中國城鎮(zhèn)中有相當多的人口需要購買新的住宅,或者更換他們的住宅,以改善居住條件;并且未來幾十年中將有5億到6億農(nóng)村人口向城市轉移,并永久遷移到城鎮(zhèn)中居住。在中國人多地少的國情下,這種世界上最龐大的住宅需求怎樣解決,需要認真思考研究并制定對策加以解決。
　　
　　解決中國城鎮(zhèn)住宅問題的思路
　　
　　思路,就是解決住宅問題大的框架性和方向性的籌劃。
　　第一,在人多地少的國情下,正確處理糧食安全用地與城市化居民居住需求用地之間的關系。在降低耕地撂荒率、推進農(nóng)業(yè)技術進步、促進農(nóng)業(yè)的規(guī)模經(jīng)營、包括進口一部分農(nóng)產(chǎn)品的同時,加大住宅用地的供應,以滿足城市居民和新移民日益增加的住宅需求。住宅用地供應過少,使住宅供給與住宅需求不平衡,實質(zhì)上是住宅供應不能滿足廣大城市居民和新移民的需要,形式上則是住宅價格過高,而且逐年上漲,超過居民收入的增長,使居民沒有購買住宅的能力。耕地保護不好,糧價上漲過快,不是一件好事,而房價飛速上漲,居民住不起房,對社會安定也不利。
　　第二,要控制農(nóng)村住宅擴大占用土地面積,積極推進城鎮(zhèn)化,增加城鎮(zhèn)居民住宅用地。改革開放以來,村莊用地從1978年的7000多萬畝增加到了27000多萬畝,而農(nóng)村人口卻減少了6000多萬人;城鎮(zhèn)用地從2000多萬畝增加到7000多萬畝,卻轉移了4億多人口。因此,總體上解決中國居民住宅問題的方向,應當是嚴格控制農(nóng)村居住用地,增加城鎮(zhèn)住宅用地,并且積極推動撤小村并大村、撤村并鎮(zhèn),以整理出更多的土地資源以適應農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和城市化的需要。
　　第三,要提高居民的收入,使居民收入的增長速度超過住宅價格的上漲速度,增強居民對住宅的購買能力。關鍵是要鼓勵城鎮(zhèn)居民和新移民創(chuàng)業(yè),增加企業(yè),進而增加就業(yè),加大社會對勞動力的需求,增加創(chuàng)業(yè)形成的中等收入人口,減少因失業(yè)而陷入貧困的人口,并且由于勞動力需求較大,拉動工資增長速度,增強居民購買住宅的支付能力。
　　第四,控制和穩(wěn)定住宅價格,使其與城市居民和新移民的收入增長和購買能力相適應。住宅價格與股票價格不同,雖然它在統(tǒng)計中為資產(chǎn)價格,不在消費價格指數(shù)中,但是它又有投資和消費雙重性質(zhì),居民1/3的消費支出用于居住。因此,中央的宏觀調(diào)控,應當將穩(wěn)定住宅價格水平,使其與城鎮(zhèn)居民的收入水平相適應,作為其重要的工作內(nèi)容。
　　第五,根據(jù)不同收入人群和不同階段,對城鎮(zhèn)居民和新移民的住宅需求進行分類解決。一是租住和購買居住形成合理的配置。一些新進城市的居民,如從農(nóng)村轉移入城市的新居民,大學畢業(yè)新參加工作的居民,需要經(jīng)常在地區(qū)之間流動工作的居民等等,開始或者經(jīng)常以租為主。但是,考慮中華民族的傳統(tǒng),城市中大部分居民,比如70%以上,還是應當以擁有自己的住宅為宜,可能在農(nóng)村人口大量向城市轉移階段,租住的比例高一些,而隨著收入的提高和城市化的推進,購買住宅居住的比例應當逐步提高。二是政府支持解決與居民自己解決相結合。一些中高收入的城鎮(zhèn)居民,包括一些有未來收入預期的城鎮(zhèn)居民,其住宅應當由自己籌集資金,包括按揭貸款等方式自行購買。而對一些低收入者,政府可以通過低價供地、合作建房,供應經(jīng)濟適用房,提供廉租公屋等等方式解決。需要提出的是,一定要與政府的財政能力相適應,壓縮在適當?shù)姆秶��?避免成為政府支出的沉重包袱,最后欲行而不達,失信于民。
