摘要：共同農(nóng)業(yè)政策從最初的以價格政策結(jié)合邊境的措施到20世紀80年代的結(jié)構(gòu)調(diào)整，都一貫重視境內(nèi)糧食自給、農(nóng)業(yè)的發(fā)展和生產(chǎn)者的收入穩(wěn)定。其此后的改革也強化了農(nóng)業(yè)環(huán)境欠佳地區(qū)的農(nóng)業(yè)政策，并導入了直接支付政策。WTO新一輪談判中歐盟意圖通過農(nóng)業(yè)改革實現(xiàn)直接支付政策向綠箱政策的轉(zhuǎn)換。日本在多邊談判中主張聯(lián)合歐盟，國內(nèi)農(nóng)業(yè)改革也著力構(gòu)建以“山間地區(qū)農(nóng)業(yè)直接支付”和“跨品目農(nóng)業(yè)經(jīng)營安定對策”為主的直接支付體系，但農(nóng)業(yè)政策重點仍然放在結(jié)構(gòu)調(diào)整上。因此，要實現(xiàn)日本提高糧食自給率這一最重要目標仍須結(jié)合針對單一農(nóng)產(chǎn)品的支付政策。同時，日本今后有必要加強同東亞地區(qū)國家的農(nóng)業(yè)合作。
　　關(guān)鍵詞：共同農(nóng)業(yè)政策直接支付跨品目農(nóng)業(yè)經(jīng)營安定對策綠箱政策
　　中圖分類號：D83　文獻標識碼：A　文章編號：1005-4812(2010)05-0066-72
　　
　　歐洲農(nóng)業(yè)在戰(zhàn)后的經(jīng)濟發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中仍然不斷發(fā)展，這與日本在戰(zhàn)后產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型過程中農(nóng)業(yè)衰退，生產(chǎn)要素向其他產(chǎn)業(yè)大量流動形成了對比。在歐盟的政治、經(jīng)濟一體化不斷發(fā)展的過程中，其農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的政策，即共同農(nóng)業(yè)政策(common Agricultural P0licy，CAP)所起的諸多作用也舉足輕重。但在國際經(jīng)濟形勢和多邊農(nóng)業(yè)談判形勢的變化中，歐洲共同農(nóng)業(yè)政策也開始在改革中摸索實現(xiàn)農(nóng)業(yè)發(fā)展和市場開放的兩難政策方向，并在此過程中建立了以直接支付政策為主的農(nóng)業(yè)政策體系。在WTO多邊農(nóng)業(yè)談判中，日本主張同歐盟合作，主張在推行漸進式農(nóng)業(yè)自由化的同時推進國內(nèi)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整�？梢娙毡菊J為歐盟在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域有著與日本相近的戰(zhàn)略目標。事實上，日本的農(nóng)業(yè)改革，特別是在20世紀90年代后也受到共同農(nóng)業(yè)政策相關(guān)改革的較大影響。
　　
　　一、共同農(nóng)業(yè)政策的主要改革
　　
　　歐洲經(jīng)濟共同體(EEC)在《羅馬條約》中將其目的規(guī)定為關(guān)稅同盟、共同市場和共同農(nóng)業(yè)及運輸政策三點。1962年共同農(nóng)業(yè)政策開始在加盟六國實施，1968年關(guān)稅同盟和農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的統(tǒng)一市場正式形成。分析其背景，不難看出，二戰(zhàn)后歐洲確定了采用“小歐洲”方式推行一體化的方向后，基于“共同市場應(yīng)覆蓋農(nóng)業(yè)領(lǐng)域及農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易”的構(gòu)想，歐洲經(jīng)濟共同體認識到有必要將單個國家的獨立農(nóng)業(yè)政策改變?yōu)椤肮餐�農(nóng)業(yè)政策”。同時，在共同農(nóng)業(yè)政策制定之初，歐洲經(jīng)濟共同體除了考慮各成員國當時的農(nóng)業(yè)保護政策的實施狀況、二戰(zhàn)后的糧食短缺問題之外，還考慮到了農(nóng)業(yè)的獨立性和特殊性。
