代表2 人、教師代表2 人、學(xué)生代表2 人 （ 本科生學(xué)生會(huì)、研究生會(huì)） 。[36]　

　　浙江大學(xué)于2003 年10 月成立了“浙江大學(xué)學(xué)生申訴處理委員會(huì)”。委員會(huì)的組成人員共有13 人， 由校黨政領(lǐng)導(dǎo)、有關(guān)職能部門負(fù)責(zé)人、有關(guān)學(xué)院負(fù)責(zé)人代表、法律顧問和學(xué)生代表4 人（分別是校學(xué)生會(huì)主席、校研究生會(huì)主席、校博士生會(huì)主席和申訴人所在學(xué)院的學(xué)生會(huì)或研究生會(huì)、博士生會(huì)代表1 人） 組成。[37]　

　　從以上兩校設(shè)置學(xué)申委的先例來看，正如前文所言，現(xiàn)行的高校申訴委員會(huì)在人員的設(shè)置上，還是以校方行政管理人員為主，以校職能部門的領(lǐng)導(dǎo)為主，而具有學(xué)術(shù)權(quán)威的教授專家比例偏少，權(quán)利真正受到影響的學(xué)生群體在學(xué)申委中也只占到極小的比例，可以說現(xiàn)行的學(xué)申委仍然具有較濃厚的行政特色，而難以作為一個(gè)獨(dú)立的機(jī)構(gòu)發(fā)揮作用。　

　　臺(tái)灣地區(qū)高等學(xué)府的申訴經(jīng)驗(yàn)值得參考和借鑒。臺(tái)灣大學(xué)的《學(xué)生申訴評(píng)議委員會(huì)組織辦法》第三條規(guī)定“學(xué)生申評(píng)會(huì)由學(xué)務(wù)處、教務(wù)處、進(jìn)修推廣部各推派一人，各學(xué)院選薦副教授以上資格之教師各一人（其中未兼任行政職務(wù)者至少不得少于總額之二分之一），與大學(xué)部學(xué)生會(huì)代表二人，研究生協(xié)會(huì)代表一人為共同委員共同組成之。”[38]從臺(tái)大的組織辦法來看，其重點(diǎn)在于保障非行政人員的教授在學(xué)申委中的比例，對(duì)于學(xué)生所占的比例也并不是非常重視。而臺(tái)中師范學(xué)院的《學(xué)生申訴制度評(píng)議委員會(huì)設(shè)置辦法》第3 條明確規(guī)定：
“一、本會(huì)置委員十九人， 任期一年， 均為無(wú)給職， 由校長(zhǎng)遴聘之教師、法律、教育、心理學(xué)者、學(xué)校教師會(huì)代表， 與由學(xué)生推選之代表組成之；

其中未兼行政職務(wù)之教師不得少于總額之二分之一， 學(xué)生代表不得少于總額之五分之一。二、本會(huì)主席由委員互選產(chǎn)生， 任期一年�！� [39]從此條來看，臺(tái)中師范學(xué)院的規(guī)定充分照顧了教師和學(xué)生在申訴受理機(jī)構(gòu)中的比例。實(shí)際上，臺(tái)灣師范大學(xué)學(xué)生申訴評(píng)議委員會(huì)的組成也大體相同。[40]　

　　接下來，我們?cè)賮砜疾烀绹?guó)高校對(duì)校內(nèi)申訴制度的規(guī)定。在美國(guó)，各高校都有各自的申訴規(guī)則，這些規(guī)則非常的具體、詳盡。僅以耶魯大學(xué)（Yale University）本科生規(guī)章中有關(guān)申訴制度的規(guī)定為例：耶魯大學(xué)的申訴受理機(jī)構(gòu)由10名常設(shè)成員（regular voting members）和一名特設(shè)成員（ad hoc member）組成，其中10名常設(shè)成員包括3名終身教授、3名非終身教授、3名學(xué)生代表以及教務(wù)長(zhǎng)或教務(wù)長(zhǎng)指定的代表。[41]可見，在美國(guó)的高校申訴機(jī)構(gòu)中，都是以教授而非行政管理人員作為機(jī)構(gòu)中的主要成員，這樣可以保證申訴機(jī)構(gòu)相對(duì)于學(xué)校的職能管理部門具有一定的獨(dú)立性，同時(shí)學(xué)生代表的作用在美國(guó)申訴機(jī)構(gòu)中也得到了一定的重視，反映了學(xué)生的利益：可以說這樣的申訴機(jī)構(gòu)組成方式是比較科學(xué)的。　

　�。ǘ�）受理申訴的范圍　

　　新《學(xué)生管理規(guī)定》第60條明確學(xué)生申訴處理委員會(huì)“受理學(xué)生對(duì)取消入學(xué)資格、退學(xué)處理或者違規(guī)、違紀(jì)處分的申訴”，規(guī)定了學(xué)申委受理申訴的受案范圍：
“學(xué)申委”只受理涉及學(xué)生身份變化的處理和學(xué)生對(duì)學(xué)校處分不服的情況。[42]而根據(jù)《教育法》第42 條的規(guī)定，學(xué)生也享有“對(duì)學(xué)校、教師侵犯其人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益， 提出申訴”的權(quán)利。而按照新《規(guī)定》第5條，學(xué)生享有“對(duì)學(xué)校給予的處分或者處理有異議，向?qū)W�；蛘呓逃�行政部門提出申訴；
對(duì)學(xué)校、教職員工侵犯其人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益，提出申訴或者依法提起訴訟”的權(quán)利�？梢�，新《規(guī)定》第60條對(duì)學(xué)生申訴機(jī)構(gòu)受案范圍的規(guī)定是對(duì)學(xué)生所享有的申訴權(quán)利的一種限制，在實(shí)質(zhì)上縮小了學(xué)生根據(jù)《教育法》和新《規(guī)定》的其他條文規(guī)定的可以行使的權(quán)利的范圍。在我所閱讀到的北京高校的內(nèi)部申訴規(guī)則大都是與新《規(guī)定》的精神保持一致，縮減了校內(nèi)申訴機(jī)構(gòu)受理申訴案件的范圍�！�

