在中國長期的精英政治體制下，由于缺乏多元的利益結構和社會性的政治輸入渠道，政治決策更多地表現(xiàn)為“權力精英為民做主” [1]。隨著改革開放的深入、經(jīng)濟體制的完善、文化教育的多樣，中國社會的發(fā)展日趨多元，其間社會利益出現(xiàn)分化，不同的利益群體開始形成并積極尋求影響政府決策的途徑。本文試圖以歷時多年的“怒江事件”為例，從一個側面闡釋中國政府治理模式的變遷，尤其是在議程設置方面。由于部門利益的凸現(xiàn)和社會利益的分化，完全由政府控制的內部自生模式正逐漸向外部自生模式發(fā)展。

　　一、怒江事件

　　怒江，發(fā)源于西藏那曲一帶，是一條水能資源豐富的國際河。1999年國家發(fā)改委[2]根據(jù)中國的能源現(xiàn)狀和有關人大代表的呼吁，決定對怒江進行水能開發(fā)。經(jīng)過三年的勘測設計，云南省怒江傈傈族自治州政府于2003年向國家發(fā)展和改革委員會（以下簡稱為國家發(fā)改委）正式提交了《怒江中下游水電規(guī)劃報告》，提出了兩庫十三級梯級開發(fā)方案。其間電站的各項前期準備工作已陸續(xù)展開。規(guī)劃報告也最終于2003年8月14日順利通過國家發(fā)改委的審查。

　　2003年9月1日，《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》正式實施。國家環(huán)�？偩�、部分專家和環(huán)境NGO以怒江水電開發(fā)會影響周邊生態(tài)環(huán)境為由反對在怒江上建壩。而云南省政府、自治州政府和部分專家則極力支持方案的實施。雙方不斷召開各類研討會申明自己的立場。最終問題經(jīng)由國家發(fā)改委轉呈國務院處理。

　　此后，中國的環(huán)境NGO利用媒體、網(wǎng)絡、沙龍、論壇、圖片展等方式，積極宣傳怒江，引起了社會各界對怒江建壩事件的關注與討論。同時，部分環(huán)境NGO還向國際性組織和國外環(huán)保機構尋求聲援，形成了一定的國際影響。2004年2月，溫家寶總理對此事做出重要批示，“應慎重研究、科學決策”。怒江水電開發(fā)計劃就此擱置。

　　二、怒江事件中議程設置模式的變動

　　金登認為，議程就是對政府官員以及與其密切相關的政府外人員在任何給定的時間認真關注的問題進行編目。它決定了政府將就哪些事項做出決定，就哪些問題做出處理。議程設置的結果就是將一個社會問題轉變成可操作、可決策的政策議案[3]。然而，政府面臨的社會問題紛繁復雜，只有少數(shù)才能得到?jīng)Q策者的重視，列入到政府議程之中，因而在一定程度上，“決定哪些問題將成為政策問題甚至于比決定哪些將成為解決方案還要重要”[4]。因為只有通過議程設置這一“篩選”環(huán)節(jié)的議程，才有可能爭取到政府官員的關注，進而得到及時的處理和解決，否則它只是人們茶余飯后談論的話題，而無法進入政府官員的議事日程之中。

　　在怒江事件的分析中，我們引入了梅·彼特（May Peter）的議程設置模型（見表1）。該模型的適用性在于它嚴格區(qū)分了議程創(chuàng)始者及其對議程設置的參與程度。它將議程創(chuàng)始者分為政府（state）和社會中各類非政府成員（Various non-state actors from the society），再根據(jù)創(chuàng)始者參與程度的不同將政府主導的模式劃分為內部自生（Inside Initiation）和動員（Mobilization）兩類；
將社會主導的模式分為外部自生（Outside Initiation）和聯(lián)合（Consolidation）兩類。