　　對初期階段的共同農(nóng)業(yè)政策，首先確認以下三點。第一，創(chuàng)立期CAP的核心部分是價格政策，其實質(zhì)是運用邊境措施手段排除來自境外市場的影響，從而實現(xiàn)確保并擴大境內(nèi)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以及農(nóng)業(yè)部門收入。第二，政策制定之初就考慮到了農(nóng)業(yè)的特殊性，并包含了“家庭式農(nóng)業(yè)經(jīng)營”、“市場競爭的排除”的理念。第三，政策帶有以財政補貼的方式支持農(nóng)產(chǎn)品價格的特征。事實上對歐洲農(nóng)業(yè)指導與保證基金(EAGGF)的財政支出經(jīng)常成為預(yù)算支出的最大項目。正因為CAP將以上三點作為前提，所以在關(guān)稅同盟成立后，歐洲共同體(EC)12國的糧食自給率由1969～1971年的85％上升為1979―1981年的95％和1988～1990年的115％，黃油、葡萄酒、谷物、牛奶等主要農(nóng)產(chǎn)品的自給率都超過了100％，也就是說歐共體實現(xiàn)了跨國境的糧食自給。
　　20世紀80年代CAP主要進行了以下改革。在市場與價格政策方面，CAP除了引入保證限制數(shù)量制度、生產(chǎn)者共同責任進口稅制度、生產(chǎn)配額制度外，還實施了限制介入收購(對農(nóng)產(chǎn)品的期限和品質(zhì))以及控制農(nóng)產(chǎn)品價格(1984年以后)的政策。另外，1988～1989年度開始導入了“穩(wěn)定農(nóng)業(yè)支出措施”(Stabilizer，根據(jù)生產(chǎn)量的增加降低價格)和農(nóng)業(yè)指針(Agricultural Guidelines，AG)。在結(jié)構(gòu)政策方面，1985年3月“關(guān)于農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)改善的理事會規(guī)則”(新結(jié)構(gòu)政策)生效，7月通過了“共同農(nóng)業(yè)政策展望”(Green Paper)。這些政策主要強調(diào)減少生產(chǎn)過剩和農(nóng)業(yè)所具有環(huán)保的功能，它意味著CAP從“市場政策型”向重視環(huán)境保護的地區(qū)農(nóng)村政策轉(zhuǎn)型。
　　在政策改革的1975年指令中CAP正式引入了農(nóng)業(yè)環(huán)境欠佳地區(qū)農(nóng)業(yè)政策(Less-FavouredAreas，LFA)，將山間地區(qū)等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件欠佳地區(qū)指定為LFA，對其農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動進行補貼。80年代后期對LFA政策的改革中又加入了“對自然空間、旅游資源以及附近區(qū)域的保護”等內(nèi)容，1987年又對LFA的年代補償金的金額范圍等做了擴充，這些政策的主要意義仍然在于維持歐共體農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的收入。從以上可以看出，CAP中的結(jié)構(gòu)政策到上世紀80年代為止，對于生產(chǎn)過剩問題并沒有立即采用單純的生產(chǎn)量調(diào)整手段，而是導人新的概念，在政策上確保耕地資源和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者收入，在對農(nóng)業(yè)功能的定位中確立了“環(huán)境和景觀”等非經(jīng)濟概念，這些概念后來發(fā)展為“農(nóng)業(yè)的多功能性”這一CAP農(nóng)業(yè)保護的核心概念之一。
　　在CAP的政策改革下，歐共體農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)在80年代繼續(xù)擴大，其境內(nèi)產(chǎn)量的增加對境外農(nóng)產(chǎn)品出口國來說意味著出口市場和出口機會的減少。同時歐共體本身對外出口的增加也使其在第三國市場成為其他出口國的強有力的競爭對手。因此，CAP的市場與價格政策在進口和出口兩方面使歐共體與美國、凱恩斯集團等傳統(tǒng)農(nóng)產(chǎn)品出口國之間的貿(mào)易摩擦在80年代激化。