　　我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)輔仁大學(xué)《學(xué)生申訴辦法》第4條1款規(guī)定“本校學(xué)生有下列情形之一，認(rèn)其合法權(quán)益遭受直接不當(dāng)之侵害者，得依本辦法經(jīng)由學(xué)生事務(wù)處向申評(píng)會(huì)申請(qǐng)?jiān)u議：（1）不服學(xué)校對(duì)其受教權(quán)益所為之處分者（含各類懲戒處分）；
（2）不服學(xué)校各一級(jí)行政單位之行政措施，經(jīng)向原單位聲明異議而未獲合理之答復(fù)者”。[43]通過此規(guī)定，可以得知，輔仁大學(xué)的學(xué)生只要在認(rèn)為其合法權(quán)益遭受“直接不當(dāng)”之侵害時(shí)，都可以向校內(nèi)申訴機(jī)構(gòu)提出申訴，申評(píng)會(huì)都應(yīng)當(dāng)受理。　

　　再來看澳大利亞墨爾本大學(xué)的學(xué)生申訴程序，其中第3條規(guī)定了學(xué)生申訴的種類，主要包括：因?qū)W術(shù)事項(xiàng)的申訴（Academic Grievances），因?qū)W校行政行為的申訴（Administrative Grievances），以及因歧視、性騷擾和暴力行為的申訴（Discrimination， Sexual Harassment， Bullying）。[44]在這里，學(xué)校申訴機(jī)構(gòu)受理案件的范圍就不僅僅限于學(xué)生的受教育權(quán)問題，而是涉及學(xué)生在校的大部分合法權(quán)利。相比之下，美國(guó)普林斯頓大學(xué)的申訴受理規(guī)定就顯得更為詳細(xì)，涵蓋了學(xué)校生活的方方面面：學(xué)術(shù)事項(xiàng)、學(xué)生的非學(xué)術(shù)行為、學(xué)生組織的非學(xué)術(shù)行為、教職行政人員的非學(xué)術(shù)行為、傷害行為以及初步程序中的程序不公。[45]只要是這些事項(xiàng)，學(xué)生都可以向申訴機(jī)構(gòu)提起申訴。在范圍上可謂是涵括廣泛，力爭(zhēng)對(duì)學(xué)生的在校權(quán)利提供周全的救濟(jì)途徑。　

　　我國(guó)高校的內(nèi)部申訴體制在受案范圍問題上最大的缺陷就在于限制了學(xué)生根據(jù)《教育法》和新《規(guī)定》第5條所享有的申訴權(quán)。建構(gòu)完善的校內(nèi)申訴救濟(jì)制度，需要擴(kuò)展申訴機(jī)構(gòu)接受申訴范圍的廣度，恢復(fù)高校學(xué)生應(yīng)有的權(quán)利。根據(jù)學(xué)�；蚪處煹那謾�(quán)行為和由此產(chǎn)生的爭(zhēng)議的性質(zhì)，可以將爭(zhēng)議分為教育行政爭(zhēng)議和與教育活動(dòng)密切相關(guān)的民事爭(zhēng)議。[46]教育行政爭(zhēng)議是由學(xué)校單方面行使處分權(quán)從而影響學(xué)生受教育權(quán)而產(chǎn)生的爭(zhēng)議，這一爭(zhēng)議理應(yīng)納入學(xué)校申訴機(jī)構(gòu)處理的范圍。而與教育活動(dòng)密切相關(guān)的民事爭(zhēng)議，比如學(xué)校侵犯學(xué)生的財(cái)產(chǎn)權(quán)或其他人身權(quán)利等等，也應(yīng)該納入到申訴機(jī)構(gòu)的處理范圍中。根據(jù)這一原則，學(xué)生無(wú)論是對(duì)學(xué)校有關(guān)受教育權(quán)益所為之處分，或是有其他不當(dāng)行為而損及學(xué)生權(quán)益，都可以向?qū)W校的申訴部門提出申訴，請(qǐng)求得到合理的解決。[47]只有如此，才能最大限度地發(fā)揮校內(nèi)申訴機(jī)制的優(yōu)勢(shì)，以較低的成本維護(hù)學(xué)生的利益�！�

　　（三）處理申訴的程序　

　　在我國(guó)的法治建設(shè)進(jìn)程中，對(duì)程序問題一向沒有足夠的重視，在學(xué)校申訴制度上也是如此，反映了我們重實(shí)體，輕程序的思維傾向。新《規(guī)定》僅用兩個(gè)條文的篇幅規(guī)定了校內(nèi)申訴的基本內(nèi)容，這兩條分別是第61條“學(xué)生對(duì)處分決定有異議的，在接到學(xué)校處分決定書之日起5個(gè)工作日內(nèi)，可以向?qū)W校學(xué)生申訴處理委員會(huì)提出書面申訴。”以及第62條“學(xué)生申訴處理委員會(huì)對(duì)學(xué)生提出的申訴進(jìn)行復(fù)查，并在接到書面申訴之日起15個(gè)工作日內(nèi)，作出復(fù)查結(jié)論并告知申訴人。”可以說非�；\統(tǒng)和原則，學(xué)生如何向“學(xué)申委”提出申訴，“學(xué)申委”如何處理申訴，處理過程中學(xué)生當(dāng)事人是否參加，是否公開進(jìn)行或舉行聽證？ 新《規(guī)定》對(duì)此均無(wú)詳細(xì)說明，申訴制度的貫徹還是要依靠各個(gè)高校制定具體的申訴程序細(xì)則。　

