“有責(zé)任但無責(zé)任人”之辨 　　 　　在各種各樣的政治和行政廢弛情形中，�？梢姷健坝胸�(zé)任但無責(zé)任人”的現(xiàn)象。 　　“有責(zé)任但無責(zé)任人”在晚清有著典型的表現(xiàn)。百多年前的康有為，在他的《官制議》中痛心疾首地指斥當(dāng)時的情景：“……乃以四萬萬人之大國，無一人有國家之責(zé)任者，所謂國無人焉，烏得不弱危削亡哉？”偌大一個國家，議政者多，“義憤”者多，但就是沒有真正負(fù)責(zé)任的人，人人都可以堂而皇之、理由充足地視責(zé)任為他人之義務(wù)，而獨獨與己無涉。因此，盡管國家的責(zé)任“訴求”歷歷在目，但就是落實不到具體的官員身上，無人承擔(dān)明確、具體的職責(zé)，以致在一個即將傾倒的大廈的下面，眾官員們不是袖手旁觀，就是站著說話不腰痛。正是這種相延成習(xí)的“有責(zé)任而無責(zé)任人”的狀態(tài)，為清朝種下了最終覆亡的種子。
　　蘇聯(lián)的垮臺也是“有責(zé)任但無責(zé)任人”現(xiàn)象的很好例子。實際上，無論是蘇共的政治教條，還是其發(fā)達(dá)的國家官僚主義體制，無處不有繁文縟禮的“字面”責(zé)任，但就是難有責(zé)任的落實，難有責(zé)任與具體官員牢不可分的聯(lián)系�！柏�(zé)任”于官員而言，是“國家”的事、“公家”的事，而不是自己的事，以至于大家都可以心安理得地看著蘇共的統(tǒng)治一點點地崩解，猶如烈日下的冰塊在一點一點地融化，而不覺得與自己有任何干連。“責(zé)任”與“責(zé)任人”的分離客觀上促成了一個堂皇了幾十年的強勢國家和政黨一夜之間的垮臺。
　　“有責(zé)任但無責(zé)任人”現(xiàn)象，生動地揭示了政治和行政過程中客觀的責(zé)任訴求與主觀的責(zé)任認(rèn)同之間的巨大差距：國家的責(zé)任訴求不會自動地轉(zhuǎn)換成官員的責(zé)任認(rèn)同，要建立兩者之間的直接、牢不可分的聯(lián)系，有更多的工作要做，而絕非簡單的責(zé)任訴求設(shè)定。國家責(zé)任訴求與官員責(zé)任認(rèn)同之間之所以會發(fā)生各種各樣的分離，有多種原因，其中有些是因為責(zé)任實現(xiàn)機制的扭曲――如康有為所揭示的“當(dāng)今中國能達(dá)于上者有權(quán)，不能達(dá)于上者無權(quán)”，這種權(quán)力高度集中、壟斷的體制，在制度和道義層面上取消了官員的責(zé)任意識和道德感，表面神氣活現(xiàn)的官員事實上不過是敷衍塞責(zé)而已。官員主體性、主動性的喪失，本質(zhì)上抑制了官員履行責(zé)任的內(nèi)在沖動，因此即使是在政治效忠不變的情況下，被動、等因奉此、尸位素餐的官員們恐怕也難以承擔(dān)其應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。蘇共的例子則表明僵硬的政治體制、過時的國家責(zé)任訴求，不僅無法喚起官員的責(zé)任心，而且還會誘發(fā)官員政治忠誠的喪失，在呼喚新的政治形態(tài)成為官員普遍心理欲求的情況下，對舊的國家責(zé)任訴求采取有意識的曠責(zé)，成為官員自覺的選擇�？梢�，在這兩種情況下，實現(xiàn)有效的責(zé)任制都不是一件輕而易舉的事，建立有意義的責(zé)任制需要系統(tǒng)化地研究和考慮。
　　
　　“形式責(zé)任”與“實質(zhì)責(zé)任”之辨
　　
　　猶如正義之有“形式正義”與“實質(zhì)正義”之分一樣，在政府責(zé)任領(lǐng)域，應(yīng)當(dāng)區(qū)分“形式責(zé)任”與“實質(zhì)責(zé)任”，此兩種責(zé)任形同而實異，有時甚至是相互沖突的。兩種責(zé)任形態(tài)的劃分應(yīng)當(dāng)成為責(zé)任制的基礎(chǔ)之一。
