摘要：政府權(quán)威的本質(zhì)乃是憲法權(quán)威，維護和鞏固中央權(quán)威是對中央政府憲法地位的尊重和維護。中央權(quán)威受到來自地方保護主義者、既得利益集團、權(quán)力異化等的沖擊。維護中央權(quán)威必須進一步推進民主進程，推動憲政建設(shè)，維護憲法的地位和權(quán)威。

　　關(guān)鍵詞：中央權(quán)威；
中央集權(quán)；
權(quán)威主義；
地方分權(quán)

　　自改革開放以來，放權(quán)與分權(quán)皆是民主改革和憲政建設(shè)的重要內(nèi)容。然而，放權(quán)和分權(quán)的改革都遇到了巨大的阻力，一個重要的原因在于，不僅官方還是學(xué)界，許多人都認為放權(quán)和分權(quán)會削弱中央權(quán)威，在中國這樣一個后發(fā)型國家，中央權(quán)威對于推進現(xiàn)代化改革和社會轉(zhuǎn)型是必須且必要的。因此，要推進改革尤其是市場化改革，就不能不在分權(quán)和放權(quán)問題上做出妥協(xié)。我們認為，這是對中央權(quán)威的誤解，也是對以分權(quán)和放權(quán)為內(nèi)容的民主改革的誤解。事實上，中央權(quán)威受到來自各方面的沖擊，但是這種沖擊絕不是民主改革所造成的，而是由于憲政制度不夠成熟、中央政府的憲法地位得不到尊重、既得利益集團及地方主義的阻礙等原因所造成的。

　　一、中央權(quán)威的憲法屬性

　　在民主社會中，憲法的主要意義在于劃定國家權(quán)力的邊界并為其設(shè)定一套理性的運行規(guī)則和機制，權(quán)力的運行都必須置于憲法預(yù)設(shè)的控制之下；
政府的合法性首先來自于一部文明的憲法，其權(quán)威自然也是建立在憲法的基礎(chǔ)之上而非暴力；
依靠暴力和高壓進行統(tǒng)治的政權(quán)，恰恰說明其合法性的喪失。因此，政府的權(quán)威乃是法律的權(quán)威，是憲法的權(quán)威；
共同體成員對政府的服從并非是對政府本身或政府官員的服從，而是對憲法的服從。

　　美國學(xué)者羅斯金等列舉了政府獲得合法性的條件或途徑，我們也可以把它們看做是政府獲得權(quán)威的途徑或必須滿足的條件：政權(quán)長期存在；
優(yōu)良的政績；
操縱國家象征——國旗、愛國游行、歷史紀念碑等；
政府組織結(jié)構(gòu)的合法性，即能否真正地作為共同體成員的代表而存在。一個頗值得回味的問題是，羅斯金作為生長在美國的學(xué)者，為什么在談到政府合法性問題時沒有提到憲法、合憲性等炙手可熱的字眼呢?是不是這些詞匯在政府合法性和政府權(quán)威問題上無足輕重呢?顯然不是，恰恰是因為這些概念太重要了，以至于在西方學(xué)者看來是無需提及的，因為這些概念是進行相關(guān)討論時潛在的共識。然而，對于中國學(xué)者而言，在討論相關(guān)問題時則需要把握被他們省略掉的內(nèi)容。

　　至于前面提到的幾點，如政府的產(chǎn)生及其自身合憲性問題，對包括中國在內(nèi)的大多數(shù)現(xiàn)代國家來說，已經(jīng)不再是一個法律命題，而是一個事實命題，因此無需過多討論。最主要的還是政府行為的合法性與合憲性以及政府的能力問題。其一，政府行為的合法性與合憲性問題。既然憲法的本質(zhì)是社會契約，法律是民意的表達，政府的行為只有符合憲法和法律才表明其是對共同體成員意志的尊重，也才能反過來獲得共同體成員的服從，即獲得權(quán)威。在這里，合法、合憲不僅僅體現(xiàn)在政府行為是按照明確的條文規(guī)定做出的，還要求政府行為必須符合憲法的精神和原則。不然的話，即便在形式上合法，也不可能獲得社會成員的服從與尊重。另外，憲法和法律自身應(yīng)當(dāng)符合公平、正義等更高一級的人類理性與價值追求，否則依照惡法而做出的行為，同樣會遭致反對。其二，政府的客觀能力問題。政府能力關(guān)涉到政府能否順利和有效履行其職能，包括：調(diào)控能力、社會動員能力、反應(yīng)能力、服務(wù)能力等。政府能力強，能夠有效履行職責(zé)，充分代表公共利益，促進公共利益的實現(xiàn)，會理所當(dāng)然地獲得更多的尊重與服從；
共同體成員的尊重與服從，即政府的權(quán)威反過來又會促進政府能力的增強。

