摘要：全球金融危機(jī)背景下的新一輪地方政府“大部制”改革，面臨新問(wèn)題與新挑戰(zhàn)。特別在處于變革中的地方政府基本理論、“大部制”的內(nèi)涵與外延、地方政府“大部制”設(shè)置的特殊性與適應(yīng)性、改革張力、改革的工具媒介與技術(shù)支撐以及分權(quán)讓利下地方政府責(zé)任負(fù)荷與權(quán)力實(shí)化虛化的更迭等六個(gè)方面有進(jìn)一步解釋的需要，通過(guò)進(jìn)一步的學(xué)術(shù)追思從而為地方政府改革的成功實(shí)施提供理論支撐和進(jìn)行學(xué)術(shù)奠基。

　　Theoretical survey on the New Round Local Government Reform

　　臧雷振1 郭唐心心2

　�。�1.江蘇行政學(xué)院法政教研部；
2.東南大學(xué)人文學(xué)院，江蘇 南京 210004）

　　關(guān)鍵詞：地方政府；
大部制；
改革

　　中圖分類號(hào)：D63 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A 文章編號(hào)：1674-3199(2009)02-0024-07

　　中共十七大提出的“大部制”改革構(gòu)想在中央部門改革順利進(jìn)行之后，全國(guó)范圍新一輪地方政府機(jī)構(gòu)改革方案目前普遍進(jìn)入審批階段。地方政府“大部制”改革將成為此輪改革中后程的主要內(nèi)容，這不僅有利于縱向國(guó)家機(jī)構(gòu)銜接，保證政令暢通，也有利于促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展與和諧社會(huì)建設(shè)。但回顧改革開(kāi)放以來(lái)30年里，地方政府?dāng)?shù)次改革基本遵循著對(duì)中央機(jī)構(gòu)設(shè)置創(chuàng)新點(diǎn)的路徑拷貝（雖然各地方機(jī)構(gòu)改革方案中都強(qiáng)調(diào)要避免這點(diǎn)，卻依然難免），而地方政府的“精簡(jiǎn)-膨脹怪圈”、效能低下詬病、地方治理困境（如群體性事件困擾）等現(xiàn)狀證明了這種復(fù)制來(lái)的機(jī)構(gòu)體系在地方運(yùn)用顯然是低效的、不相適應(yīng)的。其深層次原因是一方面因?yàn)楦骷?jí)地方政府所承擔(dān)職能不同，一味遵循從上至下的“復(fù)制式”對(duì)口設(shè)置“桶式結(jié)構(gòu)”，則容易導(dǎo)致現(xiàn)行地方政府的種種結(jié)構(gòu)性弊端；
另一方面是中央與地方關(guān)系缺乏整體規(guī)劃、剛性準(zhǔn)則和科學(xué)論證，沒(méi)有特定的科學(xué)合理的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)模式等。恰是由于這些因素使地方政府機(jī)構(gòu)改革在曲折中艱難跋涉。

　　所以，此次地方政府“大部制”改革能否跳出歷史的拘囿與窠臼，破解上述困境，明晰科學(xué)的理論鋪墊是關(guān)鍵。我們通過(guò)歷史追溯、文獻(xiàn)分析、基層實(shí)踐調(diào)查、區(qū)域比較等系統(tǒng)研究發(fā)現(xiàn)：至少要在以下六個(gè)方面對(duì)地方機(jī)構(gòu)改革的基礎(chǔ)理論做出深度解釋：（1）處于變革中的地方政府基本理論，（2）“大部制”的內(nèi)涵與外延，（3）地方政府“大部制”設(shè)置的特殊性與適應(yīng)性，（4）地方政府“大部制”改革張力，（5）地方政府“大部制”改革的工具媒介、技術(shù)支撐，（6）分權(quán)讓利下地方政府責(zé)任負(fù)荷與權(quán)力實(shí)化、虛化的更迭。下面將就這些問(wèn)題結(jié)合我們研究實(shí)踐進(jìn)行詳細(xì)的闡述。

