你看到這個標題，千萬別以為農(nóng)民上訪是因為維權(quán)意識增強了，所以“愛”上訪了。這樣的結(jié)論可能太簡單了，或太自以為是了。

　　一、“海里”人的困惑

　　在“海里”工作過的一個朋友這樣對我感嘆：

　　80年代，中央領(lǐng)導每天都問是否有農(nóng)民來信，每天都希望能多收到幾封農(nóng)民來信。80年代到北京上訪的農(nóng)民就更是鮮見了。雖偶爾有農(nóng)民來北京上訪，但問題轉(zhuǎn)交給地方后，很快就解決了，基本上沒有重復上訪一說�？墒牵�進入90年代后，農(nóng)民上訪信件像雪片一樣飛向北京，“海里”每天都收到好幾大（麻）袋，多得沒法處理。90年代進京上訪的農(nóng)民更是一年比一年多，每天數(shù)以千計。重復上訪的“釘子戶”和“專業(yè)戶”令接訪人員頭痛不已。后來，“海里”工作的朋友跟我說：直到看了你寫的《我向總理說實話》后，才明白“農(nóng)民負擔重”是90年代農(nóng)民上訪越來越多的主要原因。

　　最近幾年，中央對解決三農(nóng)問題確實花了不少錢，農(nóng)民種地不要錢了，還給糧食補貼；
義務(wù)教育不要錢了，還給補貼；
計劃生育政策也開始了向“以獎為主”轉(zhuǎn)變；
看病不僅方便了，報銷比例也越來越高了；
老有所養(yǎng)也逐步在實現(xiàn)；
家電下鄉(xiāng)有補貼，購買農(nóng)機具有補貼，使用良種有補貼，就業(yè)培訓免費……等等，好政策越來越多。按理說，農(nóng)民應(yīng)該沒有什么不滿意的了。可是，農(nóng)民越級上訪的勢頭并沒有根本性轉(zhuǎn)變，當下，阻止農(nóng)民上訪卻成為了很多地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的第一要務(wù)，“接訪”、“截訪”、“劫訪”也成為了各地縣市駐京辦的主要工作之一。

　　“農(nóng)民為什么越來越“愛”上訪？”“海里”工作的朋友問我：“這到底是怎么回事？”

　　二、80年代農(nóng)民為何不上訪

　　要回答90年代以來農(nóng)民為什么“愛”上訪，首先要回答80年代的農(nóng)民為什么不上訪。

　　我80年代初期就在公社工作，到2000年離開鄉(xiāng)鎮(zhèn)，十幾年的感受和“海里”朋友是一樣的。80年代，到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來上訪的農(nóng)民幾乎沒有，偶爾有上訪的，主要是要求“平反”的，也僅僅只是請鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開個身份證明和介紹信而已。

　　80年代發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)要“征地”，搞小城鎮(zhèn)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)也“征地”，土地還“增人增地”“減人減地”頻繁變動；
此外，種地還要交公糧水電費和糧食定購任務(wù)，農(nóng)民實際負擔也不輕。80年代農(nóng)民為何不上訪呢？我認為可能有如下主要原因。

　　第一個原因是農(nóng)民收入持續(xù)增加。家庭承包經(jīng)營、多種經(jīng)營發(fā)展、多種所有制并存、市場交換和雙軌制、城鄉(xiāng)流通、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展、農(nóng)民進城等等，這都是1978——1990年發(fā)生的重大變化，每一個變化，都是擴大農(nóng)民權(quán)利，增加農(nóng)民收入， 1985年城鄉(xiāng)居民收入差距達到歷史最小水平1.7：1，農(nóng)民普遍受益。

　　第二個原因是“大小隊或村組”是農(nóng)民的“集體”，是真正意義上的村民“共同體”和“自治體”�！凹�體”、“共同體”和“自治體”的內(nèi)涵是什么？共享統(tǒng)一水系和水利服務(wù)，共享教育醫(yī)療服務(wù)，共享農(nóng)業(yè)技術(shù)服務(wù)，共享村社企業(yè)提留，共享土地所有權(quán)收益，共享國家計劃物質(zhì)，平均分擔水利、道路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)義務(wù)，并且分年平衡社員之間的各種權(quán)利義務(wù)—— “結(jié)平衡賬”�？梢岳斫鉃椤坝袡�(quán)利同享、有義務(wù)同擔，集體決策和埋單，AA制到戶到人”。特別是 “結(jié)平衡賬”最為關(guān)鍵，民主、公開、參與、監(jiān)督、公平等等，都在結(jié)“平衡賬”中得到實現(xiàn)。一年一度的 “結(jié)平衡賬”，可是村子里的大事，每個組都會派出明白人——聯(lián)戶代表，集中辦公十多天，包村鄉(xiāng)干部自始至終都參與和領(lǐng)導。決算出來后，要召集群眾大會，該簽字的簽字，該畫押的畫押，該出錢的出錢，該進錢的進錢。群眾參與度高，很多問題現(xiàn)場解決，在解決問題中達成新的共識。這種以“結(jié)平衡賬”為主要形式的“共同體自治”就基本上避免了村民上訪。即使有極少數(shù)村民認為“平衡賬”結(jié)的不公平或?qū)χ鞒帧敖Y(jié)平衡賬”的鄉(xiāng)村干部的工作作風不滿，頂多到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府上訪，鄉(xiāng)鎮(zhèn)信訪干部對照縣鄉(xiāng)政府的文件精神加以解釋、安撫，并承諾向主要領(lǐng)導反應(yīng)情況，有意見的村民一般會都會滿意回家。對于群眾反應(yīng)在“結(jié)平衡賬”中存在的嚴重違反政策的情況、或干部作風粗暴的情況，信訪干部會將情況反應(yīng)給鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導，提請黨委政府“月度辦公會”糾正。這樣就避免越級上訪了。