　　1986年開始的關(guān)貿(mào)總協(xié)定(GATT)烏拉圭回合多邊談判也成為了歐共體和美國的角力場。布魯塞爾部長級會議(1990年)上歐共體與美國在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的對立使談判破裂后，1992年歐共體進行了農(nóng)業(yè)政策改革(92年改革)，可見烏拉圭回合談判對92年改革產(chǎn)生了重大影響。92年改革提出改革的目的為“實現(xiàn)市場均衡以及改善歐共體農(nóng)業(yè)競爭力”�！笆袌鼍�衡”意在解決生產(chǎn)過剩問題，“改善農(nóng)業(yè)競爭力”意在縮小農(nóng)產(chǎn)品的境內(nèi)外價格差別。改革的主旨在于削減邊境措施和市場介入上的價格支持，以此來縮小內(nèi)外價格差別，另一方面通過直接支付方式進行收入補償以此來實現(xiàn)向財政負擔型政策的轉(zhuǎn)換。另外，為了解決生產(chǎn)過剩和環(huán)境問題，92年改革還通過對青壯年農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的補貼，普及粗放型生產(chǎn)方式、退耕還林等方式強化了結(jié)構(gòu)政策。歐共體通過92年改革降低了以谷物為首的歐盟農(nóng)產(chǎn)品市場價格的同時，擴充并強化了LFA和農(nóng)業(yè)環(huán)境政策，并在此基礎(chǔ)上導入直接支付制度。其改革背景一方面是農(nóng)作物生產(chǎn)過剩、貿(mào)易摩擦、區(qū)域間的經(jīng)濟發(fā)展水平差異以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)引起環(huán)境污染等問題的發(fā)生，另一方面是烏拉圭回合談判中歐共體受到了邊境措施、國內(nèi)支持和出口補貼三方面要求的削減農(nóng)業(yè)保護的壓力，結(jié)果最終的農(nóng)業(yè)協(xié)定中歐共體接受了一律關(guān)稅化，最少進口量(MA)和出口補貼削減等條件。因此，92年CAP改革是歐共體為解決自身的農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)問題而主動進行的改革，同時也是借用了烏拉圭回合多邊談判的外部壓力來進行的改革。
　　從財政支出方面看，92年改革前出口補貼和維持庫存所需的支出呈增加趨勢，但改革后 從1993年開始其支出開始減少。但與出口補貼相反，直接支付的支出不斷增加。因此，92年改革與其說是為了削減財政支出，還不如說是為了烏拉圭回合多邊談判所作的政策變更，其實質(zhì)是在判斷邊境措施、國內(nèi)支持和出口補貼的削減不可避免后，迅速確立新的境內(nèi)農(nóng)業(yè)保護政策�！耙詼p產(chǎn)為前提的直接支付”這一方式在烏拉圭回合農(nóng)業(yè)協(xié)定中被認定為藍箱政策，不納入農(nóng)業(yè)保護削減范圍，因此此后的歐共體農(nóng)業(yè)政策將是在維持這一政策的同時，以農(nóng)村地區(qū)政策和環(huán)境政策為軸心維持并進一步發(fā)展境內(nèi)農(nóng)業(yè)。另一方面如何削減農(nóng)業(yè)財政支出仍然是92年改革遺留的課題。
　　1993年11月《馬斯特里赫特條約》生效后，歐洲正式從歐洲共同體(EC)時代進入歐盟(EU)時代，此后歐盟東擴及歐洲一體化的推進都對歐盟共同農(nóng)業(yè)政策產(chǎn)生了進一步的影響。烏拉圭回合決定于2000年開始WTO新一輪多邊談判，歐盟需要為此作出進一步削減保護等政策性準備。另外，歐盟東擴后如何推進西歐與中、東歐農(nóng)業(yè)的一體化也是歐盟所面臨的課題。在92年改革后的政策框架下，中、東歐國家加入歐盟后也適用共同農(nóng)業(yè)政策，因此歐盟除了要應(yīng)對境內(nèi)差距擴大與經(jīng)濟不平衡的問題外，由于中、東歐國家的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本是原加盟國家的40％～80％左右，這將會進一步拉低境內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品價格，從而使CAP用于價格支持和直接支付的財政支出進一步增加。在這樣的背景下，歐盟在2000年和2003年分別進行了農(nóng)業(yè)政策改革。