　　根據(jù)梅·彼特的模型，可以將怒江事件按議程創(chuàng)始者的不同，分為以下三個階段：1999年，由國家發(fā)展和改革委員會主導的內部自生模式；
2003年9月至10月底，由國家環(huán)�？偩趾驮颇鲜≌�府主導的動員模式；
2003年10月至2004年2月，由動員模式引發(fā)的、環(huán)境NGO主導的、專家和媒體共同推動的半外部自生模式。

　　1.內部自生模式

　　內部自生模式，即由領袖或權力精英在決策層內部直接建立正式議程的模式，是精英政治體制下議程設置的主要模式。

　　1999年怒江水電開發(fā)計劃的動議就屬于典型的內部自生模式。國家發(fā)改委作為“擬訂石油、天然氣、煤炭、電力等能源發(fā)展規(guī)劃”[5]的職能部門，為了緩解東南部地區(qū)當時出現(xiàn)的電力供應不足的問題，提出了怒江水電開發(fā)的議項，并直接進入政府的工作日程。隨后國家發(fā)改委直接撥款，并用招標的方式確定了兩家設計院，進行水能開發(fā)具體方案的規(guī)劃。

　　在議程設置過程中，創(chuàng)始者和決策者都是政府部門。這與中國的精英政治體制密切相關，“與西方多元主義的政治過程相比，中國決策過程的有關特點就是公眾議程[6]的建立一般比較困難，而正式議程[7]是中國占主導地位的政策議程�！盵8]此外，中國河流開發(fā)利用的歷史也驗證了這一觀點。對各大河流的開發(fā)利用在中國一直都是政府行為，由國家授權國務院相關業(yè)務主管部門（主要是發(fā)改委和水利部）和地方各級人民政府，按照分級管理的原則進行管理規(guī)劃。到目前為止，除了雅魯藏布江尚未進行總體規(guī)劃外，中國的大型江河都已經(jīng)進行（或部分河段進行）了河流水電規(guī)劃。這一過程基本都是由政府職能部門和河流所在地的人民政府商議決定，不存在社會參與。

　　2.動員模式

　　動員模式，即由權力精英進行問題的創(chuàng)始，但為了獲得足夠的或更多的政治力量的支持，就引發(fā)公眾的參與，從而促成議程建立的模式。

　　最先反對怒江水電開發(fā)的聲音來自于政府部門內部。2003年9月1日《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》正式實施，國家環(huán)保總局以此為據(jù)質疑怒江建壩對當?shù)丨h(huán)境的影響，并于2003年9月3日在北京召開了 “怒江流域水電開發(fā)活動環(huán)境保護問題”專家座談會，邀請了相關領域的多位專家和環(huán)境NGO的負責人員參與會議，得出了怒江不宜開發(fā)水電的結論。這次會議的召開標志著國家環(huán)�？偩肿鳛橐粋�議程的提出者，進入了怒江事件的決策過程。其中有這樣一個細節(jié)：在發(fā)改委召開的關于《怒江中下游水電規(guī)劃報告》審查會上，環(huán)保局的官員就以怒江是中國僅存的兩條原生生態(tài)河之一為由堅決反對，但由于會上支持者居多，環(huán)保局的意見最終沒有改變發(fā)改委的決定。為了獲得更多的支持和影響，國家環(huán)�？偩珠_始從政府外部尋求社會支持力量，反對建壩的專家和環(huán)境NGO成為了國家環(huán)保總局的同盟。

　　同時，積極支持建壩的云南省政府也在不久之后，召集云南當?shù)氐膶＜遥瑢�建壩的合理性進行論證和強調，形成南北對峙之勢。在2003年9月至2003年10月國家環(huán)保總局和云南省政府先后召開了四次專家討論會，重申自己的觀點和立場。在這些由國家環(huán)�？偩趾驮颇鲜≌�府發(fā)起的論證會上，雙方都借助了政府之外的專家、學者、環(huán)境NGO、民眾的力量，以期獲得更廣泛的支持，使決策向有利于自己的方向發(fā)展。

