[摘要]社會公平是一種價值判斷，建立在權益平等的基礎之上。當前社會公平問題日益凸顯，不僅利益受損者有強烈的不公平感與受剝奪感，受益者也開始產生程度不同的不公平感，公眾對社會公平的敏感性在持續(xù)上升，這表明中國社會開始進入一個關注公平的新時代。經濟增長不能自動地解決社會公平問題，權益失衡是導致社會公平感弱化的根本原因。在經濟變革與社會發(fā)展進程中，國家特別需要消除制度性歧視、彌補制度缺失，根據公平正義共享原則來改造事關公民基本經濟社會權益的制度安排，通過對弱勢群體的特殊援助和推進民主政治建設來促進社會公平，并為之提供健全的制度保障。

　　[關鍵詞]社會公平；
價值判斷；
權益失衡；
制度保障

　　[作者簡介]鄭功成：中國人民大學中國社會保障研究中心教授，博士生導師（北京100872）

　　[基金項目]國家社會科學基金重大攻關項目"維護社會公平正義與保障國民共享發(fā)展成果"（05

　　經過30年的改革開放，中國取得了舉世矚目的經濟發(fā)展成就，國民福利日益增長，民生問題持續(xù)改善，中國已經站在新的歷史起點上，開始經濟變革的新階段，進入科學發(fā)展與構建和諧社會的新時代。然而，國民經濟的持續(xù)高速增長，并沒有自動解決好社會公平問題，進入本世紀以來，公眾的社會公平感在減弱。這引起了學術界、政界的關注，各種議論與觀點紛呈。中國的社會公平狀況究竟如何？筆者通過組織大規(guī)模的社會公平感問卷調查與理論分析，獲得了一些基本結論，愿在本文中與讀者分享。

　　一、價值判斷：社會公平感問卷調查結果的描述

　�。ㄒ唬﹩柧碚{查的基本情況

　　2007年8～10月，我們選取北京、溫州、東莞、沈陽、吉林、蘭州、太原、長沙、成都、六安等10個大中小城市作為調查地點，圍繞社會公平、教育、就業(yè)、收入分配、社會保障、司法、損益評價等問題，展開了大規(guī)模的社會公平感問卷調查。共收回問卷4275份，其中有效問卷4264份。2008年5～8月，在對問卷調查結果進行數據處理的同時，還在其他一些地區(qū)進行了補充調查與訪談工作。

　　從受訪者的地域分布來看，東部地區(qū)占35%，中部地區(qū)占36.5%，西部與東北地區(qū)占28.5%，基本上可以代表發(fā)達地區(qū)、中等發(fā)達地區(qū)與欠發(fā)達地區(qū)公眾對社會公平問題的反映。

　　從受訪者的性別結構看，男性占55.4%，女性占44.6%.

　　從受訪者的年齡分布看，18～25歲占39.1%，26～35歲占29.7%，36～45歲占16.3%，46～55歲占7.6%，56～65歲占3.8%，18歲以下及65歲以上者占3.5%.其中，中青年受訪者占85%以上，由于中青年的社會經濟地位處于發(fā)展當中或者已經有了一定的基礎，因此，他們對社會公平的體會更能代表總體的、平均的水平。

　　從受訪者的受教育程度看，受過高等教育（大專及以上）者占45.8%，中等教育程度者占28.5%，完成初等教育者占20%，未受教育和小學程度者占5.6%.在受過高等教育者中，有研究生學歷的占10.1%.

　　從受訪者的職業(yè)構成看，職工占31%，專業(yè)技術人員占14.6%，個體戶占6%，自由職業(yè)者占3.2%，這四類群體代表了當今社會的中間層。黨政官員、私營企業(yè)主、管理人員群體占8.5%，離退休人員、失業(yè)下崗及無業(yè)人員、農民及農民工等占18.1%，高校學生及其他占18.5%.

　　從受訪者的收入狀況看，月收入在500元以下者（含高校學生）占22%，500～1000元者占24%，1001～2000元者占29.9%，2001～4000元者占6%，4001～8000元者占6%，8000元以上者占2%.中低收入群體是調查的主體。

　　本次調查所選擇的地點及受訪者的性別結構、年齡結構、受教育程度、職業(yè)構成、收入狀況等均有代表性，因此，獲得的數據及其結論能較全面地反映公眾對當前社會公平狀況的基本看法。

　�。ǘ�）調查結果的描述性分析

　　根據調查問卷進行數據處理后的結果，參考補充調查記錄，可以獲得一些基本結論。

　�。�1）對社會公平的關注度。受訪者中，對社會公平表示關注與比較關注的占72.7%，選擇不太關注、不關注的僅為19.3%，選擇說不清者占8%，這表明社會公平成為絕大多數國民關注的重大問題。其中，男性比女性更關注社會公平；
中年人（36～55歲）對社會公平的關注度最高、敏感性也更高；
有信仰的人群比沒有信仰的人群更關注社會公平；
中高收入者較低收入者更關注社會公平；
受教育程度越高，對社會公平的關注度越高。

　　在不同的職業(yè)群體中，農民工群體對社會公平的關注度最低，而黨政官員對社會公平的關注度最高。這表明，公眾對社會公平的關注，既與性別、年齡、信仰有關，更與其收入狀況、受教育程度、職業(yè)地位呈正相關關系。

