摘要：本文立足現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)理論，對(duì)村民自治實(shí)踐中的“鄉(xiāng)村關(guān)系”問(wèn)題進(jìn)行了剖析，認(rèn)為“鄉(xiāng)村關(guān)系”問(wèn)題的實(shí)質(zhì)是行政權(quán)與自治權(quán)的對(duì)立與沖突，其深層根源在于現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)的內(nèi)在緊張。

　　關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村關(guān)系；
國(guó)家建構(gòu)；
內(nèi)在緊張

　　20余年來(lái)，在村民自治實(shí)踐穩(wěn)步推進(jìn)的同時(shí)，有關(guān)村民自治的爭(zhēng)論也一直相伴始終。由于缺乏必要的學(xué)理背景和基礎(chǔ)，研究者對(duì)村民自治的爭(zhēng)論往往就事論事“各自言說(shuō)”，沒(méi)有多少知識(shí)增量。在異常熱鬧的村民自治研究領(lǐng)域，盡管不乏“標(biāo)新立異”的觀點(diǎn)，但鮮見(jiàn)經(jīng)得起推敲的學(xué)問(wèn)，整個(gè)研究呈現(xiàn)低水平重復(fù)的現(xiàn)狀。近年來(lái)，為打破這種研究局面，建構(gòu)起學(xué)理性討論的平臺(tái)，有學(xué)者將“現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)”范式引入到這一論域，促進(jìn)了村民自治研究的深化。循著這一路徑，本文將立足于現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)理論，嘗試求解村民自治實(shí)踐中“鄉(xiāng)村關(guān)系”問(wèn)題的深層根源。

　　一、國(guó)家整合：“控制”與“放權(quán)”的悖論

　　依“沖擊-回應(yīng)”現(xiàn)代化理論范式來(lái)看，中國(guó)的現(xiàn)代化緣起于對(duì)西方現(xiàn)代化挑戰(zhàn)的回應(yīng)。相對(duì)西方早發(fā)現(xiàn)代化國(guó)家而言，中國(guó)乃是世界現(xiàn)代化浪潮的后來(lái)者。后發(fā)現(xiàn)代化的中國(guó)，自19世紀(jì)中后期起，就“一直面臨兩大政治任務(wù)的挑戰(zhàn)：一是‘國(guó)家建構(gòu)’，一是‘民主建構(gòu)’”，亦即現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)的雙重任務(wù)。中國(guó)的現(xiàn)代化，最為重要和緊迫的任務(wù)，就是實(shí)現(xiàn)從傳統(tǒng)國(guó)家向現(xiàn)代國(guó)家的轉(zhuǎn)型，完成現(xiàn)代國(guó)家的建構(gòu)任務(wù)。

　　中國(guó)的現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)，是一個(gè)從“傳統(tǒng)國(guó)家”向“現(xiàn)代國(guó)家”轉(zhuǎn)型的歷史進(jìn)程，包含民族-國(guó)家建構(gòu)和民主-國(guó)家的雙重任務(wù)。對(duì)于中國(guó)這類(lèi)后發(fā)國(guó)家而言，現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)呈現(xiàn)非均衡性的特性，往往是先實(shí)現(xiàn)國(guó)家的一體化、完成民族-國(guó)家的建構(gòu)，然后再逐步推進(jìn)民主-國(guó)家的建構(gòu)、實(shí)現(xiàn)國(guó)家的民主化。中國(guó)現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)的首要任務(wù)是獲得國(guó)家獨(dú)立、民族解放，實(shí)現(xiàn)國(guó)家的一體化；
只有在實(shí)現(xiàn)國(guó)家一體化后，才為國(guó)家的民主化創(chuàng)造了基本的前提條件。也就是說(shuō)，中國(guó)的現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)，首先要完成的是民族-國(guó)家建構(gòu)任務(wù)。從中國(guó)近現(xiàn)代史來(lái)看，中國(guó)的民族-國(guó)家建構(gòu)包含兩個(gè)方面，亦即對(duì)外爭(zhēng)取國(guó)家主權(quán)、贏得民族獨(dú)立，對(duì)內(nèi)完成國(guó)家整合、實(shí)現(xiàn)一體化。

