當(dāng)前紀(jì)委監(jiān)委實(shí)現(xiàn)紀(jì)法貫通法法銜接 辦案對(duì)策建議思考

　2018 年 3 月 20 日，十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議通過(guò)了《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》，此前，監(jiān)察委員會(huì)的掛牌成立已經(jīng)在全國(guó)省、市、縣三級(jí)全面鋪開(kāi)，《監(jiān)察法》的出臺(tái)無(wú)疑為監(jiān)察體制改革的重要產(chǎn)物——監(jiān)委會(huì)的機(jī)構(gòu)職能運(yùn)作提供了法律注解，同時(shí)作為改革產(chǎn)物之一的《監(jiān)察法》自身，也面臨著與黨紀(jì)法規(guī)乃至刑事犯罪追究程序相銜接的關(guān)聯(lián)需求。監(jiān)察法出臺(tái)后，紀(jì)委監(jiān)委履行監(jiān)督執(zhí)紀(jì)、調(diào)查處置、職務(wù)犯罪移送審查起訴等職能，在《刑事訴訟法》相關(guān)規(guī)定停止執(zhí)行的情況下，建立紀(jì)法貫通，法法銜接的配套制度已成為當(dāng)前紀(jì)委監(jiān)委履職的前提。本文結(jié)合所在單位狀況，擬對(duì)當(dāng)前紀(jì)委監(jiān)委審查調(diào)查機(jī)構(gòu)、人員配置、履職模式作出分析建議，以監(jiān)委辦案實(shí)務(wù)為切入口，圍繞建立紀(jì)法貫通，法法銜接目標(biāo)模式，對(duì)紀(jì)法審查調(diào)查具體措施使用與刑事銜接機(jī)理作出梳理分析，以期對(duì)當(dāng)前辦案實(shí)務(wù)有所裨益。

　一、紀(jì)委監(jiān)委執(zhí)紀(jì)審查調(diào)查機(jī)構(gòu)及人員配置

　以 XX 縣紀(jì)委監(jiān)委內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)為例，目前存在的形式是以“三轉(zhuǎn)”為導(dǎo)向，紀(jì)檢系統(tǒng)推進(jìn)內(nèi)部機(jī)構(gòu)改革以后留存下來(lái)的。十八屆紀(jì)委三中全會(huì)對(duì)“轉(zhuǎn)職能、轉(zhuǎn)方式、轉(zhuǎn)作風(fēng)”作了具體部署，體現(xiàn)在機(jī)構(gòu)改革推進(jìn)上就是突出執(zhí)紀(jì)監(jiān)督職能，在紀(jì)委主責(zé)主業(yè)功能定位上更加明確，將多類別設(shè)置科室作了統(tǒng)籌合并，呈現(xiàn)出科室職能定位“大而全”、科室劃分簡(jiǎn)明扼要的特點(diǎn)。具體來(lái)說(shuō)，機(jī)構(gòu)改革前設(shè)有的宣教室、干部室、綜合室，改革后并入辦公室統(tǒng)一行使綜合職能；糾風(fēng)室、黨風(fēng)室合并更名為黨風(fēng)政風(fēng)監(jiān)督室，行使日常糾察職能；案件檢查室更名為執(zhí)紀(jì)監(jiān)督審查（調(diào)查）室，增設(shè)數(shù)個(gè)以突出主責(zé)主業(yè)。改革后的紀(jì)委機(jī)構(gòu)設(shè)置在原有資源范圍內(nèi)作了思路清晰、凸出功能的機(jī)構(gòu)調(diào)整，適應(yīng)了“三轉(zhuǎn)”要求，發(fā)揮了預(yù)期功效，應(yīng)當(dāng)說(shuō)為監(jiān)委掛牌成立、紀(jì)委監(jiān)委合署辦公提供了優(yōu)化的組織結(jié)構(gòu)。