　　一、處于變革中的地方政府基本理論。信息時(shí)代由于資訊傳遞耗費(fèi)資源與成本，地方政府能夠比中央政府更準(zhǔn)確有效地利用地方資訊來(lái)做決策，能更有效率地提供地方性公共產(chǎn)品。[1]如西方財(cái)政分權(quán)理論指出，不同的居民有權(quán)而且能夠選擇不同種類與數(shù)量的公共產(chǎn)品和服務(wù)，而地方政府在提供不同的公共產(chǎn)品和服務(wù)上有信息和效率方面的優(yōu)勢(shì)；
不同地方政府的存在可以作為不同政策的實(shí)驗(yàn)室進(jìn)行相互比較學(xué)習(xí)，提高政策的決策效率；
不同地方政府的存在可以導(dǎo)致稅收、財(cái)政支出、投資環(huán)境等領(lǐng)域的競(jìng)爭(zhēng)，可以改進(jìn)公共品的供給效率，因此，地方政府的存在是必要而合理的。從中國(guó)現(xiàn)實(shí)來(lái)看，雖然地方政府存在由來(lái)已久，卻又難以掩蓋目前其身份的尷尬。比如由于地方政府普遍存在著指標(biāo)包干現(xiàn)象（通過(guò)層層分解任務(wù)指標(biāo)，簽立責(zé)任狀等條條管理手段），在面對(duì)上級(jí)管理部門不變化的同時(shí)又面對(duì)其所承擔(dān)指標(biāo)實(shí)施時(shí)的手段空缺和實(shí)施對(duì)象的流動(dòng)變化等困境，使得這類處于上級(jí)督辦、政府干預(yù)、群眾不滿夾縫中的地方政府處境艱難，這一點(diǎn)在地方政府能力不足的地區(qū)表現(xiàn)尤為明顯。此時(shí)地方政府的“唯上”和“唯指標(biāo)”使其身份失去存在意義，而行為方向模糊甚至扭曲使其無(wú)法擔(dān)當(dāng)應(yīng)有的責(zé)任！

　　此種地方政府身份尷尬和責(zé)任缺失一重要緣由就是對(duì)地方政府存在的基本理論界定不清。如地方政府作為“大部制”改革的重要對(duì)象，目前關(guān)于其概念卻依然眾說(shuō)紛紜。國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界在國(guó)際視野的學(xué)術(shù)探尋中，可以看到《國(guó)際社會(huì)科學(xué)百科全書(shū)》[2]、英《布萊克維爾政治學(xué)百科全書(shū)》[3]、《美國(guó)百科全書(shū)》分別從各自國(guó)家經(jīng)驗(yàn)和立場(chǎng)給出不同的內(nèi)涵界定。以及貝利(Stephen J.Bailey)在科爾和波尼(Cole&Boyne，1995)等人研究的基礎(chǔ)上，對(duì)地方政府下了一個(gè)較為流行的概括性定義：地方政府是經(jīng)由地方選舉產(chǎn)生，在中央政府、省或地區(qū)層級(jí)以下的民主法制機(jī)構(gòu)，這些機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)向其轄區(qū)內(nèi)人們提供公共服務(wù)。但貝利同時(shí)也指出地方政府，就其本身而言，并不是一個(gè)十分清晰的概念。人們很難發(fā)現(xiàn)一組具體的特征指標(biāo)來(lái)定義“純粹”的地方政府，并使之與其它次中央一級(jí)的公共機(jī)構(gòu)嚴(yán)格區(qū)分。[4]學(xué)者傅大友等認(rèn)為“地方政府”概念應(yīng)包括以下幾層含義：“（1）與各級(jí)地方政府相對(duì)應(yīng)的是國(guó)家為進(jìn)行行政管理而劃分的各級(jí)區(qū)域或地方，因此（2）地方政府包括了除中央政府以外的各級(jí)政府，（3）地方政府是地方的國(guó)家行政機(jī)關(guān)，它同中央政府的區(qū)別是基于國(guó)家行政系統(tǒng)中的地位、職責(zé)、權(quán)限的不同而管轄范圍不同”。[5]以上研究大體代表了中外學(xué)術(shù)界對(duì)地方政府學(xué)理層面的總體認(rèn)識(shí)。由此可以看出在中國(guó)，“地方政府”的現(xiàn)實(shí)理解是一個(gè)不甚清晰的概念：依照憲法和習(xí)慣泛指地方國(guó)家行政機(jī)關(guān)，憲法確定地方行政區(qū)劃為省、縣、鄉(xiāng)三級(jí)體制。實(shí)際設(shè)計(jì)中的我國(guó)地方政府涵蓋范圍也明顯大于西方國(guó)家用語(yǔ)，它包括州或省一級(jí)的政府機(jī)構(gòu)。為了讓地方政府的進(jìn)一步分析更具針對(duì)性，這里根據(jù)地方政府同轄區(qū)居民行政距離的遠(yuǎn)近、地方政府功能定位和地位隸屬的體制差異將其分為：縣鄉(xiāng)級(jí)的基層地方政府和省一級(jí)的高階地方政府兩個(gè)層次。通過(guò)以上對(duì)地方政府概念的梳理和層級(jí)的區(qū)分，為其更加明確的定位進(jìn)行學(xué)術(shù)奠基和理論支撐，畢竟這種基礎(chǔ)探究不能以脫離中國(guó)實(shí)際的國(guó)外解釋作為借鑒，亦不能因國(guó)外研究困境而放棄對(duì)其本土話語(yǔ)的追問(wèn)。