　　第六,要走出一條探索解決城市化新移民居住問題的中國式道路。從中國目前農(nóng)村往城市的新移民居住方式看,有工棚式居住、集體宿舍居住和城郊及城中村簡陋租賃式居住。此種模式的缺點在于,相當數(shù)量的農(nóng)民不能永久轉移入城鎮(zhèn),年老回鄉(xiāng),農(nóng)村人口老齡化速度可能很快,而且,相當多數(shù)量家庭的夫妻子女長期分離,人口在城鄉(xiāng)之間劇烈流動。這與東亞國家模式和拉美南亞模式都不相同。前者在農(nóng)村人口向城市轉移過程中,有一定的貧民窟,后被政府改造;后者因土地私有化制度和普選制度貧民窟選票倉壓力,形成大規(guī)模的貧民窟。中國會走出一條什么樣的道路呢?能不能擺脫拉美南亞的貧民窟“陷阱”呢?在防止貧民窟大規(guī)模甚至持續(xù)蔓延和固化的前提下,在居住方式上適當寬容平民區(qū)、城中村、城郊租屋等,在民生上寬容流動商販和小商小鋪,分步驟、分階段、分層次和多種方式解決中國向城市轉移的新移民的居住問題。
　　
　　解決城鎮(zhèn)居民
　　住宅問題的體制改革
　　
　　從解決城鎮(zhèn)居民和新移民居住問題的體制看,關鍵是要正確處理解決住房問題領域中的政府作用和社會能力的關系,在人口太多并且人均經(jīng)濟發(fā)展水平還不是太高的國情下,形成合理的房價收入比,首要是先調(diào)動居民自己購房及租房解決居住消費的積極性,其次才是動用政府的力量來加以配合。這就需要對一些體制進行調(diào)整和改革。
　　第一,改革目前政府對土地供應的招拍掛制度,形成競爭性的供應市場,以抑制地價暴漲,并且逐步降低土地的價格水平。不論怎么說,房屋要建設在土地上,地價除了土地的供給與需求的平衡關系外,土地的供應方式也與之緊密相關,而地價上漲必然要推動房價上漲。這是經(jīng)濟內(nèi)在的規(guī)律,是任何人都不可能改變和否定的。因此,穩(wěn)定和降低房價,最為關鍵的是,將目前政府壟斷型的土地供應市場結構,改革為競爭型的土地供應市場。主要改革內(nèi)容有:一是縮小非公益用地的征用范圍,集體土地只要符合建設規(guī)劃,就可以進入建設市場;二是在時間上改變掛招拍不定時并集中上市供應的形式,為土地出讓方長期在土地交易所登記信息,隨時隨地經(jīng)常性交易的形式;三是土地房產(chǎn)宅基地等信息由縣級政府的一部門登記、一部門確權、一部門發(fā)證,建立縣級房地產(chǎn)中心,出讓土地的在縣、市級房地產(chǎn)交易所登記信息;四是應當建立分層的縣級房地產(chǎn)交易中心、中心城市房地產(chǎn)交易中心、省級房地產(chǎn)交易中心、全國大區(qū)房地產(chǎn)交易中心,乃至全國房地產(chǎn)交易中心,各層次房地產(chǎn)交易中心聯(lián)網(wǎng),使土地房屋供應者與需求者之間隨時報價撮合,這樣會降低信息搜尋的成本,使供求信息靈敏對稱,形成供給與需求兩面都具有競爭性的房地產(chǎn)市場。
　　第二,改革財政稅收體制,調(diào)整中央與地方的財政稅收關系,擴大地方政府籌資權限,改變目前政府收入不可持續(xù)但抬高房價的土地財政格局。一是調(diào)整中央與地方對稅收的分成比例,提高地方財政在稅收中的比重,改變中央財政主要依靠稅,地方財政主要依靠賣地和收費的格局;二是改變土地一次將幾十年出讓收上來的體制,為土地交易增值稅、房產(chǎn)稅、占用土地過多的土地稅等,使與土地有關的地方財政收入可持續(xù);三是修改目前的預算法,允許地方政府建設項目發(fā)債,用于住宅道路、給排水、醫(yī)院學校等的配套資金來源,還本付息在一般財政預算中列支,從而使住宅區(qū)的公共設施費用由政府來承擔,降低住宅的公攤成本。
　　第三,農(nóng)村集體土地,包括農(nóng)民的宅基地、公益性用地被國家征收的,要足額補償;非公益用地直接進入建設市場,按照市場價格等價交換,并且在國家、開發(fā)商、用地人、居民之間合理分配。農(nóng)民的耕地和宅基地可以流轉、出讓、出租、抵押等,使農(nóng)民的土地從生產(chǎn)資料轉變?yōu)橘Y產(chǎn)盤活、資產(chǎn)變現(xiàn)和置換,幫助農(nóng)民能夠在城鎮(zhèn)中創(chuàng)業(yè)和購買房屋。