　監(jiān)委成立后，在與紀(jì)委按照職能分工開(kāi)啟執(zhí)法調(diào)查模式過(guò)程中，雖有《監(jiān)察法》授權(quán)，但在具體機(jī)構(gòu)、人員的劃分定位上，還不甚明了。在各地紀(jì)委監(jiān)委執(zhí)紀(jì)執(zhí)法工作如火如荼展開(kāi)的當(dāng)下，監(jiān)委行使調(diào)查權(quán)對(duì)涉嫌職務(wù)犯罪公職人員移送審查起訴，已不是鮮見(jiàn)新聞。在依法履行監(jiān)察職能、實(shí)現(xiàn)紀(jì)法銜接的日常工作工作中，如何優(yōu)化審查調(diào)查機(jī)構(gòu)配置，科學(xué)分配執(zhí)紀(jì)執(zhí)法人員，關(guān)系到能否實(shí)現(xiàn)紀(jì)委監(jiān)委 1+1>2 的效能。目前的做法是，對(duì)已設(shè)置的執(zhí)紀(jì)監(jiān)督審查（調(diào)查）室

　不作細(xì)分，監(jiān)委成立后增設(shè)的執(zhí)紀(jì)監(jiān)督審查（調(diào)查）室吸收檢院轉(zhuǎn)隸人員，涉紀(jì)問(wèn)題依然由執(zhí)紀(jì)監(jiān)督審查（調(diào)查）室原執(zhí)紀(jì)人員處理，涉法問(wèn)題則由檢院轉(zhuǎn)隸過(guò)來(lái)的辦案人員承接。這樣做的好處是“以事定人”、“運(yùn)轉(zhuǎn)為先”，不受機(jī)構(gòu)人員劃定限制，是轉(zhuǎn)隸過(guò)渡適應(yīng)期的便捷做法。然而從長(zhǎng)遠(yuǎn)效能發(fā)揮來(lái)看，紀(jì)委監(jiān)委執(zhí)紀(jì)執(zhí)法機(jī)構(gòu)有機(jī)配置，執(zhí)紀(jì)執(zhí)法人員有機(jī)統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)紀(jì)法貫通 1+1>2 的效能才是監(jiān)察體制改革目標(biāo)所在。立足上述目標(biāo)，筆者認(rèn)為需對(duì)執(zhí)紀(jì)監(jiān)督審查（調(diào)查）室作功能性配置，具體來(lái)說(shuō)，對(duì)同一執(zhí)紀(jì)監(jiān)督審查（調(diào)查）室共同配置執(zhí)紀(jì)執(zhí)法人員。紀(jì)在法前，執(zhí)紀(jì)審查立案后，涉及職務(wù)違法、犯罪調(diào)查則由執(zhí)法人員同期介入，一來(lái)避免了執(zhí)紀(jì)執(zhí)法脫節(jié)，二來(lái)在執(zhí)紀(jì)執(zhí)法“證據(jù)”收集審查上，可以避免“重復(fù)勞動(dòng)”，如果案件涉罪涉訴，那么紀(jì)法貫通的同時(shí)，還涉及法法銜接，執(zhí)法人員的適時(shí)介入對(duì)案件的順利移送將起到先決作用。當(dāng)然在人手?jǐn)?shù)量的具體配備上，需要結(jié)合實(shí)際調(diào)整，一是要確保存在審查、調(diào)查核心骨干；二是要互補(bǔ)形成合力。

　根據(jù)檢察機(jī)關(guān)已經(jīng)上線運(yùn)行的統(tǒng)一業(yè)務(wù)系統(tǒng)模式，開(kāi)發(fā)具備紀(jì)法貫通、法法銜接功能的紀(jì)委監(jiān)委執(zhí)紀(jì)執(zhí)法辦案系統(tǒng)應(yīng)當(dāng)成為前瞻性需求。統(tǒng)一業(yè)務(wù)辦案系統(tǒng)的優(yōu)勢(shì)在于通過(guò)內(nèi)置紀(jì)法線條，衍生多情況下一一對(duì)應(yīng)流程的操作模式，在節(jié)點(diǎn)設(shè)置上進(jìn)行著重規(guī)制，無(wú)論從觸發(fā)節(jié)點(diǎn)條件滿足，還是觸