　　二、地方政府“大部制”設(shè)置的內(nèi)涵與外延。實(shí)施“大部制”改革無(wú)疑是一項(xiàng)極復(fù)雜的系統(tǒng)工程，雖然中央層次的“大部制”改革已基本落下帷幕，但目前在所有的研究中，對(duì)“大部制”這一全新概念的內(nèi)涵與外延界定尚沒(méi)有明確界說(shuō)。亞里士多德在《工具論》中有語(yǔ)“初始的東西需要定義”，“如果起點(diǎn)的定義沒(méi)被確立，就是困難的，甚至有可能整個(gè)都不能進(jìn)行”。[6]由于缺乏對(duì)“大部制”系統(tǒng)研究和分析，一種常見(jiàn)的概念——“（‘大部制’就是）在政府的部門設(shè)置中，將那些職能相近、業(yè)務(wù)范圍雷同的事項(xiàng)，集中到一個(gè)部門進(jìn)行管理”[7]——便充斥著所有的話語(yǔ)，幾乎成為一種定論。這種從組織結(jié)構(gòu)角度出發(fā)解釋“大部制”，強(qiáng)調(diào)了我國(guó)行政管理體制改革的部分重要內(nèi)容，蘊(yùn)含人們對(duì)行政管理體制改革的期望與要求及衡量標(biāo)準(zhǔn)。但如果實(shí)行“大部制”是簡(jiǎn)單地部門合并或拆減，“大部制”改革就難以跳出歷史的拘囿與窠臼成為我國(guó)政府改革的里程碑。而我國(guó)早在1988年就提出機(jī)構(gòu)改革要注重職能轉(zhuǎn)換而不僅僅是機(jī)構(gòu)的裁減。所以這種權(quán)威流行的定義還有待進(jìn)一步商榷，畢竟“依賴權(quán)威也有其局限性”。[8]

　　我國(guó)“大部制”改革對(duì)西方的借鑒不言而喻，所以還有必要考察下國(guó)外對(duì)類似“大部制”改革的定義。西方于20世紀(jì)80年代興起的新公共管理理論及與之相對(duì)的登哈特夫婦的新公共服務(wù)理論的濫觴，再到當(dāng)代羅斯布魯姆多元公共行政觀方興未艾等學(xué)術(shù)反思；
反映在實(shí)踐領(lǐng)域就是這些理論將隨之同舞的世界各國(guó)政府再造運(yùn)動(dòng)打上深深的烙印。西方各國(guó)政府長(zhǎng)達(dá)二十年之久的新公共管理改革之后，在現(xiàn)代公共部門的第二輪改革中，改革重點(diǎn)已經(jīng)從結(jié)構(gòu)性分權(quán)、機(jī)構(gòu)裁減和設(shè)立單一職能的機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)向壓縮層級(jí)和對(duì)政府部門整合。國(guó)外類似于“大部制”的改革在英國(guó)稱為合作政府(Joined-Up Government)，澳大利亞，新西蘭叫整體型政府(whole-of-Government)，加拿大命名為水平政府(Horizontal Government)，美國(guó)則冠以協(xié)同政府(Collaboration Government)。OECD將政策一致作為這場(chǎng)改革的主要目標(biāo)。各國(guó)整體型治理在組織結(jié)構(gòu)上包括三個(gè)方面的整合：首先是不同層級(jí)或者同一層級(jí)上治理的整合，它包括地方政府、地方以及中央政府的代理機(jī)構(gòu)、國(guó)際社會(huì)范圍內(nèi)全球治理網(wǎng)絡(luò)的整合；
其次是治理功能的整合，它既有同一機(jī)構(gòu)內(nèi)不同功能上的整合，也有不同部門之間的整合；
最后是公私部門之間的整合，如政府部門、私人部門以及非營(yíng)利性機(jī)構(gòu)之間的合作。[9]回顧西方各國(guó)政府再造過(guò)程我們不難發(fā)現(xiàn)整合與協(xié)力合作正在成為新的主導(dǎo)線�；�于整體型治理在上述組織結(jié)構(gòu)上的整合需求，政府的運(yùn)作將以治理結(jié)果為核心，擴(kuò)大授權(quán)以整合性的預(yù)算來(lái)達(dá)成任務(wù)。[10]西方發(fā)達(dá)國(guó)家行政體制改革明確在重新厘清政府與社會(huì)、市場(chǎng)關(guān)系的思想指導(dǎo)下，緊緊圍繞政府職能的重新界定、政府職能實(shí)現(xiàn)方式的市場(chǎng)化、政府間關(guān)系的調(diào)整、政府內(nèi)部結(jié)構(gòu)的優(yōu)化、行政管理方式的轉(zhuǎn)變以及公務(wù)員制度改革等方面展開(kāi)。OECD認(rèn)為這類政府改革是指“公共服務(wù)機(jī)構(gòu)為了完成共同的目標(biāo)而實(shí)行的跨部門協(xié)作，以及為了解決某些特殊問(wèn)題組成聯(lián)合機(jī)構(gòu)。所采取的措施可以是正式的也可以是非正式的；
可以側(cè)重政策的制定、項(xiàng)目的管理或者服務(wù)的提供”。[11]總而言之，其既包括決策的與執(zhí)行的整合，也包括橫向合作或縱向合作的整合。