　　2000年改革(2000年議程)除了降低谷物、牛肉、乳制品等的價格支持力度，對其加以補償外，另一個重點是將振興農(nóng)村與環(huán)境保護定位為CAP的第二政策支柱(The SecondPillar)，并從第一政策支柱(市場支持措施)中重新分配預(yù)算。另外，歐盟為了準備2003年3月確立WTO新一輪農(nóng)業(yè)談判模式框架，2003年改革引入了脫鉤(Decoupling)的概念，即生產(chǎn)與價格的脫鉤政策。改革以前直接支付是按照當年的種植面積、飼養(yǎng)頭數(shù)等各農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)量進行直接支付，改革以后直接支付的大部分都和各農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)要素相剝離，轉(zhuǎn)變?yōu)椤皢我晦r(nóng)場支付”(Single Farm Payment)。即將對耕種作物、乳制品、馬鈴薯、豆類、大米、種子等農(nóng)產(chǎn)品的大部分直接支付進行合并，轉(zhuǎn)換為以2000～2002年為基準期的以農(nóng)場為單位的單一支付�？梢�，歐盟一方面面對美國和凱恩斯集團的削減壓力，另一方面自身也有削減CAP財政支出的動力。在這樣的條件下CAP改革實行脫鉤政策，將價格與生產(chǎn)要素的關(guān)聯(lián)切斷，這樣直接支付就從藍箱轉(zhuǎn)變?yōu)槊庥谙鳒p的綠箱政策。悃此2003年改革，歐盟意圖在新一輪的多邊農(nóng)業(yè)談判中取得對美國的主導權(quán)，同時強化了CAP一貫重視并保護境內(nèi)農(nóng)業(yè)的政策導向。
　　
　　二、日歐主要農(nóng)業(yè)政策比較
　　
　　首先比較一下雙方農(nóng)業(yè)政策所涉及的主要政策課題。CAP在實施當初所表明的課題主要有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率的提高、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者收入的增加、農(nóng)產(chǎn)品的安定供給等。這些課題與CAP所規(guī)定的三個基本原則相一致。在達成跨國境糧食自給后，CAP將生產(chǎn)過剩、環(huán)境污染、財政負擔和貿(mào)易摩擦列為政策的主要課題，而且在烏拉圭回合談判開始后，如何削減出口補貼又成為最重要的課題之一。另一方面，上世紀60年代歐洲經(jīng)濟共同體開始實施地區(qū)政策，力圖消除經(jīng)濟、社會差別，此后這一課題也一直作為歐洲地區(qū)政策的全局性課題，這一點也在CAP中得到了體現(xiàn)。例如在歐洲農(nóng)業(yè)指導與保證基金(EAGGF)的使用上，改變了過去過于重視“保證部門”的情況，通過加大對“指導部門”的支出，致力于解決農(nóng)村地區(qū)的現(xiàn)代化和農(nóng)村振興等地區(qū)政策等問題。
　　日本在戰(zhàn)后初期經(jīng)濟的全局性課題是實現(xiàn)經(jīng)濟自主獨立，因此農(nóng)業(yè)政策的關(guān)鍵是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)自立，即“強化綜合糧食自給度”，政策課題的中心被設(shè)定為“糧食增產(chǎn)和自給”。[811961年《農(nóng)業(yè)基本法》施行后主要政策課題變?yōu)椤巴ㄟ^結(jié)構(gòu)改革使農(nóng)業(yè)作為自立產(chǎn)業(yè)”。70年代后生產(chǎn)量調(diào)整(減產(chǎn))、土地流轉(zhuǎn)、如何減少糧食管理特別會計赤字等課題成為政策的主要對象。80年代后期烏拉圭回合多邊談判，日本農(nóng)業(yè)面臨進一步的自由化壓力，在1992年的“新政策”中政策的中心課題被定為“充滿活力的農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)、強大的農(nóng)業(yè)經(jīng)營”。而在1999年新基本法以及此后農(nóng)業(yè)政策的中心，即2000年、2005年的基本計劃中，農(nóng)業(yè)政策最重要的課題被設(shè)定為“糧食自給率的提高、農(nóng)業(yè)的多功能性、農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展以及農(nóng)村的振興”。對于這些政策課題，本文將其劃分成三個階段進行比較。分別為糧食增產(chǎn)階段(二戰(zhàn)結(jié)束一1968年)、結(jié)構(gòu)改善階段(1969―1986年)和烏拉圭回合與WTO多邊談判階段(1986年～至今)。第二階段的開始年定為1969年是因為這一年日本試行生產(chǎn)量調(diào)整政策，而歐共體正式開始結(jié)構(gòu)改善的討論與政策的實施也是在1969年以后開始的。
