隨著經(jīng)濟社會發(fā)展進入新時代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，這個矛盾問題在鄉(xiāng)村最為突出，已經(jīng)成為制約鄉(xiāng)村振興的最大瓶頸。農(nóng)村經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展離不開綜合化、立體化、機制化的鄉(xiāng)村治理體系。因此，探索基層合作治理體系，推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，是大勢所趨，更是發(fā)展的必要條件。

X縣是農(nóng)業(yè)大縣、移民大縣、全省扶貧工作重點縣，也是全國第二批農(nóng)村改革試驗區(qū)，承擔著農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)股份合作制改革等試驗任務。近年來，全縣堅持以產(chǎn)權(quán)改革為基點，以產(chǎn)權(quán)發(fā)展為主線，以脫貧攻堅為抓手，探索創(chuàng)新長效機制，在經(jīng)濟發(fā)展、社會穩(wěn)定、基礎設施、村容村貌等方面發(fā)生了明顯變化，通過產(chǎn)權(quán)改革的“一子落”，實現(xiàn)鄉(xiāng)村建設棋局的“全盤活”，為鄉(xiāng)村振興奠定了制度基礎、產(chǎn)業(yè)基礎、社會基礎。但是，隨著現(xiàn)代化、工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的不斷深入，農(nóng)村傳統(tǒng)治理模式已不適應日益復雜的治理環(huán)境，特別是隨著XX個新型農(nóng)村社區(qū)、近XX萬群眾將住進新樓房，農(nóng)村居住模式、生產(chǎn)方式、管理模式以及利益訴求等發(fā)生變化，迫切需要打造共建共治共享的基層合作治理格局。作為主要負責同志，必須將這一身系群眾利益、事關(guān)發(fā)展大局的民生實事作為當前一項重大的政治任務，切實把推進鄉(xiāng)村振興的基礎打好，讓現(xiàn)代農(nóng)村迸發(fā)新的活力。圍繞這一主題，近期，我深入農(nóng)村一線，進行了專題調(diào)研和深入思考。

一、全縣基層治理的現(xiàn)狀

1.基層黨支部在基層合作治理中始終扮演著“核心堡壘”。農(nóng)村基層治理，是社會治理的重點，也是基層黨建工作的重點。近年來，XX縣在探索基層治理工作中，始終把強化黨組織領導核心地位放在首位，以抓黨建促脫貧攻堅行動為統(tǒng)領，以“書記項目”為抓手，全面建設過硬黨支部，持續(xù)整頓軟弱渙散黨組織，XX個后進班子全面轉(zhuǎn)變。同時，選派XX名優(yōu)秀機關(guān)干部到村任職支部書記，為基層黨組織注入新鮮血液，選優(yōu)配強了村級班子，全縣農(nóng)村基層黨組織大部分已經(jīng)成長為政治過硬、素質(zhì)過硬、能力過硬、發(fā)展過硬的堅強戰(zhàn)斗堡壘。特別隨著農(nóng)村綜合改革和市場經(jīng)濟的深入推進，基層黨組織正確處理與新的經(jīng)濟組織、社會組織、群眾自治組織之間的關(guān)系，確保黨組織在基層社會治理中始終處于領導核心地位，發(fā)揮了總攬全局、協(xié)調(diào)各方的作用。