　　不了解80年代農(nóng)村治理的人可能不太明白我說的“結(jié)平衡賬”是什么？我這里舉例加以說明。例如：李村1985年年初因為發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)占用了李昌平家10畝承包地，村集體每年得到該企業(yè)上繳提留5000元，這5000元屬于全體村民集體共享，但集體要代李昌平完成10畝承包地的公糧水電費和糧食任務(wù)，年底要給李昌平10畝承包地的經(jīng)濟補償，或在村組機動地中安排李昌平下年的10畝承包地，或繼續(xù)補償直至在下一輪土地調(diào)整。又如，李昌平家的宅基地為1畝，全村為戶平為0.5畝，李昌平應(yīng)該按農(nóng)田負擔標準向村集體上繳0.5畝的負擔。如果李昌平家的宅基地只有0.2畝，李昌平應(yīng)該得到0.3畝基本農(nóng)田承包費的補償。再如，1985年全村人均水利工10個，工價為10元/個，李昌平家5口人，應(yīng)該出工50個，但實際只出了25個，家庭成員中有教師1人，補水利工20個，實際缺工5個，就應(yīng)該出錢50元。通過結(jié)“平衡賬”，誰都不會為承包地多少或宅基地大小或出工不均等等眾多瑣碎的事情而上訪。如果沒有“結(jié)平衡賬”的機制，村莊“共同體”內(nèi)發(fā)生的無數(shù)瑣碎的公共事務(wù)都是導致村民上訪的事由。

　　再如，趙家住在村里，不是農(nóng)民，沒有種地，但有孩子在村小學上學。趙家如何負擔村小學的教育開支呢？一般的做法是70％的村小學開支按照學生數(shù)平均負擔，30％在村提留中列支。如果村小全年開支10000元，按學生人數(shù)分攤7000元。如果學生有100人，人均分攤70元，趙家如果有2個孩子在村小上學，就應(yīng)該負擔140元。80年代的村小是村兩委管理的，收支兩條線。80年代也沒有拖欠教師工資一說，更沒有為教育欠債或亂收費而上訪的。趙家類似教育開支的還有村內(nèi)的道路建設(shè)和維護（或渡船或橋梁開支）開支，泵站建設(shè)和維護開支，祭祀或年節(jié)開支，墓地建設(shè)和維護開支，風水（包括飲用水源）的維護開支，窯場的維護開支等等。村莊共同體其實是有非常豐富的公共生活的，都是需要的。如果因為怕“結(jié)平衡賬”麻煩而將村莊共同體的公共生活家庭化或“散伙”，這就相當于將城市社區(qū)或街道的道路、自來水、下水道等家庭化或“散伙”一樣，不僅不能省事，只會導致更多的不便和麻煩、甚至沖突，因此而上訪的可能比村民更多。

　　80年代的農(nóng)村，農(nóng)民上訪雖少，但農(nóng)民代表吵架、甚至打架是不少的。每年“結(jié)平衡賬”的期間，各個村民小組都有代表（最精明和明白的人）參加，最初和最后的2－3天就是吵架、甚至動手打架，主要是為確認公共事項及其負擔標準而吵架或打架。如需要做多少事，需要安排多少錢，人和地的負擔比例是多少？需要安排多少工，1個工值多少錢？教師、醫(yī)生和村干部工資如何定、補助多少水利工？平均每畝地或每個人負擔多少錢？好地和次地的負擔標準如何確定？開支是否符合規(guī)定？不合規(guī)定的開支以什么標準（折扣）從干部工資中扣回……等等。每年都制定標準，每年都有違反標準的，每年都有說標準不合理的，在決算之前和之后的兩三天，幾乎是夜以繼日的吵架、甚至動手“打架”。往往是吵架吵累了，吵“服”了，“打架”打得沒力氣了，才達成妥協(xié)的。決算方案和下年的預算方案出來后，簽字畫押，張榜公布。80年代一年一次的“結(jié)平衡賬”，全縣統(tǒng)一部署，是鄉(xiāng)村干部最重要的工作。包村干部不協(xié)助村里結(jié)完“平衡賬”，一般是不準按時休假過春節(jié)的。我80年代當鄉(xiāng)書記時，常常臘月29才回家過年，因為要協(xié)助“落后”村趕在除夕夜前結(jié)完“平衡賬”。不結(jié)完“平衡賬”不過年，幾乎是80年代基層工作的“鐵律”。

　　第三個原因是80年代的基層黨組織和政府是以追求公平為核心價值的。如“增人增地、減人減地”，“結(jié)平衡賬”，平均分配計劃物質(zhì)，平均分配社隊企業(yè)收益等等�；鶎狱h組織和政府始終將公平放在第一位的。我記得我83年1月到公社工作的時候，“公生明”是我的“師傅”給我授的第一招。80年代也扶持專業(yè)戶、萬元戶發(fā)展，但只是多一些貸款指標（但沒有利息優(yōu)惠）、多一些承包地（但沒有承包費優(yōu)惠），并沒有“財政補貼”、“減免稅費”、甚至“土地不要錢”、“一毛錢轉(zhuǎn)讓企業(yè)”這樣“雷人”的“非法激勵”措施。黨和政府只有追求公平、公正，才能保證“公仆”們不做“合法”的“糊涂事”和“腐敗事”，農(nóng)民自然沒有太多的“不公平”感受和“不公正”待遇，上訪當然會少了。