　　中國(guó)的現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)，首先進(jìn)行的是從“傳統(tǒng)國(guó)家”向“民族-國(guó)家”過(guò)渡的國(guó)家轉(zhuǎn)型。這個(gè)歷史進(jìn)程，始自清朝末年，展開(kāi)于民國(guó)時(shí)期，及至中華人民共和國(guó)時(shí)期。自19世紀(jì)中葉始，面對(duì)西方列強(qiáng)的蠶食鯨吞，中國(guó)的國(guó)家主權(quán)逐步淪喪，成為了任由西方列強(qiáng)宰割的半殖民地半封建社會(huì)。面對(duì)風(fēng)雨飄搖的大好河山，無(wú)數(shù)中華兒女奮起抗?fàn)帲�在�?jīng)過(guò)資產(chǎn)階級(jí)民主革命和新民主主義革命后，我們最終贏得國(guó)家的獨(dú)立和民族解放，建立起獨(dú)立自主的人民共和國(guó)。新中國(guó)的成立，標(biāo)志著我們完成了民族-國(guó)家建構(gòu)的第一個(gè)方面的任務(wù)，即“對(duì)外爭(zhēng)取國(guó)家主權(quán)、贏得民族獨(dú)立”的任務(wù)。

　　民族-國(guó)家建構(gòu)的第二方面的任務(wù)，是對(duì)內(nèi)完成國(guó)家整合、實(shí)現(xiàn)一體化。“所謂國(guó)家整合，又稱(chēng)國(guó)家的一體化，即通過(guò)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)、政治、文化等力量將國(guó)家內(nèi)部的各個(gè)部分和要素結(jié)合為一個(gè)有機(jī)的整體�！敝袊�(guó)的國(guó)家整合面對(duì)的是一個(gè)松散的農(nóng)民國(guó)家，其重要內(nèi)容就是要實(shí)現(xiàn)對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的一體化整合，通過(guò)國(guó)家權(quán)力的向下滲透，將農(nóng)民和鄉(xiāng)村社會(huì)組織到國(guó)家體系中，從縱向上建立起農(nóng)民與國(guó)家溝通的治理體制。自清末“新政”始，國(guó)家通過(guò)“政權(quán)下鄉(xiāng)”、“政黨下鄉(xiāng)”等途徑，逐步實(shí)現(xiàn)了國(guó)家政權(quán)向鄉(xiāng)村社會(huì)的滲透，完成了國(guó)家對(duì)內(nèi)的一體化整合。

　　在對(duì)外爭(zhēng)得國(guó)家主權(quán)、贏得民族獨(dú)立，對(duì)內(nèi)完成國(guó)家整合、實(shí)現(xiàn)一體化后，中國(guó)也就實(shí)現(xiàn)了從“傳統(tǒng)國(guó)家”向“民族-國(guó)家”過(guò)渡的國(guó)家轉(zhuǎn)型。這個(gè)轉(zhuǎn)型的完成，標(biāo)志著我們實(shí)現(xiàn)了現(xiàn)代化的階段性目標(biāo)，但還不是終極目標(biāo)。我們建立現(xiàn)代民族-國(guó)家，是希望通過(guò)它來(lái)主導(dǎo)和推進(jìn)國(guó)家的現(xiàn)代化進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)民族振興和國(guó)家富強(qiáng)。應(yīng)該說(shuō)，現(xiàn)代國(guó)家的建立為推進(jìn)中國(guó)的現(xiàn)代化進(jìn)程、實(shí)現(xiàn)由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)向現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)的轉(zhuǎn)變創(chuàng)造了基礎(chǔ)條件。新中國(guó)建立后，有著強(qiáng)烈振興中華使命感的共和國(guó)領(lǐng)袖們，迅速啟動(dòng)了國(guó)家的工業(yè)化進(jìn)程。為加速推進(jìn)工業(yè)化，國(guó)家實(shí)行了以工業(yè)為主導(dǎo)，以農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)的發(fā)展戰(zhàn)略。面對(duì)“一窮二白”百?gòu)U待興的基礎(chǔ)條件，為了推動(dòng)以趕超歐美先進(jìn)國(guó)家為目標(biāo)的工業(yè)化，國(guó)家只能做出以犧牲農(nóng)村和農(nóng)民利益來(lái)?yè)Q取城市工業(yè)化的政策選擇。為推動(dòng)這種建立在“向內(nèi)積累”基礎(chǔ)上的工業(yè)化，國(guó)家需要從農(nóng)村汲取資源。而要做到這一點(diǎn)，國(guó)家需要加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的控制，以增強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的資源提取能力。從這個(gè)意義上講，正是由于工業(yè)優(yōu)先的發(fā)展戰(zhàn)略強(qiáng)化了國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的控制，也強(qiáng)化了國(guó)家的一體化。