2.新型農(nóng)村合作組織在村級經(jīng)濟發(fā)展中成為“重要力量”。XX縣薄弱村多、村級積累少，經(jīng)營性資產(chǎn)過百萬元的村不足XX%，但荒山、荒坡、荒坑及村莊內(nèi)閑散荒地等村集體資源豐富。近年來，XX縣以土地資源和政策資金為要素，按照“因村制宜、厘清產(chǎn)權(quán)、分類推進”的思路，探索“土地資源份額化、扶持資金股份化”改革模式，激活內(nèi)在資源、內(nèi)部資產(chǎn)，盤活外部資金，創(chuàng)新了合作經(jīng)營形式，構(gòu)建了集體經(jīng)濟新架構(gòu)，實現(xiàn)了農(nóng)民集體合作共贏。截至目前，共有XX個村（居）啟動實施了集體產(chǎn)權(quán)制度改革，其中完成清產(chǎn)核資XX個、成員界定XX個，XX個村成立了股份經(jīng)濟合作社。新型農(nóng)村合作組織建立與群眾、村集體、經(jīng)濟組織之間利益聯(lián)接關(guān)系，保障了農(nóng)民的收益權(quán)、知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，村級管理運行更加規(guī)范有序，促進了農(nóng)村和諧穩(wěn)定。同時，村集體所得收益，大部分用于基礎設施建設、村莊環(huán)境改善等民生事業(yè)，美麗鄉(xiāng)村建設取得長足進步。

3.新型農(nóng)村社區(qū)基層治理模式成為發(fā)展的“新鮮課題”。XX縣境內(nèi)山區(qū)、老區(qū)疊加，貧困人口多，貧困程度深，脫貧難度大。XX縣把實施新型農(nóng)村社區(qū)建設作為一切工作的重中之重、脫貧攻堅的首要任務，工程總投資XX億元，規(guī)劃建設XX個新型社區(qū)，涉及XX個鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道，XX萬人。目前，XX社區(qū)已建設完成、XX個社區(qū)XX萬人實現(xiàn)回遷。社區(qū)日益成為各種利益關(guān)系交匯點、各種社會矛盾的集聚點、社會建設的著力點和黨在基層執(zhí)政的支撐點，受傳統(tǒng)觀念等因素的影響，仍存在大量的“一區(qū)兩制”“一區(qū)多制”等現(xiàn)象，社區(qū)治理模式創(chuàng)新刻不容緩。

4.傳統(tǒng)基層治理模式仍然占據(jù)“主導地位”。盡管XX個新型農(nóng)村社區(qū)涉及到XX個行政村，占縣村居總數(shù)的XX%左右，加之部分村居發(fā)展充盈著各種類型的土地股份合作社、林業(yè)專業(yè)合作社、農(nóng)民專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)等新型經(jīng)濟組織、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)濟體，成為基層治理的重要參與力量，在農(nóng)村基層治理中發(fā)揮著重要作用，但仍有XX%左右的村仍然沿用著傳統(tǒng)的治理模式，不能適應新形勢新時代發(fā)展的要求，逐步暴露出一些問題和制約因素，在一定程度上影響了黨的執(zhí)政基礎和社會和諧穩(wěn)定。因此，創(chuàng)新社會基層治理迫在眉睫。

二、全縣基層治理的問題

1.治理主體較單一。由于村集體資源條件受限、對外招商引資力度不夠或無法充分利用村集體資源等原因，目前，全縣近XX%的行政村沒有發(fā)展經(jīng)濟合作組織，基層治理主體仍然以村“兩委”為主。近XX個村黨支部功能弱化，依然沿襲舊的傳統(tǒng)治理模式管理村莊，不能接受新型社會組織進入，在一定程度上陷入農(nóng)村內(nèi)部公共服務跟不上、外面公共服務進不來的困局。

2.多元主體不對等。長期以來，人們慣性認為村“兩委”與經(jīng)濟組織的關(guān)系是管理與被管理的關(guān)系，在政策執(zhí)行中必然產(chǎn)生一定矛盾。而受歷史原因和現(xiàn)代發(fā)展條件的制約，農(nóng)村經(jīng)濟合作組織需在利益整合和公共服務供給方面承擔更多的責任，卻不能夠承擔相應的管理責任，造成權(quán)責不對等，直接影響了村級經(jīng)濟組織自治功能的有效發(fā)揮。