　　（2）對當前社會公平狀況的評價。在"公平"、"比較公平"、"不太公平"、"不公平"、"說不清"五個選項中，所選者比重分別為3.2%、20.2%、44.4%、22%、10.1%，即認為"不太公平"與"不公平"的高達66.4%.這反映出公眾對當前社會公平狀況的評價較低。男性對社會公平評價積極者多于女性，這與女性在各方面受到的不公平待遇直接相關。社會公平感與年齡大小呈正相關關系，年齡越大，認可社會公平的人數越多，這與受訪者個人人生的縱向比較即公平感的歷史意識有關。社會公平感與受教育程度負相關，受教育程度越高，認為社會公平的人數越少，如高校學生認為當前社會公平的人數僅占0.7%.在不同的職業(yè)人群中，農民和私營企業(yè)主中認為當前社會公平或比較公平的人數比例最高，而下崗失業(yè)人員和管理人員則相反，管理人員認為社會不公平或不太公平的人數比例最高。農民處于社會底層，卻認為社會相對公平，而管理人員處于社會上層，卻認為社會不公平或不太公平，這種有悖常識的職業(yè)群體分布，揭示了對社會公平的價值判斷與社會分層并非一回事，也反映出公眾的公平感沒有絕對的評價標準，只有相對的評價標準。

　�。�3）哪種公平最為重要。在"教育機會公平"、"就業(yè)公平"、"收入分配公平"、"社會保障公平"、"其他"等選項中（允許多選），認為社會保障公平最重要者為51.8%，教育、就業(yè)、收入分配分別為47.8%、39.3%、44.7%.這表明社會保障是公眾普遍關注的熱點，它與社會保障制度的殘缺和人們的生活安全感缺失直接相關。

　�。�4）對教育公平狀況的評價。受訪者認為教育機會公平、比較公平、不太公平、不公平、說不清者分別為9.2%、30.7%、36.2%、16.8%、7.2%，即認可公平或者比較公平者僅占39.9%，而認為不公平與不太公平者占53%，表明公眾對這一問題的評價較低。男性對教育機會公平的評價較女性要積極，未成年人（18歲以下）和中老年人（56歲以上）認為教育公平或比較公平的比例較其他年齡段更高，受教育程度越高者認為教育機會公平的比例越低，農民群體中認為教育公平的人數比例最高，管理人員中認為教育公平的人數比例最低，黨政官員認為教育不公平的人數比例最高。

　　在評價各層次教育與城鄉(xiāng)教育公平狀態(tài)時，認為義務教育公平與不公平者分別為81.1%、18.9%，認為中等教育公平與不公平者分別為86.4%、13.6%，認為高等教育公平與不公平者分別為73.3%、26.7%，認為城鄉(xiāng)教育公平與不公平者分別為55.8%、44.2%.這組數據反映出城鄉(xiāng)教育差距巨大，人們對義務教育的公平性評價較高，而對高等教育機會的公平性評價較低。

　�。�5）對就業(yè)公平狀況的評價。受訪者認為就業(yè)公平、較公平、不太公平、不公平、說不清者所占比重分別為4.8%、20.6%、44.1%、22.9%、7.5%，有67%的受訪者認為就業(yè)不公平或不太公平。對就業(yè)公平與否的評價，男性較女性積極，這與女性就業(yè)處于不利地位有關；
在適齡人口（20～60歲）中，年齡越大，認為就業(yè)公平的人數比例越低；
受教育程度越高，認為就業(yè)公平的人數比例越低。失業(yè)下崗群體認為就業(yè)公平的人數比例最低，私營企業(yè)主認為就業(yè)公平的人數比例最高，管理人員認為就業(yè)不公平的人數比例最高，而農民群體認為就業(yè)不公平的人數比例最低。在認為就業(yè)不公平的表現形式（可以多選）方面，52.8%的人認為是就業(yè)歧視，53.9%的人認為是就業(yè)領域的不正之風。在就業(yè)歧視方面，有30.5%的人認為是戶籍歧視，24.4%的人認為是年齡歧視，30.1%的人認為是性別歧視，41.2%的人認為是學歷歧視，還有24.8%的人認為是外貌歧視。從這組數據可以發(fā)現，就業(yè)歧視與就業(yè)領域的失范是導致人們對就業(yè)公平評價低的重要原因。

　　（6）對收入分配公平狀況的評價。受訪者認為收入分配公平、較公平、不太公平、不公平、說不清者分別占4.3%、17.7%、41.6%、29.6%、6.8%，其中認為不太公平和不公平者高達71.2%，這與國民未能合理分享經濟發(fā)展成果直接相關。在不同人群中，中年人認為收入分配公平或較公平的人數比例最高，受教育程度越高者認為收入分配公平的比例越低，中等收入水平者（2001～4000元）比低收入水平和高收入水平者認為收入分配公平的人數比例更高，而中高收入階層（4001～8000元）認為收入分配不公平的比例最高，個體戶認為收入分配公平的人數比例最高，離退休人員認為收入分配公平的人數比例最低。在具體評價指標中，57.9%的人認為當前貧富差距過大，38.2%的人認為行業(yè)分配不公，29.1%的人認為勞資分配不公，23.9%的人認為管理人員與一般人員分配不公。這組數據反映了對收入分配公平性的評價與受訪者的收入狀態(tài)及其參照系有關。

　�。�7）對社會保障公平狀況的評價。受訪者認為社會保障公平、較公平、不太公平、不公平、說不清者分別占5.3%、23.8%、38.1%、23.1%、9.7%，只有29.1%的人認可社會保障的公平性，而認為不公平或不太公平者達61.2%.受訪者中，年齡越大，認為社會保障公平或較公平的人數比例越高；
受教育程度越高，認為社會保障公平或較公平的人數比例越低；
收入越高，認為社會保障公平或較公平的人數比例越低；
農民和離退休人員認為社會保障公平或較公平的人數比例最高，管理人員認為社會保障公平或較公平的人數比例最低，而私營企業(yè)主認為社會保障不公平或不太公平的人數比例最高。在多選項中，有40%的人認為社會保障不公主要體現為城鄉(xiāng)之間不公平，29.7%的人認為是地區(qū)之間不公平，47.1%的人認為是階層或者群體之間不公平。這組數據反映了群體之間、城鄉(xiāng)之間的社會保障差距是影響公眾對社會公平作出評價的基本因素。