　發(fā)后辦案流程走向、辦案文書采用、審批、時(shí)限辦理等內(nèi)容均有統(tǒng)一設(shè)置，這就從實(shí)體和程序兩方面最大限度保證了辦案規(guī)范和實(shí)時(shí)記錄可查，最大限度降低了人為主觀因素偏差，確保案件經(jīng)得起實(shí)踐檢驗(yàn)。目前監(jiān)委執(zhí)法力量主要來(lái)自檢院轉(zhuǎn)隸部門，檢院統(tǒng)一業(yè)務(wù)系統(tǒng)運(yùn)用之于轉(zhuǎn)隸人員已有相當(dāng)時(shí)間，足夠成熟，如何揉和紀(jì)法辦案工作，使執(zhí)紀(jì)執(zhí)法業(yè)務(wù)邁向統(tǒng)一化進(jìn)程，將是接下來(lái)紀(jì)委監(jiān)委優(yōu)化工作效能必須面對(duì)的問(wèn)題。

　二、監(jiān)委行使調(diào)查職能，實(shí)現(xiàn)法法銜接的步驟梳理 在監(jiān)察體制深化改革試點(diǎn)期，各地相應(yīng)都出臺(tái)了較為詳細(xì)、便于操作實(shí)踐的制度辦法，以我省為例，出臺(tái)了《XX省紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)執(zhí)紀(jì)監(jiān)督監(jiān)察工作辦法（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《工作辦法（試行）》）、《XX 省監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查措施適用規(guī)范（試行）》、《XX 省紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)執(zhí)紀(jì)監(jiān)督監(jiān)察工作流程圖（試行）》、《XX 省紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)執(zhí)紀(jì)監(jiān)督監(jiān)察工作常用文書格式（試行）》四項(xiàng)制度，在紀(jì)委監(jiān)委合署辦公、整合分擔(dān)執(zhí)紀(jì)執(zhí)法職能的磨合過(guò)渡期，出臺(tái)針對(duì)執(zhí)紀(jì)監(jiān)督監(jiān)察工作具體操作明細(xì)，對(duì)紀(jì)委監(jiān)委工作明確指導(dǎo)要求，對(duì)于新成立的監(jiān)委步履清晰地展開(kāi)工作，依法依規(guī)行使職能，是極為必要的。在強(qiáng)化對(duì)四項(xiàng)制度學(xué)習(xí)研究的過(guò)程中，有必要對(duì)《工作辦法》（試行）規(guī)定與刑事概念銜接作出梳理認(rèn)

　定，以明確執(zhí)法性質(zhì)及所采取的對(duì)應(yīng)措施，從而在監(jiān)委職務(wù)違法與職務(wù)犯罪調(diào)查的區(qū)隔中實(shí)現(xiàn)應(yīng)有的平衡。

�。ㄒ唬┘o(jì)法貫通，紀(jì)法有別的表述 根據(jù)《工作辦法（試行）》第四十一條規(guī)定，對(duì)于涉嫌同時(shí)違反黨紀(jì)和職務(wù)違法犯罪的案件，紀(jì)委、監(jiān)察委一般應(yīng)當(dāng)同時(shí)立案，同步進(jìn)行紀(jì)律審查和依法調(diào)查，分別將違紀(jì)部分、違法犯罪部分形成兩套文書、卷宗和證據(jù)材料。上述規(guī)定說(shuō)明執(zhí)紀(jì)執(zhí)法有別，紀(jì)律審查和違法犯罪調(diào)查分屬兩個(gè)類別，無(wú)論從立案規(guī)范還是文書使用、卷宗證據(jù)材料收集都應(yīng)當(dāng)按照各自標(biāo)準(zhǔn)處理。這里尚存疑問(wèn)的是，未對(duì)違法調(diào)查和犯罪調(diào)查作出細(xì)化說(shuō)明。違法、犯罪分屬不同概念，在措施性質(zhì)、嚴(yán)厲性上差異更為突出。犯罪意味著刑事追責(zé)，是國(guó)家機(jī)器對(duì)破壞國(guó)家秩序行為的嚴(yán)厲追究，預(yù)示著將要承擔(dān)剝奪人身自由乃至生命的最為嚴(yán)厲的刑罰處罰。對(duì)四十一條的理解，筆者認(rèn)為這一規(guī)定主旨在于區(qū)分執(zhí)紀(jì)執(zhí)法有別，未對(duì)違法調(diào)查與犯罪調(diào)查作出進(jìn)一步說(shuō)明，在于如果嚴(yán)重違法上升到犯罪，那么在起初違法調(diào)查中使用的文書、措施必然隨著調(diào)查深入而進(jìn)入到犯罪調(diào)查階段，之前所取得的證據(jù)材料也必然將在涉罪調(diào)查的指引下，向刑事證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)靠攏。因此違法犯罪性質(zhì)雖有別，但在具體辦理的過(guò)程中，可以看做是辦案環(huán)節(jié)的遞進(jìn)，從辦案趨向上來(lái)說(shuō)是同一而不產(chǎn)生矛盾沖