　　由此可見(jiàn)，無(wú)論是實(shí)現(xiàn)一體化，還是推進(jìn)工業(yè)化，都需要國(guó)家強(qiáng)化對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的控制。根源于此，建國(guó)后，國(guó)家政權(quán)也似乎一直在努力維持并強(qiáng)化著自己對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的超強(qiáng)控制。建國(guó)后，通過(guò)“政權(quán)下鄉(xiāng)”和“政黨下鄉(xiāng)”等途徑，國(guó)家逐步實(shí)現(xiàn)了對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)強(qiáng)制性行政整合。直至“政社合一”的人民公社體制確立后，國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的一體化整合達(dá)到了極致。人民公社體制因其存在著制窒息鄉(xiāng)村社會(huì)生機(jī)、抑制生產(chǎn)力發(fā)展的弊端，最終難逃被拋棄的歷史宿命。1970年代末期，人民公社體制開(kāi)始逐漸走向衰落，至1980年代初漸漸退出了歷史舞臺(tái)。為填補(bǔ)人民公社體制解體后鄉(xiāng)村社會(huì)出現(xiàn)的組織“真空”、化解鄉(xiāng)村社會(huì)治理危機(jī)，村民自治制度應(yīng)運(yùn)而生。發(fā)端于“草根”的村民自治，在國(guó)家的行政推動(dòng)下，逐漸上升為國(guó)家制度并在全國(guó)普遍推行開(kāi)來(lái)。那么，在后人民公社時(shí)期國(guó)家為何要實(shí)行村民自治這一替代性制度呢？筆者以為，村民自治之所以引起國(guó)家的高度重視并得以在國(guó)家的主導(dǎo)下強(qiáng)力推行，包含著兩個(gè)方面的原因。一方面是來(lái)自于鄉(xiāng)村社會(huì)內(nèi)部的需求，另一方面則是國(guó)家為適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革后重建鄉(xiāng)村秩序、重構(gòu)鄉(xiāng)村治理機(jī)制的現(xiàn)實(shí)考量。

　　農(nóng)村改革后，國(guó)家在農(nóng)村實(shí)行了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，使農(nóng)民重新獲得了生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的自主性空間，農(nóng)民群眾的生產(chǎn)積極性有力較大提高，農(nóng)村的生產(chǎn)力水平有了明顯發(fā)展。改革后的鄉(xiāng)村社會(huì)，呈現(xiàn)出一派生機(jī)盎然欣欣向榮的景象。但是，由于家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行，摧毀了人民公社時(shí)期統(tǒng)一有序的農(nóng)村政治經(jīng)濟(jì)關(guān)系，使得農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了根本性變化。這一階段，農(nóng)村正式組織在日益分化的社會(huì)結(jié)構(gòu)里逐漸衰落，致使鄉(xiāng)村社會(huì)出現(xiàn)了一定程度的“失序”與“混亂”的局面，最明顯地表現(xiàn)是公共設(shè)施被分割，公眾事宜無(wú)人關(guān)心，社會(huì)治安惡化，人們的道德水平與合作精神降低等。這種局面，不僅影響了農(nóng)民群眾的生產(chǎn)生活秩序，也不利于農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定與發(fā)展。此時(shí)的鄉(xiāng)村社會(huì)孕育著一股強(qiáng)烈的變革這種混亂局面的內(nèi)在沖動(dòng)。村民委員會(huì)在廣西合寨村的“橫空出世”就印證了這一點(diǎn)。