　　中央權(quán)威具有上面所談到的政府權(quán)威的共性，而且由于中央一級國家機關(guān)處于政治權(quán)力金字塔的頂端，其憲法地位要高于地方，因而其命令和決策比地方的命令和決策應(yīng)當(dāng)具有更高的法律效力，即法律權(quán)威；
并且一個擁有相應(yīng)權(quán)威的中央政府，加上足夠的行動能力，會在全國性的公共利益實現(xiàn)、資源配置等問題上發(fā)揮無可替代的作用。因此，維護政府權(quán)威首先要維護中央政府的權(quán)威。

　　當(dāng)然，經(jīng)濟和社會的發(fā)展不可能完全依賴中央政府的力量，但合法有效的中央政府無疑在這一進程中發(fā)揮著極其重要的作用。在政府過程中，政府與社會、政府與公民之間是互動的過程。一方面展現(xiàn)著政府的職能和目標(biāo)，另一方面展現(xiàn)著社會及其公眾對政府的選擇、認同和服從。當(dāng)社會公眾對政府的期望與政府的實際作為相一致、政府真正回應(yīng)了公民的利益訴求并有效地促進了社會公共利益時，這無疑是政府獲得權(quán)威的前提和基礎(chǔ)。正如1997年世界發(fā)展報告所指出的：“政府對一國經(jīng)濟和社會發(fā)展以及這種發(fā)展能否持續(xù)下去有舉足輕重的作用。在追求集體目標(biāo)上，政府對變革的影響、推動和調(diào)解方面的潛力是無可比擬的。當(dāng)這種能力得到良好發(fā)揮，該國經(jīng)濟便蒸蒸日上�！毕喾矗瑢τ谌魏我粋�國家而言，中央權(quán)威的空缺和軟弱將是災(zāi)難性的。

　　我國改革開放最初的一段時間，改革的推動力量主要來自高層改革領(lǐng)導(dǎo)者，但當(dāng)時中央權(quán)威是非常有限的，并沒有足夠的能力完整地實施改革措施。這是因為，一個分割型權(quán)力結(jié)構(gòu)的存在，不只是存在于上層決策者之間，不同層級的政府及政府部門之間也都有著不同的權(quán)力范圍，幾乎每個部門都有制定政策的權(quán)力，都有保護傘。在這種情況下，主要的政策制定不僅僅要在高層取得一致，還需要很多環(huán)環(huán)相套的政府部門之間具有合作的誠意，因此，改革方案只有在平衡了相關(guān)政府部門的利益，或?qū)崿F(xiàn)妥協(xié)之后才能得以實施。由于政府官員的利益要求是多樣性的，所以不可能有兩全其美的方案。改革領(lǐng)導(dǎo)者為了換取政府部門官員對改革的支持不得不做很多讓步，一些政府部門也試圖按照他們自己的利益需求而利用手中的權(quán)力操縱改革，這經(jīng)常會使本來很大膽的改革舉措最后變得謹慎小心敷衍了事，甚至半途而廢或虎頭蛇尾。因此，對于中國這種依靠政府力量推進改革的國家而言，一個政令暢通、上行下效的政權(quán)體系和一個強有力的中央政府是非常必要的。

　　二、中央權(quán)威與民主政治

　　民主，也被稱為“人民當(dāng)家作主”或“主權(quán)在民”。當(dāng)代大多數(shù)民主國家的憲法均確立了人民主權(quán)的原則，這成為政府合法性的憲政根源。我國現(xiàn)行憲法同樣規(guī)定：“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民�！泵裰髡�治必然反對獨裁和專制，然而，現(xiàn)實中也有人想當(dāng)然的認為選擇民主政治就必須反對權(quán)威型政府，進而反對維護和加強政府權(quán)威，尤其是中央權(quán)威。其中，一個主要的原因便在于，在各國的政治實踐中，中央政府往往是由少數(shù)人在操縱的，各種立法、決策和行政命令也都是少數(shù)人作出的，甚至最高法院用來對抗立法與行政的判決竟是出自幾個司法寡頭之手。因此，看上去加強中央權(quán)威就是加強少數(shù)人的權(quán)威，與民主政治的要求是背道而馳的。這種將民主制和中央權(quán)威簡單對立起來的主張，無疑是對民主政治和中央權(quán)威的誤解。