　　在第一階段，日本和歐洲經(jīng)濟共同體都面臨戰(zhàn)后初期糧食不足的問題。歐洲經(jīng)濟共同體通過以市場與價格政策為核心的共同農(nóng)業(yè)政策達成了糧食自給，日本首先通過農(nóng)地改革和《農(nóng)地法》的頒布確保了生產(chǎn)要素，然后通過價格政策(不斷提高大米的政府收購價格)實現(xiàn)了“糧食增產(chǎn)”的目標。在這里需要強調(diào)的是，在這一階段日歐雙方農(nóng)業(yè)的發(fā)展都是在邊境措施起作用的背景下實現(xiàn)的。進入第二階段后日歐雙方都面臨農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整問題，但在農(nóng)業(yè)政策上出現(xiàn)了較大的不同。日本在解決糧食不足的問題后，實施了《農(nóng)業(yè)基本法》，該法決定實施“改善農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)”和“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的有選擇擴大”，即一種有選擇性的結(jié)構(gòu)調(diào)整政策。在20世紀60年代后期日本的水稻生產(chǎn)過剩，并引發(fā)了糧食管理特別會計赤字龐大的問題。為了解決這兩個問題，日本戰(zhàn)后的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)擴大政策出現(xiàn)轉(zhuǎn)換，開始實施生產(chǎn)量減產(chǎn)政策。而比較同期歐洲的農(nóng)業(yè)政策，我們看到，CAP強調(diào)的是選擇性結(jié)構(gòu)政策的局限性。以減少農(nóng)業(yè)人口和耕地、改善流通為中心內(nèi)容的曼斯霍爾特計劃也遭到了成員國的反對。1972年指令所進行的改革只選取了其中的部分內(nèi)容。同時在這一階段，歐共體運用出口補貼擴大農(nóng)產(chǎn)品的對外出口，而且在1975年指令中通過設(shè)定LFA政策強化了地區(qū)主義的農(nóng)業(yè)理念。進入80年代后歐共體雖然實施了政府采購限制、價格控制等政策，但1985年實施的“新結(jié)構(gòu)政策”也明顯加強了LFA政策，當時所發(fā)布的“共同農(nóng)業(yè)政策展望”強調(diào)的是通過“維持農(nóng)村的社會性紐帶作用”、“通過農(nóng)耕保持環(huán)境景觀”來實現(xiàn)“綠色歐洲”。因此，歐共體政策上雖有緩解生產(chǎn)過剩的意圖，但政策的最優(yōu)先課題是如何維持境內(nèi)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村社會。
　　在此需要指出的另一個問題是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。日本在戰(zhàn)后實現(xiàn)經(jīng)濟復(fù)興后大力推進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，由此產(chǎn)生大量農(nóng)業(yè)勞動力外流，許多農(nóng)戶放棄農(nóng)業(yè)(離農(nóng))或轉(zhuǎn)為兼職農(nóng)戶(兼業(yè))。同樣在歐共體內(nèi)由于農(nóng)業(yè)的技術(shù)進步和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，也出現(xiàn)農(nóng)業(yè)勞動力加速流向其他產(chǎn)業(yè)的趨勢。但在第一次石油危機(1973年)后，日歐雖然同時進入經(jīng)濟低增長時代，但農(nóng)業(yè)政策的方向卻不盡相同。日本著力將以“重厚長大”產(chǎn)業(yè)為主的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整為節(jié)省能源的 “輕薄短小”產(chǎn)業(yè)為主的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，在此背景下，農(nóng)村勞動力大部分變?yōu)榧媛氜r(nóng)戶。農(nóng)業(yè)基本法提出農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的路線后，80年代的主要政策中，“80年代農(nóng)業(yè)政策的基本方向”(1980年)提出“尊重市場原理”，“面向21世紀的農(nóng)業(yè)政策的基本方向”(1986年)強調(diào)“培育能夠自立的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)”，也都繼承了60年代的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化路線。