　　西方這種改革內(nèi)涵的確定是從行政管理對(duì)象和能力提升角度出發(fā)，反映出對(duì)行政權(quán)力規(guī)制和重新定位的訴求，體現(xiàn)對(duì)改革價(jià)值追求的把握。當(dāng)然我們也不應(yīng)忘記這些都是基于西方“綿密而精細(xì)的資訊體系、組織體系、和人事行政體系之上，此外還要依賴一個(gè)主動(dòng)積極的公民社會(huì)，持續(xù)而有力的進(jìn)行政治參與監(jiān)督和行政參與監(jiān)督”，[12]這在我國(guó)還具有相當(dāng)?shù)牟罹�。如若照搬西方整體政府的內(nèi)涵我們所面對(duì)的各項(xiàng)挑戰(zhàn)是無(wú)比巨大。不過(guò)，當(dāng)每一個(gè)國(guó)家都在面臨國(guó)內(nèi)外環(huán)境大幅變遷、全球化壓力普遍影響、社會(huì)需求的復(fù)雜化和多元化、人口結(jié)構(gòu)不斷老化、政府財(cái)政的窘困和組織的彈性化及自主化、失業(yè)的情況嚴(yán)重等共同困境的趨勢(shì)下，對(duì)其借鑒又有積極的意義。

　　通過(guò)分析國(guó)內(nèi)外相關(guān)概念的內(nèi)涵，按照科學(xué)定義的一般要求，從實(shí)踐與理論的雙重視角出發(fā)，現(xiàn)階段，我國(guó)進(jìn)行“大部制”改革較為完備的科學(xué)內(nèi)涵可為：在橫向與縱向整合政府機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)政府權(quán)力的規(guī)制與重構(gòu)并以制度保障為支撐，保證政府職能的有效展開(kāi)，回應(yīng)多元化社會(huì)建構(gòu)需求，締造一個(gè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、職能定位合理、隊(duì)伍素質(zhì)優(yōu)良的的良好政府。這一內(nèi)涵的界定清楚表明：首先府際協(xié)作是方向�！�21世紀(jì)末期的眾多事件已經(jīng)清楚的證明，政府無(wú)法再獨(dú)立運(yùn)作下去了，協(xié)調(diào)合作是這個(gè)游戲的名詞”。[13]這概括了現(xiàn)代政府改革的外部特征和過(guò)程內(nèi)容，通過(guò)對(duì)組織結(jié)構(gòu)的的重構(gòu)打破改革僵局。其次，從行政權(quán)力再分配和制度保障角度出發(fā)，通過(guò)制度規(guī)范達(dá)到改革的法理正當(dāng)性與可持續(xù)性，涵蓋機(jī)構(gòu)改革制度形態(tài)變遷。再次，從政府設(shè)立目的確立組織機(jī)構(gòu)建立，囊括機(jī)構(gòu)改革的價(jià)值追求取向，“政府是一個(gè)問(wèn)題，應(yīng)和其他事務(wù)問(wèn)題一樣加以處理。第一步是明確政府所需促進(jìn)的目的，第二步是研究什么樣的政府形式是最適于實(shí)現(xiàn)這些目的”，[14]目前及今后相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間里應(yīng)以按照服務(wù)型政府的基本要求科學(xué)設(shè)置公共服務(wù)機(jī)構(gòu)。這一界定為我們地方政府萬(wàn)花筒般錯(cuò)綜復(fù)雜局面的改革提供標(biāo)桿式的宏觀指導(dǎo)。