　　“形式責(zé)任”是指機構(gòu)、官員所承擔(dān)責(zé)任的外部表現(xiàn)形式，如按時報告，及時出現(xiàn)在特定場合，及時發(fā)布應(yīng)當(dāng)發(fā)布的指令等，這種責(zé)任具有特定的檢驗標(biāo)準(zhǔn)，是常態(tài)情況下檢驗官員履責(zé)狀態(tài)的較好工具�！皩嵸|(zhì)責(zé)任”則是依據(jù)政府的根本責(zé)任與義務(wù)而來的關(guān)乎政府、官員根本職責(zé)的責(zé)任要求。由于政治與行政實踐的高度復(fù)雜性，尤其是在“形式責(zé)任”無法追究和窮盡的情況下，“實質(zhì)責(zé)任”對政府、官員職責(zé)履行情況的衡量是一個有用的工具，也具有重要的意義。
　　“形式責(zé)任”與“實質(zhì)責(zé)任”沖突的典型例子是30年前的唐山大地震。唐山以高昂的代價，證明了政府、官員不僅要履行形式上的責(zé)任，更要履行實質(zhì)上的責(zé)任，在形式責(zé)任與實質(zhì)責(zé)任相沖突的情況下，應(yīng)當(dāng)以對人民生命財產(chǎn)安全高度負(fù)責(zé)的精神負(fù)起“實質(zhì)責(zé)任”，而絕不能僅僅以“形式上”的履責(zé)而塞責(zé)諉過。唐山大地震以罕見的力度證明了：一個不能夠真正對公眾的生命財產(chǎn)安全和福利負(fù)責(zé)的官員，本質(zhì)上是“失責(zé)”的，盡管其可能履行了嚴(yán)格的官僚主義的“責(zé)任”；同時這樣的官員更是一個喪失了起碼良知的官員。
　　“形式責(zé)任”與“實質(zhì)責(zé)任”之間固有的緊張關(guān)系還體現(xiàn)在最近的山西學(xué)校公路晨練慘禍?zhǔn)录�中。山西慘禍發(fā)生后，各級各地政府及時發(fā)布了禁止學(xué)校利用公路開展學(xué)生體育鍛煉的命令，應(yīng)當(dāng)說這樣的禁令會有效防止類似山西慘禍的發(fā)生。這可視為政府形式責(zé)任的實現(xiàn)。但在學(xué)校沒有起碼的體育鍛煉場所的情況下，政府部門為了預(yù)防可能發(fā)生的事故而采取的禁令，客觀上也導(dǎo)致了學(xué)生們體育鍛煉的不足。因此，政府在禁止學(xué)校利用公路作為學(xué)生體育鍛煉場所的同時，還應(yīng)當(dāng)解決學(xué)校體育場所不足的問題。如果說禁止令是政府對學(xué)生生命安全負(fù)責(zé)的表現(xiàn)的話，那么為學(xué)校爭得必要的體育鍛煉場所就是對學(xué)生身體健康負(fù)責(zé)的體現(xiàn)，而這一點的重要性一點也不亞于對學(xué)生生命安全負(fù)責(zé)的重要性，事實上只有做到了這一點，才是履行了政府的“實質(zhì)責(zé)任”。
　　官員的履責(zé)，不僅是形式上的，更是實質(zhì)上的，不僅需要具備程序性價值，更要有道德良知。這樣，責(zé)任制才會給公眾帶來真正的福利和價值，才會成為凈化社會風(fēng)氣、改善社會成員間關(guān)系的方式和手段。
　　
　　“權(quán)責(zé)分離”與“合理不負(fù)責(zé)”之辨
　　
　　在“責(zé)任政府”理念日盛一日的情況下，不問責(zé)是不可能的，但亂問責(zé)也不是辦法。問什么責(zé)、問誰的責(zé)的問題并沒有隨“理念”的顯現(xiàn)而自然地解決。在中國式“從眾”、趕時髦心理作用下，問責(zé)制似乎大有包治官場百病的架勢，其功用確曾被一些人所夸大、誤用和濫用。同時也不排除問責(zé)制有時會成為某些官場“油子”的擋箭牌，從而弄不好會成為“權(quán)責(zé)分離的問責(zé)制”――即在沒有建立有效責(zé)任關(guān)系的情況下，而濫用問責(zé)制，造成責(zé)任承擔(dān)和歸屬的隨意和混亂，客觀上會再次強化權(quán)力、權(quán)利與責(zé)任的分離，從而嚴(yán)重背離問責(zé)制的初衷。在隨意處置“無責(zé)責(zé)任人”的情況下，權(quán)勢最大的官員自然會利用自己的強勢地位而攬功諉過，形成“權(quán)責(zé)分離的問責(zé)制”，問責(zé)制被當(dāng)成掩蓋官場黑幕的工具。