而同期的歐共體導人并強化了對青壯年農(nóng)戶的特別援助、山間地區(qū)對策，提出“重視地區(qū)發(fā)展的方法論”。在“共同農(nóng)業(yè)政策展望”中確認了“保護屬于農(nóng)業(yè)公民的就業(yè)機會”、“家族農(nóng)業(yè)是歐洲的基本概念之一”等理念，因此這一時期CAP的政策特點是“告別培育大規(guī)模農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化路線”(永田惠十郎，1990年)。同這一階段日本糧食自給率迅速走低相比，歐共體實現(xiàn)了幾乎所有主要農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)自給，同時成員國的糧食自給率(按熱量計算)都實現(xiàn)了上升。
　　再比較一下第三階段。烏拉圭回合談判中美國要求歐盟對出口補貼進行大幅度削減，但歐盟主張小幅度削減，最終歐盟成功地將“減產(chǎn)條件下的直接支付”歸入藍箱政策從而將其劃分在削減框架外。在2000年和2003年改革中，歐盟又提出直接支付的脫鉤政策，力圖實現(xiàn)向綠箱政策的轉(zhuǎn)換�？梢钥闯�，CAP一貫堅持重視區(qū)域內(nèi)農(nóng)業(yè)的政策。而這一階段的日本在1992年發(fā)表了題為“適應(yīng)新的國際環(huán)境的農(nóng)業(yè)政策開展方向”的新政策，這也是多邊農(nóng)業(yè)談判進展對日本影響的結(jié)果。談判結(jié)束后日本最終接受了“一律關(guān)稅化”原則，但也取得了“緩期執(zhí)行基礎(chǔ)糧食部門的關(guān)稅化”的一定“成果”。此后，1995年糧食法和1999年新基本法的施行都與烏拉圭回合談判結(jié)果有關(guān)。
　　接著，再對雙方政策重點之一的直接支付政策進行比較。如前所述，CAP在創(chuàng)設(shè)期的理念中就包含了如何處理在競爭中處于不利條件的農(nóng)業(yè)地區(qū)和農(nóng)業(yè)經(jīng)營的問題，因此1975年LFA政策被正式引入。而日本正式導人LFA政策是在1999年新基本法中。新基本法首先引入的是“山間地區(qū)農(nóng)業(yè)的直接支付制度(2000年度開始實施)”。此后，2005年“新基本計劃”正式?jīng)Q定從2007年度開始實施“日本式直接支付”，即“跨品目農(nóng)業(yè)經(jīng)營安定對策”，這樣日本農(nóng)業(yè)政策中形式上包括LFA和直接支付政策的近似于CAP的新的農(nóng)業(yè)支持政策體系正式形成。同為LFA政策，CAP早在1975年就引入了該政策，而日本在2000年才開始實施，比歐洲晚了近25年。此前，日本對山間地區(qū)農(nóng)業(yè)的保護主要依賴于邊境措施以及價格政策等，并沒有對山間地農(nóng)業(yè)在競爭上所處的不利條件進行足夠的補正。從數(shù)據(jù)上看，日本農(nóng)業(yè)中山間地區(qū)的農(nóng)戶數(shù)、耕地面積以及農(nóng)業(yè)產(chǎn)出額分別占總數(shù)的43.4％(2000年)、41.8％(2001年)、37.4％(2002年)，約為日本農(nóng)業(yè)總體的4成左右，這個比例與英國、德國和法國的比例相近。歐盟全部耕地中環(huán)境欠佳地區(qū)的比例為55.9％(1995年，15國，7800萬公頃)，其中，英國、德國和法國的比例分別為44.7％、49.5％、46.3％，大都在4～5成�？梢哉f，對日本來說，山間地區(qū)農(nóng)業(yè)的重要性與歐共體的主要成員國一樣。但日本在導入LFA政策前，一直堅持將結(jié)構(gòu)政策定為農(nóng)業(yè)政策作為其首要任務(wù)。歐共體在生產(chǎn)過剩及結(jié)構(gòu)調(diào)整、財政壓力加大的背景下依然引入了利用財政手段進行支持的農(nóng)業(yè)環(huán)境欠佳地區(qū)政策，而日本則是在國內(nèi)農(nóng)業(yè)縮小、低糧食自給率和山間地區(qū)耕地面積不斷減少、農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨極其嚴峻的局面下引入該政策的。
