[摘要]　從立法技術(shù)上分析，圖書館地方法規(guī)對法律責(zé)任的規(guī)定，特別是對政府法律責(zé)任的規(guī)定，還有待完善。除北京外，各地圖書館地方法規(guī)一般只針對公共圖書館的管理，對其他類型或系統(tǒng)圖書館的管理還沒有統(tǒng)一規(guī)范起來。從立法技巧上看，現(xiàn)行的地方法規(guī)在結(jié)構(gòu)、法規(guī)名稱、頒布時間和實(shí)施時間間隔、立法根據(jù)等方面還有待統(tǒng)一認(rèn)識，逐步改進(jìn)。
　　[關(guān)鍵詞]　圖書館法　地方法規(guī)　中國
　　[分類號]　G251
　　
　　1、改革開放以來我國圖書館地方法規(guī)頒布情況分析
　　
　　據(jù)不完全統(tǒng)計，現(xiàn)行的與圖書館相關(guān)的法律法規(guī)，大約有230余個，但專門為圖書館制定的法律法規(guī)還很少。就地方法規(guī)而言，自1985年《貴州省縣級圖書館工作條例》制定以來，各地出臺的專門為圖書館制定的地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章共9部，現(xiàn)行有效圖書館地方法規(guī)8部(見表1)。從地區(qū)來看，這8部地方法規(guī)涉及4個省、2個直轄市、1個自治區(qū)和1個經(jīng)濟(jì)特區(qū)。在國內(nèi)32個省級行政區(qū)劃(4個直轄市，23個省，5個自治區(qū))中只有7個制定了圖書館地方性法規(guī)或規(guī)章，只占省級行政區(qū)劃總數(shù)的21.87％，還不到四分之一�？梢灾贫ǖ胤叫苑ㄒ�(guī)的較大的市(省、自治區(qū)的人民政府所在地的市，經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市和經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市，如廣州，青島，大連等)，只有深圳特區(qū)一家制定了專門的圖書館法規(guī)，比例之小，幾乎可以約略不計。從圖書館法制史的角度來看，美國等發(fā)達(dá)國家有關(guān)圖書館的立法一般是從地方立法開始的，經(jīng)過一段時間發(fā)展以后再逐步發(fā)展到國家立法。我國圖書館立法也有這種傾向，先從系統(tǒng)性立法和地方性立法開始。自20世紀(jì)90年代中期以來，我國的地方性、系統(tǒng)性圖書館專門立法取得了豐碩成果。我國某些地方的圖書館地方立法走在國家立法的前頭，為將來的國家立法提供了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。但是，單從數(shù)量上看，從全局來看，在國家圖書館法律和行政法規(guī)缺位的情況下，圖書館地方立法還屬于薄弱環(huán)節(jié)，亟須加強(qiáng)。
　　
　　2、現(xiàn)行圖書館地方法規(guī)分析
　　
　　2.1　法律淵源與效力分析
　　從法律淵源上看，根據(jù)我國立法法有關(guān)規(guī)定，在我國大陸現(xiàn)行的8部有效的圖書館地方法規(guī)中，4部屬于地方人大常委會制定的地方性法規(guī)；另外4部屬于地方人民政府制定的地方政府規(guī)章。從法律效力來看，這8部分別屬于地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章的圖書館地方法規(guī)法律效力都較低，不得同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸，而且地方性法規(guī)的效力高于本級和下級地方政府規(guī)章。地方政府規(guī)章除了不得同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸，還不得同地方性法規(guī)相抵觸。