　　在筆者所在的北京大學(xué)，2005年9月以前，學(xué)申委在接受學(xué)生提出的申訴后，組織成員會(huì)議，并向成員單位提問，由作出處分的單位前來應(yīng)訴。但是，被處分學(xué)生本人不參加會(huì)議，會(huì)議也不面向師生公開進(jìn)行。[48]在《武漢大學(xué)學(xué)生申訴處理暫行辦法》中，對(duì)該校學(xué)生申訴的程序做了具體詳細(xì)的實(shí)施規(guī)定。其中第8條規(guī)定“學(xué)生申訴處理委員會(huì)的申訴處理程序由受理申訴、調(diào)查評(píng)議、作出決定三個(gè)環(huán)節(jié)組成，依次進(jìn)行�！钡�13條“申訴處理小組成員與申訴人、被申訴事項(xiàng)有利害關(guān)系的應(yīng)當(dāng)主動(dòng)回避，申訴學(xué)生也有權(quán)申請(qǐng)他們回避”規(guī)定了回避原則。第16條“申訴處理小組評(píng)議案件，不公開進(jìn)行”規(guī)定了不公開原則。第19條“學(xué)校不得因申訴人提出申訴而加重對(duì)申訴人的處理”規(guī)定了不加重原則。[49]相對(duì)于武漢大學(xué)的規(guī)定，中國(guó)政法大學(xué)、北京師范大學(xué)等學(xué)校的申訴細(xì)則還強(qiáng)調(diào)了聽證程序在申訴中的運(yùn)用[50]。政法大學(xué)在其《學(xué)生聽證及申訴規(guī)則》中規(guī)定，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　如果申訴委員會(huì)認(rèn)為有必要的，可以舉行聽證，并詳細(xì)規(guī)定了聽證的一系列程序。[51]　

　　值得一提的是，北京市教委2005年6月頒布的《北京市教育委員會(huì)關(guān)于普通高校學(xué)生違紀(jì)處分程序若干規(guī)定（試行）》中，就聽證程序作出了較為詳細(xì)的專門規(guī)定。該《若干規(guī)定》第17條規(guī)定：“學(xué)校擬對(duì)學(xué)生處以開除學(xué)籍處分時(shí)，應(yīng)當(dāng)書面告知擬被處分學(xué)生有要求聽證的權(quán)利。擬被處分學(xué)生要求聽證的，應(yīng)當(dāng)在學(xué)校規(guī)定的期限內(nèi)提出書面申請(qǐng)，學(xué)校應(yīng)在收到學(xué)生的申請(qǐng)后組織召開聽證會(huì)�！逼渲小啊�…學(xué)生要求聽證的……學(xué)校應(yīng)當(dāng)組織召開聽證會(huì)”的規(guī)定，實(shí)為明確規(guī)定了對(duì)于開除學(xué)籍這類對(duì)學(xué)生的受教育權(quán)影響重大的處分決定的作出，學(xué)生如果要求聽證的，必須進(jìn)行聽證。作為目前為止全國(guó)唯一的在省級(jí)教育行政機(jī)關(guān)頒布的規(guī)范性文件對(duì)校內(nèi)申訴程序中聽證問題的強(qiáng)制性規(guī)定，北京市教育委員會(huì)的這一規(guī)范性文件無(wú)疑對(duì)校內(nèi)申訴程序的完善有相當(dāng)?shù)囊饬x�！�

　　我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)臺(tái)灣大學(xué)《學(xué)生申訴評(píng)議辦法》第12條規(guī)定“評(píng)議采不公開原則，惟得通知申訴人、原處分單位及關(guān)系人到會(huì)說明”�！秾W(xué)生申訴評(píng)議委員會(huì)組織辦法》第7條規(guī)定“評(píng)議會(huì)成員就該申訴案件為申訴人、關(guān)系人或直接參與申訴案件之裁決者，應(yīng)行回避�！盵52]臺(tái)灣輔仁大學(xué)在程序公開和回避原則上亦有類似的規(guī)定。輔仁大學(xué)《學(xué)生申訴辦法》第11條1項(xiàng)：“申評(píng)會(huì)之程序概不公開，但應(yīng)通知雙方當(dāng)事人及關(guān)系人到會(huì)說明，亦得邀請(qǐng)輔導(dǎo)、法律或其他專業(yè)性教師或人士提供意見�！钡�2條第3款“評(píng)議委員會(huì)對(duì)于申訴案有利害關(guān)系者，應(yīng)自行回避，不得參與評(píng)議�！盵53]　

　　筆者認(rèn)為，程序問題是整個(gè)申訴制度最關(guān)鍵的環(huán)節(jié)。中國(guó)自古就有輕程序的觀念，這種觀念本質(zhì)上反映的也正是我們傳統(tǒng)上輕視權(quán)利的思想。其實(shí)，程序性權(quán)利也是一種重要的權(quán)利，而且往往是能夠決定實(shí)體權(quán)利正當(dāng)性的權(quán)利。古老的自然正義原則，其要義就在于保證程序的正義，從而才能實(shí)現(xiàn)實(shí)體的公正。在高校申訴制度中，程序問題自然也就非常重要。只有尊重申訴學(xué)生的程序權(quán)利，高等學(xué)校內(nèi)部的申訴受理機(jī)構(gòu)才能夠理性地作出決定。在高校申訴程序中，需要改進(jìn)的方面有：　

　　一是申訴委員會(huì)審查和決定申訴案件是否要向師生公開，尤其是向提出申訴的學(xué)生公開？根據(jù)筆者了解，按照大多數(shù)學(xué)校的申訴規(guī)則和辦法，學(xué)申委的審查和決定過程一般是不向?qū)W校師生公開的，這里主要考慮到保護(hù)申訴學(xué)生的隱私問題。但是，學(xué)申委的審查過程應(yīng)當(dāng)允許提出申訴的學(xué)生本人參與其中，至少應(yīng)當(dāng)聽取他（她）的申辯意見和理由，并允許申訴學(xué)生與作出處理的單位進(jìn)行類似法庭抗辯式的質(zhì)證與辯論。因?yàn)榘凑粘绦蛘�義的一般原則，當(dāng)對(duì)一個(gè)人的權(quán)利進(jìn)行處分時(shí)，必須要給予權(quán)利人發(fā)表不同意見和為自己進(jìn)行辯解的機(jī)會(huì)�！�

　　二是申訴委員會(huì)在處理申訴案件時(shí)是否有必要進(jìn)行聽證？眾所周知，兼聽則明。無(wú)疑，聽證程序有利于申訴委員會(huì)弄清糾紛的真實(shí)情況，也可以給其他的師生以一定的教育意義�？梢哉f聽證程序是在申訴制度起著重要作用的。但由于我國(guó)新《規(guī)定》對(duì)此并沒有做硬性規(guī)定，而且筆者認(rèn)為，聽證制度也確有成本較高、削弱當(dāng)事人隱私權(quán)等消極面影響。所以并不主張將聽證設(shè)為申訴審查的必經(jīng)程序，而只是在有需要的情況下使用。當(dāng)然，各高等學(xué)�？梢愿鶕�(jù)具體情況，對(duì)涉及學(xué)生重大權(quán)益的爭(zhēng)議或糾紛，規(guī)定進(jìn)行聽證。隨著時(shí)間的推移，依法治校與依法治教的發(fā)展，應(yīng)當(dāng)逐步擴(kuò)大聽證的范圍。如果實(shí)行聽證制度，則要確立一系列聽證的原則與規(guī)則，包括案卷排他性原則等，否則聽證就流于形式而不能起到實(shí)質(zhì)性作用。　

　　三是回避問題。根據(jù)自然正義原則的要求，“任何個(gè)人不得擔(dān)任自己案件的法官”（任何人不能自斷其案）�；乇苤贫纫惨虼硕�派生。但是具體到高校申訴制度上，筆者認(rèn)為不能對(duì)這一制度作過于簡(jiǎn)單化的理解與處理。這里有兩個(gè)問題需要明確。首先，何謂原來作出處分的單位？從適格的行政主體角度來看，高校本身才是作出處分決定的單位。但是顯然，在校內(nèi)申訴制度中，作為一個(gè)整體的高校是不可能回避的。而實(shí)際上應(yīng)該回避的是作出處分決定的高校的具體職能部門，如教務(wù)處，學(xué)工處，研究生院等。其次，由于校內(nèi)申訴制度的價(jià)值旨趣注重通過相對(duì)便捷直接的方式處理糾紛，因此在處理糾紛的過程中，作為原處分決定的具體作出者必須要參與調(diào)查過程中，以讓學(xué)申委更全面直接的了解情況，因此各職能部門作為一個(gè)單位要徹底回避也是不可能的。因此最終應(yīng)當(dāng)回避的是原來作出處分的單位中參與處分決定的個(gè)人不應(yīng)當(dāng)參與到申訴案件的裁定過程中，這樣才能保證申訴機(jī)構(gòu)審理案件的客觀中立。　

　　四是保證學(xué)生不會(huì)因其申訴行為而受到加重處罰，也不會(huì)因?yàn)槠渖暝V行為從而受到學(xué)校或所在院系的歧視對(duì)待，徹底消除學(xué)生申訴的后顧之憂。在這個(gè)問題上，國(guó)內(nèi)有些學(xué)校做得比較不錯(cuò)，如武漢大學(xué)在其《學(xué)生申訴處理暫行辦法》中就規(guī)定了“不加重原則”；
北京市教委2005年6月頒布的《北京市教育委員會(huì)關(guān)于普通高校學(xué)生違紀(jì)處分程序若干規(guī)定（試行）》中也有類似的規(guī)定[54]。但是更多的高校并沒有這方面的規(guī)定，往往會(huì)導(dǎo)致學(xué)生有畏懼心理，不敢申訴，或者擔(dān)心申訴以后會(huì)遭到所在院系或?qū)W校“打擊報(bào)復(fù)”或者擔(dān)心“穿小鞋”、“遭人白眼”�！�

　　（四）校內(nèi)申訴機(jī)構(gòu)的權(quán)力　

　　新《規(guī)定》第62條規(guī)定：“學(xué)生申訴處理委員會(huì)對(duì)學(xué)生提出的申訴進(jìn)行復(fù)查，并在接到書面申訴之日起15個(gè)工作日內(nèi)，作出復(fù)查結(jié)論并告知申訴人。需要改變?cè)�處分決定的，由學(xué)生申訴處理委員會(huì)提交學(xué)校重新研究決定。”所以按照教育部的規(guī)章規(guī)定，學(xué)申委沒有決定權(quán)，而只有建議權(quán)。各個(gè)高校的申訴細(xì)則也基本是按著這樣的基調(diào)來規(guī)定的。北京航空航天大學(xué)的《學(xué)生校內(nèi)申訴和聽證程序》第22條規(guī)定，復(fù)查決定書可以作出兩種說明，一是“維持原處理決定”，二是在某些情況下建議“原處理部門重新作出決定”。[55]而武漢大學(xué)的《學(xué)生申訴處理暫行辦法》第18條2款“需要改變?cè)�處分決定的，由學(xué)生申訴處理委員會(huì)提交學(xué)校重新研究決定”[56]基本就是教育部規(guī)章的翻版。可見，我國(guó)高校的申訴處理委員會(huì)并不具有直接變更原處分決定的權(quán)力，而是要交由學(xué)�；蛟�作出處理的機(jī)構(gòu)重新決定。而這一規(guī)定，實(shí)際上是把高校內(nèi)部的申訴處理委員會(huì)置于一個(gè)尷尬的境地：有管轄權(quán)，但沒有決定權(quán)，使學(xué)申委在實(shí)質(zhì)上被架空�！�

　　但臺(tái)灣地區(qū)高校申訴機(jī)構(gòu)的制度設(shè)計(jì)與安排值得借鑒。如臺(tái)灣大學(xué)《學(xué)生申訴評(píng)議辦法》第16條規(guī)定：“原處分單位[57]對(duì)于評(píng)議決定認(rèn)有抵觸法規(guī)或窒礙難行者，原處分單位應(yīng)自收到評(píng)議決定書副本之次日起十日內(nèi)列舉具體理由呈報(bào)校長(zhǎng)， 并副知申評(píng)會(huì)；

校長(zhǎng)如認(rèn)為理由充分者， 得交付申評(píng)會(huì)再議。除有前項(xiàng)情事外， 評(píng)議決定書經(jīng)呈請(qǐng)校長(zhǎng)備查后， 學(xué)校應(yīng)即執(zhí)行。”[58]而輔仁大學(xué)《申訴辦法》第17條也規(guī)定“申評(píng)會(huì)之決議書經(jīng)校長(zhǎng)核定后，應(yīng)送達(dá)申訴人及原處分單位，并有拘束雙方當(dāng)事人、相關(guān)學(xué)生團(tuán)體及本校行政單位之效力�！盵59]可見，在這些高校，“申評(píng)會(huì)”是有對(duì)實(shí)質(zhì)問題的決定權(quán)的�！�

　　在我國(guó)的現(xiàn)行制度下，如果學(xué)申委認(rèn)為有必要改變?cè)�處分決定，需要通過學(xué)校或原決定單位重新決定，這樣就很可能面臨學(xué)�；蛟瓫Q定單位拒絕理會(huì)學(xué)申委的建議，而堅(jiān)持原處理決定的困境。因此如果不賦予學(xué)申委以一定的變更學(xué)校原處分決定的權(quán)力，則學(xué)申委的作用就形同虛設(shè)，根本無(wú)法維護(hù)學(xué)生權(quán)利。筆者認(rèn)為，臺(tái)灣大學(xué)《申評(píng)辦法》的規(guī)定很值得借鑒，既賦予申訴委員會(huì)變更原處理決定的權(quán)力；
同時(shí)又給予原處理單位有再次表明意見、陳述理由的機(jī)會(huì)，平衡了雙方的權(quán)力，從而為實(shí)現(xiàn)學(xué)生權(quán)利的救濟(jì)奠定了基礎(chǔ)。　

　　四、 結(jié)語(yǔ)　

　　隨著大學(xué)教育的開放化與國(guó)際化以及大學(xué)生權(quán)利意識(shí)的覺醒，高校在行使特定權(quán)利（權(quán)力）的過程中不可避免會(huì)與學(xué)生的權(quán)利發(fā)生矛盾與沖突。在眾多的化解糾紛、救濟(jì)權(quán)利的機(jī)制中，行政訴訟固然是權(quán)利救濟(jì)的終局性手段，但基于校內(nèi)申訴的經(jīng)濟(jì)性、便捷性和專業(yè)性等特點(diǎn)，我們更有理由在訴訟之外選擇校內(nèi)申訴作為學(xué)生權(quán)利救濟(jì)的前置程序，通過校內(nèi)申訴避免高校與學(xué)生矛盾的進(jìn)一步激化，通過校內(nèi)申訴防止“行政”與“司法”對(duì)大學(xué)自治的過度干預(yù)，更為重要的是通過校內(nèi)申訴真正切實(shí)有效地解決問題。　

　　這樣我們需要自上而下地，從國(guó)家法律法規(guī)，到高校規(guī)章制度，建立一套完備的校內(nèi)申訴以及行政申訴機(jī)制，保證申訴機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性、中立性、代表性和專業(yè)性。大多數(shù)的高校糾紛都能在這一機(jī)制內(nèi)得到較為妥善的解決，大學(xué)生權(quán)利的維護(hù)就有可能通過心平氣和卻又不失理性的公正的方式來實(shí)現(xiàn)�！�

　　【注釋】

　　作者簡(jiǎn)介：湛中樂，男，法學(xué)博士，北京大學(xué)法學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，北京大學(xué)憲法與行政法研究中心（教育部人文社科重點(diǎn)研究基地）副主任，研究員。研究方向：行政法、行政訴訟法、教育法。

　　[1] 姜明安主編：《行政法與行政訴訟法》，北京大學(xué)出版社/高等教育出版社，1999年版，第405頁(yè)。

　　[2] 這里的“高等學(xué)校”和“大學(xué)生”都是泛指。正如《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》（21號(hào)令）第二條所指，“高等學(xué)�！敝钙胀ǜ叩葘W(xué)校、承擔(dān)研究生教育任務(wù)的科學(xué)研究機(jī)構(gòu)（以下稱高等學(xué)�；蚋咝＃�；
“大學(xué)生”則是指接受普通高等學(xué)歷教育的研究生和本科、專科（高職）學(xué)生。但是，筆者認(rèn)為，事實(shí)上，一些非學(xué)歷教育的學(xué)生也應(yīng)當(dāng)被包括進(jìn)去，似乎顯得更加周延。因?yàn)楫?dāng)這些接受非學(xué)歷教育的人員以“學(xué)生”身份不服學(xué)校的有關(guān)決定而提出申訴時(shí)，理應(yīng)納入“大學(xué)生申訴”的范疇。當(dāng)然實(shí)踐中，絕大多數(shù)情況下還是在校大學(xué)生申訴所占比例大。根據(jù)《北京大學(xué)學(xué)生違紀(jì)處分條例》（2005年）第2條規(guī)定：本條例所指的學(xué)生包括在我校正式注冊(cè)并參加正常學(xué)習(xí)活動(dòng)的�？粕�、本科生、第二學(xué)士學(xué)位學(xué)生、碩士研究生、博士研究生�？梢钥闯觯�這里并沒有以是否學(xué)歷教育還是非學(xué)歷教育來劃分，而是強(qiáng)調(diào)“正式注冊(cè)”、“并參加正常學(xué)習(xí)活動(dòng)”。

　　[3] 過去也有人將不服省級(jí)教育行政部門的處理決定而向省級(jí)人民政府或國(guó)家教育部申請(qǐng)重新審議并作出相應(yīng)決定的活動(dòng)，稱之為“申訴”。但是自從1990年《行政復(fù)議條例》尤其是1999年《行政復(fù)議法》頒行后，學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界則大多認(rèn)為它不應(yīng)當(dāng)是一般的“申訴”，而應(yīng)是典型的“行政復(fù)議”了。所以，從新《規(guī)定》看來，規(guī)章中所謂的“申訴”主要是指高等學(xué)校內(nèi)部的校內(nèi)申訴與向省級(jí)教育行政部門的行政申訴。所以本文也是在此意義上使用“申訴”一詞的。

　　[4] 因?yàn)椤兑?guī)定》（第7號(hào)令）頒布于1990年，在此之前幾乎沒有涉及學(xué)生申訴的法律規(guī)范。可由于慣性的作用，人們陳舊觀念的影響，學(xué)生不提起，學(xué)校不受理的情況依然普遍。只是到了1995年《教育法》頒行后，才有所好轉(zhuǎn)。故言，申訴案件主要是近十年來的事情。