（8）對司法公正狀況的評價。受訪者認為司法公正、較公正、不太公正、不公正、說不清者分別占6.3%、25.1%、35.1%、22%、11.4%，認可司法公正或較公正者僅占31.4%，認為不公正與不太公正者占57.1%，表明公眾對司法的信任有限。女性較男性對司法公正的評價要積極；
36～45歲年齡段認為司法公正的人數比例最低；
受教育程度越高、收入狀況越好，認為司法公正的人數比例越低；
黨政官員與學生群體認為司法公正或較公正的人數比例最高，自由職業(yè)者認為司法公正或較公正的人數比例最低，管理人員認為司法不公或不太公正的人數比例最高，而農民認為司法不公或不太公正的人數比例最低。在導致司法不公的原因（多選項）中，有55.3%的人認為是司法腐敗，45.2%的人認為是執(zhí)法不嚴，(點擊此處閱讀下一頁)27.6%的人認為是有法不依，只有8.4%的人認為是無法可依。這組數據反映了中國法制建設取得成效，無法可依的局面基本改變，而司法腐敗、執(zhí)法不嚴是影響司法公正的根本原因。

　�。�9）對不同群體在國家發(fā)展中受益或受損狀況的評價。有67.1%的受訪者認為黨政官員是最大受益者，21%的人認為私營企業(yè)主是最大受益者，管理人員與技術人員分別以4.8%與2.7%的比重排在第三、第四位；
而失業(yè)下崗及無業(yè)人員、農民、農民工、一般職工被認為是主要的利益受損群體，其中有33.8%的人認為失業(yè)下崗及無業(yè)人員是最大受損者，22.6%的人認為農民是最大受損者，農民工、一般職工分別以14.6%、14.3%排在第三、第四位。這組數據反映了不同社會階層或群體在國家發(fā)展進程中的利益損益狀況，黨政官員因崗位穩(wěn)定、社會地位高、工資有保障、福利較優(yōu)厚而居受益群體首位，私營企業(yè)主因市場經濟提供了機遇而成為利益獲得者，管理與技術人員作為知識精英亦是受益大的群體，而失業(yè)下崗及無業(yè)人員、農民與農民工因失業(yè)風險、收入偏低及權益受損而構成利益受損相對較大的群體。

　�。�10）對損害社會公平的因素的評價。在給定指標（允許多選）中，認為社會地位不平等、經濟權益不平等、政治權利不平等、制度安排不平等對社會公平造成損害的人數占受訪者之比分別為59.2%、51.7%、36.6%、41.2%.

　�。�11）對當前社會不公現象的性質評價。受訪者中有45.3%的人認為屬于經濟社會發(fā)展失衡的問題，25.7%的人認為屬于發(fā)展過程中的問題，只有5.6%的人認為屬于發(fā)展停滯或倒退的問題，而有23.5%的人說不清。這表明公眾對目前存在的社會不公現象的評判在總體上是比較理性的。

　　（12）對社會公平問題發(fā)展趨勢的評價。有28.7%的人認為會越來越公平，34.1%的人認為會越來越不公平，有20.5%的人認為變化不會太大或者不會有變化，16.8%的人回答不清楚。受訪者中，男性比女性要樂觀，年齡越大越樂觀，受教育程度越高越樂觀。黨政官員和私營企業(yè)主認為社會發(fā)展會越來越公平的人數比例最高，個體戶和失業(yè)下崗人員認為會越來越公平的人數比例最低，農民工群體認為會越來越不公平的人數比例最高，農民認為會越來越不公平的人數比例最低；
中高收入階層認為會越來越公平的人數比例最高，中低收入階層認為會越來越公平的人數比例最低。這組數據表明，大多數受訪者對社會公平發(fā)展狀況的態(tài)度不夠樂觀，這與現階段收入分配差距持續(xù)擴大、城鄉(xiāng)居民生活中一些緊迫需求得不到滿足、司法得不到群眾的普遍信任等密切相關。

　�。�13）對維護社會公平應當由誰承擔責任的評價。在允許多選的指標中，有83.9%的人認為黨和政府責任最大，3616%的人認為社會團體有重要責任，18.9%的人認為企業(yè)應當承擔相應責任，還有19.5%的人認為個人也有責任。這組數據表明，公眾對黨和政府寄予的期望最大，但也認為社會團體、企業(yè)乃至個人都應當參與到促進和維護社會公平的實踐中來。

　　（14）對遭遇社會不公時如何處理的選擇。有41.7%的人選擇尋求司法保護，27.3%的人選擇尋求黨和政府幫助，31.3%的人選擇尋求媒體幫助，20.4%的人選擇尋求親友幫助，32.1%的人選擇自己解決，還有29.3%的人選擇忍讓。值得關注的是，媒體的作用已得到了公眾認可，但還有29.3%的人選擇忍讓，這個結果值得進一步思考。

　�。�15）影響社會公平感的因素的選擇。在多選項中，有46.2%的受訪者承認受自己的心理感受影響，57%的人承認受親身經歷影響，48.7%的人承認受其他人經歷影響而形成了自己的判斷，38.1%的人承認受到媒體信息的影響。這組數據表明，人們對社會公平的判斷并不僅僅來自自身的心理感受與經歷，而且還來自所見與所聞，尤其是一些重大的公共事件的影響。