　　問責(zé)制的異化還可能發(fā)生于最大化“形式履責(zé)”而造成的社會資源和政府履責(zé)成本的極大擴大方面。在無法窮盡一切可能的情境而制定出包攬所有情況預(yù)案、同時又無法消除責(zé)任承擔(dān)和追究等級制的情況下，所有責(zé)任關(guān)系人對可能的責(zé)任情景的預(yù)防性處置自然是最大化、最極端化的“形式履責(zé)”，而意圖堵塞日后任何可能的責(zé)任追究。為此官員不惜消耗和浪費盡可能多的社會資源和財富，把“形式履責(zé)”的架勢拉得大大的。在這樣的情況下，本來發(fā)端于減少和降低社會損失的責(zé)任制，卻將導(dǎo)致新形式的社會資源的無意義消耗。
　　可見以上種種所謂的“問責(zé)制”本身并無優(yōu)于任何“無人負(fù)責(zé)”的狀態(tài)――“無人負(fù)責(zé)”是人與責(zé)任的分離，而亂問責(zé)，其實是適當(dāng)?shù)呢?zé)任與適當(dāng)?shù)娜说姆蛛x；雖形似矯枉過正，事實則是形異而實同，都難以建立政府和官員真正的責(zé)任、責(zé)任意識和責(zé)任道德，如此于責(zé)任制何有也？
　　因此，實踐真正的責(zé)任制需要更為徹底的實事求是和“負(fù)責(zé)任”，在目前建立“合理不負(fù)責(zé)”的理念和制度是必要的。再以唐山大地震為例，設(shè)想一個官員違背了上級的指令而發(fā)出了地震預(yù)報，但結(jié)果地震卻沒有發(fā)生。在這樣的情況下，政府不能夠因為社會公眾由于對地震的恐懼而引發(fā)的社會混亂而懲罰發(fā)布預(yù)報的官員。理由在于官員發(fā)布的僅僅是依據(jù)科學(xué)觀察而得出的預(yù)測，且這樣的預(yù)測事關(guān)公眾的重大利益，本身是合理盡責(zé)無過錯的。至于這種預(yù)測所引發(fā)的社會后果，不僅不是發(fā)布者所能夠控制的，而且與不發(fā)布預(yù)測所可能導(dǎo)致的危險相比，也是難以類比的。因此在這種情況下，他/她都不應(yīng)當(dāng)承擔(dān)由于所發(fā)布的信息而導(dǎo)致的社會混亂的任何責(zé)任�！昂侠聿回�(fù)責(zé)”的理念和制度提倡在責(zé)任與官員之間建立直接的聯(lián)系，在官員所具有的權(quán)力和所承擔(dān)的責(zé)任之間建立聯(lián)系，在官員自身的權(quán)力和權(quán)利之間建立聯(lián)系，形成具體、清晰、直接的權(quán)――責(zé)――利的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。在責(zé)任追究方面，不僅要體現(xiàn)權(quán)責(zé)相符原則，而且也要區(qū)分“可承擔(dān)責(zé)任”與“不可承擔(dān)責(zé)任”的不同。對“不可承擔(dān)責(zé)任”則需建立問責(zé)制意義下的“免責(zé)條款”，免除官員日常工作的后顧之憂，形成正向激勵，誘導(dǎo)官員合理化地履責(zé)，從而實現(xiàn)社會綜合效益的最大化，而非官員職位安全的最大化。對一些不可預(yù)料和顯然超出人力控制能力范圍以外的“事件”，則應(yīng)當(dāng)慎用問責(zé)制，從而建立官員內(nèi)心里的履責(zé)道德意識和職業(yè)良知，摒除弱肉強食、恃強凌弱、成王敗寇的“叢林規(guī)則意識”，同時也應(yīng)當(dāng)盡可能使問責(zé)制成為官員職業(yè)生涯的“交通規(guī)則”和指路明燈：只要盡心盡力、循規(guī)蹈矩，不僅可以確保其安全無憂，而且還可以達(dá)到理想的目標(biāo)，從而使官員成為問責(zé)制的主人而不是問責(zé)制的奴隸。
　　四川省最近出臺的關(guān)于責(zé)任制的規(guī)定，在“形式責(zé)任”層面進(jìn)行了有意義的探索，為政府行政過程中的“責(zé)任”管理提供了基礎(chǔ)。應(yīng)當(dāng)說，這是對政府、官員行政結(jié)果進(jìn)行“審查”、評價的重要手段，是責(zé)任政府“程序”建設(shè)的重要進(jìn)步，值得進(jìn)一步研究和推廣。

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