　　三、地方政府“大部制”設(shè)置的特殊性和適應(yīng)性。長(zhǎng)久以來(lái)對(duì)官僚機(jī)構(gòu)研究卻都建立在這樣一個(gè)隱蔽而錯(cuò)誤的假定：“所有公共官僚機(jī)構(gòu)都是相同的”，[15]而事實(shí)上地方政府具有不同層次，不同類型，不同行為偏好等。除此以外，還應(yīng)考慮其民族構(gòu)成、城鎮(zhèn)居民的密集度或其他特定要求(特殊型地方政府)等。各種特征的組合將產(chǎn)生紛繁復(fù)雜獨(dú)具一格的地方政府，使地方政府各具特點(diǎn)。所以地方政府在“大部制”改革過(guò)程中，要根據(jù)各層級(jí)政府的職責(zé)重點(diǎn)，結(jié)合各級(jí)行政管理和地域特點(diǎn)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、市場(chǎng)發(fā)育程度、人力資源狀況，制定具體方案，不搞“一刀切”。不同層級(jí)地方政府不亦要求同時(shí)進(jìn)行，其先后安排應(yīng)由各地結(jié)合實(shí)際自行確定；
在機(jī)構(gòu)設(shè)置上，應(yīng)由地方從實(shí)際出發(fā)制定方案，沒(méi)有必要完全對(duì)口復(fù)制上級(jí)機(jī)構(gòu)設(shè)置安排，如美國(guó)中央政府網(wǎng)站顯示其總統(tǒng)內(nèi)閣部門有15個(gè)，但由于美國(guó)地方政府與中央政府機(jī)構(gòu)不強(qiáng)調(diào)對(duì)口設(shè)置，其州級(jí)、郡級(jí)政府部門的設(shè)置根據(jù)實(shí)際需求從35至8個(gè)不等。[16]

　　正如在2003年的《關(guān)于地方政府機(jī)構(gòu)改革的意見(jiàn)》中就曾明確指出：“地方政府機(jī)構(gòu)改革要根據(jù)中央精神，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　從各地實(shí)際出發(fā)，積極探索符合各地特點(diǎn)的改革路子，國(guó)有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)設(shè)置要按照中央的規(guī)定，依法有序進(jìn)行；
其他有的機(jī)構(gòu)設(shè)置不搞一刀切，也不要求上下完全對(duì)口。省以下政府機(jī)構(gòu)的改革，由省、自治區(qū)、直轄市黨委和政府研究確定�！边@種指導(dǎo)思想在地方行政體制和機(jī)構(gòu)改革中，給予地方一定的自主權(quán)，符合中國(guó)國(guó)情，能夠調(diào)動(dòng)地方的積極性，使改革更加符合各地的實(shí)際，更加富有成效，通過(guò)注重統(tǒng)一性與特異性的協(xié)調(diào)，保證管理層級(jí)的有序性。也只有這樣，延續(xù)國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革的“大部制”思路在地方“大廳局”的整合中才具有生命力，滿足地方發(fā)展與資源整合的需要。但這種書(shū)面的規(guī)定在現(xiàn)實(shí)的執(zhí)行中并不樂(lè)觀，如湖北省隨州市于2000年開(kāi)始的“大部制”改革就在嘗試中經(jīng)歷了波折，從2000年到2007年的7年間，原被整合的科協(xié)、市殘聯(lián)、規(guī)劃局、宗教局、法制辦等因上下不對(duì)口而又單設(shè)出來(lái)。[17]對(duì)地方政府特殊性及改革對(duì)其適應(yīng)性的操作忽略，可以說(shuō)是地方政府改革困境的又一重要因素。