　　改革后的鄉(xiāng)村社會(huì)，已不再是人民公社時(shí)期的“鐵板一塊”、高度同質(zhì)化了，而是處于日益趨于分化和異質(zhì)化的態(tài)勢(shì)。人民公社體制解體后，國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的強(qiáng)力控制也漸趨松弛。伴隨著“放權(quán)式”⑥改革的推進(jìn)，國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村的控制力呈日益減弱之勢(shì)。與此同時(shí)，國(guó)家在推動(dòng)農(nóng)村改革后不僅，又啟動(dòng)了城市的改革。在缺乏積累和外部資源的形勢(shì)下，城市改革的推動(dòng)仍然離不開(kāi)來(lái)自農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的支持。這就需要國(guó)家一方面能夠維持農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定以為城市改革創(chuàng)造安定的內(nèi)部環(huán)境，另一方面能夠保持對(duì)農(nóng)村社會(huì)的控制力以便于從農(nóng)村汲取資源，支持城市改革。要實(shí)現(xiàn)這兩個(gè)目標(biāo)，國(guó)家只能是選擇再次強(qiáng)化對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的控制。但要強(qiáng)化對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的控制，必需建立在一定的治理體制之上。選擇什么樣的治理機(jī)制，成為擺在國(guó)家面前的一道難題。能否重拾“人民公社體制”，走回過(guò)去的老路上呢？顯然是不可能的，畢竟“覆水難收”啊。而且，由于農(nóng)村改革的推行以及國(guó)家意識(shí)形態(tài)的轉(zhuǎn)換，人民公社體制已經(jīng)喪失其賴(lài)以存在的經(jīng)濟(jì)制度基礎(chǔ)和合法性依據(jù)。能否將國(guó)家政權(quán)下層到村這一級(jí)呢？但如此一來(lái)，需要大量的財(cái)力支持，就會(huì)增加國(guó)家的治理成本。那么，究竟該如何既減少治理成本又能重新組織分散化的農(nóng)民，重建鄉(xiāng)村秩序，重構(gòu)鄉(xiāng)村治理機(jī)制呢？“人民群眾的智慧是無(wú)窮的”，由人民群眾創(chuàng)造的村民委員會(huì)，無(wú)疑為國(guó)家破解難題提供了一條行之有效的途徑。蓋緣于此，萌生于廣西山村的村民自治，受到了國(guó)家的高度重視，并最終成為了一項(xiàng)國(guó)家制度。

　　在這里似乎存在著邏輯悖論：國(guó)家為實(shí)現(xiàn)“控制”鄉(xiāng)村社會(huì)的目標(biāo)，卻采取了“放權(quán)”于鄉(xiāng)村社會(huì)的途徑，建立了具有社會(huì)民主色彩的鄉(xiāng)村治理機(jī)制。其實(shí)，如果我們運(yùn)用國(guó)家建構(gòu)的分析范式，是可以解釋這一悖論的。

　　在中國(guó)視閾下，現(xiàn)代國(guó)家具有雙重特性，即包含著民族-國(guó)家與民主-國(guó)家兩重含義。相應(yīng)地，現(xiàn)代國(guó)家的建構(gòu)也是一個(gè)民族-國(guó)家和民主-國(guó)家雙重建構(gòu)的過(guò)程。在歐美國(guó)家，民族-國(guó)家和民主-國(guó)家的建構(gòu)是同步的；
而在中國(guó)這類(lèi)后發(fā)國(guó)家，民族-國(guó)家的建構(gòu)與民主-國(guó)家的建構(gòu)具有非均衡性和非協(xié)同性的特點(diǎn)。這種非均衡性和非協(xié)同性，決定了在著重于國(guó)家的一體化時(shí)，要強(qiáng)調(diào)國(guó)家對(duì)社會(huì)的“控制”；
而在側(cè)重于國(guó)家的民主化時(shí)，又要強(qiáng)調(diào)國(guó)家給予社會(huì)一定的“自主性”。如果從“社會(huì)”的角度來(lái)看，國(guó)家就會(huì)搖擺于對(duì)“社會(huì)”的“控制”與“放權(quán)”之間，形成內(nèi)在的緊張關(guān)系。這種內(nèi)在緊張關(guān)系的緩解，有賴(lài)于民主-國(guó)家建構(gòu)任務(wù)完成后，確立起國(guó)家-社會(huì)之間的良性互動(dòng)關(guān)系。在當(dāng)下民主-國(guó)家建構(gòu)任務(wù)尚未完成的情形下，搖擺于“控制”與“放權(quán)”之間的兩難境地，是國(guó)家尚難從根本上擺脫的。

　　現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)的內(nèi)在緊張關(guān)系，是當(dāng)前村民自治面臨“成長(zhǎng)煩惱”的重要根源之一。村民自治實(shí)踐中，由國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的控制而引發(fā)的村民自治“行政化”的問(wèn)題、由行政權(quán)與自治權(quán)沖突引發(fā)的“鄉(xiāng)村關(guān)系”沖突問(wèn)題、由領(lǐng)導(dǎo)權(quán)與自治權(quán)沖突引發(fā)的“兩委關(guān)系”對(duì)立問(wèn)題，其深層次根源即在于此。