　　根據(jù)以上敘述，可以作如下三點確認。第一，從山間地區(qū)對農(nóng)業(yè)的重要性來看，對于其在市場競爭中所處的不利條件進行補正是日本政策可取的方向，雖然比歐洲晚了25年，但其引入對日本農(nóng)業(yè)有積極的意義。第二，日歐雙方的農(nóng)業(yè)政策都強調(diào)環(huán)境和地區(qū)政策、強調(diào)農(nóng)業(yè)的多功能性，在WTO多邊框架內(nèi)作為綠箱政策免于削減。對日本來說，政策的主要目的是防止閑荒地的增多和山問地區(qū)農(nóng)業(yè)的進一步衰退，因此，政策方向向綠箱政策靠攏，加強了政策的可持續(xù)性和一貫性。第三，日本沒有采用預(yù)算的單年度方式，而是決定將支付單價和制度本身固定5年，因此當未來WTO新一輪談判取得進展，日本農(nóng)業(yè)市場面臨進一步開放壓力時，政策的效果依然有限。根據(jù)日本學者等對英、德、法三國LFA農(nóng)戶的研究，當農(nóng)產(chǎn)品價格下降時LFA以外的補貼和收入補償?shù)荣Y金的比重加大，而且在三國LFA農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的數(shù)量仍然在減少。因此，日本要實現(xiàn)政策目標，需要同時結(jié)合其他確保農(nóng)戶收入的政策。如前所述，歐盟在CAP2000年改革中將振興農(nóng)村和環(huán)境保護作為第二政策支柱，日本也在新基本法中將“振興農(nóng)村”作為該法的重要構(gòu)成部分。但與歐洲一樣，日本農(nóng)業(yè)政策向財政負擔型轉(zhuǎn)變將進一步加大財政負擔，因此，確保農(nóng)業(yè)預(yù)算將是政府面對的最重要課題之一�！翱缙纺哭r(nóng)業(yè)經(jīng)營安定對策”(日本式直接支付)對支付對象做了限制，在支付的兩類范圍，即“糾正生產(chǎn)條件差別”和“緩和因收入變動而產(chǎn)生的影響”中都對支付對象做了限定。而且在直接支付規(guī)模下限規(guī)定上，歐盟的規(guī)定遠遠低于其平均經(jīng)營規(guī)模，而日本的規(guī)定為4公頃(不包括北海道地區(qū))，遠遠高于其1公頃的平均經(jīng)營規(guī)模。因此日本的直接支付政策更加偏重于中、大規(guī)模的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者，是一定程度上重視結(jié)構(gòu)調(diào)整的選擇性政策。
　　
　　三、CAP的核心特征及對日本農(nóng)業(yè)改革的啟示
　　
　　從以上考察及分析中，可以對CAP做如下五點總結(jié)。
　　第一，在CAP中確保境內(nèi)的糧食自給是歐盟農(nóng)業(yè)政策的前提。早在上世紀60年代歐共體就已經(jīng)解決了糧食安全和糧食自給的問題，所以現(xiàn)代歐洲農(nóng)業(yè)政策中這一問題已經(jīng)不太被提及。CAP從最初實施開始就設(shè)定了出口補貼，可見其政策中自然包括境內(nèi)糧食自給的含義。
　　第二，CAP從實施之初就與歐盟的地區(qū)政策密切相關(guān)、帶有鮮明的通過收入政策來防止區(qū)域間和lT農(nóng)業(yè)間差距擴大的特點，政策中價格政策作為收入政策的一個環(huán)節(jié)發(fā)揮了積極的作用。在幾次改革中，地區(qū)政策以及農(nóng)村政策不斷得到強化，而且LFA政策與環(huán)境政策的重要性也在加強。
　　第三，從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的角度看，CAP受到了歐盟產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的影響，但在歐盟產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級的過程中，農(nóng)業(yè)對就業(yè)、環(huán)境等所起的作用依然受到了重視。上述的1985年“共同農(nóng)業(yè)政策展望”倡導的“保護屬于農(nóng)業(yè)的人們的就業(yè)機會”就反映了這一點。
　　第四，政策對LFA和環(huán)境保護的重視，雖然被規(guī)定在上述的地區(qū)政策、農(nóng)村政策中，但它也是為應(yīng)對多邊談判農(nóng)業(yè)開放而產(chǎn)生的保護境內(nèi)農(nóng)業(yè)的新方式，因此本身也帶有保護境內(nèi)農(nóng)業(yè)的性質(zhì)。這一點從直接支付由藍箱政策向綠箱政策的轉(zhuǎn)換也可以得到確認。