　　第四個原因是鄉(xiāng)村的“一把手”都沒有“過分”的特權(quán)，同事關(guān)系、上下級關(guān)系有原則。1983年初，我是公社團委書記。記得有一次在公社機關(guān)支部生活會上，通過例行的“計劃指標唱票”暴露出來了公社書記將兩袋尿素指標和半噸鋼材指標關(guān)照了他家親戚的問題，公社書記先是在黨委會（80年代有團委書記列席黨委會的規(guī)定）上做檢討，一次檢討沒有通過，二次才通過，第三次檢討是在機關(guān)支部生活會上做的，每次檢討都是站著的，通過了才可以坐下。很多年青人或許會認為這是個案，不是的，80年代的黨內(nèi)民主生活就是這樣的，是普遍現(xiàn)象。

　　1985年我當鄉(xiāng)黨委書記時，非�！拔窇帧贝逯Р繒�記，因為村支部書記和鄉(xiāng)黨委書記都依據(jù)《黨章》工作，村書記們動不動就拿《黨章》在會上對鄉(xiāng)黨委“發(fā)難”，稍有不慎，可能導致鄉(xiāng)黨委召開的支部書記工作會議演變成“討伐”鄉(xiāng)黨委的會議。在80年代中期，如果有黨員在工作會議上或生活會議上拿出《黨章》為自己辯護或指出某領(lǐng)導的行為、言論或某項集體決策違背了《黨章》，該黨員是可以理直氣壯的，他的意見是要認真對待的。沒有人會認為這樣的行為是神經(jīng)質(zhì)的，更沒人領(lǐng)導人敢無視他的意見和存在，是必須嚴肅對待的。也許有人會認為這是“驕矜”，其實不然，我們是一黨領(lǐng)導的國家，各級黨組織和政府之間是領(lǐng)導和被領(lǐng)導的關(guān)系，沒有競爭機制和制衡機制，如果沒有《黨章》和《憲法》神圣不可侵犯的原則，我們的黨和政府就會被無數(shù)的“一把手”變成專制人民的工具。

　　由于80年代黨員和黨組織心目中有《黨章》，所以同事關(guān)系、上下級關(guān)系是有原則性的，工作是原則的。上下級之間和干部之間都堅持原則工作，一般不可能會有農(nóng)民“上訪”的。

　　第五個原因是干群關(guān)系是有原則的。再80年代，農(nóng)民是可以成群結(jié)隊到鄉(xiāng)政府“敲鑼”鳴冤的，是可以在鄉(xiāng)政府貼“告狀書”和“請愿書”的。80年代“刁民”多，但不叫“刁民”，叫“有覺悟”、“敢于斗爭”。干部被群眾“敲鑼”了，貼了“告狀書”，很丟人的，這樣的干部想提拔就難了。1986年我任周河鄉(xiāng)黨委書記時，有一天晚上，鄉(xiāng)黨委副書記在鄉(xiāng)直部門干部家里打麻將，被幾個農(nóng)民黨員和群眾抓了個正著，連夜將牌和錢直接送到了上級紀委，上級不得不將鄉(xiāng)黨委副書記撤職處分了。參與抓副書記打牌的群眾黨員年底還被評為全縣的優(yōu)秀黨員。80年代黨員群眾為什么敢抓副書記打牌賭錢，并將賭資和賭具送到上級紀委呢？這樣的問題，現(xiàn)在確實是個問題，但在80年代沒有人會這樣問。

　　2003年我在《中國改革》雜志社工作時，每天都接待數(shù)十位全國各地來北京上訪的黨員和群眾，都說現(xiàn)在的干部幾乎天天都“花天酒地”“打牌賭錢”等等，我說你們?yōu)槭裁床辉谒麄冏鰤氖碌臅r候把他們抓住送官，基層黨員群眾說：過去可以，現(xiàn)在想都不敢想。腐敗干部“打牌賭錢”“花天酒地”隨他們?nèi)グ桑�只求他們不害我們就行了�?/p>

　　在80年代，群眾是很“怕”認真的干部的，干部也是很“怕”認真的群眾的。這兩“怕”和兩“認真”就決定農(nóng)民上訪不會多了。

　　總而言之，80年代農(nóng)村經(jīng)濟是在不斷完善農(nóng)民家庭和村社共同體生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)基礎(chǔ)上的發(fā)展；
80年代的農(nóng)村治理是以不斷完善村社“結(jié)平衡賬”機制為核心的鄉(xiāng)村自治；
80年代的鄉(xiāng)村社會發(fā)展是以共產(chǎn)黨追求公平正義、共同富裕和官民平等為核心價值的官民共建。80年代農(nóng)村的土地集體所有制、集體經(jīng)濟基礎(chǔ)和村民自治的上層建筑是配套的，經(jīng)濟發(fā)展和社會發(fā)展是相互促進的，黨的領(lǐng)導和村民當家作主的目標是一致的。80年代是權(quán)力下放的時代，基層享有比較充分的發(fā)展權(quán)和治理權(quán)，黨的領(lǐng)導權(quán)落實在基層——為農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展、社會建設(shè)和民主自治提供堅強領(lǐng)導。這些才是80年代農(nóng)民不上訪的根本原因。