　　二、鄉(xiāng)村博弈：行政權(quán)與自治權(quán)的沖突

　　農(nóng)村改革后，中國(guó)農(nóng)村基層的治理體制發(fā)生了重大變化，即由“政社合一”的人民公社體制轉(zhuǎn)變?yōu)檎��?jīng)分開(kāi)的“鄉(xiāng)政村治”的治理格局。在“鄉(xiāng)政村治”的治理格局下，國(guó)家行政權(quán)上收至鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成為基層政權(quán)組織，對(duì)本轄區(qū)行使行政管理職能，但不直接具體管理農(nóng)村基層社會(huì)事務(wù)；
在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以下建立基層群眾性自治組織——村民委員會(huì)，實(shí)行村民自治，對(duì)村域范圍內(nèi)的事務(wù)行使自治權(quán)。這樣，在中國(guó)農(nóng)村基層社會(huì)管理中，就形成了鄉(xiāng)政管理與村民自治的二元格局，存在著兩種相對(duì)獨(dú)立的權(quán)力：一是自上而下的國(guó)家權(quán)力，具體表現(xiàn)為在黨的政治領(lǐng)導(dǎo)下的鄉(xiāng)政府行政管理權(quán)，其功能是將國(guó)家行政管理傳遞到農(nóng)村社會(huì)；
二是蘊(yùn)含于農(nóng)村社會(huì)中的村民自治權(quán)，其功能是在國(guó)家有關(guān)法律法規(guī)范圍內(nèi)，對(duì)社區(qū)進(jìn)行自我管理。

　　鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)是國(guó)家為治理農(nóng)村社會(huì)而設(shè)立的直接面對(duì)民眾的政權(quán)組織，是鄉(xiāng)政權(quán)、民族鄉(xiāng)政權(quán)、鎮(zhèn)政權(quán)的統(tǒng)稱(chēng)，“主要由鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民代表大會(huì)和鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府兩大部分組成�！编l(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)處于國(guó)家政權(quán)序列的最底層，是國(guó)家權(quán)力在鄉(xiāng)村社會(huì)的支點(diǎn)，也是國(guó)家意志在鄉(xiāng)村社會(huì)的輸出終端。作為國(guó)家權(quán)力在農(nóng)村的基礎(chǔ)和末梢，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)依照國(guó)家法律法規(guī)管理農(nóng)村基層社會(huì)，行使行政權(quán)。行政權(quán)是國(guó)家行政機(jī)關(guān)依照憲法和法律，對(duì)國(guó)家公共事務(wù)進(jìn)行管理的權(quán)力。國(guó)家行政權(quán)的主體是國(guó)家行政機(jī)關(guān)，或換言之是國(guó)家政府機(jī)構(gòu)；
國(guó)家行政權(quán)的內(nèi)容，是組織和管理國(guó)家事務(wù)的資格和能力，包括行政立法權(quán)；
強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)；
說(shuō)服、教育、協(xié)調(diào)、指揮、命令等權(quán)力。國(guó)家行政權(quán)的基本特征：一是這種權(quán)力行使的主體必須是依法設(shè)立的國(guó)家行政機(jī)關(guān)或它委托、派出的機(jī)關(guān)；
二是這種權(quán)力的行使具有強(qiáng)制性的特征；
三是這種權(quán)力行使的范圍，是國(guó)家的公共事務(wù)。

　　村民委員會(huì)是鄉(xiāng)村社會(huì)的群眾性自治組織，是鄉(xiāng)村社會(huì)組織和權(quán)力的代表。作為鄉(xiāng)村社會(huì)的自組織，村民委員會(huì)依據(jù)國(guó)家法律法規(guī)，自我管理村莊社區(qū)的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，維護(hù)社會(huì)治安等，行使自治權(quán)。與國(guó)家行政權(quán)不同，村民自治權(quán)是一種社會(huì)性公共權(quán)力。它是通過(guò)一定形式組織起來(lái)的區(qū)域性群眾自治組織依據(jù)國(guó)家立法對(duì)一定范圍內(nèi)的公共事務(wù)進(jìn)行管理的權(quán)力。這種權(quán)力來(lái)源于國(guó)家的授予，是國(guó)家通過(guò)立法，將一些可以由群眾辦好的事情交給群眾自己去辦理，這些事務(wù)不需要國(guó)家強(qiáng)制力介入，它可以通過(guò)群眾性的公共契約解決。村民自治權(quán)的特征是：第一，村民自治權(quán)的主體是一定區(qū)域范圍內(nèi)的村民。第二，村民自治權(quán)的行使依靠的是群眾的自覺(jué)性、公眾的輿論，其權(quán)力行使的手段主要是說(shuō)服教育，缺乏強(qiáng)制性手段。第三，村民自治權(quán)的行使范圍，是一定區(qū)域范圍的公共事務(wù)。從法理層面講，村民自治權(quán)是特定區(qū)域內(nèi)的居民享有的社會(huì)自治權(quán)，在實(shí)際的運(yùn)作中通常是通過(guò)村民自治組織——村民委員會(huì)來(lái)行使的。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　在“鄉(xiāng)政村治”體制下，在鄉(xiāng)村社會(huì)管理中，事實(shí)上存在著由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)行使的行政權(quán)和由村民自治組織行使的自治權(quán)的二元權(quán)力格局。這兩種權(quán)力作用于鄉(xiāng)村社會(huì)時(shí)，由于諸多原因往往會(huì)產(chǎn)生一定的矛盾甚至沖突，由此而形成了村民自治實(shí)踐中的一個(gè)突出難題———“鄉(xiāng)村關(guān)系”問(wèn)題。所謂“鄉(xiāng)村關(guān)系”，簡(jiǎn)單地說(shuō)，就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)與村民委員會(huì)的關(guān)系�！班l(xiāng)村關(guān)系”是國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的集中表現(xiàn)，實(shí)質(zhì)上是國(guó)家行政權(quán)與村民自治權(quán)的關(guān)系�！班l(xiāng)村關(guān)系”問(wèn)題，是轉(zhuǎn)型時(shí)期中國(guó)國(guó)家與社會(huì)矛盾的表現(xiàn)，是國(guó)家行政權(quán)與村民自治權(quán)在鄉(xiāng)村“場(chǎng)域”緊張關(guān)系的反映。