　　由于雙方各執(zhí)一詞，未能達成協(xié)議，問題便經(jīng)由國家發(fā)改委轉呈國務院進行處理。

　　3.半外部自生模式

　　外部自生模式，即由決策層之外的因素起決定性作用，首先促成公眾議程的建立，然后再進入正式議程的模式。

　　2003年10月至今，民間社會力量（以環(huán)境NGO為主導）積極利用媒體、網(wǎng)絡、沙龍、論壇、圖片展等方式宣傳怒江，將社會輿論從關注能源匱乏支持建壩轉向關注生態(tài)環(huán)境反對建壩。

　　在專業(yè)領域，環(huán)境NGO作為反對建壩的倡導者，與支持建壩的學者在各類研討會、電視、報紙、網(wǎng)絡上進行了為期三年多的持續(xù)論戰(zhàn)，強調怒江建壩對當?shù)厣鷳B(tài)和文化的破化性。

　　在公眾宣傳方面，環(huán)境NGO建起了“情系怒江”中英文網(wǎng)站、開展了全國性的“情系怒江”攝影展、先后四次組織了不同規(guī)模的實地考察，讓公眾了解怒江、關注怒江。此外，環(huán)境NGO還利用媒體作為宣傳陣地，中央電視臺、鳳凰衛(wèi)視、文匯報、中國青年報、瞭望等眾多國內主流媒體都對于這一事件有深入持久的報道。

　　在國際社會方面，中國環(huán)境NGO聯(lián)合60多個國家的NGO向聯(lián)合國教科文組織遞交了保護怒江的聯(lián)合簽名，該組織為此專門回信，稱其“關注怒江”，聯(lián)合國的高級官員也專程為“情系怒江”攝影展題詞。此外，在中國環(huán)境NGO的倡導下，泰國80多個民間NGO聯(lián)合就怒江問題向中國駐泰國使館致信，表明了國際社會對怒江開發(fā)的關注。

　　政府以外的因素成為了這一階段議程設置的主導，在環(huán)境NGO的推動下，專家、公眾、媒體和國際社會都參與到了怒江事件的討論中來，公民參與的廣度和深度與前兩個階段相比有大幅提高，公眾議程基本形成。

　　但這一階段還是有別于外部自身模式，原因在于：一、正式議程沒有就此形成。由于NGO影響政府決策的正式渠道有限，并且通過政協(xié)委員的提案、向決策者致信等途徑效果甚微，因而公眾議程并沒有得到政府內部的確認，上升為正式議程；
二、此次民間大討論是動員模式在社會層面擴展的結果，環(huán)境NGO是在政府主導的動員模式中作為外援介入的，并非議程的直接創(chuàng)始者，而是后期的推動者和主導者，因而它是介于動員模式（政府創(chuàng)始）和外部自生模式（社會主導和推動）之間的半外部自生模式。

　　三、議程設置模式變遷的原因

　　如果說政府決策的實質是社會利益的確定和再分配，那么議程設置就是提出利益分配要求的過程。怒江事件中議程設置模式變遷的背后，反映了更深層的中國社會利益的分化。

　　1．政府不同部門間利益的分化

　　在毛澤東時代，部門利益和地方利益被要求限制在較低程度內，很多地方不惜犧牲自己的經(jīng)濟利益和要求而聽從中央的號令。改革開放后，政府內部部門利益意識逐漸強烈，利益矛盾日漸突出。[9]具體到怒江事件，國家環(huán)保總局公開提出反對意見并在社會上動員環(huán)境NGO和部分專家學者加入討論，從一個傳統(tǒng)印象中的弱勢部門公然向強勢部門（國家發(fā)改委、地方政府）發(fā)起挑戰(zhàn)，凸現(xiàn)了國家環(huán)保局企圖擺脫在政府中邊緣化的地位，積極尋求向權力中心靠近的努力。云南省地方政府在怒江事件上也并不因為中央部委的強烈反對而偃旗息鼓，而是積極動員本地專家主動應對，利益的驅動是其中的原因之一。據(jù)《怒江中下游流域水電開發(fā)與環(huán)境保護情況簡介》中稱：“怒江全部梯級開發(fā)后每年地稅年收入可以增加27億元。”而目前怒江州財政收入僅為1億元左右。正是在巨大的部門利益面前，環(huán)保總局和云南省政府雖然多次開會協(xié)商，但始終沒有任何一方做出讓步。