　　第五，CAP的基本性質(zhì)包含在其三個基本原則中，而這三個基本原則也意味著“區(qū)域同盟”。CAP是“共同的(Common)”農(nóng)業(yè)政策，其最初就是區(qū)域同盟政策的一環(huán)。區(qū)域同盟這一性質(zhì)規(guī)定了歐盟政策體系的根本，因此CAP的基本性質(zhì)也由區(qū)域同盟所規(guī)定，同時與同盟中的成員國的現(xiàn)實狀況密切相連。在區(qū)域同盟的框架下，CAP對內(nèi)承擔著收入政策、地區(qū)政策、農(nóng)村政策和環(huán)保政策的作用，對外也作為同盟發(fā)揮著戰(zhàn)略影響力。這一點在歷次多 邊談判的過程都得到了體現(xiàn)。2003年CAP改革時的歐盟農(nóng)業(yè)委員弗朗茲?費什勒(FranzFischler)曾說過：“自由化的推進絕不是拋棄本國的農(nóng)民，環(huán)境、景觀的保護都需要農(nóng)民。而保護農(nóng)民不是用市場，也不是用貿(mào)易壁壘，而是用本國的農(nóng)業(yè)制度�！�
　　從上可知，歐盟的共同農(nóng)業(yè)政策及以上特征對日本農(nóng)業(yè)政策產(chǎn)生了重大影響，對當今日本農(nóng)業(yè)改革也提供了啟示，在此提出四點總結(jié)。
　　第一，從農(nóng)業(yè)在糧食安全中所起的作用來說，日本的農(nóng)業(yè)政策今后在相當長的時期內(nèi)仍需從提高糧食自給率出發(fā)�，F(xiàn)行的政策也應(yīng)堅持新基本法以及新基本計劃所制定的關(guān)于自給率的相關(guān)政策，今后的相關(guān)政策改革也不能脫離這個中心。
　　第二，除了歐盟外，美國也在1996年農(nóng)業(yè)法中導入了固定直接支付政策，可見日本農(nóng)業(yè)政策將不可避免的向以直接支付為主要手段的財政負擔型轉(zhuǎn)換。隨著多邊農(nóng)業(yè)談判的深入，日本面對國內(nèi)將會繼續(xù)充實和完善直接支付體系。為實現(xiàn)糧食自給率目標，有必要結(jié)合以單個農(nóng)產(chǎn)品為對象的支付政策。這里需要指出，日本農(nóng)業(yè)政策一直以來都受到國內(nèi)政治動向的影響，歷次大選都對農(nóng)業(yè)政策產(chǎn)生了較大影響，二戰(zhàn)后“農(nóng)林族議員”派系持續(xù)強大的影響力就是最好的佐證。選舉結(jié)果的變化及政局動蕩對農(nóng)業(yè)政策造成的“反復(fù)”和“倒退”效應(yīng)是日本農(nóng)業(yè)政策停滯不前的重要原因之一，國內(nèi)政局穩(wěn)定以及農(nóng)業(yè)發(fā)展方向認識的統(tǒng)一是今后日本農(nóng)業(yè)發(fā)展不可或缺的前提條件之一。
　　第三，對于山間地區(qū)，通過直接支付進行不利條件補正和對農(nóng)業(yè)的多功能性的支持仍將是今后政策的重點之一，日本需要強化財政支持力度。另一方面，為了應(yīng)對山間地區(qū)農(nóng)村人口減少和老齡化問題，在農(nóng)村政策中也需推動改善農(nóng)村居住環(huán)境、促進青壯年勞動力從事農(nóng)業(yè)活動的相關(guān)政策的進展。歐盟的強制性動態(tài)調(diào)整機制(System of Compulsory Modulation)可供參考。同時制定政策應(yīng)發(fā)揮地方行政的主導性作用，構(gòu)建扎根于地方的農(nóng)村政策框架。
　　第四，從日本的生產(chǎn)要素賦存和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)來看，今后日本農(nóng)業(yè)的發(fā)展有必要結(jié)合東亞經(jīng)濟一體化的問題來考慮。歐洲一體化的進程給世界許多其他地區(qū)提供了區(qū)域經(jīng)濟、政治一體化的參考，東亞地區(qū)也有許多關(guān)于此類的討論。從CAP在歐洲一體化中所起的作用來看，東亞地區(qū)以小規(guī)模、家庭生產(chǎn)方式的水稻農(nóng)業(yè)為主的共同的農(nóng)業(yè)特點，也為將來在東亞建立共同的農(nóng)業(yè)政策提供了前提。另外日本在多邊框架中也可以加強與同為東亞地區(qū)大國的中國進行包括農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的合作。而日本自身所具有的經(jīng)濟實力和在農(nóng)業(yè)技術(shù)上的條件都能為東亞地區(qū)的農(nóng)業(yè)發(fā)展作出貢獻。

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