　　實(shí)行村民自治后，包括憲法和《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》在內(nèi)的一系列成文法律法規(guī)都已確認(rèn)了村民委員會(huì)的自治性質(zhì)，并規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)與村民委員會(huì)之間是“指導(dǎo)與被指導(dǎo)”、“協(xié)助與被協(xié)助”的關(guān)系。如1982年《憲法》規(guī)定“村民委員會(huì)是基層群眾性自治組織”，不具有政權(quán)組織的屬性，不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的“下級(jí)”組織。1987年的《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法(試行)》第三條規(guī)定：“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對(duì)村民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助。村民委員會(huì)協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開(kāi)展工作”。1998年修訂后的《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》第四條則規(guī)定：“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對(duì)村民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助。但不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)。村民委員會(huì)協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開(kāi)展工作。”從這些法律條文來(lái)看，鄉(xiāng)村之間的規(guī)范關(guān)系，被界定為“指導(dǎo)與被指導(dǎo)、協(xié)助與被協(xié)助”的關(guān)系，而不是“領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)、命令與服從”的關(guān)系，即村民委員會(huì)作為自治組織，并不隸屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只負(fù)有協(xié)助的義務(wù)而不是下級(jí)對(duì)上級(jí)的服從義務(wù)。這種關(guān)系的規(guī)定和維持，無(wú)疑是村民自治能夠正常、規(guī)范運(yùn)作的基本前提和根本保障。

　　然而，在實(shí)際的運(yùn)作中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)與村民委員會(huì)之間的關(guān)系，存在著不規(guī)范、不協(xié)調(diào)甚至沖突的一面。由于受諸多因素的影響和制約，“鄉(xiāng)村關(guān)系”的現(xiàn)實(shí)狀況，離法律法規(guī)的“文本規(guī)范”還有一定的偏差，存在著一定的張力和矛盾�！班l(xiāng)村關(guān)系”的失范，制約了村民自治的健康發(fā)展和鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能的正常履行。具體表現(xiàn)為：