　�。�16）對維護社會公平的當務之急的選擇。調查結果（多選）顯示，有78.1%的人認為應當是清除貪污腐敗，59.8%的人選擇完善社會保障制度，37.3%的人選擇打破行業(yè)壟斷，24.7%的人選擇打破戶籍壁壘。這組數據反映了公眾對貪污腐敗的強烈不滿，以及對社會保障的強烈需要。

　　盡管問卷調查獲得的只是受訪者的價值判斷，但確實是其主觀感受的客觀反映，清晰地揭示了公眾對當前社會公平問題的基本看法。無論是總體評價還是分項評價，公眾的社會公平感均偏低，對社會公平的發(fā)展趨勢也較消極，這反映出現實社會中不公平現象確實較為普遍，中國已進入一個經濟持續(xù)高速發(fā)展和公眾普遍追求社會公平的重要時期，社會風險在累積。因此，理性分析社會公平感低的癥結所在，在保證國民經濟持續(xù)較快發(fā)展的同時，采取切實措施促進社會公平，是現階段國家發(fā)展進程中的緊迫任務。

　　二、權益失衡：平等視角下社會公平問題之癥結

　　公平與平等是密切相關的一對理論范疇。平等是對一種客觀的利益分配狀態(tài)或者結果的描述，平等與否可以用相關指標和尺度進行測量；
而公平則是對利益分配合理與否和經濟政治社會權益平等與否的一種價值判斷，它意味著"權利的平等、利益分配的合理、機會的均等與司法的公正"[1].不同的時代、不同的群體判斷公平的標準會有差異，但都是以人的基本權利的平等為準則展開的評價，這種基本權利的平等狀態(tài)及平等程度又通�？陀^地反映在自然狀態(tài)和相關制度安排中。當前公眾對社會公平認可度低，關鍵在于不同群體之間的權益失衡，它受社會權益、經濟權益、政治權益等因素的直接影響。因此，社會公平問題實質上是權益失衡問題。

　　（一）社會權益失衡狀況分析

　　在現代社會，人的社會權益是多方面的，但教育與社會保障通常構成了兩大基本社會權益，前者決定著人們參與社會的起點，后者決定著人們的生活安全度與福利平等權。由于家庭背景、出生與生活地域不同以及個人自然稟賦的差異，人們的社會地位與生俱來就是不平等的，但通過公平的教育機會與健全的社會保障對收入分配的調節(jié)，這種社會地位又是可以改變的。事實上，新中國成立60年尤其是改革開放30年來，中國公民的社會權益不平等現象已得到極大緩解，但并未消除社會權益失衡的現象，還需要經過一個較長的時期才能真正由失衡走向平等。

　　1.受教育權益的失衡

　　教育公平是指人們在享有接受教育的機會、共享教育資源、享受教育成果等方面具有相對均等的條件和公正的待遇，它是社會公平的基石。

　　托爾斯頓。胡森認為，教育公平包括三層含義：一是人人都能實現受教育權，這是教育公平的最基本要求，即教育起點的公平；
二是為受教育者提供平等（即同一水平或同一待遇）接受教育的機會和條件，即受教育過程的公平；
三是受教育者教育成功機會和教育效果是相等或基本相等的，即教育結果公平。[2]中國教育不公平主要表現在地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間、性別之間的差別上。在公共投入方面，長期以來都是向城市傾斜，鄉(xiāng)村獲得的公共資源嚴重不足，很長一段時間實際上是農民辦教育；
在師資配置方面，大量優(yōu)秀教師集中在城鎮(zhèn)學校，而鄉(xiāng)村因條件太差，很難擁有高質量師資，一些欠發(fā)達地區(qū)甚至以民辦教師或代課教師為主體，城市小學�？埔陨蠈W歷的教師占57.2%，農村小學僅為25.1%.在受教育程度方面，農村勞動力具有高中以上文化程度的人口比重只有8.5%，比城市低35個百分點，沒有普及九年義務教育的縣全部集中在貧困邊遠農村。[3]在就學機會方面，城市初中與農村初中的升學率差距在拉大，高校擴招的機會主要被城市人群分享了。[4]此外，性別的不平等也較為突出，女童入學率低于男童入學率，成年人口中女性文盲率是男性的2.6倍。在各類教育中，女生比例不僅低于男生，而且隨著教育程度的提高而比例下降。在普通小學階段，2006年女生占學生總數的比重為46.82%，在普通高中占的比重為46.43%；
在高等教育階段，普通本科中女生比重為45.30%，研究生層次則比男生低13個百分點以上。[5]教育權益失衡帶來的結果，就是強化了起點的不公平。

　　2.社會保障權益的失衡

　　調查資料表明，受訪者將社會保障的公平視為最重要的社會公平，表明社會保障對創(chuàng)造公平、維護公平與促進公平的巨大功效。在整個社會保障體系中，養(yǎng)老保險、醫(yī)療保障、社會救助與社會福利四大保障是最重要的制度安排。

　　在養(yǎng)老保險方面，從傳統(tǒng)退休制到社會養(yǎng)老保險，近30年確實取得了很大成就，實現了養(yǎng)老保險制度的社會化、多層次化，基本養(yǎng)老保險制度實行統(tǒng)賬結合的財務機制，逐漸取消基于單位所有制、勞動者的雇傭身份和戶口所在地等的限制，淡化了身份的不平等。然而，現實中的制度缺失、身份差異與待遇差距問題并未消除，全國只有20%的勞動者參與了基本養(yǎng)老保險，領取養(yǎng)老金的人數僅占同齡人口的20%左右。農民還沒有建立養(yǎng)老保險制度，農民工也因身份差異而事實上無法平等享受養(yǎng)老保險，而機關事業(yè)單位與企業(yè)退休人員之間的養(yǎng)老金差距達2倍多。養(yǎng)老保險權益失衡已成為引起社會矛盾與群體之間心理對抗的一個日益重大的社會問題。