3.村民自治不完善。在開放性、流動性的農(nóng)村社會中，大量鄉(xiāng)村勞動力選擇進入城鎮(zhèn)打工，留守在農(nóng)村的往往是婦女、兒童和老人，村莊空心化現(xiàn)象嚴重。村民自治既缺少高素質(zhì)高能力、能夠帶領村民致富的村干部，也缺少有文化、懂技術(shù)、會經(jīng)營的新型農(nóng)民，無法正常參與村級事務管理。同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村委會管理服務方式有待轉(zhuǎn)變和進一步加強，農(nóng)村基層權(quán)力行政化傾向較為突出，對村委會自治范圍內(nèi)的生產(chǎn)、經(jīng)營等村務活動橫加干涉，不愿支持村民自治，甚至妨礙村民自治，挫傷了村干部的積極性。

4、新型社區(qū)有短板。新型農(nóng)村社區(qū)多是“多村合一”，人口量大，組織無序，社區(qū)群眾自治機制、組織建設和制度建設還不到位，社會管理職能未有序銜接，許多公共服務職能還沒有真正延伸到社區(qū)。社區(qū)民間組織發(fā)展培育不足，市場化服務滯后，不能滿足社區(qū)居民生活生產(chǎn)的需求。

5、產(chǎn)權(quán)改革不充足。在產(chǎn)權(quán)制度改革中，大多數(shù)村采取定期調(diào)整股權(quán)模式，沒有對股權(quán)永久性固化到戶，一方面增加了成員對集體資產(chǎn)收益的不確定性，一方面亦讓股權(quán)的有償退出、流轉(zhuǎn)繼承、抵押擔保等權(quán)能改革探索難以為繼。股改后，如何發(fā)揮“理事會、監(jiān)事會、股東代表會”的作用，將經(jīng)濟管理職能從村委會管理服務職能中剝離出來，實現(xiàn)村莊治理“政經(jīng)分離”；
基層黨組織如何加強對集體經(jīng)濟組織的領導；
鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府、村委會如何對集體經(jīng)濟組織進行監(jiān)管；
如何經(jīng)營集體資產(chǎn)，確保增值，成為當前面臨的重大課題。

6、鄉(xiāng)村能人存缺口。有的村隨著大量農(nóng)村優(yōu)質(zhì)勞動力外出，精英人才遠離農(nóng)村，留守群體日漸老齡化，雙重“失血”令農(nóng)村人才出現(xiàn)斷層、“空心化”，一些鄉(xiāng)村選不出治村能人，導致“無人能為”；
有的村有農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)青年、大學生退伍士兵和其他一些優(yōu)秀的本土人才，但是不愿意加入黨組織，不愿意參與村集體事務，導致“無人想為”；
有的村集體班子健全，但是帶動發(fā)展的能力不強，村“兩委”班子不善為，不會為，導致“有人無為”的困境。

7、鄉(xiāng)村法治待提升。外出務工群體多，群眾學法意愿低，造成普法、學法相當難，“講人情、講關(guān)系”“遇事找熟人”成為習慣；
有的農(nóng)村基層干部不學法、不懂法，法律知識缺乏，法律素質(zhì)偏低，以言代法、以權(quán)壓法，依法促發(fā)展、強服務、抓治理的能力和水平不高�！胺ㄖ螢樾巍⑷酥螢閷崱爆F(xiàn)象較為普遍；
農(nóng)村法制教育的滯后，農(nóng)村群眾法律意識普遍不強、法制觀念淡薄、法律知識缺乏，群眾學法、懂法、用法的能力十分有限，監(jiān)督難。