　　第一，村民委員會(huì)的“行政化”�！班l(xiāng)村關(guān)系”失范的突出表現(xiàn)是，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的行政權(quán)與村民委員會(huì)的自治權(quán)博弈的過(guò)程中，強(qiáng)勢(shì)的行政權(quán)往往占據(jù)支配地位，致使村民委員會(huì)“行政化”。具體來(lái)講，村民委員會(huì)的“行政化”有兩種類(lèi)型。一種類(lèi)型是“被動(dòng)行政化”，就是村民委員會(huì)迫于來(lái)自于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的行政權(quán)強(qiáng)勢(shì)壓力，而被動(dòng)地被“行政化”。在鄉(xiāng)村治理過(guò)程中，由于受人民公社時(shí)期治理模式的影響，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)仍然習(xí)慣于傳統(tǒng)的命令指揮式管理方式，將村民委員會(huì)視為自己的行政下級(jí)或派出機(jī)構(gòu)，對(duì)村民委員會(huì)的自治事務(wù)進(jìn)行行政干預(yù)。在處理“鄉(xiāng)村關(guān)系”上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)以“領(lǐng)導(dǎo)”代替“指導(dǎo)”，或在“指導(dǎo)”的名義下“領(lǐng)導(dǎo)”、“替代”、“包辦”甚至干預(yù)村民委員會(huì)的工作，致使村民委員會(huì)喪失對(duì)村務(wù)的自主管理權(quán)，淪為事實(shí)上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的下級(jí)機(jī)構(gòu)。第二種類(lèi)型是“主動(dòng)行政化”，是指在資源不對(duì)稱(chēng)的格局下，處于弱勢(shì)地位的村民委員會(huì)主動(dòng)屈從于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的行政主控。相較于村民委員會(huì)，作為國(guó)家政權(quán)組織的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)擁有更多的治理資源，在與村民委員會(huì)的博弈過(guò)程中，往往會(huì)處于優(yōu)勢(shì)地位。作為勢(shì)弱的一方，村民委員會(huì)只能做出服從甚至迎合鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的“理性選擇”。“主動(dòng)行政化”的后果，是作為自治組織的村民委員會(huì)喪失“自主性”，難以有效履行自治功能�！靶姓�化”的村民委員會(huì)，是有悖于其“群眾性自治組織”的本質(zhì)屬性，也背離了村民自治的基本原則和精神。第二，村民委員會(huì)的“自治化”�！班l(xiāng)村關(guān)系”失范還表現(xiàn)在村民委員脫離鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的約束，呈現(xiàn)過(guò)度“自治化”傾向。村民委員會(huì)的“自治化”也有兩種類(lèi)型。第一種類(lèi)型，為便于分析，我們不妨將之稱(chēng)為“松散型自治化”。在這種類(lèi)型中，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)忽視對(duì)村民委員會(huì)的“指導(dǎo)、支持和幫助”，兩者之間的聯(lián)系較為松散，致使村民委員會(huì)高度“自治化”。從理論上講，可能存在著這種類(lèi)型的“鄉(xiāng)村關(guān)系”，但似乎鮮見(jiàn)于現(xiàn)實(shí)生活中。第二種類(lèi)型，我們將之稱(chēng)為“無(wú)政府主義的自治化”。在這種類(lèi)型中，村民委員會(huì)假“自治”之名，拒絕來(lái)自于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的“合法”指導(dǎo)，將村莊社區(qū)變?yōu)椴皇芑鶎诱��?quán)約束的“土圍子”和“獨(dú)立王國(guó)”。“無(wú)政府主義的自治化”，不僅阻礙了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)職能的正常履行，而且是一種違法行為，嚴(yán)重背離了村民自治的原則精神。這種類(lèi)型的“鄉(xiāng)村關(guān)系”盡管不多見(jiàn)，但也存在著少數(shù)極端的個(gè)案。

　　在當(dāng)前的村民自治實(shí)踐中，盡管不乏“鄉(xiāng)村關(guān)系”規(guī)范運(yùn)作的典型案例，但總的來(lái)看，“鄉(xiāng)村關(guān)系”的現(xiàn)狀離“文本規(guī)范”還有較大的差距。這也是為什么“鄉(xiāng)村關(guān)系”問(wèn)題被視為村民自治實(shí)踐中的一大難題，引起廣泛關(guān)注和熱烈討論的重要原因。當(dāng)然，“鄉(xiāng)村關(guān)系”問(wèn)題的成因是錯(cuò)綜復(fù)雜的，學(xué)界對(duì)這一問(wèn)題也進(jìn)行了廣泛而深入的討論，不少觀點(diǎn)頗有洞見(jiàn)。在此，我們想換一種視角，嘗試將“鄉(xiāng)村關(guān)系”置于“國(guó)家-社會(huì)”的分析范式下，運(yùn)用國(guó)家建構(gòu)理論來(lái)重新闡釋這一問(wèn)題。

　　從根本上講，“鄉(xiāng)村關(guān)系”是國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的集中表現(xiàn)，實(shí)質(zhì)上是國(guó)家行政權(quán)與村民自治權(quán)的關(guān)系。“鄉(xiāng)村關(guān)系”問(wèn)題，是轉(zhuǎn)型時(shí)期中國(guó)國(guó)家與社會(huì)矛盾的表現(xiàn)，是國(guó)家行政權(quán)與村民自治權(quán)在鄉(xiāng)村“場(chǎng)域”緊張關(guān)系的反映。從問(wèn)題的表象來(lái)看，“鄉(xiāng)村關(guān)系”問(wèn)題緣于國(guó)家行政權(quán)與村民自治權(quán)兩種不同屬性的公共權(quán)力在鄉(xiāng)村“場(chǎng)域”的沖突與博弈；
但是，如果我們深入問(wèn)題的實(shí)質(zhì)，就會(huì)發(fā)現(xiàn)“鄉(xiāng)村關(guān)系”問(wèn)題的深層根源在于國(guó)家與社會(huì)之間的張力。