　　在醫(yī)療保障方面，職工基本醫(yī)療保險、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險、新型農村合作醫(yī)療及城鄉(xiāng)醫(yī)療救助制度共同構成了醫(yī)療保障體系，但還未實現覆蓋全民的目標�，F行制度的城鄉(xiāng)分割與群體分割，也必然從籌資到待遇給付造成不平等。如職工基本醫(yī)療保險水平明顯比城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保障水平高，政府對市民的補貼比農民高，形成了職工高于市民、市民高于農民的醫(yī)療保障差序格局。

　　在社會救助方面，最低生活保障制度已經覆蓋到6000多萬城鄉(xiāng)困難群體[6]（P237），醫(yī)療救助、教育救助、住房救助和司法救助等也在不斷發(fā)展。

　　但到目前為止，這些項目是由地方政府規(guī)制并負責管理和籌資的，還沒有在全國范圍內普遍確立。

　　社會救助權益的不平等主要表現在：一是城鄉(xiāng)失衡，2007年7月，農村居民最低生活保障人均實際補差分別是東部44元、中部20元、西部19元，分別僅相當于當地城鎮(zhèn)居民最低生活保障水平的35%、22%、20%，可見城鄉(xiāng)差距之大[7]（P241）；
二是制度自身存在缺陷，各種專項救助疊加在最低生活保障制度之上，造成享受低保待遇的困難人群與靠近低保線的低收入人群之間的權益嚴重失衡。這種地區(qū)差異與群體差異必然帶來社會救助權益的不平等，從而對社會公平造成損害。

　　在社會福利方面，總體上發(fā)展滯后，全國性福利政策體系并未建立。這使得老年人、殘疾人、未成年人、非職業(yè)婦女缺乏正常分享國家發(fā)展成果的途徑，直接影響著社會權益的平等與社會公平，因為在缺乏福利制度安排的條件下，這些群體作為弱勢群體便會愈加陷入弱勢狀態(tài)。

　�。ǘ�）經濟權益失衡狀況分析

　　經濟權益是否平等，直接決定著人們的生存狀態(tài)。而經濟權益又主要取決于就業(yè)機會是否公平，收入分配是否合理，因為就業(yè)是民生之本，收入分配是民生之源。

　　1.就業(yè)權益的失衡

　　勞動力自由流動、自主擇業(yè)是市場經濟的內在要求，是優(yōu)化配置人力資源的前提條件。改革開放以來，城鎮(zhèn)就業(yè)從政府包辦到勞動者參與就業(yè)市場競爭和自主擇業(yè)，農村就業(yè)從畫地為牢走向農民可以進城務工或異地流動就業(yè)。就業(yè)權益的擴張是改革開放帶來的進步，但原有的城鄉(xiāng)分割式的平衡也被徹底打破。尤其是20世紀90年代后期以來，城鄉(xiāng)勞動力市場發(fā)生了急劇變化，不同身份的勞動者在就業(yè)方面的權益由極度的不平等向平等就業(yè)邁進，但就業(yè)權益失衡仍然是一種普遍現象。

當前就業(yè)不公平主要體現在：（1）戶籍壁壘與勞動力市場分割�，F行的戶籍制度使得絕大多數農村勞動力不能獲得在城市永久居住的法律認可，(點擊此處閱讀下一頁)這種遷移只能是暫時的，就業(yè)政策中的歧視性對待通常都以戶籍為標簽。（2）就業(yè)歧視與就業(yè)機會不平等現象普遍存在，如戶籍或地域歧視、學歷歧視、年齡歧視乃至于身高體貌歧視等，這一方面受勞動力供大于求的影響，另一方面也與法制欠缺和監(jiān)管不周有關。如在城鎮(zhèn)勞動力市場上，外來勞動力很難進入比較正規(guī)的部門就業(yè)，大多數受雇于非國有經濟部門或非正規(guī)部門，從事非熟練性的勞動。在職業(yè)分布上，外來勞動力從事"白領"工作的比例僅為7.7%，從事"藍領"工作的比例大大高于城市勞動力。在行業(yè)分布上，城市勞動力在高工資行業(yè)就業(yè)的比例占23.2%，外來勞動力僅為5.2%.[8]（3）同工不能同酬同權。

　　工資決定中對臨時工（還有勞務派遣工）與外來勞動力的歧視是存在的，即使是相同的工作，臨時工、勞務派遣工及外來勞動力的工資也比較低，僅為當地勞動力的80%.[9]（4）性別差異。就全國平均水平看，女性與男性在高工資行業(yè)就業(yè)的比例相差4.7個百分點，在城鎮(zhèn)地區(qū)相差7.1個百分點，在鄉(xiāng)村地區(qū)相差3個百分點。伴隨著城鎮(zhèn)工資制度的改革，城鎮(zhèn)職工工資的性別差異出現逐漸擴大的趨勢。[10]（5）在就業(yè)服務方面，國有企業(yè)職工獲得的待遇和服務水平最高，城市集體企業(yè)職工次之，靈活就業(yè)或非正規(guī)就業(yè)以及來自農村的勞動力最低。在農民工的就業(yè)和再就業(yè)過程中，政府的作用相對有限。農民工就業(yè)途徑相對狹窄，大部分是通過親戚、朋友和熟人找工作，通過政府勞動就業(yè)部門幫助就業(yè)的比例很低，通過勞動力市場就業(yè)的比例也不是很高。就業(yè)權益的失衡自然會影響到公眾對社會公平的認可。

　　2.收入分配權益的失衡

　　在計劃經濟體制下，對生產資料和部分生活資料實行國有化。平均主義不僅是當時的一種強烈意識形態(tài)，也是當時政府分配政策和再分配政策所追求的目標。[11]城鎮(zhèn)中收入差距小，農村公社內部收入分配也可以實現有限均等化，但生產隊之間、公社之間、各個縣與省之間的差距較大。