　　民主首先是一個參與的過程，民主政治也就是參與的政治，其本質(zhì)在于由人民做出事關(guān)全體的決定�？贫髟谡�?wù)撁裰鲉栴}時指出：“民主是一種社會管理體制，在該體制中社會成員大體上能直接或間接地參與或可以參與影響全體成員的決策�！辈贿^民主政治的意義不在參與本身，而在于這一過程為社會成員提供了表達其利益訴求和主張的渠道，為公民和政府之間的對話提供了平臺。

　　從理論上講，行使民主權(quán)利的主體是全體人民�！叭嗣竦慕y(tǒng)治”無論采取什么形式，都應(yīng)把最高權(quán)力保留給人民。顯然，在民主政體下，人民是政治權(quán)力合法性的終極性來源，中央政府的權(quán)力最終來自于人民。在這一憲政邏輯之下，中央權(quán)威自然也就是人民的權(quán)威。因此，加強政府權(quán)威，特別是中央政府的權(quán)威并不會造成對人民的奴役，反而會使政府更好的服務(wù)于人民。因此，從理論上講，在現(xiàn)代憲政國家，加強中央權(quán)威與推行民主政治在根本目標(biāo)上是一致的。

　　此外，對中央權(quán)威的尊重與服從其本質(zhì)是對憲法權(quán)威的尊重與服從，維護中央權(quán)威可以增進公民對憲法的信仰與感情，既然當(dāng)代的民主制度大多立基于不同形式的憲法，對憲法的普遍遵守則有利于民主政治的開展。并且民主政治的構(gòu)建不僅是自下而上的運動，同時也需要自上而下的努力，尤其對于中國這樣的后發(fā)現(xiàn)代化國家而言，僅僅靠民間的力量不足以完成這一歷史使命，還必須在一定程度上借助政府力量的推動，因此維護和加強中央權(quán)威也就成了構(gòu)建民主政治的一項前提性工作。

　　然而，以民主政治為由反對中央權(quán)威的觀點并非完全沒有道理，因為參與制民主制只有在古希臘城邦等小型社會才有可能，而在大部分人擁有政治權(quán)利的現(xiàn)代社會并沒有太大的重要性，也不大現(xiàn)實。由此，代議制民主制便成為當(dāng)今社會更為普遍的一種民主制形式。這種政治體制是由被選舉出來的人而不是所有的成員來做出影響一個團體的決策。在國家政府管轄地域，代議制民主制采取了選舉的形式，選出代表大會、議會或與之相類似的國家實體。代議制民主有其現(xiàn)實必然性，它超越了古代直接民主制的空想性，而成為在現(xiàn)實社會中真正具有可操作性的政治實踐。從此，代議制民主制成為聯(lián)系人民和中央政府的紐帶，但它使中央政府的代表性受到質(zhì)疑，中央政府的權(quán)威與人民的權(quán)威之間沒有辦法直接劃上等號。

　　這是因為，代議制是建立在對代表的一般信賴之上的一種委托行使權(quán)力的民主形式，在委托關(guān)系成立之后到產(chǎn)生實際效果之間的過程，完全有可能因被委托者(即代表)對信任的背棄，而使之流于形式。而且，在代議制下，利益的表達、政策的制定也只能是少數(shù)人的事情。雖然，19世紀末20世紀初以來，附加于選舉權(quán)上的種種不合理限制被一一取消，普遍、平等、直接的選舉制得以確立，這使選民表達自身利益的渠道更為暢通，也使選民對國家權(quán)力的監(jiān)督更富有成效。但在社會現(xiàn)實復(fù)雜多變、利益關(guān)系日趨多元的情況下，僅僅依靠民選的代表已經(jīng)越來越難以充分反映各種不同的利益要求。因此，還需要設(shè)置相應(yīng)的更為直接的民主參與制度來反映各種利益主體的意愿和要求。

　　三、中央權(quán)威與地方分權(quán)