　　雖然我國憲法第二十二條規(guī)定“國家發(fā)展為人民服務(wù)、為社會主義服務(wù)的文學(xué)藝術(shù)事業(yè)、新聞廣播電視事業(yè)、出版發(fā)行事業(yè)、圖書館博物館文化館和其他文化事業(yè)，開展群眾性的文化活動”，要求發(fā)展圖書館事業(yè)。但是，到目前為止，我國還沒有根據(jù)憲法制定圖書館法律和行政法規(guī)來保障圖書館事業(yè)的發(fā)展。即使有部委的規(guī)章，如文化部的《省(自治區(qū)、市)圖書館工作條例》等，早已跟不上圖書館事業(yè)發(fā)展的步伐；或某一系統(tǒng)行業(yè)規(guī)程或標(biāo)準(zhǔn)(有人認(rèn)為這些文件不符合《立法法》的有關(guān)規(guī)定，不屬于政府規(guī)章范疇)，如教育部頒布的各種學(xué)校圖書館規(guī)程等，對其系統(tǒng)或行業(yè)有指導(dǎo)作用，但無法對整個國家的圖書館事業(yè)進(jìn)行有效的規(guī)范和指導(dǎo)，更不用說保障和維護(hù)用戶平等利用圖書館的權(quán)利。正因?yàn)檫@樣，各地制定圖書館地方法規(guī)，保障憲法賦予的圖書館事業(yè)發(fā)展權(quán)、填補(bǔ)圖書館立法之空白，就具有很重要的現(xiàn)實(shí)意義。在全國性圖書館法律和行政法規(guī)缺失的情況下，這些法規(guī)本身在法規(guī)管轄區(qū)域范圍內(nèi)，具有較高的法律效力，發(fā)揮著極其重要的作用。
　　
　　2.2　法規(guī)結(jié)構(gòu)與形式分析
　　作為一個比較完整的規(guī)范性文件，其結(jié)構(gòu)與形式一般包括規(guī)范性文件的名稱、內(nèi)容和表現(xiàn)規(guī)范性文件內(nèi)容的符號三部分。以《立法學(xué)》為標(biāo)準(zhǔn)，考察上述8部圖書館地方法規(guī)時不難發(fā)現(xiàn)，這些法規(guī)當(dāng)中有6部(北京、上海、深圳、貴州、內(nèi)蒙古和浙江)屬于復(fù)雜結(jié)構(gòu)的規(guī)范性文件，其特點(diǎn)是要件數(shù)量多且全面。這些法規(guī)文件分成若干部分(如總則、附則、章等)，各部分都有標(biāo)題，條文也較多。如北京的《條例》就有目錄、總則、附則等部分組成，有章、條、款之分，每一章都有標(biāo)題，全文共有45條之多。只有兩部(湖北、河南)屬于介于簡單結(jié)構(gòu)與復(fù)雜結(jié)構(gòu)之間的一般結(jié)構(gòu)規(guī)范性文件。其特點(diǎn)就是，要件多于簡單結(jié)構(gòu)但少于復(fù)雜結(jié)構(gòu)，沒有章節(jié)設(shè)置，也沒有各部分標(biāo)題、附則和目錄等要件，只有條、款之分，條文較復(fù)雜結(jié)構(gòu)少。比如，《湖北省公共圖書館條例》只有23條，沒有章、節(jié)，也就沒有小標(biāo)題，只有條、款之分。
　　從法規(guī)條文排列結(jié)構(gòu)來看，根據(jù)我國立法法第五十四條規(guī)定，“法律根據(jù)內(nèi)容需要，可以分編、章、節(jié)、條、款、項、目”，“編、章、節(jié)、條的序號用中文數(shù)字依次表述，款不編序號，項的序號用中文數(shù)字加括號依次表述，目的序號用阿拉伯?dāng)?shù)字依次表述”。8部圖書館地方法規(guī)中都用“條”來為法律規(guī)范排序，最長的有45條，最短的有21條；有“章”有“條”的6部，章、條都有中文數(shù)字依次表述，款不編序號，項的序號用中文數(shù)字加括號依次表述，8部法規(guī)都沒有目這一層；從字?jǐn)?shù)看，最短的只有2128字(河南)，最長的有4545個字(北京)；5部半(貴州的只有“附則”，沒有“總則”)前有“總則”，后有“附則”，一般都是先總后分，最后是附則，構(gòu)成一個較完整的法規(guī)結(jié)構(gòu)體系。
　　但是，這8部法規(guī)，(特別是早期立法，后期立法已有所改善)，在立法技術(shù)方面有一個共同的缺陷，那就是普遍不太重視對法律責(zé)任、違法后果的法律制裁的規(guī)定，特別是對政府責(zé)任追究制度的規(guī)范，沒有充分發(fā)揮罰則的作用，對法規(guī)的實(shí)施帶來不利影響，不利于圖書館事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。