　　同時，由于追求工業(yè)化，工農業(yè)產品的價格"剪刀差"使城鄉(xiāng)之間的收入差距明顯，這意味著中國的轉型與改革并非起始于平均主義的分配格局，現有收入差距的擴大在一定意義上與過去的收入差距狀況有聯系。[12]在現階段公眾之所以對收入分配差距的感受如此強烈，是因為改革開放以來尤其是20世紀90年代以后，城市內部的收入差距不斷擴大，農村內部的收入差距也進一步擴大，而城鄉(xiāng)之間的差距同樣在持續(xù)擴大，國家發(fā)展成果未能做到讓全體國民合理分享。20世紀80年代末全國的基尼系數為0.382，2002年是0.454，2006年達到0.47[13]，我國的基尼系數持續(xù)擴大是不爭的事實。

　　城鄉(xiāng)居民收入差距的擴大尤為明顯。20世紀80年代中期以來，城鎮(zhèn)居民的收入增長一直保持在較高的水平上，而農民的收入增長則比較緩慢。2006年城鄉(xiāng)收入差距達到3.28∶1，農民純收入不到城鎮(zhèn)居民可支配收入的33%.如果考慮到城鎮(zhèn)居民所享有的社會保障、各種福利補貼等隱性收入以及農民收入統(tǒng)計中的人為因素，則城鄉(xiāng)實際收入差距達5至6倍。[14]在農村，居民收入差距的擴大主要來自農村產業(yè)結構的變化和農民收入構成的變化，這與農村經濟的發(fā)展過程有關。在城鎮(zhèn)，居民收入差距急劇擴大則主要是由于國企管理中的弊病和改制帶來的問題，一小部分人不正當地攫取收入、占有國有資產，同時數以千萬計的職工下崗，城市貧困問題凸現。

　　在各行業(yè)職工工資水平均有不同程度提高的同時，行業(yè)之間的收入差距卻在逐步拉大。

　　1978-2005年，行業(yè)最高工資與最低工資之間的差距從458元擴大到32249元；
職工平均工資最低行業(yè)與最高行業(yè)的比值從1∶2.17擴大到1∶4.88.[15]壟斷性行業(yè)如金融、電信、煙草、石油天然氣、航空等始終是高收入行業(yè)的主體，其職工平均工資遠遠高于全國平均水平；
低收入行業(yè)主要集中在農林牧漁業(yè)、建筑業(yè)、制造業(yè)、住宿餐飲業(yè)、批發(fā)零售業(yè)等行業(yè)，其職工平均工資一般都低于全國平均水平，而且工資增長緩慢。

　　從當前的收入分配格局及社會反映來看，如果國民財富不能讓全體國民合理分享，那么，經濟快速增長的過程，也將是社會不公的擴大過程，由此而導致的社會問題與社會風險將會更加突出，社會矛盾會更加尖銳。

　�。ㄈ�）政治權益失衡狀況分析

　　無論是社會權益還是經濟權益，都與政治權益緊密關聯，因此，現實中人們的政治權益狀況亦值得分析。中共十七大報告明確提出要"堅定不移發(fā)展社會主義民主政治"、"保障人民的知情權、參與權、表達權、監(jiān)督權"，這一論斷揭示了公民政治權益的基本構成。

　　改革開放30年來，中國的民主政治有了很大的進步。尤其是進入本世紀以后，各級政府推行政務公開，立法機關開門立法，及時有序公布國民經濟與社會發(fā)展信息乃至于各種災難信息等，公眾知情權有了很大程度的擴展。城鄉(xiāng)基層民主選舉的推進，開門立法過程中公眾的廣泛參與（如《勞動合同法》審議過程中通過公布法律草案征求到的公眾意見達20多萬條《，社會保險法》審議中征求到的公眾意見也達7萬多條），以及各種聽證會、咨詢會、征求意見會議等，均在一定程度上體現了公眾的參與權。在表達權方面，除了各級"兩會"已經成為人民表達自己意愿的重要場所外，各種媒介也在提供著公眾表達自己意愿的平臺。在監(jiān)督權方面，立法機關、政協機關作為民意機關的監(jiān)督作用在不斷強化，社會團體、公共傳媒也扮演著日益重要的監(jiān)督角色，網絡則成為公眾行使監(jiān)督權的重要平臺。

　　然而，中國的民主政治畢竟處于發(fā)展之中，公眾的知情權、參與權、表達權、監(jiān)督權還未能得到全面實現。在知情權方面，政務公開的信息有限，公共政策閉門造車的現象依然存在，公眾查詢公共信息尚不方便，城鎮(zhèn)普通勞動者與農民等通常處于信息閉塞狀態(tài)。在參與權方面，不同群體的參與權并不平等，以立法機關的組成人員為例，還沿用著城鄉(xiāng)有別的選舉辦法；
農民作為最大的國民群體，缺乏有序參與國家事務的途徑，各種社會組織未能全面承擔起維護本群體利益的職責，導致一些群體的利益長期不能得到有效保障，公共政策在一定程度上存在著受強勢群體影響的現象。在表達權方面，也存在著不夠暢通和缺乏有效機制保障的問題，以至于信訪、上訪成為部分公民申訴冤屈與意見的重要途徑，自由表達意見的網絡則存在著失范與非理性現象，公眾傳媒還未能適應時代發(fā)展要求，更好地全面系統(tǒng)地反映公眾的意見與呼聲。在監(jiān)督權方面，公共政策的制定仍然不夠透明，各級政府預算還處于半密封狀態(tài)，各級立法機關的監(jiān)督未能完全到位，司法監(jiān)督中存在著不公現象，各人民團體、社會組織及大眾傳媒實施有效監(jiān)督還在探索之中，公民行使監(jiān)督權的機制與方式乃至整個監(jiān)督體制都需改進。

