2010年1月19日,在國務院第四次全體會議上,國務院總理溫家寶把“盡快制定規(guī)范地方融資平臺的措施,防范潛在財政風險”列入今年宏觀政策方面重點抓好的工作之一。 　　這引發(fā)了各界對于我國地方債務情況的關注。過去半年,中國人民銀行、銀監(jiān)會、保監(jiān)會、財政部、審計署等紛紛對各地方政府“負債”問題發(fā)出過警告。決策層開始擔心,地方債務問題可能會危及中國經(jīng)濟的安全。
　　6月23日,國家審計署的審計報告顯示,有7個省、10個市和14個縣本級的債務余額與當年可用財力的比率超過100%,最高的達364.77%。地方債務形成的成因當中,除了地方政府發(fā)展沖動外,也存在上級政府向下級政府轉(zhuǎn)嫁不合理配套資金的問題。
　　
　　地方政府債務規(guī)模有多大?
　　如今的“政府融資平臺”究竟有多少,全國各地、各層級的地方政府債務規(guī)模到底有多大,從公開資料看,仍然缺乏準數(shù)。
　　不過披露出來的數(shù)據(jù)卻一個比一個大。
　　如較早的,截止到2009年5月末的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示,全國政府融資平臺有3800多家。它們的負債總額由2008年初的1.7萬億元,在不到一年半時間里升至5.26萬億元,其中85%來自銀行貸款。之后,銀監(jiān)會一份資料透露,到2009年6月末,全國各省、自治區(qū)、直轄市設立的融資平臺公司合計達8221家。銀行對這些地方政府融資平臺授信總額達8.8萬億元,貸款余額超過5.56萬億元,幾乎相當于中央政府的國債余額。
　　再后來,媒體引用較多的數(shù)據(jù)是: 2007年末地方政府債務約4萬億元,其中融資平臺債務約1萬億元。2009年5月份銀監(jiān)會最新數(shù)據(jù),地方融資平臺的債務為7.38萬億元。2009年末地方政府債務規(guī)模將接近11萬億元,相當于2009年地方本級財政收入的3倍。
　　為何來自官方的地方政府債務的統(tǒng)計數(shù)據(jù)如此缺乏統(tǒng)一?
　　其中一個原因是分類和認定缺乏明確的規(guī)則。另外一個原因是,對于地方政府來說,未經(jīng)上級批準或授權(quán)的負債,實在是“偷來的鑼鼓――不敢敲”。
　　我國預算法第3條規(guī)定“各級政府預算應當做到收支平衡”;第28條規(guī)定“地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制,不列赤字�！睋�保法第8條規(guī)定:“國家機關不得為保證人”。這就是說,地方政府在進行債務統(tǒng)計、匯總、上報時,必然顧及“違法嫌疑”。
　　從4萬億到5萬億……直到11萬億,地方債務數(shù)字迅速攀升,這會不會成為中國系統(tǒng)性金融風險的爆發(fā)點?
　　國家發(fā)改委財政金融司司長徐林則在近日表示,“不認為這有現(xiàn)實的風險爆發(fā)可能”。
　　他認為,“雖然全球不少國家都面臨主權(quán)債務危機,但是中國中央政府加上地方政府的債務并不算高�！币驗橹袊�政府的資產(chǎn)非常多,土地是一方面,另外還有很多可變現(xiàn)的國有資產(chǎn)。
　　目前各界不同程度地認為,中國的地方債務風險是完全可控的。其中主要的理由是:從中長期來看,地價看漲、以土地為抵押品進行融資的做法可以持續(xù);地方政府有能力通過投資項目獲得收益以及增加稅收,來維持負債情況穩(wěn)定;另外被認為至關重要的是,一些地方政府有這樣的聯(lián)想:即使地方無力償債、中央也必然為其兜底。
　　但是,這些理由可能低估了地方債務存在的風險。
　　
　　“只管借錢,不管還錢”
　　全國人大財經(jīng)委副主任委員尹中卿近日表示,地方借貸的大部分資金使用在自償能力比較低的基礎設施和其他公共建設項目之上,給地方留下隱性赤字和債務負擔,造成財政結(jié)構(gòu)性風險。所以,如果地方債務風險爆發(fā),許多項目難免會半途而廢,地方政府融資鏈條面臨斷裂,很多地方經(jīng)濟發(fā)展也可能面臨停滯。最后不僅造成政府還款能力欠缺,也會導致銀行產(chǎn)生大量呆壞賬。此外,地方政府往往通過從多家銀行獲得信貸,銀行難以把握地方政府的總體負債和財政擔保承諾情況,造成債務管理非�；靵y。
　　現(xiàn)實中,無論是地方投融資平臺的貸款還是他們發(fā)行的中期票據(jù)、企業(yè)債,最后承擔風險的都是商業(yè)銀行。
　　“今后或許能夠出臺一些規(guī)范性的條款,對銀行貸款將造成一些影響�！币晃徊辉竿嘎缎彰�的銀行業(yè)官員表示。在其看來,由于地方政府融資平臺貸款的期限長,存在“前人借錢、后人還債”的現(xiàn)象。