　突的。當(dāng)然針對(duì)一般職務(wù)違法行為的立案與針對(duì)職務(wù)犯罪的刑事立案畢竟性質(zhì)有別，刑事立案標(biāo)注的涵義及之后采用的調(diào)查措施都將與刑事訴訟同軌，監(jiān)委改革指向的職務(wù)犯罪調(diào)查結(jié)構(gòu)重塑及自身如何納入刑事訴訟軌道的議題，將成為深化監(jiān)委體制改革下一步所需回答的問(wèn)題。

　（二）審查調(diào)查措施采用辨析 1.“審查組”采用措施分析�！豆ぷ鬓k法（試行）》第四十五條規(guī)定，立案后審查組經(jīng)批準(zhǔn)可以采取談話、詢問(wèn)、訊問(wèn)、查詢、凍結(jié)、調(diào)取、查封、扣押、搜查、勘驗(yàn)檢查、鑒定、留置等措施收集證據(jù)。這里的“審查組”并未明確屬于“執(zhí)紀(jì)審查組”還是“依法調(diào)查組”，根據(jù)第四十一條關(guān)于執(zhí)紀(jì)審查立案與依法調(diào)查立案可同步立案的規(guī)定，可以認(rèn)為此處的“審查組”涵蓋了執(zhí)紀(jì)審查與依法調(diào)查，第四十五條規(guī)定實(shí)際羅列包含了兩種審查對(duì)應(yīng)的措施范圍。

　2.涉法涉罪措施的區(qū)分�！豆ぷ鬓k法（試行）》第四十六條對(duì)依法調(diào)查中涉法與涉罪采用的“談話”方式作了區(qū)分，對(duì)“職務(wù)違法的被調(diào)查人”，采用的是“要求其就違法行為作出書面陳述”，相當(dāng)于函詢的意味；對(duì)涉嫌職務(wù)犯罪的被調(diào)查人，則“可以進(jìn)行訊問(wèn)”，訊問(wèn)屬于刑事措施之一，具有刑事強(qiáng)制特征，涉法與涉罪采用措施的差異由此可見(jiàn)一斑。

　3.查詢、凍結(jié)措施的使用�！豆ぷ鬓k法》（試行）第四十七條規(guī)定了查詢、凍結(jié)措施的一般使用，即“在調(diào)查涉嫌貪污賄賂、失職瀆職等嚴(yán)重職務(wù)違法和職務(wù)犯罪時(shí)，根據(jù)工作需要”，即可采取。值得注意的是“根據(jù)工作需要”的表述，關(guān)于查詢措施最早階段的使用，根據(jù)《工作辦法》（試行）規(guī)定可起于“初核”，但無(wú)論在“初核”還是立案審查后，其使用都要求經(jīng)批準(zhǔn)，而不是“根據(jù)工作需要”；至于“凍結(jié)”措施，出現(xiàn)可以使用的最早階段是立案審查，但審查組仍需要“經(jīng)批準(zhǔn)”，而在四十七條規(guī)定中，對(duì)涉嫌貪污賄賂，失職瀆職等嚴(yán)重職務(wù)違法和職務(wù)犯罪的調(diào)查，則“根據(jù)工作需要”即可采取。這在一定程度上也說(shuō)明，進(jìn)入監(jiān)察調(diào)查階段，對(duì)貪污賄賂、失職瀆職等常規(guī)職務(wù)犯罪所涉內(nèi)容，啟用的調(diào)查模式不同于初核、審查調(diào)查階段，其對(duì)帶有法定強(qiáng)制性措施的采用與其法定主體與法定權(quán)限是相匹配的，這也表明在下一步監(jiān)察法配套制度的細(xì)化制定中，法定權(quán)限、內(nèi)容需要得到與刑事訴訟相銜接的配置。