　　2．社會不同群體間利益的分化

　　隨著社會的多樣化，整齊劃一的價值觀、意識形態(tài)已經(jīng)逐漸被多元文化所取代，社會成員的價值取向日趨多元。以注重生態(tài)和諧、維護環(huán)境發(fā)展為宗旨的一些成員自發(fā)形成了多個環(huán)境NGO，對怒江水電開發(fā)持反對意見，并積極宣傳、奔走呼告，引起政府、公眾、甚至國際社會的廣泛關注。而一些生態(tài)、水利專業(yè)的學者也自動地形成了建設派，支持怒江水電開發(fā)，并在各類場合反對環(huán)境NGO的言論和行為。雖然中國NGO在倡導領域還處于起步階段，缺乏正式的影響渠道和影響策略，但它已經(jīng)能夠在政府外部形成強大的社會輿論壓力，從而協(xié)助政府內部的支持力量，間接影響和推動政府議程設置。怒江水電開發(fā)計劃能夠暫時擱置，也正是由于國家環(huán)保總局和環(huán)境NGO在政府內外協(xié)作的結果。

　　四、結論

　　通過對怒江事件的分析，可以發(fā)現(xiàn)由于社會利益的分化和NGO倡導功能的發(fā)揮，中國政府的議程設置模式也在發(fā)生著變遷。純粹由精英控制的內部自生模式正遭遇著來自政府內部不同部門和來自社會不同利益群體的反對。由于政府內部部門主義傾向日漸加劇，部門間的矛盾變得日益尖銳，廣泛尋求社會支持的動員模式逐漸普遍，其間代表不同利益取向的NGO便擔負起作為政府部門在社會領域的天然外援，營造有利的社會輿論的職責。此外，社會中各利益群體雖然已經(jīng)開始形成，但由于自身發(fā)展還不完善、體制上缺乏有效的保障、制度上缺乏暢通的渠道，在沒有政府發(fā)起或幫助的情況下，要獨立形成一個外部自生的議程還需要經(jīng)歷一個較長的發(fā)展階段。

　　注釋：

　　* 鄭琦，女，清華大學公共管理學院NGO研究所博士研究生

　　[1] 胡偉：《政府過程》，浙江人民出版社，1998年， P283-284

　　[2] 當時名為國家發(fā)展計劃委員會，2003年改組為國家發(fā)展和改革委員會，簡稱國家發(fā)改委。

　　[3] [美]約翰·W·金登：《議程、備選方案與公共政策（第二版）》，丁煌，方興譯，北京：中國人民大學出版社，2004.

　　[4] [美]托馬斯·戴伊：《理解公共政策（第十版）》，彭勃等譯，北京：華夏出版社，2005，32

　　[5] 引自國家發(fā)展和改革委員會簡潔的主要職能第六條。http://www.ndrc.gov.cn/jj/default.htm

　　[6] 公眾議程是指一種利益要求或社會問題引發(fā)公眾的廣泛關注和議論，從而建立政策議程的過程。對應本文的議程設置模式的分類，應該屬于外部自生模式。

　　[7] 正式議程是指由于政策決策者積極關心或密切注意使特定的社會問題進入政策議程的過程。對應本文的議程設置模式的分類，應該屬于內部自生模式。

　　[8]胡偉：《政府過程》，浙江人民出版社，1998年， P237

　　[9]胡偉：《政府過程》，浙江人民出版社，1998年， P176-178

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