　　世界上絕大多數(shù)國家都面臨著如何界定中央與地方關(guān)系的問題，一國中央與地方關(guān)系是否合理，直接影響該國政治的穩(wěn)定、經(jīng)濟的發(fā)展和人民的福祉。中央和地方關(guān)系問題也是我國目前憲法學(xué)研究的重點和難點，特別是改革開放以來，圍繞著是應(yīng)當(dāng)加強中央權(quán)威和還是進一步擴大地方自主權(quán)，展開了激烈的爭論。這一爭論起源于20世紀80年代初開始的經(jīng)濟體制改革，雖然經(jīng)濟體制改革主要是圍繞著經(jīng)濟上的分權(quán)與擴大經(jīng)濟組織的經(jīng)營自主權(quán)而展開的，然而無論是經(jīng)濟分權(quán)還是企業(yè)的經(jīng)營自主權(quán)，都繞不開政治體制的相應(yīng)調(diào)整，也繞不開對中央和地方職權(quán)的重新界定以及對中央和地方關(guān)系的重新審視。

　　集權(quán)派一般強調(diào)，中央政府應(yīng)享有以國家意志對社會與地方經(jīng)濟活動進行干預(yù)的能力，認為在經(jīng)濟后進的國家，市場經(jīng)濟制度的創(chuàng)新與建立是一個非自發(fā)的過程，中央政府對于建立新機制與法律框架具有決定性的作用；
向市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)變是一個利益與權(quán)力重新調(diào)整的過程，這就需要政府對利益受到損失的社會成員實行補償，也只有中央政府才具有對改革所必須的宏觀經(jīng)濟環(huán)境進行調(diào)控的能力。并且在經(jīng)濟發(fā)展過程中產(chǎn)生了失業(yè)率上升、地區(qū)失衡、城鄉(xiāng)斷裂、貧富分化等問題，這些均對中央政府在市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型過程中的主導(dǎo)作用提出了要求。由此，集權(quán)派認為應(yīng)當(dāng)擴大中央的權(quán)力，增強中央政府的權(quán)威。分權(quán)派則認為，中國經(jīng)濟最大的問題是政企不分，政府對經(jīng)濟干預(yù)過多，這仍是中國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型中的主要問題，中央集權(quán)的適度削弱對經(jīng)濟發(fā)展反而有利。此外，只有加大改革的力度，進一步發(fā)揮地方的活力，才能總體上提高國家的經(jīng)濟實力。集權(quán)論與分權(quán)論之爭的實質(zhì)主要并不在理論上與認識上，而是在由中央與地方利益分化而形成的不同的利益主體，為維護自己的利益所進行的政治較量上。這就牽涉到如何通過憲政的利益協(xié)調(diào)機制，使中央和地方之間的利益格局趨于合理化。

　　然而無論是集權(quán)派還是分權(quán)派，都在一定程度上誤讀了中央與地方關(guān)系的實質(zhì)。關(guān)于中央和地方關(guān)系的討論的確無法回避雙方權(quán)力的分配，然而中央與地方關(guān)系的實質(zhì)并不首先取決于權(quán)力的分配，而在于如何實現(xiàn)民主的真實性與完備性，如何最有效地發(fā)揮政府的職能。因為就世界范圍來看，民主制國家里面有聯(lián)邦制國家也有單一制國家，而集權(quán)國家也包含了這兩種類型。特別有一種認識，認為聯(lián)邦制國家更民主，單一制國家不夠民主。那么我們對比一下前蘇聯(lián)和西歐的一些單一制國家，就會發(fā)現(xiàn)上述認識的錯誤所在。

　　因此，合理設(shè)計中央和地方的關(guān)系，并不單純是誰擁有多少權(quán)力的問題。加強中央集權(quán)，也未必能夠增強中央政府對宏觀經(jīng)濟環(huán)境進行調(diào)控的能力，也未必能很好地解決勞動就業(yè)、協(xié)調(diào)發(fā)展、社會和諧等問題。(點擊此處閱讀下一頁)

　　事實上，中央集權(quán)的國家更容易演化為獨裁和專制的國家，甚至?xí)�有官員進行權(quán)力尋租，帶來暴政、壓迫與壟斷，從而更容易造成財富的集中和民生的艱難。相反，擴大地方的自主權(quán)也未必能夠解決政企不分的問題，反而可能帶來地方政府與地方企業(yè)的重合，地方財政能力的不斷擴張以及中央財政能力不斷縮緊，最終造成地方割據(jù)或地方保護的局面。