三、創(chuàng)新基層合作治理的對策

1、強化多元共治。一是強化基層黨組織建設。始終堅持農(nóng)村基層黨組織領導核心地位不動搖，推行新型農(nóng)村社區(qū)“三委三區(qū)兩覆蓋”治理模式，即在組織領導及管理服務機構(gòu)上，成立社區(qū)總支委員會、社區(qū)事務管理委員會和社區(qū)事務監(jiān)督委員會；
在管理服務體制上，構(gòu)建“三區(qū)”管理服務網(wǎng)絡，社區(qū)、片區(qū)、樓區(qū)（樓院）為上下級關(guān)系；
逐步實現(xiàn)黨組織全覆蓋和工作全覆蓋。健全“黨委（黨總支）+黨支部+黨小組+樓棟長”組織網(wǎng)絡，在黨員人數(shù)超過XX名的社區(qū)成立黨總支，不足XX名的社區(qū)設立若干個黨小組。把黨組織拓展延伸到產(chǎn)業(yè)協(xié)會、村民理事會、群團組織等各個領域、行業(yè)中，建立健全黨群聯(lián)動、村民自治的村級組織規(guī)范化運行機制，使村黨支部的核心作用、群團組織的紐帶作用、社會組織的基礎作用交融互動、互為補充，推進協(xié)同共治。以打造過硬黨支部為抓手，全面選優(yōu)培強農(nóng)村帶頭人，加強教育培訓，提升境界標準，通過爭先創(chuàng)優(yōu)，形成比學趕超的良好氛圍。二是大力發(fā)展村級社會組織。立足村級優(yōu)勢，強化招商引資力度，因地制宜成立股份合作社、農(nóng)民合作社或其他類型的村級經(jīng)濟合作組織，大力引進一批龍業(yè)企業(yè)或其他勞動密集型產(chǎn)業(yè)，建立“支部+龍頭企業(yè)+合作社+群眾”“支部+合作社+農(nóng)戶”“支部+基地+合作社+農(nóng)戶”等機制，在鄉(xiāng)村治理中引入市場、社會、群眾力量，共同參與村級治理。大力發(fā)展包括行業(yè)組織、社會中介組織以及公益慈善和基層服務性組織，發(fā)揮這些組織在提供服務、協(xié)調(diào)利益等方面的積極作用。三是創(chuàng)新城鄉(xiāng)一體化發(fā)展機制。堅持城鄉(xiāng)發(fā)展一體化、公共服務均等化、社區(qū)治理現(xiàn)代化原則，研究制訂農(nóng)村新型社區(qū)納入城鎮(zhèn)化管理標準，在基礎設施建設、公共服務、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、土地流轉(zhuǎn)、社會保障、社區(qū)管理等方面作出制度性安排。研究制訂農(nóng)村新型社區(qū)置業(yè)經(jīng)營管理辦法，探索農(nóng)村社區(qū)集體建設用地轉(zhuǎn)為國有建設用地辦法、集體土地建房出租辦法、社區(qū)居民房屋出租流轉(zhuǎn)辦法，加快推進社區(qū)資源資本化，創(chuàng)新社區(qū)集體經(jīng)濟發(fā)展有效途徑。積極破解在農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革中出現(xiàn)的系列問題，鼓勵各村進一步激活集體資產(chǎn)股份權(quán)能，實現(xiàn)占有權(quán)和收益權(quán)的權(quán)能拓展，探索有償退出權(quán)和繼承權(quán)的實現(xiàn)方式，完善村民行使抵押權(quán)、擔保權(quán)的配套機制。