　　[5] 參見：湛中樂主編：《高等教育與行政訴訟》，北京大學(xué)出版社，2003年版。該書記載了該典型案件的完整的裁判文書和有關(guān)評(píng)論。

　　[6]《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》（21號(hào)令）第六十條規(guī)定：學(xué)校應(yīng)當(dāng)成立學(xué)生申訴處理委員會(huì)，受理學(xué)生對(duì)取消入學(xué)資格、退學(xué)處理或者違規(guī)、違紀(jì)處分的申訴。學(xué)生申訴處理委員會(huì)應(yīng)當(dāng)由學(xué)校負(fù)責(zé)人、職能部門負(fù)責(zé)人、教師代表、學(xué)生代表組成。第六十一條規(guī)定：學(xué)生對(duì)處分決定有異議的，在接到學(xué)校處分決定書之日起5個(gè)工作日內(nèi)，可以向?qū)W校學(xué)生申訴處理委員會(huì)提出書面申訴。第六十二條規(guī)定：學(xué)生申訴處理委員會(huì)對(duì)學(xué)生提出的申訴進(jìn)行復(fù)查，并在接到書面申訴之日起15個(gè)工作日內(nèi)，作出復(fù)查結(jié)論并告知申訴人。需要改變?cè)�處分決定的，由學(xué)生申訴處理委員會(huì)提交學(xué)校重新研究決定。

　　[7] 如《北京交通大學(xué)學(xué)生校內(nèi)申訴管理辦法（試行）》、《北京航空航天大學(xué)學(xué)生校內(nèi)申訴和聽證規(guī)定（試行）》、《北京理工大學(xué)學(xué)生校內(nèi)申訴管理規(guī)定》、《北京中醫(yī)藥大學(xué)學(xué)生校內(nèi)申訴管理規(guī)定》、《國(guó)際關(guān)系學(xué)院學(xué)生校內(nèi)申訴條例》、《中國(guó)礦業(yè)大學(xué)（北京）學(xué)生校內(nèi)申訴管理規(guī)定（試行）》、《中國(guó)勞動(dòng)關(guān)系學(xué)院學(xué)生校內(nèi)申訴管理規(guī)定（試行）》、《華北電力大學(xué)（北京）學(xué)生校內(nèi)申訴管理規(guī)定（試行）》等。參見北京市教育委員會(huì)編：《北京地區(qū)高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定選編》（二），2006年3月。

　　[8]詳見《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》（21號(hào)令）第60條

　　[9] 同上，第61條。

　　[10] 同上，第62條

　　[11] 同上，第64條

　　[12] 同上，第63條。

　　[13] 如我了解或代理的某些大學(xué)生不服學(xué)校處理決定案件中（有涉及開除學(xué)籍的，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　有受到記過等處分的，有未頒發(fā)學(xué)位證或畢業(yè)證的，有涉及退學(xué)處理決定的，等等），有的學(xué)生及家長(zhǎng)則是多次來回反復(fù)地找學(xué)校，甚至在學(xué)校作出了申訴處理決定后，還希望學(xué)校能給予學(xué)生機(jī)會(huì)。有的看到學(xué)校死活就是不給機(jī)會(huì)的話，則再也不繼續(xù)尋求救濟(jì)了。不管是出于何種原因，反正就此止步了，不再去告學(xué)校了。也許認(rèn)為自己理由不充分，缺乏信心。也許認(rèn)為學(xué)校太強(qiáng)勢(shì)，找教育行政機(jī)關(guān)或找法院都沒有用處。所以干脆放棄算了。再有就是一種復(fù)雜的情感關(guān)系，導(dǎo)致學(xué)生與學(xué)生家長(zhǎng)若選擇告學(xué)校，太重的心理負(fù)擔(dān)甚至難以承受，思前想后，最終決定放棄復(fù)議或訴訟。

　　[14] 同上，第61條。

　　[15] 當(dāng)然，實(shí)踐中不按申訴程序的時(shí)間要求，對(duì)學(xué)生申訴久拖不決的情況也有發(fā)生。但筆者認(rèn)為，這個(gè)問題只能說明校內(nèi)申訴制度存在進(jìn)一步完善的空間，并不能因此否認(rèn)校內(nèi)申訴制度本身。

　　[16] 湛中樂主編：《高等教育與行政訴訟》，北京大學(xué)出版社，2003年版，第461頁(yè)。

　　[17] 尹曉敏：“高校學(xué)生申訴制度研究”，載《高教探索》，2004年第4期，第25頁(yè)。

　　[18] 李建良：學(xué)生懲戒與行政救濟(jì)——兼論“開除學(xué)籍”制度的合憲性問題，載湛中樂主編：《大學(xué)自治、自律與他律》，北京大學(xué)出版社，2006年版，第97頁(yè)。吳庚：《行政法之理論與實(shí)用》，三民書局，1996年增三版，第205頁(yè)。

　　[19] 天津市高級(jí)人民法院行政審判庭：《關(guān)于審理教育行政案件的調(diào)查報(bào)告》，載《行政執(zhí)法與行政審判》，總第12集，法律出版社，2004年版，第138頁(yè)。

　　[20]實(shí)踐中校內(nèi)申訴和教育部門的申訴都在發(fā)揮作用，有部分學(xué)生通過校內(nèi)申訴或教育部門申訴得到了“改判”。如，中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)兩名學(xué)生因偷竊而被勒令退學(xué)，通過校內(nèi)申訴得到較輕的處分。（http：//www.cctv.com/news/science/20050708/101604.shtml0）。

　　[21] 見2007年2月1日《中央美術(shù)學(xué)院開除某某學(xué)籍處分通知書》（教字[2007]030-21號(hào)、22號(hào)）。這些學(xué)校所作出的開除處分的決定，都被公布于該校的網(wǎng)站上。

　　[22] 見2007年3月16日《關(guān)于撤銷〈中央美術(shù)學(xué)院關(guān)于對(duì)某某開除學(xué)籍的決定〉的決定》（院發(fā)[2007]22號(hào)）。同上