　　在這里，我們有必要對中央集權(quán)和中央權(quán)威兩個概念做出區(qū)分。中央集權(quán)與君主專制是一對孿生兄弟，是民主的天敵；
中央權(quán)威不但不反對地方分權(quán)，而且還是民主政治的保障。地方分權(quán)則打破了傳統(tǒng)的計劃體制和高度集中的權(quán)力結(jié)構(gòu)，有利于民主政治的發(fā)展和政治聚合力的提高，從而使中央政府獲得更高的認同、更大的權(quán)威。地方分權(quán)的核心精神反對的是中央集權(quán)，而中央集權(quán)不等于中央權(quán)威，中央權(quán)威也不反對地方分權(quán)。事實上，在向市場經(jīng)濟和民主政治轉(zhuǎn)型的過程中，政府向社會放權(quán)、中央向地方放權(quán)是不可避免的趨勢。

　　既然中央權(quán)威和地方分權(quán)并非勢同水火，為何中國的放權(quán)式改革過程中出現(xiàn)了中央權(quán)威受損的現(xiàn)象呢?這是因為在集權(quán)與分權(quán)的討論中，有的觀點有意無意地偷換了概念，把中央權(quán)威和中央集權(quán)兩個概念混而為一，認為要擴大地方的自主權(quán)就必須反對中央集權(quán)即中央權(quán)威；
另一方面是由于當(dāng)前中央權(quán)威的形成不是基于其憲法地位，也不是基于地方對中央立法和政令的遵守與尊重，一定程度上是基于中央集權(quán)的政治體制，靠的是人事強制和行政指令而不是立法和司法手段來維護其權(quán)威。這樣，地方分權(quán)在對中央集權(quán)造成沖擊的同時，也必然對建立在集權(quán)基礎(chǔ)上的中央權(quán)威造成沖擊。

　　此外，在改革過程中，一些地方利益、部門利益和既得利益集團的代言人，為了維護其既得利益，在以市場名義反對經(jīng)濟體制改革的同時，還有可能假借民主的名義將政治體制改革引入歧途。如一些行業(yè)寡頭、分利集團提出自由競爭的結(jié)果是壟斷的出現(xiàn)，壟斷會使廣大人民處于被剝削者的不利地位，反壟斷當(dāng)然要從限制競爭人手，并以此為理由反對一些暴利行業(yè)進入市場，以繼續(xù)維持現(xiàn)有的壟斷地位；
一些地方諸侯以地方自主的名義要求削弱中央權(quán)威，提出民主改革要求擴大地方的自主權(quán)，要求中央下放權(quán)力、減少對地方的干預(yù)，甚至對中央的法律政令棄置不理。從而導(dǎo)致地方保護主義盛行、權(quán)力尋租滋生蔓延，進而造成對中央權(quán)威的沖擊。鑒于這種情形，更有必要明確中央和地方的憲法地位及事權(quán)的劃分，并在尊重地方自主權(quán)的同時維護中央應(yīng)有的權(quán)威。

　　四、中央權(quán)威與新權(quán)威主義

　　中央權(quán)威和新權(quán)威主義是兩個非常接近的概念，并且在權(quán)威論者那里，無一例外地主張維護中央政府的權(quán)威，因此，常常有人把二者混為一談。事實上中央權(quán)威和新權(quán)威主義同樣是兩個截然不同的概念�？梢哉f新權(quán)威主義是一種價值取向，中央權(quán)威則是一種客觀存在和制度安排。不僅僅新權(quán)威主義論者強調(diào)中央政府的權(quán)威，民主論者同樣重視中央權(quán)威，他們所反對的只是中央集權(quán)。

　　新權(quán)威主義即權(quán)威政治，也被稱為威權(quán)主義，以用來與極權(quán)主義相對應(yīng)。新權(quán)威主義是對傳統(tǒng)專制主義的揚棄，包括中國在內(nèi)的東亞新權(quán)威主義的產(chǎn)生是以傳統(tǒng)專制主義的消亡為前提的。新權(quán)威主義政權(quán)并不是一種穩(wěn)態(tài)政權(quán)，而是在某段歷史時期出現(xiàn)的過渡性政權(quán)，特別是為了應(yīng)付經(jīng)濟、社會和政治危機的需要。