2、強化村民自治。一是加強村民自治組織建設。教育村民提高民主意識，增強自治能力，引導群眾學會使用民主權(quán)利。教育、引導村民和村委會成員正確認識村民自治與黨的領導、與鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理、與國家法律的關(guān)系，在黨的領導下，在國家法律、法規(guī)規(guī)定的范圍內(nèi)，組織村民自我管理、自我教育、自我服務。教育、引導村民提高民主法制意識，學會行使民主權(quán)利。二是規(guī)范村級工作的決策程序。對涉及到經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、集體經(jīng)濟所得收益的管理和使用，“一事一議”、村建道路等經(jīng)費籌集管理和使用辦法，集體經(jīng)濟項目的立項、承包方案及村公益事業(yè)建設的承包方案，村民的承包經(jīng)營方案，宅基地的使用方案，以及村民自治章程和村規(guī)民約的制定和修改等村內(nèi)重大問題和重要事項，都要在黨支部的領導下，由村委會召開村民大會或村民代表會議，對決策意見經(jīng)過討論后進行表決，表決通過后付諸實施，確保決策民主和決策科學。三是提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)思想認識。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府指導村委會工作，必須充分尊重群眾的民主意愿，不委派村干部，也不事先劃框子、定調(diào)子。要尊重村委會自治權(quán)利，改進領導方法和工作作風，嚴禁把村委會當成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的下級機關(guān)，不得用行政命令加以干涉村委會自治權(quán)利的行使。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及所屬部門要幫助、指導村委會加強自身建設，健全完善村委會自治組織，建立健全村委會工作制度，培訓村委會干部，開展競賽評比活動，幫助村委會協(xié)調(diào)好與村黨支部的關(guān)系，及時解決工作中遇到的各種實際困難和問題。四是加大鄉(xiāng)村人才培育。加快培育新型農(nóng)民，以提高農(nóng)民、扶持農(nóng)民、富裕農(nóng)民為方向，以吸引年輕人務農(nóng)、培養(yǎng)職業(yè)農(nóng)民為重點，通過培訓提高、發(fā)展培育，加快構(gòu)建一支堅守“三農(nóng)”情懷，爭做“懂農(nóng)業(yè)、愛農(nóng)村、愛農(nóng)民”的新型職業(yè)農(nóng)民隊伍。同時，積極引導返鄉(xiāng)農(nóng)民工、農(nóng)村大學生、在外老鄉(xiāng)等人才回村創(chuàng)業(yè)。積極落實各項政策措施，從政策支持、公共服務、投資環(huán)境等各個方面，為鄉(xiāng)村人才引進建立全面的保障體系。

3、強化鄉(xiāng)村法治。一是加大普法宣傳。充分發(fā)揮報紙、廣播、電視、互聯(lián)網(wǎng)等媒介的作用，不斷擴大法制宣傳覆蓋面。在XX報、XX電視臺等媒體開設“法治論壇”“每周說法”“普法熱線”“政法在線”等欄目，宣傳解答群眾普遍關(guān)心的法律問題、社會民生中的熱點難點問題，為群眾依法維護合法權(quán)益提供幫助。組建普法講師團，深入推進“七五”普法活動、法律服務全覆蓋工程，實行“一村一法律顧問”制度。廣泛開展“法治村居”“法治社區(qū)”等系列創(chuàng)建活動，通過以點帶面、示范引路、逐步延伸、滾動發(fā)展，讓人民群眾真真切切地看到法治建設取得的新進展、新成果。二是依法打擊犯罪。針對農(nóng)村地區(qū)當前違法犯罪呈現(xiàn)出的新趨勢新特點，堅持常態(tài)化嚴打工作機制，切實提高防范打擊新型犯罪的能力和水平。緊緊抓住影響社會大局穩(wěn)定、影響群眾安全感的黑惡勢力、涉槍涉爆、盜搶騙、黃賭毒、拐賣婦女兒童、入室盜竊和電信詐騙犯罪等違法犯罪，出重拳快速打擊。強化對城鄉(xiāng)結(jié)合部、農(nóng)村偏遠地區(qū)、企業(yè)（項目）周邊、學校周邊等重點區(qū)域的治安秩序集中整治。重點抓好排查安全隱患防范四類風險專項行動，確保不發(fā)生各類重大案(事)件。打擊各種網(wǎng)絡違法犯罪，創(chuàng)新網(wǎng)上網(wǎng)下一體化打防管控模式，確保不發(fā)生有影響的問題，營造風清氣正的網(wǎng)絡環(huán)境。三是化解矛盾糾紛。健全完善一體協(xié)同、多元化解的三調(diào)聯(lián)動機制，加強縣鄉(xiāng)村三級調(diào)解網(wǎng)絡和專業(yè)性、行業(yè)性調(diào)解網(wǎng)絡及平臺建設。建立健全社會矛盾常態(tài)化排查發(fā)現(xiàn)機制，強化協(xié)調(diào)聯(lián)動和多調(diào)對接，增強多元化解社會矛盾實效。探索建立律師參與矛盾化解工作機制，發(fā)揮好法律服務機構(gòu)作為中立第三方在矛盾化解中的作用。依托“天眼工程”，拓展矛調(diào)信息網(wǎng)功能，推進縣鄉(xiāng)村視頻調(diào)解會議系統(tǒng)建設，加快矛調(diào)工作信息化進程。堅持政府投資和市場化、社會化相結(jié)合，將調(diào)解經(jīng)費納入縣財政預算。四是規(guī)范村規(guī)民約。充分尊重村民的主體地位，充分動員群眾積級投入到村規(guī)民約的制定過程中來，用最樸實、最簡單的話語將群眾反映最多、最集中的意見表述在村規(guī)民約中，成為大家共同認可的約定。同時，組織群眾簽訂遵守村規(guī)民約承諾書，強化村民“我制定、我執(zhí)行,我承諾、我執(zhí)行”的約束意識，更好地發(fā)揮村規(guī)民約在推動民主，實現(xiàn)自治方面的作用,讓村規(guī)民約真正起到村民自我教育、自我約束，自我管理的作用。