　�。ㄋ模┗�本結論

　　導致權益失衡的原因是多方面的，其中，歷史上的不平等、制度的分割與歧視、經濟改革中的政策傾斜以及社會轉型過程中的失范，是直接影響公民權益與社會公平的重要因素。如城鄉(xiāng)差距與地區(qū)差距以及由于這種差距所導致的教育權益、就業(yè)權益乃至政治參與權的不平等，既是歷史的不平等的延續(xù)，又有戶籍壁壘的限制，還有公共政策傾斜與公共資源配置失衡等方面的影響；
社會保障制度的殘缺與城鄉(xiāng)分割、群體分割及制度安排中存在的歧視現象，也直接影響到公民合理分享國家經濟發(fā)展成果。改革開放以來的地區(qū)政策傾斜和開放有先有后，以及鼓勵部分人先富起來的政策取向，雖然符合漸進改革的規(guī)律并且確實有利于國家的發(fā)展，但也造成不同地區(qū)與不同群體獲得的發(fā)展機會不同。加之從計劃經濟體制到市場經濟體制的轉型是一場全面而深刻的制度變革，在舊體制并不平等的基礎上，從舊的有序到無序，再到新的有序，從舊的規(guī)范到失范，再到新的規(guī)范，必然需要經歷一個過程，轉型過程中出現權益失衡現象不可避免，改革與發(fā)展進步也需要付出相應的代價。

　　就總體而言，現實中存在的社會不公與權益失衡，是國家發(fā)展進步中的問題。如農民工與城鎮(zhèn)勞動者不能同工同酬同權通常被看成是社會不公平的重要表現，但農民工的出現及其非農化進程，卻是農民擺脫土地束縛并獲得擇業(yè)權利擴張機會的結果。從允許農民進城務工，到逐漸消除農民工就業(yè)的制度歧視，是國家發(fā)展進步的一個重要標志，然后才是根據現代化進程的要求妥善解決農民工的問題。同樣，共同貧窮的時代不會產生嚴重的階層矛盾，但現階段的貧富差距卻是在絕大多數城鄉(xiāng)居民生活狀況得到改善的條件下，越來越多的人進入富裕階層的結果，從而也是國家發(fā)展進步的重要標志，然后才是一個需要解決的社會問題。因此，在現階段，需要辯證地、理性地看待社會公平問題的進步性與發(fā)展性。當前對社會公平問題的看法，雖然較為消極與負面，但確實是國家發(fā)展進步及公民向上、向好追求的反映，表明公眾關注社會公平，追求權益平等。這種價值取向不僅是公民個人追求的升華，也是國家走上文明的現代化道路的價值基礎。

　　三、制度保障：促進并維護社會公平的根本出路

　　上述分析揭示出如下三條客觀規(guī)律：一是歷史的不平等尤其是貧窮落后狀態(tài)下的不平等，絕非短期內可以糾正，而是需要經過一個相當長時期的發(fā)展才可能逐漸向平等或公平社會邁進。二是市場經濟能夠帶來國民財富的快速增長，但絕不會按照社會公平或平等的原則分配收入。改革開放30年來，中國取得了舉世公認的經濟發(fā)展成就，卻也導致了收入和消費的日益不平等，這是市場經濟的內在缺陷，必須有相應的制度安排來加以調整。三是在改革開放完全改變了中國的落后、封閉與僵化局面后，社會不公現象也伴隨著收入差距的擴大與權益失衡局面在某種程度上的固化而日顯突出，不僅影響著人們的價值判斷與情緒，而且對經濟社會的健康持續(xù)發(fā)展構成威脅。

　　因此，迫切需要處理好效率與公平的關系，將市場經濟改革的實踐與社會公平原則兼容，實現社會和諧與社會團結。

　　受歷史原因、自然原因、地區(qū)發(fā)展不平衡原因、家庭與個人原因、職業(yè)原因、收入分配原因、制度缺陷等綜合因素的影響，每個人在社會生存競爭中擁有的財富、資源、機會存在差異，也就天然地具有起點的不平等。但通過制度安排與公共政策賦予平等權益，起點的不平等又是可以彌補的。

　　在發(fā)展過程中，可以運用相關制度平衡經濟、社會、政治權益來實現并維護社會公平，結果不平等的縮小同樣需要依靠制度安排來平衡不同階層或群體的權益。

　　從現實出發(fā)，基于權益失衡與公眾社會公平感的低落，我們有必要重新審視現行制度安排，并根據公平原則來重構或完善現行制度與政策體系，社會公平需要符合正義原則并能夠實現共享的制度安排來保障與維護。

第一，清除制度性歧視，彌補現行制度安排缺失。公民權益的失衡，根本在于制度性歧視與制度缺失。任何制度安排都有其特定的時代背景，不可避免地會產生路徑依賴。只要是選擇性或限制性制度安排，就會有被排斥或被忽略的群體，不平等現象就會客觀存在，并且極易被以法制的名義固化下來。例如《，義務教育法》應當適用于全國未成年人，但各地的具體教育政策卻往往將流動人口中的未成年人排斥在公平教育機會之外；
現行的《勞動法》實質上只是一部適用于城鎮(zhèn)勞動者的法律，農村勞動者與城鎮(zhèn)勞動者同工卻不能同權；
許多應面向全民的法律制度與公共政策，因其適用范圍窄，在實踐中成為一部分人的專利；
還有一些人群長期被法律制度與公共政策所忽略，處于制度缺失的狀態(tài)。因此，國家應當清理現行各種法律、法規(guī)、規(guī)章中的制度或政策性歧視，尤其要盡快消除將人群依照地域、性別等進行分類并打上不同烙印的身份條文，消除特權階層與特權群體，按照公平、正義的原則修訂法律與政策條款。同時，要加快立法步伐，彌補制度缺失，讓所有人的經濟、社會、政治權益都能夠被法律制度所覆蓋，即使現階段允許有一定的差別，(點擊此處閱讀下一頁)也應當盡快填補法制的真空。