　　四、地方政府“大部制”改革張力。張力即為改革過(guò)程中系統(tǒng)的拉拽力，或者說(shuō)地方政府改革的阻力與動(dòng)力。其實(shí)任何的變革都會(huì)有來(lái)自各方面的阻力，同時(shí)也有來(lái)自不同利益群體的期盼和支撐等動(dòng)力。弄清阻力的來(lái)源、性質(zhì)和力度有助于積極采取措施對(duì)其進(jìn)行化解。故如何更好消減改革阻力，增加改革動(dòng)力成為對(duì)地方政府“大部制”改革研究的另一重點(diǎn)�！霸谕ǔＧ闆r下，當(dāng)驅(qū)動(dòng)力強(qiáng)于制力時(shí)，變革發(fā)生并能持續(xù)下去，反之則不發(fā)生；
當(dāng)兩種力量作用相當(dāng)、相互抵消時(shí)，則會(huì)維持現(xiàn)狀”。[18]從宏觀上看，政府機(jī)構(gòu)改革中政府自身扮演著非常特殊的雙重角色，它既是改革的主體和推動(dòng)者，又是改革的對(duì)象和接受者。改革的動(dòng)力和阻力并存于政府內(nèi)部。但從微觀上看，處于不同層次的政府其所扮演雙重角色的重心并不完全相同。由于機(jī)構(gòu)改革是中央政府決策層自上而下發(fā)動(dòng)，相對(duì)來(lái)說(shuō)，地方政府作為改革的對(duì)象和客體的角色更為突出，其抵制改革的阻力也更大些，這一點(diǎn)在較為低級(jí)的縣鄉(xiāng)基層政府表現(xiàn)的尤為明顯。如就人員分流來(lái)看，地方政府在就業(yè)機(jī)會(huì)存儲(chǔ)（“bangking”openings）、人員的吸收借用、短期留用及提供就業(yè)幫助與培訓(xùn)等方面能力遠(yuǎn)遜于層級(jí)更高的上級(jí)部門，特別在全球金融危機(jī)的今天，政府出于創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)，挽救就業(yè)崗位的心理與機(jī)構(gòu)冗員、改革裁員的矛盾，及我國(guó)政府部門長(zhǎng)期對(duì)公務(wù)員的父愛(ài)主義與庇護(hù)政策，使改革的阻力顯得尤為突出。另外諸如其他思想觀念上的變革難等阻力因素更不勝枚舉。

　　行政組織變革的動(dòng)力是推動(dòng)決策者和行政領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行組織變革的力量。[19]經(jīng)濟(jì)發(fā)展，社會(huì)進(jìn)步，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步完善及全球化的影響也為改革帶來(lái)壓力、契機(jī)與動(dòng)力。另外，專家學(xué)者利用豐富和先進(jìn)的知識(shí)、理論和方法，對(duì)地方行政組織的弊端以及組織變革的意義、步驟和前景作出科學(xué)的分析和論證，從而提高變革的前瞻性、合理性、可行性和可操作性。且隨著當(dāng)代科學(xué)技術(shù)日新月異的發(fā)展，特別是電子信息技術(shù)、現(xiàn)代辦公自動(dòng)化技術(shù)，尤其是網(wǎng)絡(luò)技術(shù)在政府組織廣泛普及與應(yīng)用，網(wǎng)絡(luò)政府和電子政府的出現(xiàn)，促使公共組織作出相應(yīng)的變革。[20]對(duì)地方政府改革張力系統(tǒng)的研究并形成切實(shí)可行的操作步驟有助于改革的順利進(jìn)行，當(dāng)前由于基于田野調(diào)查系統(tǒng)研究的匱乏，更毋寧說(shuō)具有可行性針對(duì)性的對(duì)策建議了。

　　五、地方政府“大部制”改革的工具媒介、技術(shù)支撐�；�于實(shí)踐性視角，在信息時(shí)代構(gòu)建“大部制”改革，打造兼容的政治系統(tǒng)，必要的工具媒介是實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的重要因素，而現(xiàn)階段最可行的媒介就是充分發(fā)揮我國(guó)已經(jīng)取得初步成效的電子政務(wù)建設(shè)成果。正如理查德·豪克斯（Richard Heeks）所說(shuō)，電子政務(wù)與行政管理機(jī)構(gòu)改革具有其特殊的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，電子政務(wù)系統(tǒng)的建設(shè)能夠支持行政管理機(jī)構(gòu)的改革；
行政管理機(jī)構(gòu)的改革能夠影響電子政務(wù)系統(tǒng)的建設(shè)與管理。[21]通過(guò)以先進(jìn)信息生產(chǎn)力為基礎(chǔ)的流程再造，實(shí)現(xiàn)扁平化的組織結(jié)構(gòu)。聯(lián)合國(guó)《2003年政府公共部門報(bào)告：處在十字路口的電子政務(wù)》（World Public Sector Report 2003：E-Government at the Crossroads）也指出電子政務(wù)對(duì)政府績(jī)效改變及政府轉(zhuǎn)型帶來(lái)巨大變革和影響，世界性的電子政務(wù)建設(shè)浪潮方興未艾。而我國(guó)從20世紀(jì)90年代開(kāi)始的電子政務(wù)建設(shè)至今已取得初步成效：截至2008年12月31日，我國(guó)政府域名（GOV.CN）注冊(cè)量達(dá)到45,555個(gè)，政府門戶網(wǎng)站日益成為政務(wù)公開(kāi)的重要窗口，同時(shí)以提高行政效率、提升服務(wù)水平為重點(diǎn)，各級(jí)政府網(wǎng)站內(nèi)容不斷豐富，功能不斷完善。另外據(jù)第22次CNNIC調(diào)查結(jié)果也顯示，25.4%的人訪問(wèn)過(guò)政府網(wǎng)站，即半年內(nèi)有5334萬(wàn)人訪問(wèn)過(guò)中央政府或者地方政府網(wǎng)站。我國(guó)電子政務(wù)概念逐步受到民眾的認(rèn)同，政府網(wǎng)站“官民互動(dòng)”的橋梁作用得到認(rèn)可，公眾參與的渠道建設(shè)受到普遍重視。[22]