　　三、90年代農(nóng)民為何“愛”上訪

　　進入90年代后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府幾乎天天都有喊冤叫屈的農(nóng)民。越級上訪者也越來越多，幾乎每天都有從上級批轉(zhuǎn)下來的信訪件，(點擊此處閱讀下一頁)

　　每月都有上級黨政機關(guān)命令鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府派干部進城接上訪者回鄉(xiāng)的事情發(fā)生。

　　90年代農(nóng)民上訪多了起來，一般都會認為是農(nóng)民負擔過重和征地所引起的。這沒錯，但不準確、不深刻、不全面。負擔重不一定引起上訪，80年代如果將“剪刀差”算進農(nóng)民負擔，其實際負擔比90年代輕不了多少；
再說，90年代的負擔未必比人民公社負擔重，公社時期鮮見上訪和信訪的農(nóng)民，但提意見、要求和批評建議的農(nóng)民是不少的。80年代鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、社隊企業(yè)飛速發(fā)展，“征地”自然比90年代不會少，但卻鮮見農(nóng)民為“征地”上訪的。實際上，每個時期都會有每個時期的矛盾，誰制造了矛盾？矛盾出現(xiàn)了，誰解決、誰有權(quán)和力解決？恐怕是上訪與不上訪的關(guān)鍵。

　　我以為，90年代農(nóng)民上訪急劇增加，與農(nóng)村幾個基本制度的改變有密切關(guān)系。

　　一個是土地村民集體所有權(quán)虛置，導致村級自治權(quán)喪失存在的經(jīng)濟基礎(chǔ)，農(nóng)村基層組織不僅喪失了化解矛盾的功能，還成為了矛盾的制造者。

　　學界和政府高管中的很多人都很贊成村民自治制度，但同時反對或積極推動虛置土地村民集體所有制、甚至極力倡導消滅集體經(jīng)濟。其實，村民自治制度和土地村民集體所有制及集體經(jīng)濟，這兩個基本制度是一個硬幣的兩面。是治權(quán)和產(chǎn)權(quán)的關(guān)系，也是上層建筑和經(jīng)濟基礎(chǔ)的關(guān)系。80年代之所以出現(xiàn)村民自治制度，因為80年代以土地村民集體所有為基礎(chǔ)的“雙層經(jīng)營體制”和“交足國家的、留足集體的、剩下才是自己的”的分配制度，保障了村級治權(quán)及其經(jīng)濟基礎(chǔ)的統(tǒng)一性，同時村辦企業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)蓬勃發(fā)展，村里比鄉(xiāng)里有錢，鄉(xiāng)里比縣里有錢，鞏固了村級治權(quán)的經(jīng)濟基礎(chǔ)，這就有了縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村“分灶吃飯，遞增上繳”的財政“包干”制度及其分權(quán)治理制度。村民自治制度就是這樣起源的。我們不難發(fā)現(xiàn)，村民自治制度的存在基礎(chǔ)，是村民組織（集體）分享土地農(nóng)用地租和非農(nóng)用地租——土地村民集體所有制。但從1986年開始，土地村民集體所有制開始發(fā)生“和平演變”了。

　　土地制度的第一次重大變化是1986年開始推廣貴州湄潭實驗區(qū)“增人不增地、減人不減地”的“經(jīng)驗”，貴州湄潭“經(jīng)驗”是在實驗不到兩年的情況下取得的，是沒有經(jīng)過檢驗的“經(jīng)驗”——實際是主觀判斷，其目的就是要虛化土地村民集體所有權(quán)、實化家庭承包權(quán)。這樣做的結(jié)果是“無地村民”和“有地市民”越來越多——“不公平”日積月累，同時“結(jié)平衡賬”的機制逐步瓦解，村級治權(quán)（村民自治權(quán)）逐步走向名存實亡了。

　　與“增人不增地、減人不減地”幾乎同步的是1987年國土局成立了，《土地管理法》出臺了，土地制度發(fā)生了一個根本性的變化，即村民集體作為土地所有者分享土地非農(nóng)用地租的權(quán)利被剝奪了，村級組織的收入下降了。但政府下達的農(nóng)民負擔卻在逐年增長，國家承擔的教育、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等義務(wù)逐步下放，各種達標活動都以“人民事業(yè)人民辦，辦好事業(yè)人民”堂而皇之登場，導致村級“債務(wù)如珠峰”。全國數(shù)十萬村級組織，背負數(shù)千億巨額債務(wù)，不得不在農(nóng)民身上打主意，農(nóng)民負擔日益加重——“負擔如泰山”，村級組織由“村民自治主體”——“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”者和“自我服務(wù)、自我教育、自我管理”者，逐步演化成為了“麻煩制造者”，這就是90年代以來的農(nóng)民上訪的主要原因。

　　二是地權(quán)和財權(quán)上收，事權(quán)下放，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不僅不能解決村級組織制造的麻煩，自己也成為麻煩制造者。