　4.調(diào)取、查封、扣押措施的使�！豆ぷ鬓k法》（試行）第四十八條規(guī)定：“在調(diào)查過(guò)程中根據(jù)工作需要，報(bào)經(jīng)監(jiān)察委主要領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)，可以調(diào)取、查封、扣押...”，條文本身并沒(méi)有特別限定上述措施的使用階段，但從“調(diào)查過(guò)程”、“監(jiān)察委主要領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)”可知，調(diào)取、查封、扣押措施的使用主要在依法調(diào)查階段，涉法涉罪調(diào)查都不排斥使用。查封、扣押屬于強(qiáng)

　制措施，在行政強(qiáng)制與刑事偵查方面都可依法使用，第四十八條雖然沒(méi)有明確界定，但聯(lián)系《工作辦法》（試行）第三十五條關(guān)于初核期間所可采用的措施及第四十五條審查組可采取的措施，對(duì)四十八條作整體理解，可以得出查封、扣押措施應(yīng)當(dāng)屬于依法調(diào)查使用，至于在何種程度上啟用，是職務(wù)違法調(diào)查還是嚴(yán)重職務(wù)違法調(diào)查，還需要在實(shí)務(wù)上作出更進(jìn)一步地探索。

　5.搜查措施的使用�！豆ぷ鬓k法》（試行）第四十九條規(guī)定了搜查措施的使用。搜查作為一項(xiàng)典型的刑事偵查措施，具有顯而易見(jiàn)的強(qiáng)制性，該措施突破了人身權(quán)利自由、居所空間自由，突破隱私限制，是國(guó)家暴力對(duì)刑事偵查賦權(quán)的體現(xiàn)，并不能隨意不加節(jié)制使用。四十九條雖然沒(méi)有明確規(guī)定搜查的使用條件，但是根據(jù)“涉嫌職務(wù)犯罪”、“犯罪證據(jù)”等字眼可以得出，搜查的使用指向刑事調(diào)查。當(dāng)然實(shí)踐中存在的狀況多半為已經(jīng)啟動(dòng)依法調(diào)查，尚未刑事立案，搜查證據(jù)的獲取很有可能成為刑事立案成立的根據(jù)，在這種情況下“根據(jù)工作需要，報(bào)監(jiān)察委主要領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)”使用“搜查”雖然尚在四十九條規(guī)定的范圍內(nèi)，但從措施性質(zhì)的角度無(wú)疑會(huì)陷入尚未刑事立案即采刑事措施的尷尬境地。

　6.留置措施的使用�！豆ぷ鬓k法》（試行）第五十四條規(guī)定了留置措施的使用，相比其他措施而言，留置對(duì)被調(diào)查

　人人身權(quán)的限制最為嚴(yán)厲，使用的條件也最為嚴(yán)格。根據(jù)規(guī)定，涉嫌貪污賄賂、失職瀆職等嚴(yán)重職務(wù)違法或者職務(wù)犯罪的，在滿足相應(yīng)條件的情況下才能適用留置。一是案件類型屬于貪污賄賂、失職瀆職一類的，這類案件屬于常規(guī)職務(wù)犯罪涵蓋范圍，區(qū)別于監(jiān)察委的受案范圍；二是監(jiān)察機(jī)關(guān)已掌握一定事實(shí)證據(jù)，仍有問(wèn)題待查的，這表明在采用留置之前，對(duì)于案件的情節(jié)內(nèi)容已有一定程度掌握，正是這種采取留置前已經(jīng)掌握情況的類型及嚴(yán)重程度，在仍有重要問(wèn)題待查時(shí)成為了啟用留置的前置條件；三是還需滿足有“下列情形之一的”，條件三實(shí)為采取留置措施緊迫性的具體化

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