　　建設(shè)電子政務(wù)一方面是適應(yīng)當(dāng)今世界信息化發(fā)展的大趨勢(shì)，另一方面對(duì)政府實(shí)現(xiàn)全面整合與無(wú)縫隙對(duì)接、超越部門界限達(dá)到信息的兼容、共享與交換的“良政”目標(biāo)開(kāi)辟了新途徑，使得政府工作模式重構(gòu)得以實(shí)現(xiàn)，使部門林立、條塊分割、等級(jí)森嚴(yán)的結(jié)構(gòu)關(guān)系發(fā)生改變；
而“大部制”建設(shè)也是為適應(yīng)現(xiàn)實(shí)治理挑戰(zhàn)，是對(duì)公共治理需求的回應(yīng)，最大限度地避免政府職能交叉重疊、多頭管理，達(dá)到公共利益最大化，行政成本最低化目標(biāo)。顯然，二者的發(fā)展都需要去條塊、去分割化，協(xié)同共建“小政府”的“大部門”，有著共同默契。

　　事實(shí)上，“大部制”建設(shè)通過(guò)政府流程橫向與縱向的重塑，增進(jìn)部門流動(dòng)溝通，政府機(jī)構(gòu)組織形態(tài)由金字塔式垂直結(jié)構(gòu)向錯(cuò)綜復(fù)雜的水平網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，也有力避免電子政務(wù)發(fā)展中的無(wú)序盲目現(xiàn)象和低水平的重復(fù)建設(shè)（如“信息孤島”的存在），同時(shí)以大部門的視角整體推動(dòng)信息化建設(shè)，形成統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一平臺(tái)的互聯(lián)互通網(wǎng)絡(luò)。電子政務(wù)則為“大部制”改革提供實(shí)現(xiàn)的平臺(tái)和技術(shù)保障，增加政府改革的內(nèi)涵，達(dá)到外在形式的變革與內(nèi)在效益的改善，也改變以往數(shù)次變革內(nèi)涵的缺失。因此，電子政務(wù)為“大部制”改革提供工具媒介，使“大部制”改革成為可能；
“大部制”改革是解決電子政務(wù)建設(shè)瓶頸和深入應(yīng)用的重要手段。

　　六、分權(quán)讓利下地方政府責(zé)任負(fù)荷與權(quán)力實(shí)化、虛化的更迭�！按蟛恐啤备母飳⑹切乱惠唽�(duì)地方政府的分權(quán)讓利，進(jìn)一步鞏固“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”成果，地方政府將經(jīng)歷著變革中的責(zé)任負(fù)荷轉(zhuǎn)化和權(quán)力實(shí)化、虛化的更迭。這種變化再加上我國(guó)體制上的不完善與條件上的缺陷，在一定程度上容易導(dǎo)致我國(guó)地方政府機(jī)構(gòu)改革再現(xiàn)曾經(jīng)的反復(fù)性和不徹底性，人們往往把此描述為“精簡(jiǎn)-膨脹”或“放亂-收死”的松弛怪圈。同時(shí)此一過(guò)程中也可能衍生新的問(wèn)題并對(duì)政府官員能力形成新的沖擊，特別是“條塊”權(quán)限的轉(zhuǎn)移、部門權(quán)力虛化后的利益虛空帶來(lái)新的改革阻力等。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)由于地級(jí)市政府強(qiáng)化其對(duì)城市、工商業(yè)、科技等的管理服務(wù)職能，將其對(duì)農(nóng)村、農(nóng)業(yè)及縣域經(jīng)濟(jì)的管理職能虛化并交由縣（市、區(qū)）承擔(dān)；
在部分領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)省管縣（市、區(qū)）的時(shí)候，由于配套措施不足，一方面縣（市、區(qū)）財(cái)權(quán)進(jìn)一步被抽走，而相關(guān)基礎(chǔ)服務(wù)類支出性的事權(quán)卻進(jìn)一步增多。責(zé)任與義務(wù)的不對(duì)等、權(quán)力虛實(shí)的轉(zhuǎn)變抑制了縣域經(jīng)濟(jì)的活力，不利于消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展。