　　[23] 見2007年3月28日《中央美術(shù)學(xué)院擬開除某某學(xué)籍處分的通知書》（教字[2007]032-02號(hào)）。同上。

　　[24] 黃傳慧．“學(xué)生申訴制度”實(shí)踐中可以多元—北京大學(xué)法學(xué)院湛中樂教授解讀《學(xué)生管理規(guī)定》—人民政協(xié)報(bào)·教育在線周刊， 2005-04-27

　　[25] 以2006年中央民族大學(xué)開除10名考試作弊的學(xué)生為例。一部分受處分學(xué)生兩次不服學(xué)校所作出的“開除學(xué)籍“處分。但是學(xué)校的申訴似乎根本未起任何作用。每次都是簡(jiǎn)單的“維持”。最終是靠?jī)纱谓逃�行政部門的“撤銷”來予以解決的。當(dāng)然最終結(jié)果是在各方努力下，中央民族大學(xué)讓學(xué)生返校學(xué)習(xí)的同時(shí)，也給予了學(xué)生“留校察看”的處分。參見徐笛：市教委再撤民大“開除令”，載《北京青年報(bào)》2006年9月11日。郭少峰：教委撤銷民大開除學(xué)生決定，載《新京報(bào)》2006年9月11日。個(gè)別學(xué)生原本不服學(xué)校的“留校察看”處分的，但是后來想到維權(quán)成本太高，再說也考慮到繼續(xù)訴訟下去，結(jié)果難以預(yù)料，弄不好還會(huì)更加激怒學(xué)校。最終也就放棄了訴訟，只好無(wú)奈地接受了學(xué)校的“留校察看”處分。當(dāng)然前文中提到的中央美術(shù)學(xué)院的申訴委員會(huì)的處理則是為數(shù)不多的起到一個(gè)重要作用的例子。

　　[26] 在筆者接觸的若干起學(xué)生不服學(xué)校處理決定的案件中，幾乎百分之百地都是以“學(xué)申委”維持而告終。如張捷不服復(fù)旦大學(xué)開除學(xué)籍案、苗穎不服復(fù)旦大學(xué)開除學(xué)籍案，劉兵不服北京印刷學(xué)院開除學(xué)籍案、劉路不服大連外國(guó)語(yǔ)大學(xué)勒令退學(xué)案、段然不服北京機(jī)械工業(yè)學(xué)院退學(xué)決定案等，不勝枚舉。通過“學(xué)申委”改變學(xué)校決定的，極其罕見。

　　[27] 值得一提的是，2005年上半年，湖北省高校首例校內(nèi)申訴案的審結(jié)，因盜竊被勒令退學(xué)的兩名在校大學(xué)生被重新給予留校察看一年的處分，獲得了繼續(xù)在校學(xué)習(xí)的機(jī)會(huì)。這次“改處”說明了申訴制度的實(shí)效問題已經(jīng)逐步得到了各高校的重視。

　　[28]尹力，黃傳慧：“高校學(xué)生申訴制度存在的問題與解決對(duì)策”，載《高教探索》，2006年第3期，第44頁(yè)。

　　[29] 劉躍南，鞠曉雄：“超越理論爭(zhēng)議和現(xiàn)行制度局限的實(shí)踐——廣州市兩級(jí)法院裁判學(xué)生訴高校行政案件的實(shí)證研究” 載湛中樂主編：《大學(xué)自治、自律與他律》，北京大學(xué)出版社，第210頁(yè)。

　　[30] 天津市高級(jí)人民法院行政審判庭：《關(guān)于審理教育行政案件的調(diào)查報(bào)告》，載《行政執(zhí)法與行政審判》，總第12集，法律出版社，2004年版，第138頁(yè)。注意這里的“申訴”其實(shí)都是相對(duì)于“訴訟”而言的，事實(shí)上應(yīng)包括校內(nèi)申訴、行政申訴以及向省級(jí)政府或教育部提出的行政復(fù)議三大板塊內(nèi)容。

　　[31] 聶啟元，“簡(jiǎn)析高校學(xué)生申訴制度的構(gòu)建”，載《滁州學(xué)院學(xué)報(bào)》，2006年2月，第8卷第1期，第23頁(yè)

　　[32] 蔡曉平，前引注，第52頁(yè)。

　　[33] 當(dāng)然這里的所謂“雙贏”，只能是相對(duì)而言。學(xué)校可以改變或變更處分，給自己挽回一點(diǎn)“面子”，而學(xué)生的處分得到了減輕處理，也獲得了一定程度上的心理慰籍與滿足。

　　[34] 至于學(xué)申委成員的具體比例，筆者曾經(jīng)建議：在申訴處理委員會(huì)成員中，應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定教師、學(xué)生的比例均不得少于三分之一，而且還應(yīng)有法律專家或律師以及教育專家等參加。學(xué)校負(fù)責(zé)人與職能部門的總?cè)藬?shù)應(yīng)予嚴(yán)格限制，而且該方的人士不應(yīng)擔(dān)任聽證主持人。引自：湛中樂：《關(guān)于高校學(xué)生處分中程序公正問題》，載于《教育發(fā)展研究》，2006年第15期，第51頁(yè)。

　　[35] 聶啟元，“簡(jiǎn)析高校學(xué)生申訴制度的構(gòu)建”，載《滁州學(xué)院學(xué)報(bào)》，第8卷第1期，第23頁(yè)。

　　[36] 尹力，黃傳慧，前引注，第41頁(yè)。

　　[37] 尹力，黃傳慧，前引注，第41頁(yè)。

　　[38] 資料來源：臺(tái)灣大學(xué)學(xué)生事務(wù)處相關(guān)法規(guī)http：//host.cc.ntu.edu.tw/sec/lawindex.htm，訪問時(shí)間：2007年3月5日。