　　90年代初期，農(nóng)民上訪一般只上訪到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，最遠也不會超出縣級。但隨著80年代后期開始 地權(quán)和財權(quán)上收，事權(quán)下放的“改革”不斷深化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級組織成了“一路貨色”了——麻煩制造者。88年后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不能便利的拿地發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)了，但同時期國家轉(zhuǎn)向“外向發(fā)展戰(zhàn)略”，只給沿海地區(qū)諸多優(yōu)惠政策，導致了中西部地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)處于不平等競爭環(huán)境之中，再加上90年代農(nóng)民負擔日益加重，導致中西部農(nóng)民購買力快速下降，中西部地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)出現(xiàn)了生存危機——產(chǎn)品沒有了市場。這使中西部地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入大幅下降，但財政“包干上繳”卻沒有絲毫改變，不僅如此，縣級政府還將大量的事權(quán)壓給鄉(xiāng)鎮(zhèn)，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政雪上加霜，中西部數(shù)萬鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也出現(xiàn)了數(shù)千億債務(wù)。隨著農(nóng)業(yè)稅的取消，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財力更加枯竭。這樣的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“被迫”成為不得不“非法生存”的“自利性”政府，常常打著“改革”“創(chuàng)新”的旗幟，交替使用“合法加害權(quán)”和“非法激勵權(quán)”，向農(nóng)民和鄉(xiāng)村企業(yè)轉(zhuǎn)嫁負擔、并侵占農(nóng)民的土地、礦產(chǎn)、森林、企業(yè)等財產(chǎn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不僅不能治理村級組織制造的麻煩，自己還“強制”和“激勵”村干部傷害農(nóng)民利益，制造麻煩。在農(nóng)民的心目中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可能比村組織還“不可靠”、“不可信”。農(nóng)民自然只有進城越級上訪了。

　　三是縣以下的治理體制由80年代的“以塊為主”轉(zhuǎn)向90年代的“以條為主”，條塊分割，相互推諉。

　　進入90年代，“依法治國”強力推進，部門法規(guī)越來越多，中央政府通過部門集權(quán)越來越強，80年代以塊塊為主的治理體制演化為以條條為主的治理體制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)被部門權(quán)利肢解成了碎片。部門權(quán)利只從農(nóng)民身上抽血，并不受農(nóng)民民主權(quán)力的任何約束，幾乎沒有服務(wù)，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府卻成為了部門的撒尿桶和農(nóng)民的出氣筒。

　　例如，農(nóng)民做房子，要去縣土地局和規(guī)劃部門辦手續(xù)，辦手續(xù)得花一筆不小的錢。土地本來是農(nóng)民集體所有的，農(nóng)民做房子的宅基地要交錢給土地部門和規(guī)劃部門，土地部門和規(guī)劃部門拿農(nóng)民的地賺農(nóng)民的錢，只要農(nóng)民肯多花錢，宅基地就大大的批；
錢花的少，宅基地就小。由于村級在農(nóng)戶占用宅基地上“結(jié)平衡賬”的自治機制被部門法規(guī)判決為“非法”了，部門權(quán)力并不受村民任何約束，自然會產(chǎn)生不公平和腐��！農(nóng)民當然只有上訪。而沒錢的農(nóng)民，干脆不找土地和規(guī)劃部門辦手續(xù)，一般會偷偷做房子，如果一旦被發(fā)現(xiàn)或遭舉報，農(nóng)民就會被抓到縣土地局或規(guī)劃部門處罰。處罰過重或不公，如果要上訪，當然不會找鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，至少要找縣以上的黨政機關(guān)。如果被罰農(nóng)民與“舉報”農(nóng)民發(fā)生沖突，事鬧大了，要找法院，一般的農(nóng)民是沒錢進法院的，就只有上訪了。如果農(nóng)民之間發(fā)生的是小矛盾，就得找鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出所，派出所會認為土地和規(guī)劃部門收錢不辦事，自己不是給土地局和規(guī)劃部門擦屁股的，這樣小事也會拖成大事，會“拖”出更多的上訪。農(nóng)民為宅基地上訪，本來與鄉(xiāng)政府關(guān)系不大，可上級政府不會也無權(quán)追究垂直管理的土地部門的責任，只會對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實行“社會治安綜合治理一票否決”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府除了“截訪”、“劫訪”，沒有別的辦法，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也真是冤枉��！農(nóng)民做房子這事在80年代，根本就不會有事兒，年輕人結(jié)婚分家了，村集體就會為其分配宅基地和自留地，宅基地和自留地大（受環(huán)境限制，大小不可能是均等的），就多出錢（和農(nóng)田承包費差不多）或減少承包地面積，宅基地和自留地小，就少出錢或增加承包地面積，農(nóng)民一般都不會多占宅基地和自留地——節(jié)約土地。如果有不公平之事發(fā)生，頂多到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府上訪，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府會責成鄉(xiāng)鎮(zhèn)包村的干部在年終結(jié)“平衡賬”時了結(jié)。80年代，在農(nóng)民做房子的事情上，鄉(xiāng)政府依據(jù)鄉(xiāng)村發(fā)展規(guī)劃管理就是了，農(nóng)民照規(guī)劃做房子就沒事了。為多占宅基地或占地不均而上訪的事情，幾乎聞所未聞。而土地部門依法管理農(nóng)民宅基地——現(xiàn)代制度，不僅不可能導致農(nóng)民節(jié)約土地，恰恰相反，只會導致農(nóng)民拼命攀比著要大宅基地——浪費土地，還制造出一大堆不公平，導致農(nóng)民上訪。

　　現(xiàn)在村民做房子不僅違反規(guī)劃多，多占宅基地的更多。對此，村集體 “結(jié)平衡賬”的辦法也被部門法規(guī)判決為“非法”了，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也沒有了合法職能和辦法解決這些問題，土地等部門雖然有職能和辦法，但一般都只使用收費和罰款的職能和辦法，占地“不公平”依然“不公平”。事實上，也只有村民“不公平”占有宅基地越嚴重，土地等部門收費和罰款才越多，何況所占的地不是土地部門的地——而是農(nóng)民共同體的地。農(nóng)民為占有宅基地不均而上訪當然只會越來越多了。