　　第二，改造事關公民基本經濟社會權益的制度安排。按照保障公平、遵守正義、實現共享的原則完善事關公民基本權益的制度安排，應當成為促進與實現社會公平的基礎性工程。重點要改造下列制度安排：一是在《義務教育法》及相關教育法制的框架下，增加公共投入，全面恢復義務教育的福利性，讓所有適齡兒童都能享受平等的義務教育權益，在此基礎上，增進中、高等教育的公益性，通過延長公民享受更高層次教育的年限而擴展其教育權益。二是創(chuàng)造并維護公平就業(yè)機制，清除各地就業(yè)市場上的歧視現象與阻礙勞動力自由流動、自主擇業(yè)的體制與機制性障礙，完善勞動力平等就業(yè)的監(jiān)察機制，提供發(fā)達的公共就業(yè)服務網絡，真正落實全體勞動者的平等就業(yè)權。三是盡快完善收入分配制度，通過合理確定最低工資保障機制，規(guī)范有序聯動的正常增資機制，完善工資、保險與福利三位一體的薪酬體系，逐步實現勞有所得、勞有所值、勞能共享，在提高勞動報酬占國民收入比重的條件下強化再分配手段，并確保公共資源均衡配置、反饋于民，使全體國民能夠合理分享國家發(fā)展成果。四是加快建立健全社會保障體系。國家應當在彌補制度缺失、構建覆蓋城鄉(xiāng)居民社會保障體系的基礎上，不斷縮小這一制度在城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間、群體之間的差距與不公平，用是否公平和是否有利于縮小不公平作為評估現行社保制度及其發(fā)展的標尺，逐漸消除制度安排中的歧視與排斥現象，最終確立全體國民的平等福利權，實現全體國民都能公平享有社會保障的發(fā)展目標。[16]（P16）

　　第三，加大對特定人群的政策援助力度。以人為本的發(fā)展理念要求國家發(fā)展要以社會融合、社會發(fā)展與人的健康、全面發(fā)展為根本目標，強調優(yōu)先保障弱者的基本權益，因為即使是相關制度公平，但弱勢群體或者困難群體因自身條件的局限，也會出現權益受損的現象。如受教育權益的平等不僅取決于國家的教育福利水平，也與受教育者及其家庭的經濟狀況密切相關，因此，國家對于困難群體應該給予相應的教育救助政策。司法領域追求司法公正，但困難當事人卻可能承擔不起相應的法律費用，從而也需要有相應的法律援助制度。國家要根據特定群體的特定需求，運用相應的公共資源，采取有針對性的政策援助措施，為其享受平等的經濟社會權益創(chuàng)造條件。

　　第四，積極推進民主政治建設，賦予國民以平等政治權益。一方面，在完善人民代表大會制度與人民政協制度的同時，積極穩(wěn)妥有序地推進民主選舉制度，包括消除公民行使選舉權與被選舉權時的身份差異，讓城鄉(xiāng)居民享有平等的選舉權與被選舉權，逐漸提高公民自由選擇領導人的層級，保障全體公民平等參與國家的民主政治建設，并對重大經濟社會事務行使當家作主的權力。另一方面，要落實公民的知情權、參與權、表達權與監(jiān)督權。通過健全的法律制度，明確規(guī)范國家機關運行及其工作人員工作狀況的透明度、各種公共政策制定過程的公開度，以及各種公共信息披露的及時性，將公開、透明作為基本準則，將涉及國家機密的事務作為例外處理，只有這樣才能確保公民的知情權。要進一步豐富民主政治的方式、擴大民主范圍、豐富民主內容，保障公眾反映自己訴求的渠道暢通，理性而有序地表達自己的意見，落實公民對國家事務的表達權與參與權。

　　監(jiān)督權的落實不僅要求公共政策的制定與實施過程更加透明，讓公眾自覺成為國家運行過程中的監(jiān)督者，還要求強化立法機關、司法機關的監(jiān)督，同時接受各人民團體、社會組織及公民個人、媒體的監(jiān)督。此外，民主政治建設還應當包括建立國家機關工作人員財產申報制、實現權力機關的相互制衡，并杜絕權力精英與商業(yè)精英相勾結，消除各種權力尋租行為，真正實現國家機關工作與工作人員行為的陽光化，清除腐敗現象。

　　總之，中國處于社會快速轉型與經濟新變革時期，利益結構調整步伐也在加快，社會公平問題日益凸顯，不僅受損者有強烈的不公平感與受剝奪感，受益者也開始產生程度不同的不公平感。

　　同時，公平作為一種價值判斷與主觀感受，又是具有彈性并動態(tài)向上發(fā)展的，它根源于制度安排的不平等與權益失衡，也需要通過制度安排的調整來加以化解。不過，從不公平甚至歧視性的制度安排到能夠公平地賦予全體公民以平等權益的制度安排，只能是一個漸進的過程，我們要辯證地看待當前社會公平問題及其兩面性，在積極促進社會公平的同時保持發(fā)展理性，力爭在構筑公民基本權益底線公平的基礎上，有序提升公民的經濟社會權益與政治權益，最終建成以平等參與、共建共享、公平普惠為主體性標志的現代化強國與和諧社會。

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　　來源：《中國人民大學學報》2009年第2期

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