　　地方政府責(zé)任負(fù)荷變化與權(quán)力實(shí)化、虛化相更迭對(duì)地方長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展和政策的制定產(chǎn)生“雙刃劍”似的影響，一方面伴隨部分權(quán)力的獲取使地方政府對(duì)所屬區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展有更多的決策權(quán)和發(fā)言權(quán)，有更多的施政空間，地方政府的行政積極性得到空前提高，但職責(zé)增加同時(shí)還面臨著經(jīng)驗(yàn)技術(shù)空缺等難題；
另一方面由于權(quán)力的更迭，使政策又不具有連續(xù)性和穩(wěn)定性，更有甚者居于短期目標(biāo)使然，對(duì)地方長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展帶來(lái)非分權(quán)本意的負(fù)面影響。最后地方政府財(cái)權(quán)事權(quán)在改革中遭受的部分弱化導(dǎo)致事實(shí)上履職不足的現(xiàn)象。特別在財(cái)權(quán)弱化的情況下因動(dòng)力不足及本身職權(quán)的弱化，地發(fā)政府效能大面積失效或行政缺位在所難免。所以如何準(zhǔn)確權(quán)力虛化實(shí)化更迭的度，最大限度減少其負(fù)面影響，防治政府職責(zé)虛化，明責(zé)授權(quán),并使權(quán)責(zé)法定化，落實(shí)地方政府的行政機(jī)關(guān)職責(zé)和行政人員個(gè)人職責(zé)，健全行政問(wèn)責(zé)制度則是亟需研究的問(wèn)題。

　　七、結(jié)語(yǔ)。面對(duì)全球金融危機(jī)的現(xiàn)實(shí)，提升政府行政質(zhì)量，規(guī)范政府行為亦是克服經(jīng)濟(jì)危機(jī)的題中之義，地方政府作為政策的執(zhí)行者，其改革的成功與否亦關(guān)乎經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃的有效實(shí)施。應(yīng)把金融危機(jī)變成政府改革的“契機(jī)”，切實(shí)促進(jìn)政府的成功轉(zhuǎn)型，提升地方政府的問(wèn)題意識(shí)、規(guī)范意識(shí)與責(zé)任意識(shí)。改革目的是為了增強(qiáng)政府能力，改革成果的轉(zhuǎn)化是改革過(guò)程的重要一環(huán)。效益的體現(xiàn)是看改革后地方政府機(jī)構(gòu)職能的設(shè)置是否達(dá)到需求與供給的平衡�，F(xiàn)代地方發(fā)展的競(jìng)爭(zhēng)實(shí)質(zhì)就是地方政府的競(jìng)爭(zhēng)。政府能力的跨越式進(jìn)步和提供一流的區(qū)域服務(wù)既能進(jìn)一步提升政府在民眾心中的信任度，也能增加合法性來(lái)源，向善治意義上的政府靠攏。

　　當(dāng)然，除以上六個(gè)方面以外，新一輪地方政府機(jī)構(gòu)改革還有許多值得關(guān)注的問(wèn)題，比如地方政府機(jī)構(gòu)改革方案如何積極應(yīng)對(duì)民意的反饋；
如何在地方改革人員分流方面探索新路徑、挖掘新思路；
地方機(jī)構(gòu)黨政權(quán)力的對(duì)接和整合等。但從實(shí)際調(diào)研和目前態(tài)勢(shì)來(lái)看這六個(gè)方面應(yīng)該算是不得不提出，不得不深入探討的緊迫問(wèn)題。因?yàn)橹挥性谡�確理論指導(dǎo)下的地方政府機(jī)構(gòu)改革才可能成功。世界上任何重大改革,都必須思想率先、理論率先。對(duì)這上述這些基礎(chǔ)理論的學(xué)術(shù)追思也是我們祈盼改革成功的初衷。

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　　http://www.cnnic.net.cn/uploadfiles/pdf/2009/1/13/92458.Pdf,2009-01-23.

　　Theoretical survey on the New Round Local Government Reform

　　ZANG Leizhen GUOTANG Xinxin

　　Abstract：The new round of local government reform is up against new problems and challenges under the background of the global financial crisis.So we must give futher explanation for these.And scientific and rational analysis of it will help to provide theoretical support for the the future implementation of the reform of local government.

　　Key words:local government，super ministry,reform

　　聯(lián)系方式：
tony-100@126.com

　　原文發(fā)表于《福建行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2009年第2期，第24—30頁(yè)。

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