　　因為強制征地或補償不充分或補償不均要上訪，因為宅基地占有不均要上訪，因為承包地多寡要上訪，因為水利服務(wù)不均要上訪，因為農(nóng)戶之間種植作物相克要上訪，因為鄰里糾紛要上訪……過去村組織和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以避免發(fā)生的矛盾和可以解決的矛盾，今天統(tǒng)統(tǒng)都得往上走——通過條條治理。這也是農(nóng)民越來越“喜歡”到北京上訪的主要原因。

　　四是黨在基層的領(lǐng)導權(quán)被虛置了。一黨制下，如果黨在基層的組織被虛置了，黨在基層的領(lǐng)導權(quán)就必然被虛置，人民的民主權(quán)利就會失去政治保障，基層政府和政府部門會異化為強勢者的政府和部門。90年代以來，不僅共青團、婦聯(lián)會在農(nóng)村名存實亡，黨在農(nóng)村的支部也加而不強。一方面是黨對基層黨員干部“先富起來”的要求高于了帶領(lǐng)農(nóng)民“共同富�！钡囊�求，黨員和黨的基層支部的先進性受到了損害，黨的先進性——全心全意為人民服務(wù)被拜物教和銅臭化了；
另一方面是黨的上級機關(guān)、直至黨中央對基層黨員和黨支部重視不夠，對基層黨員和黨支部的要求和反應(yīng)的問題熟視無睹，黨的基層組織和黨員在農(nóng)村的領(lǐng)導權(quán)越來越弱勢了。當基層黨組織和黨員越來越?jīng)]有先進性和戰(zhàn)斗力時，農(nóng)民在遇到矛盾和困難的時候，正常選擇當然是上訪了。

　　村民自治權(quán)的弱勢和黨在基層的領(lǐng)導權(quán)的弱勢是同步的，趨勢越來越明顯，但法治還不可能覆蓋到多數(shù)農(nóng)村。在扶持少數(shù)人先富裕起來、國家權(quán)力部門化、部門權(quán)力集團化、集團權(quán)力集中化的大背景下，農(nóng)民不上訪才是不正常的。

　　總而言之，90年代出現(xiàn)農(nóng)民上訪潮的原因，概括起來講是兩個反面：一方面是支撐鄉(xiāng)村治權(quán)的基本經(jīng)濟制度和經(jīng)濟基礎(chǔ)被破壞了，鄉(xiāng)村治權(quán)（包括黨的領(lǐng)導）弱化了，甚至走向了反面——“麻煩制造者”；
另一方面是鄉(xiāng)村治權(quán)被“條條治權(quán)”瓦解了，而“條條治權(quán)”是鄉(xiāng)村的外在治權(quán)，不受民眾約束而異化為部門牟利工具，只索取，不服務(wù)和治理，也成為了“麻煩制造者”。農(nóng)民上訪，幾乎成為尋求“公平公正”的唯一的“有效”并“合法”的途徑。

　　四、胡溫新政后，不斷增加三農(nóng)投入，給農(nóng)民的錢越來越多了，農(nóng)民上訪勢頭為何依然很猛

　　如果說90年代的農(nóng)民上訪，是因為農(nóng)民利益受損害。那2003年以來，種地不要錢、上學不要錢、看病合作醫(yī)療……中央出臺了越來越多的給農(nóng)民錢的“優(yōu)惠”政策，農(nóng)民應(yīng)該不會上訪了�？赊r(nóng)民上訪的勢頭依然很猛，且有了新發(fā)展。

　　筆者在鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的很多朋友都在抱怨：80％的精力就是“截訪”、“劫訪”和“接訪”。農(nóng)民上訪有了新發(fā)展，不僅為承包地不均、宅基地不均、土地征用補償不均、司法不公正等等而上訪，也為強勢階層壟斷市場、強買強賣上訪，還為新農(nóng)村建設(shè)資金配置不合理、低保資金分配不均、糧食補貼不均、生豬補貼不均、合作醫(yī)療報銷不均、家電下鄉(xiāng)補貼不均等等上訪�；鶎痈刹咳罕姼兄x中央增加對三農(nóng)的投入，但公平、正義的體制基礎(chǔ)和社會基礎(chǔ)已經(jīng)動搖了，鄉(xiāng)村社會不公平、不正義每時每刻都在發(fā)生，中央政府給的錢越多，不公平、不正義的事情就越多。人民群眾當家作主名存實亡，法律更是草根階層維護自身權(quán)益的奢侈品，上訪幾乎是弱勢人群唯一的合法途徑，盡管并不是追求公平正義的有效途徑。

　　下面講幾個故事來說明農(nóng)民為什么還是“愛”上訪：

　　故事一：強買強賣，“特許”經(jīng)營�，F(xiàn)在的很多農(nóng)村，當兵回鄉(xiāng)者、大學畢業(yè)回鄉(xiāng)者不是“人物”，無人理睬，而坐牢回鄉(xiāng)者卻風風光光，不僅“百家宴”可以排滿數(shù)月，出獄后的“畢業(yè)宴”也可以一次性收禮數(shù)萬、甚至數(shù)十萬元。在農(nóng)村，市場、碼頭、工程建設(shè)等基本上被黑社會和腐敗官員所壟斷，強買強賣越來越普遍；
非法暴力“特許”極少數(shù)人壟斷經(jīng)營的現(xiàn)象非常普遍；
提成、保護費非常普遍……分散小農(nóng)對抗或不合作的成本非常高，恐怖無處不在、且日趨危險。