　　[39] 資料來源：www.ntctc.edu.tw/secr/rules/doc/3st/3_1.doc 29K，訪問時(shí)間：2007年3月2日。

　　[40]資料來源：臺(tái)灣師范大學(xué)學(xué)生事務(wù)處相關(guān)法規(guī)：《國(guó)立臺(tái)灣師范大學(xué)學(xué)生申訴評(píng)議委員會(huì)組織辦法》第三條規(guī)定：本委員會(huì)由校長(zhǎng)聘請(qǐng)委員若干人組成之，并得視需要聘請(qǐng)有關(guān)專家為諮詢顧問。教師代表由校長(zhǎng)遴聘之，每學(xué)院至少一人，其中須納入法律、教育、心理學(xué)者及教師會(huì)代表，且未兼行政職務(wù)之教師不得少于總額之二分之一。學(xué)生代表由學(xué)生議會(huì)各學(xué)院議員互選，每學(xué)院一人；
研究生代表一人由研究生互選產(chǎn)生，進(jìn)修推廣部學(xué)生代表由進(jìn)修推廣部學(xué)生互選一人產(chǎn)生。已擔(dān)任與學(xué)生獎(jiǎng)懲相關(guān)委員會(huì)委員者，不得聘任為本會(huì)委員。另置秘書二人，均為無(wú)給職，委員及秘書之任期為一學(xué)年。本委員會(huì)由校長(zhǎng)聘定委員后，于二周內(nèi)召開委員會(huì)議，互推一人為召集人。第四條規(guī)定：本委員會(huì)接受學(xué)生有關(guān)學(xué)習(xí)、生活、獎(jiǎng)懲及受教權(quán)益等問題之申訴，并依申訴案件性質(zhì)需要，成立調(diào)查小組。調(diào)查小組由本委員會(huì)委員三至五人組成，學(xué)生代表不得少于總額三分之一，如有必要得邀請(qǐng)其他專業(yè)相關(guān)人員參加，負(fù)責(zé)查證工作，并將調(diào)查結(jié)果提報(bào)本委員會(huì)處理。

　　http：//www.ntnu.edu.tw/dsa/1/input/sa/8_01.htm，訪問時(shí)間：2007年3月5日。

　　[41] 資料來源：耶魯大學(xué)網(wǎng)頁(yè)，http：//www.yale.edu/yalecol/publications/uregs/complaint.html，“Yale University Undergraduate Regulations--Student Complaint Procedures”，訪問時(shí)間：2007年3月5日。

　　[42] 尹力，黃傳慧，前引注，第41頁(yè)。

　　[43] 資料來源，輔仁大學(xué)網(wǎng)頁(yè)，http：//140.136.121.248/night/admin/student/article/94/82.htm輔仁大學(xué)學(xué)生申訴辦法.PDF，訪問時(shí)間：2007年3月5日。

　　[44] 資料來源，墨爾本大學(xué)網(wǎng)頁(yè)，http：//www.vca.unimelb.edu.au/studentgrievance/#cs_573 “The University of Melbourne-Student Grievance Procedure”，訪問時(shí)間：2007年3月5日。

　　[45] 參見普林斯頓大學(xué)校規(guī)：http：//www.princeton.edu/pr/pub/rrr/05/01.htm#if，“Rights， Rules， Responsibilities of Princeton University-Resolution of Grievances and Complaints”。訪問時(shí)間：2007年3月5日。

　　[46] 范履冰，阮李全，“論學(xué)生申訴權(quán)”，載《高等教育研究》，2006 年4月，第78頁(yè)。

　　[47] 尹曉敏，“臺(tái)灣地區(qū)學(xué)生申訴制度及其啟示”，載《現(xiàn)代教育論叢》，2005年第5期，第62頁(yè)。

　　[48] 尹力，黃傳慧，前引注，第42頁(yè)

　　[49] 資料來源，武漢大學(xué)學(xué)工部，《武漢大學(xué)學(xué)生申訴處理暫行辦法》，http：//xgb.whu.edu.cn/sscl2006.htm，訪問時(shí)間：2007年3月5日。

　　[50] 除了中國(guó)政法大學(xué)、北京師范大學(xué)外，在北京的高等學(xué)校中規(guī)定了專門的申訴聽證制度的還有：對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)、華北電力大學(xué)（北京）等院校。北京大學(xué)等高等學(xué)校在申訴規(guī)定中進(jìn)行了籠統(tǒng)規(guī)定。參見北京市教育委員會(huì)編：《北京地區(qū)高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定選編》（二），2006年3月。

　　[51] 資料來源，中國(guó)政法大學(xué)學(xué)生工作處網(wǎng)頁(yè)，http：//xgb.cupl.edu.cn/showmessage.asp？id=437，訪問時(shí)間：2007年3月2日。

　　[52] 資料來源，臺(tái)灣大學(xué)學(xué)生事務(wù)處相關(guān)法規(guī)，http：//host.cc.ntu.edu.tw/sec/All_Law/4/4-03.html，訪問時(shí)間：2007年3月5日。

　　[53] 參見李建良，“學(xué)生懲戒與行政救濟(jì)——兼論開除學(xué)籍制度的合憲性問題”，載湛中樂主編，《大學(xué)自治、自律與他律》，北京大學(xué)出版社，第101頁(yè)。

　　[54] 參見北京教委2005年6月頒布的《北京市教育委員會(huì)關(guān)于普通高校學(xué)生違紀(jì)處分程序若干規(guī)定（試行）》第11條。

　　[55]參見北京市教育委員會(huì)編：《北京地區(qū)高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定選編》（二），2006年3月，第113頁(yè)。

　　[56] 資料來源，武漢大學(xué)學(xué)工部，《武漢大學(xué)學(xué)生申訴處理暫行辦法》，http：//xgb.whu.edu.cn/sscl2006.htm，訪問時(shí)間：2007年3月5日。

　　[57] 筆者認(rèn)為，此處的“原處分單位”應(yīng)指具體作出處分決定的高校職能部門，而非高校本身。

　　[58] 資料來源：臺(tái)灣大學(xué)學(xué)生事務(wù)處相關(guān)法規(guī)，http：//host.cc.ntu.edu.tw/sec/lawindex.htm，訪問時(shí)間：2007年3月5日。

　　[59] 李建良，前引注，第74頁(yè)。

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