　　維護中央權(quán)威并不等于權(quán)威主義，而權(quán)威主義也未必有利于中央權(quán)威的維護，有些情形還會降低政府的合法性，并損傷中央政府的權(quán)威。通常來說，權(quán)威主義的合法性是建立在其有效性基礎(chǔ)上的，甚至有時候為了其有效性的顯現(xiàn)，不惜突破憲法的框架，即通常所說的“良性違憲”。從新權(quán)威主義政權(quán)的現(xiàn)實來看，其在滿足合法性需求的主要方面發(fā)生了嚴重困難，既不能保持制度的連續(xù)性，又以拒斥普遍的政治參與為特征。更為不幸的是，新權(quán)威主義政權(quán)興起與現(xiàn)代化發(fā)展初期民主政治意識的普遍社會化過程幾乎是同步的，因而面臨巨大的合法性危機就再正常不過了。在當(dāng)代，政府的有效性已經(jīng)不能足以承擔(dān)起論證權(quán)威主義政權(quán)合法性的重擔(dān)。同時，新權(quán)威主義政權(quán)滿足有效性要求的程度與社會成員對政權(quán)的認同并不是簡單的正相關(guān)關(guān)系，隨著社會的發(fā)展，其所呈現(xiàn)出來的卻是逆相關(guān)關(guān)系。當(dāng)社會發(fā)展到一定程度，其有效性會明顯減弱，于是進一步削弱了該政權(quán)的合法性基礎(chǔ)，其結(jié)果是中央權(quán)威乃至整個政權(quán)體系的權(quán)威受到挑戰(zhàn)。

　　新權(quán)威主義政權(quán)所面臨的合法性危機在客觀上造成了對中央權(quán)威的沖擊，但并不能說明二者之間必然存在聯(lián)系。之所以新權(quán)威主義面臨的危機會波及到中央政府的權(quán)威，原因仍然在于中央政府的權(quán)威不是建立在憲法和法律的基礎(chǔ)之上，也不是建立在民主的價值基礎(chǔ)之上，而是建立在權(quán)威政體基礎(chǔ)上。為此，要避免由于新權(quán)威主義的合法性危機給中央權(quán)威帶來的沖擊，就需要實現(xiàn)中央權(quán)威載體的有效轉(zhuǎn)換。即進一步促進憲政文化的成熟與憲政制度的完善，使中央權(quán)威乃至政府的合法性均建立在民主憲政的基礎(chǔ)之上。

　　在現(xiàn)代民主社會，中央政府的地位、權(quán)限大多是通過憲法性法律加以確認的，因此，只要憲法被普遍遵守、憲法權(quán)威獲得尊重，中央政府的權(quán)威就會自然得以實現(xiàn)；
憲法權(quán)威的喪失也就意味著中央權(quán)威成為空中樓閣。一般認為，切實保障憲法作為最高法規(guī)范的制度裝置主要是違憲審查，即通過對國家權(quán)力行為的合憲性審查，來糾正違憲行為，追究違憲責(zé)任，維護憲法秩序，保障憲法的實施。與這一要求形成鮮明對比的是，在新權(quán)威主義理論的思路下，各級政府為了更快更好地實現(xiàn)既定改革目標(biāo)，不惜屢屢突破憲法框架，“良性違憲”獲得廣泛的共鳴。然而，一次善意的違憲即便帶來了顯著的實效，仍不足以彌補其所造成的損失，一個突出的后果便是“良性違憲”從例外變成常規(guī)。

　　制度的缺口無法用金錢來填補，新權(quán)威主義指引下的“良性違憲”使政府權(quán)威在某一事件中得到放大，然而其帶來的連鎖反應(yīng)卻使政府權(quán)威無限制的萎縮：憲法權(quán)威喪失殆盡，何談?wù)�府�?quán)威?也就是說政府以自己的違憲行為侵蝕著自己的權(quán)威，中央權(quán)威同樣如此。因此，要想真正確立中央政府的權(quán)威，就必須在理論上對新權(quán)威主義政治進行反思，在實踐上構(gòu)筑起成熟的憲法實施保障機制。