　　第四,要改革目前的創(chuàng)業(yè)體制,鼓勵創(chuàng)業(yè),增加就業(yè),提高居民的收入,增強其居住方面的支付能力。放寬小企業(yè)的注冊登記門檻,簡化注冊登記手續(xù)和步驟,取消許多領域注冊登記的前置審批;取消企業(yè)的各種工商等年檢,年檢費用由進行年檢的政府部門和行政性事業(yè)機構承擔;清理政府各種文件和法律法規(guī),大幅度減少審批事項,消除各種尋租設置;對城鎮(zhèn)中的流動商販,農(nóng)民從事小商小販,網(wǎng)開一面,實行較為寬容和靈活的管理體制;集中、統(tǒng)一和減少審批、許可、監(jiān)督和執(zhí)法,加強事后管理,放寬事前準入;建設政府行政事業(yè)服務大廳,實行一站式辦公,普及電子政務,真正實現(xiàn)政務公開和陽光化;清理各種收費,取消一些政府部門和行政性事業(yè)機構的收支兩條線體制,其機構、人員、公務費用一律由財政撥款支付,不得建立收費供養(yǎng)的政府部門和事業(yè)性機構;大力發(fā)展民間小銀行機構,使創(chuàng)業(yè)和小企業(yè)有一個寬松的融資環(huán)境。總之,使城鎮(zhèn)居民和進入城鎮(zhèn)的新移民富裕起來,從而有錢買房。
　　
　　出臺解決城鎮(zhèn)居民
　　住宅問題的有關政策
　　
　　解決中國城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村向城鎮(zhèn)新移民的居住問題,還需要出臺一系列的政策相配套。
　　第一,區(qū)別對待小產(chǎn)權房。考慮我國人多地少的現(xiàn)實,以及日后復墾的成本和難處,要禁止城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村購買宅基地;但是,在5000人左右的大村子、小集鎮(zhèn)和小城鎮(zhèn)中,要集體土地直接進入 住宅建設市場,即發(fā)展小產(chǎn)權房,以降低農(nóng)民城鎮(zhèn)化的住房成本門檻。國家在新農(nóng)村建設中,財力應當重點支持農(nóng)民集中到大村子、小集鎮(zhèn)和小城鎮(zhèn)的基礎設施等配套建設。
　　第二,政府在解決住宅問題中的作用。一是鼓勵合作建房。歐洲許多國家鼓勵居民成立住宅建設合作社,政府提供較低價格的土地,減免一些稅收,由住宅需要者組成住宅建設和消費合作社,自己建設,大大降低了住宅成本。二是政府建設經(jīng)濟適用房,出售給中低收入家庭。在建設經(jīng)濟適用房時,政府降低土地的價格,減免一些稅費,從而降低住宅的價格,以適應中低收入階層的購買能力。三是建設廉租公屋,對無力購買住宅的低收入和特別困難的家庭,一方面提供低收入家庭住房補貼,另一方面,提供廉租公屋,供其居住。
　　第三,開征房產(chǎn)稅。將幾十年出讓金一次性收取改革為對房產(chǎn)進行征稅,可以降低房屋開發(fā)的成本,穩(wěn)定住房的價格水平;對超過人均面積的部分、多套房、別墅等等征稅,甚至征收累進稅,有 助于抑制住宅獲利投機性投資,從而消除投機推動的住宅價格上漲;開征房屋稅,增加房屋持有和閑置成本,也有利于消除房屋的閑置現(xiàn)象,使緊缺的土地和住宅資源充分得以利用。
　　第四,國家出臺有利于撤村并鎮(zhèn)村民集中集約居住等有利于節(jié)約并整備土地資源的政策。對從小村子搬遷到大村子,對放棄宅基地而遷入多層住宅的村民,特別是對放棄住宅基地復墾為耕地的村民,除了合理征用補償其土地外,還應當另外支付一筆補貼,鼓勵其為國家節(jié)約土地資源的行為。
　　(9月14日《學習時報》)

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