4、強化鄉(xiāng)村德治。一是加強思想道德建設。大力弘揚社會主義核心價值觀，積極開展法制教育、德育教育、勵志教育，以習近平新時代中國特色社會主義思想為引領，繼續(xù)宣講黨的十九大精神，特別是習近平總書記視察XX重要講話精神。組織實施“思想強農(nóng)”工程，利用文明一條街、文化墻、宣傳欄、道德講堂、儒學講堂等陣地，加強誠實守信、孝老愛親、節(jié)儉養(yǎng)德等方面教育，開展群眾喜聞樂見的活動，讓思想道德建設融入農(nóng)民群眾日常生活。二是倡樹弘揚文明新風。大力宣傳凡人義舉、美德善行，繼續(xù)抓好“四德工程”“XX好人”“道德模范”等活動，建立道德模范立體長效宣傳機制，利用互聯(lián)網(wǎng)、手機微信、電視廣播、報紙刊物、公益廣告欄等，對先進道德模范進行廣泛宣傳。創(chuàng)作一批反映XX道德模范事跡和精神的文藝作品，依托電視網(wǎng)絡媒體、送戲下鄉(xiāng)等活動，建立巡展巡演機制，持續(xù)提升群眾的道德文明修養(yǎng)。充分挖掘農(nóng)村底蘊深厚、流傳久遠的優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，大力倡導現(xiàn)代文明理念和生活方式，注重培育良好生活習慣和文明鄉(xiāng)風。鼓勵和引導村民相互促進和學習，不斷激活村民心中的傳統(tǒng)文化基因，為村莊開展道德教化和村民自治營造良好的思想氛圍。三是積極推進移風易俗。在新型農(nóng)村社區(qū)即刻成立紅白理事會，把好提名關(guān)，醞釀好候選人名單，特別是一些德高望重、熱心公益事業(yè)的老黨員、老干部，以及各“人頭、老總”和家族族長。通過紅白理事會主體作用的發(fā)揮，使村民率先轉(zhuǎn)變思想觀念，激發(fā)紅白事從簡從易的自覺性。建立紅白理事會考核督導機制，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對推進移風易俗成效顯著的紅白理事會予以精神和物質(zhì)獎勵。提倡黨員干部簡辦或不辦喜慶事宜，縣級黨委政府提出辦喜事建議標準，對違反標準的黨員干部進行約談追責，對響應倡導的一般群眾進行獎勵。

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