　　五、余論

　　在憲法框架內(nèi)擴大地方分權(quán)和公民參與，始終是民主法治建設(shè)的重要內(nèi)容。從憲政角度看，不論是地方分權(quán)還是公民參與，都不會損害中央政府的權(quán)威。然而在當(dāng)前的憲法學(xué)研究中，地方分權(quán)和民主參與等概念頗受學(xué)者們的青睞，而對中央權(quán)威概念則有諸多誤解。這除了我們上述分析過的原因以外，尚有其他因素導(dǎo)致這種局面。例如，中央國家機關(guān)之間的橫向結(jié)構(gòu)制約了各機關(guān)作用的發(fā)揮，在中央權(quán)力運行過程中存在偏重個人威望的現(xiàn)象等，也是值得進一步思考的。在2008年抗震救災(zāi)過程中，中央政府表現(xiàn)出了很強的動員能力，并使中央政府的國內(nèi)、國際威望大幅度提升。但也引起憲法學(xué)界的反思：中央權(quán)威到底是建立在憲法的基礎(chǔ)上還是建立在個人威望的基礎(chǔ)上?進而導(dǎo)出中央權(quán)威載體的轉(zhuǎn)換問題。

　　此外，一個不得不注意的問題就是我國中央國家機關(guān)間的橫向結(jié)構(gòu)關(guān)系。一方面，雖然按照憲法的規(guī)定，立法機關(guān)是最高權(quán)力機關(guān)，然而實踐中立法機關(guān)表現(xiàn)出很強的惰性，行政機關(guān)則在積極地越位；
另一方面，司法機關(guān)總是處于弱勢地位，違憲審查缺乏制度基礎(chǔ)，司法權(quán)對立法權(quán)和行政權(quán)的監(jiān)督與制約無法有效展開。這兩種現(xiàn)象都導(dǎo)致學(xué)者們關(guān)于行政權(quán)膨脹的聯(lián)想，并不斷呼吁權(quán)力制約機制的完善，有時不免把這種批評的情緒遷怒于中央政府的權(quán)威。對于這種情況，當(dāng)前進行的大部制改革或許會帶來新的契機。雖然大部制改革首先是在中央行政機關(guān)內(nèi)部進行的，但由于中國的政治傳統(tǒng)和現(xiàn)實制度結(jié)構(gòu)所決定，這次改革必將對中國的政治制度產(chǎn)生深遠影響，立法、司法、行政和檢察機關(guān)之間的關(guān)系也將發(fā)生微妙變化。更由于這一改革是從中央政府機關(guān)開始的，我們在討論中央權(quán)威問題時便不能忽視對這一問題的分析。

　　所謂“大部制”，是指加大行政職能部門橫向覆蓋的范圍，整合職能和管轄范圍相近、業(yè)務(wù)性質(zhì)類似的政府部門。大部制改革基本上確立了我國行政管理體制改革的方向，目標(biāo)就是要跳出原來行政管理體制改革的模式，實現(xiàn)“小政府、大服務(wù)”的新突破。推行大部制的主要目的不在于精簡機構(gòu)和裁減人員，而在于建立決策、執(zhí)行、監(jiān)督相對分開的行政管理體制。并且通過這種改革，有利于中央政府對地方政府問責(zé)的進一步加強，也便于各種監(jiān)督機制作用的發(fā)揮，會促使各級政府在政府機構(gòu)設(shè)置上與加強社會管理和公共服務(wù)的需要相協(xié)調(diào)，減少政府參與分利的行為。顯然，大部制改革將會使中央政府機構(gòu)的設(shè)置更為合理，由此會促使其動員能力的提高，并在實現(xiàn)公共利益方面表現(xiàn)出更高的效率，從而使其政治合法性基礎(chǔ)得到進一步鞏固。此外，大部制改革是從中央一級開始的，有利于減少中央行政機關(guān)內(nèi)部權(quán)力的分割與扯皮，有利于決策的順利執(zhí)行與上行下效，也有利于從外部對其進行監(jiān)督和制約，并有利于進一步理順立法權(quán)、司法權(quán)和行政權(quán)的關(guān)系。

　　中國的改革與社會轉(zhuǎn)型還要持續(xù)下去，各種社會風(fēng)險會不斷涌現(xiàn)，加上后發(fā)型國家的特殊歷史環(huán)境，決定了必須加強中央在推進改革與社會轉(zhuǎn)型方面的特殊作用，這也就需要進一步維護和鞏固中央的權(quán)威。然而，由于中央權(quán)威建立在非制度性基礎(chǔ)之上，會面臨越來越嚴重的合法性危機，因此，當(dāng)務(wù)之急是如何實現(xiàn)中央權(quán)威制度基礎(chǔ)的合理轉(zhuǎn)換，突出中央權(quán)威乃是憲法權(quán)威這一本質(zhì)，加強憲法在維護中央權(quán)威問題上的作用。因此，這一問題最終還得放到憲政建設(shè)的宏大背景中來考察。

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