　　據(jù)了解,西部某縣在2009年的財政收入大約12億元,除去工資等正常支出,僅剩3億～4億元用于償債,而該縣2010年僅利息一項就要償付18億元。
　　“這些地方政府也知道自己根本沒有償債能力,但是他們更看重的是這種難逢的發(fā)展機遇。地方政府一種非常普遍的心態(tài)是,只管借錢,不管還錢。”安邦咨詢高級分析師徐斌說,監(jiān)管缺乏,沒有相應的懲罰措施,這些都是助長地方政府僥幸心理的因素。
　　地方政府幾年一換屆,對于地方政府官員而言,“誰借的越多,誰在任期內(nèi)的政績就越大”。
　　
　　嚴重透支的地方信用
　　風險似已“風雨欲來”。
　　“急于上項目的地方政府在融資問題上迅速擴張,嚴重透支了政府信用,正在累積規(guī)模龐大的壞賬風險。”銀行業(yè)官員稱,“尤其是中小銀行,他們的資金本來就少,如果豪賭在當?shù)卣�府的一兩個項目上,一旦其中一個項目出現(xiàn)壞賬,整個銀行就會陷入絕境�！�
　　“具有政府背景的‘政策性’貸款項目存在潛在風險,但暴露還需要2～3年的時間,最后這一風險能否化解取決于經(jīng)濟復蘇態(tài)勢、土地出讓市場價格走勢等�！�
　　地方政府投融資平臺,包括不同類型的城市建設投資、城建開發(fā)、城建資產(chǎn)公司。由于地方城投往往是一個大集團,體系內(nèi)又有諸如煤炭公司、水務公司、煤氣公司、房地產(chǎn)公司等各種小公司,因此資金一旦進入到城投體系中,具體運作根本無法進行監(jiān)控,在它的報表中很多內(nèi)容銀行無法核實。
　　2009年12月29日,河南省國有資產(chǎn)控股運營有限公司正式揭牌,該省又一家省級專業(yè)化投融資平臺誕生。就在此前,面對很多建設項目資金籌集遭遇困難,河南省政府要求全省多搭建大平臺、實現(xiàn)大融資。
　　“我們縣目前當務之急就是,趕快借助政策的東風,成立一到兩家投資公司。”豫西某縣的一位政府官員曾告訴記者,“盡管基礎弱、底子薄,但我們沒條件也要創(chuàng)造條件,否則會失去機遇�！�
　　有經(jīng)濟學家提出,地方政府財政的重要部分是出讓土地的收入,而地方城投資本金的重要部分也是土地,諸多地方城投申請貸款時抵押給銀行的抵押品還是土地,所以,只要土地價格徘徊在高位,地方政府和地方城投公司的信用都可以放心。
　　但這顯然只是一廂情愿。
　　“一旦經(jīng)濟進入蕭條期,土地價格就有可能大跌,地方政府收入來源銳減,地方城投馬上就會面臨抵押不足的問題。當二者同時出現(xiàn)的時候,地方的信用就無法兌現(xiàn),商業(yè)銀行同樣面臨系統(tǒng)性風險�！币晃坏胤姐y監(jiān)局人士說。
　　不過,與以往不同的是,城投或者地方信用一旦失守還會波及到債券市場,可能會引起一系列的類似次貸危機式的連鎖反應。
　　
　　財稅體制改革的期待
　　中部某省的一個地級市,目前,市直政府債務總額達30.62億元,相當于2007年市直財政一般預算收入的7倍之多。如果按市直行政事業(yè)單位在職人員2.6萬人計算,人均債務近11.8萬元,若按人均年工資2萬元計算,需要6年不發(fā)工資才能還清政府債務。
　　地方債務危機將如何化解?解鈴還需系鈴人。
　　金融專家認為,中國當前仍處于城市化進程中,地方政府有大量改善基礎設施的投資需求,地方上要做很多工作,需要大量資金。如何彌補這個資金缺口,是各級政府都普遍面臨的一個基本問題,所以才會產(chǎn)生各種各樣的融資平臺的問題。
　　北京市道可特律師事務所主任劉光超認為,一方面要嚴防產(chǎn)生新的不合理債務,建立科學的地方政府債務管理機制;而更要緊的是如何清除歷史遺留問題,確保落實償債資金來源,制定切實可行的償債計劃。
　　在湖北省財政廳紀檢組副組長、監(jiān)察室主任傅光明看來,建立償債資金來源機制和償債準備金制度,可以從幾個方面籌措資金:如土地出讓收入、市政配套費、國有資產(chǎn)收益等。但這些還都是技術性問題,包括傅光明在內(nèi)的多位受訪人均認為,要解決地方債務危機,更根本的是要修訂預算法,賦予地方政府債務發(fā)行的一定權(quán)限。
　　記者獲知的國務院發(fā)展研究中心的一份報告也建議稱,要盡快完善《預算法》、《擔保法》等相關法律,給予地方政府適度負債的法律通道,規(guī)范政府舉債,債務率已經(jīng)超出警戒線一定程度的政府不得再舉債。
　　“地方政府應當成為獨立的財政主體,有明確的財政支出范圍和收入來源,而為了防范風險,應當制定《財政收支劃分法》和《財政轉(zhuǎn)移支付法》和《公債法》,并在《公債法》中分設‘地方政府債務’專章,規(guī)定發(fā)行地方債券的條件、資金用途、信息公開等事項,通過加強監(jiān)管確保資金安全。”傅光明表示。(本刊綜合)編輯:潘則福

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