　　5年前，筆者一個江西籍的大學生朋友電話求救：他家人的運蝦車被扎了，人被打了，一車活蝦全部死光，損失數(shù)萬元，家人四處奔波，求助無門。懇求老師伸手幫一把。問明緣由，是因為當?shù)厥召徎钗r的地盤已經(jīng)由黑社會老大“特許”給一些“特殊經(jīng)營戶”獨家經(jīng)營了，他家由于沒有得到黑社會的“特許經(jīng)營權(quán)”，屬于“違規(guī)”經(jīng)營，所以遭到了“教訓”。我對那個學生說：最“理性”的辦法是親自回去，找當?shù)睾诶洗筚r禮道歉，求他給口飯吃。如果黑老大不開恩，老師再親自去登門拜訪。那個學生哭了！這與他受的教育不相符。他相信政府和法律，回去折騰了兩個月，一家人絕望了，走上了上訪路。黑社會“特許經(jīng)營”的事情不是個別，洞庭湖、洪湖、鄱陽湖……到處都是一樣的。不僅水產(chǎn)品經(jīng)營是這樣，其他農(nóng)產(chǎn)品經(jīng)營、礦產(chǎn)品經(jīng)營等等都是這樣的。(點擊此處閱讀下一頁)

　　在黑社會勢力的背后，有腐敗官員、甚至政府部門�，F(xiàn)在，黑社會“特許經(jīng)營”有了新發(fā)展，以行業(yè)協(xié)會、合作社、“公司＋農(nóng)戶”等合法形式出現(xiàn)了。

　　如果有高級官員看到了我講的故事，千萬別生氣，別罵黑社會和小官僚們黑。其實，黑社會勢力的“特許經(jīng)營”是跟政府部門學的。例如林業(yè)部門的資金下去了，苗圃是誰的——林業(yè)干部家屬的；
新造林林權(quán)是誰的——林業(yè)局干部職工和社會強勢者聯(lián)合所有的。只有這樣，才保林業(yè)資金“肥水不流外人田”。這叫“靠山吃山、靠水吃水”，“靠體制吃體制”，紅社會和黑社會都一樣！何況很多地方都在走向“紅黑一體化”。

　　弱勢階層除了上訪，還能怎么樣？

　　故事二：生豬補貼不均。今年年初，有個基層工作的朋友告訴我，他們那兒有個“農(nóng)戶”養(yǎng)豬30頭，得到國家生豬補貼180萬元。他問我相信不相信？我是相信的。我當鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部17年，說句實在話，除了在宰殺母豬大量發(fā)生時，給母豬基地的母豬飼養(yǎng)大戶一些飼料補貼外，對千家萬戶的生豬養(yǎng)殖戶進行直接補貼，我實在想象不出有什么好的辦法可以將生豬補貼公平的操作到戶。即使有公平操作到戶的辦法，我也想象不出這樣的生豬補貼有何積極意義。除了將公共資源“洗”入關(guān)系戶腰包，多一些不公平，加劇生豬價格漲跌之外，實在沒有積極意義。糧食補貼也是一樣，我實在想象不出將糧食直補資金準確無誤地補貼到種糧農(nóng)民手上的好辦法，我也想象不出糧食補貼對增加農(nóng)民收入有何作用。

　　退一萬步說，即使生豬和糧食補貼是好政策，我們的體制有能力操作好這樣的好政策嗎？能夠追求公平、公正嗎？我以我在基層工作17年的經(jīng)驗作證：不可能。在全國你可以找一個典型說可以，但僅僅只是一個典型。如果直補中的貓膩一旦公開，心中有太陽的農(nóng)民還是會上訪的。

　　故事三：低保資金分配不均。河北石家莊市有一個村，上面來了12000元的低保資金，要求在規(guī)定時間內(nèi)上報5戶（上面還指定了2戶）低保戶，其中最貧困1戶(3600元)，次之2戶（每戶2400元），再次之3戶（每戶1200元）。這下為難了村干部，村干部說，如果召開群眾大會民主評議低保戶，恐怕會打成一鍋粥。所以，村干部會議內(nèi)定了幾戶，蓋了章，“偷偷”上報了。世上沒有不透風的墻，多數(shù)群眾憤憤不平，層層上訪，直到北京。鄉(xiāng)村干部一次一次“截訪”、“劫訪”、“接訪”，所花資金遠遠超過了12000元。這個好事為什么沒做好呢？很多人會批評村干部，沒有民主、沒有公示等等。說句很多人都不愛聽的話，在村民流動性巨大的鄉(xiāng)村，為12000元低保資金在規(guī)定的時限內(nèi)落實到5戶，而依據(jù)《村民委員會組織法》規(guī)定的程序召開村民會議做出決策，這不是一時半會可以完成的“決議”，何況還要保證上面點名的人當選為低保戶。假如12000元低保資金發(fā)生在80年代，一般的做法是一個鄉(xiāng)有多少低保資金，按照人口平均分配到各個村，各村會平均分配到組，再以村民小組為單位評議到戶——評多少戶、每戶多少，都是由村民小組內(nèi)部決定的，當然會適當照顧比較困難的農(nóng)戶——大平小不平。要求村干部在規(guī)定的時間上報規(guī)定的戶數(shù)（5戶），并且還關(guān)照到上面指定的關(guān)系戶，這樣的事情，在80年代是絕對不會出現(xiàn)的，出現(xiàn)了，鄉(xiāng)村干部也會堅決抵制的。