　　如前文所述，現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)是自19世紀(jì)中葉以來(lái)中國(guó)政治發(fā)展的重大任務(wù)，直至當(dāng)下，這一任務(wù)仍然尚未完成。中國(guó)的現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)具有雙重性，是一個(gè)民族-國(guó)家和民主-國(guó)家雙重建構(gòu)的過(guò)程。而且，中國(guó)的民族-國(guó)家的建構(gòu)與民主-國(guó)家的建構(gòu)具有非均衡性和非協(xié)同性的特點(diǎn)。這種非均衡性和非協(xié)同性，決定了在著重于國(guó)家的一體化時(shí)，要強(qiáng)調(diào)國(guó)家對(duì)社會(huì)的“控制”；
而在側(cè)重于國(guó)家的民主化時(shí)，又要強(qiáng)調(diào)國(guó)家給予社會(huì)一定的“自主性”。如果從“社會(huì)”的角度來(lái)看，國(guó)家就會(huì)搖擺于對(duì)“社會(huì)”的“控制”與“放權(quán)”之間，形成內(nèi)在的緊張關(guān)系。在當(dāng)下民主-國(guó)家建構(gòu)任務(wù)尚未完成的情形下，搖擺于“控制”與“放權(quán)”之間的兩難境地，是國(guó)家尚難從根本上擺脫的。

　　一方面，為推進(jìn)現(xiàn)代化，國(guó)家需要進(jìn)行一體化整合，強(qiáng)化對(duì)社會(huì)的“控制”，以此獲得和維持有利于國(guó)家現(xiàn)代化的社會(huì)秩序和資源汲取能力。而要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，國(guó)家必須依賴(lài)于國(guó)家行政權(quán)的作用，通過(guò)行政權(quán)向社會(huì)的滲透來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)的“控制”�！斑@是國(guó)家發(fā)展的客觀規(guī)律，盡管發(fā)達(dá)資本主義國(guó)家?guī)缀醵际⑿羞^(guò)地方自治的理論，但這些國(guó)家在現(xiàn)代化的進(jìn)程中無(wú)一例外地并沒(méi)有削弱國(guó)家政權(quán)在地方的作用，相反，國(guó)家政權(quán)不斷通過(guò)各種形式加強(qiáng)國(guó)家的統(tǒng)一立法，加強(qiáng)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展大環(huán)境建設(shè)的統(tǒng)一�！绷硪环矫�，從“全能主義”的人民公社體制窒息社會(huì)活力、阻礙生產(chǎn)力發(fā)展的歷史教訓(xùn)來(lái)看，推進(jìn)現(xiàn)代化尤其是工業(yè)化需要國(guó)家給予社會(huì)“自主性”，以此調(diào)動(dòng)人民群眾的積極性，促進(jìn)生產(chǎn)力的發(fā)展。中國(guó)改革開(kāi)放三十年來(lái)的輝煌成就，也充分證明了這一點(diǎn)。而且，現(xiàn)代化不僅僅片面地是指生產(chǎn)力的發(fā)展和人民生活水平的改善，還應(yīng)包含著民主化的內(nèi)容，亦即要實(shí)現(xiàn)民主-國(guó)家的建構(gòu)任務(wù)。在民主化成為衡量一個(gè)國(guó)家政治文明程度和現(xiàn)代化水平主要標(biāo)準(zhǔn)的當(dāng)今世界，推進(jìn)民主化自然也是當(dāng)代中國(guó)政治發(fā)展的重要內(nèi)容。而要實(shí)現(xiàn)民主化，也需要國(guó)家向社會(huì)“放權(quán)”，給予社會(huì)更多的自主性空間。正是由于現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)的內(nèi)在緊張關(guān)系，造成了鄉(xiāng)村社會(huì)“場(chǎng)域”的國(guó)家行政權(quán)與村民自治權(quán)的沖突和博弈。“鄉(xiāng)村關(guān)系”問(wèn)題的深層根源，正是緣于現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)的內(nèi)在緊張。

　　來(lái)源：東南學(xué)術(shù) 2008.3

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