　　故事四：土地整治。國土整治項目，整治1畝國土，補助4000、5000不等。一年多少個億。這類項目的操作一般都是這樣的：龍頭企業(yè)將農(nóng)民“不規(guī)則”的承包地、山林等“流轉(zhuǎn)”過來，1畝地1年給農(nóng)民50元左右的租金，簡單整理一下，變成茶園或者苗圃或者果園等等，龍頭企業(yè)每畝一次性投入不到1000元，卻可以領(lǐng)取國土整治項目補助資金4000－5000元/畝�？帐痔装桌恰�—既賺了國家、又賺了農(nóng)民。但在這個“空手套白狼”的過程中，“官、商、黑”是聯(lián)盟的，這該有多少農(nóng)民被迫走上上訪之路。

　　不僅國土部門是這樣，國家通過林業(yè)部門給農(nóng)民的錢、國家通過水利部門給農(nóng)民的錢、國家通過交通部門給農(nóng)民的錢……，都避免不了“官、商、黑”勾結(jié)“空手套白狼”。中央財政給三農(nóng)的錢越多，“官、商、黑”結(jié)盟就會越緊、越快。農(nóng)民上訪怎么會少呢？

　　故事五：征地、土地流轉(zhuǎn)、林權(quán)改制等等。這部分的故事我就不講了，研究社會沖突和農(nóng)民上訪的學者于建嶸等多了大量實證研究。只要有征地發(fā)生、只要有主流社會主導的“土地流轉(zhuǎn)”發(fā)生、只要有林權(quán)改革的地方，都會產(chǎn)生越來越多的上訪。也許有人會說：改革是利益調(diào)整，是有代價的。這樣的話語是流氓話語。這些改革在80年代都做過，但幾乎沒有人上訪。不是這些事情（改革）本身有問題，是做這些改革（事情）的出發(fā)點出了問題，改革的體制基礎(chǔ)和社會基礎(chǔ)出了問題。這是要認真面對的、反思的。

　　總而言之，在現(xiàn)有了體制基礎(chǔ)和社會基礎(chǔ)下，市場經(jīng)濟“黑色”化的趨勢是明顯的；
中央對三農(nóng)支出越多，政府體制和農(nóng)村社會基礎(chǔ)“黑色”化的速度或許就會越快。不公平、不公正現(xiàn)象會越普遍，弱勢的小農(nóng)除了上訪，還是只有上訪。

　　當然，對農(nóng)民上訪也要辯證看，說明農(nóng)民對黨中央、國務(wù)院依然是相信的。農(nóng)民相信黨中央、國務(wù)院不會對不公平、不公正的事情袖手旁觀的！

　　五、簡單的結(jié)論

　　農(nóng)民上訪多，不是信訪制度的錯。不能認為是農(nóng)民維權(quán)意識比過去增強了。

　　支撐農(nóng)村內(nèi)生治權(quán)的基本經(jīng)濟制度和經(jīng)濟基礎(chǔ)已經(jīng)喪失；

　　科學發(fā)展農(nóng)村、建設(shè)和諧農(nóng)村的體制基礎(chǔ)和社會基礎(chǔ)基本正在喪失之中；

　　在農(nóng)村，法治僅僅是強勢階層統(tǒng)治草根階層的工具，即使沒有了信訪制度，也不能減少弱勢人群上訪；

　　1986年以前的農(nóng)村改革是正確的。1986年以來的農(nóng)村經(jīng)濟改革基本上走錯了方向——少數(shù)人富裕；
政治改革基本上走向了反面——少數(shù)人對多數(shù)人專制；
社會改革完完全全走上了邪路——主動讓位黑社會力量、黑資本力量、腐敗官員主導農(nóng)村社會變革（信仰、倫理、道德、信用、科學、合作互助、平等、公正、公平、責任、義務(wù)等等，都變得狗屎不如）；
治理制度的改革更是南轅北轍了——既往的黨領(lǐng)導下的鄉(xiāng)村治權(quán)瓦解了，推行的條條治權(quán)和法治卻只能起到“扶強不扶弱”的作用。

　　農(nóng)民上訪已經(jīng)成為常態(tài)，不上訪是非常態(tài)的。

　　如果上訪成本和風險越來越高，農(nóng)民會放棄上訪，當上訪越來越少時，可能是黑社會治理農(nóng)村已經(jīng)取代了共產(chǎn)黨治理農(nóng)村了。

　　農(nóng)民上訪的第一個高峰是因為農(nóng)民負擔重，第二個高峰是因為征地制度、企業(yè)改制等太不合理，第三個高峰將是農(nóng)村社會沒有了有效的合法治權(quán)（理）而滋生出了非法治權(quán)（理）。如果真的出現(xiàn)了農(nóng)民上訪的第三個高峰，那將是一個新高峰。當下，共產(chǎn)黨還不在完善基層治權(quán)上下功夫，還不在重建基層黨組織領(lǐng)導權(quán)上下功夫，還不在組織農(nóng)民上下功夫，還不在追求共同富裕和公平正義上下功夫，共產(chǎn)黨最終會失去農(nóng)村和農(nóng)民。

　　中國農(nóng)村也許會變得比舊社會更糟糕，因為傳統(tǒng)價值觀沒有了。

　　但愿我是杞人憂天！

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