　　眾所周知，法律規(guī)則通常由假定、行為模式和法律后果三部分組成，三者相互緊密聯(lián)系，其文字表達(dá)形式就是法律條文。假定是適用規(guī)則的條件規(guī)定；行為模式是規(guī)定允許、禁止或要求人們?nèi)绾涡袨榈臈l文，法律后果則是規(guī)定強(qiáng)制實(shí)現(xiàn)規(guī)則的可能性或違反這一規(guī)則要求所招致的后果的那一部分。法律后果一般表現(xiàn)為罰則的規(guī)定。罰則可以視為分則之一部分，但卻是分則中一個獨(dú)具特性的部分。罰則在一股法律中都存在。在我國當(dāng)代立法中這一章名絕大多數(shù)為“法律責(zé)任”。上述8部圖書館地方法規(guī)對罰則的運(yùn)用還很不夠。最早的《貴州省縣級圖書館工作條例》全文只有假定和行為模式的規(guī)范，沒有規(guī)定違反規(guī)定應(yīng)予追究的法律后果的救濟(jì)措施，也就是說沒有規(guī)定違反該“條例”所應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任。某種程度上講，由于這個缺陷，從技術(shù)的角度來看，該條例失去了作為法規(guī)存在的意義�！渡虾Ｊ泄�共圖書館管理辦法》也只有1條有關(guān)法律責(zé)任的規(guī)定，而且只是針對公共圖書館的規(guī)定，沒有針對政府主管部門或讀者違反規(guī)定的規(guī)范。救濟(jì)措施只是“補(bǔ)辦有關(guān)手續(xù)或者限期改正”、“公開賠禮道歉”，“情節(jié)嚴(yán)重的，給予通報批評”，手段十分溫和，有點(diǎn)不痛不癢的 感覺。深圳比上海有了較大的進(jìn)步，有關(guān)規(guī)定增加到3條，不僅針對公共圖書館，而且還針對讀者，但同樣沒有針對政府主管部門的規(guī)定。在救濟(jì)措施方面依然比較溫和，“責(zé)令其限期改正”、“公開賠禮道歉”和“應(yīng)按規(guī)定予以賠償”，等等，沒有進(jìn)一步追究行政責(zé)任或刑事責(zé)任。湖北、河北和內(nèi)蒙古自治區(qū)“條例”都是在我國立法法頒布和實(shí)施之后出臺的，在這方面又進(jìn)了一大步，提到了“行政處分”、“罰款”、“刑事責(zé)任”，不僅如此，內(nèi)蒙古的“條例”還首次規(guī)定了行政訴訟程序，從實(shí)體到程序，這是一個質(zhì)的飛躍。北京“條例”規(guī)定得更為突出。它專門設(shè)立了“第六章法律責(zé)任”，違反規(guī)定，不僅要追究行政責(zé)任、刑事責(zé)任，還要承擔(dān)民事責(zé)任等。總之，圖書館地方法規(guī)在“法律后果”部分的規(guī)定有一個循序漸進(jìn)的過程，經(jīng)歷了從無到有、從少到多、從簡單到復(fù)雜、從漏洞百出到日益完備的發(fā)展過程，這個過程還遠(yuǎn)沒有結(jié)束。
　　另一方面，由于我國圖書館地方立法一般都是以政府行政主管部門主導(dǎo)為主，屬于部門立法，因此，我國圖書館地方法規(guī)的規(guī)定大多局限于圖書館行政管理，特別是政府作為行政主體對行政管理相對人的管理，如對公共圖書館的管理，對讀者的管理等。設(shè)定的法律責(zé)任主要是針對圖書館管理的規(guī)范要求設(shè)定的。比如，《浙江省公共圖書館管理辦法》就設(shè)立了三方面的法律責(zé)任：①對侵占、損壞公共圖書館設(shè)施、設(shè)備和文獻(xiàn)資料，改變公共圖書館用途；不按照規(guī)定時間開放，擅自封存文獻(xiàn)資料；不按規(guī)定建立健全文獻(xiàn)資料管理制度等三種情形和行為，設(shè)定了主管人員和直接責(zé)任人員行政或紀(jì)律處分(第30條)；②對地方文獻(xiàn)資料呈繳單位，不按規(guī)定送繳樣本的，設(shè)定了行政處罰，并給予主管人員和直接責(zé)任人員行政或紀(jì)律處分(第31條)；③損壞公共圖書館設(shè)施、設(shè)備，遺失、損毀所借文獻(xiàn)資料的，應(yīng)承擔(dān)賠償責(zé)任(第32條)。法規(guī)中對政府及其主管部門發(fā)展圖書館事業(yè)的責(zé)任規(guī)定就較少。政府及其主管部門如果違反規(guī)定，該如何救濟(jì)，這還是一個普遍存在的問題。
　　由于上述立法技術(shù)缺陷，早期圖書館地方法規(guī)在具體實(shí)施過程中，對促進(jìn)當(dāng)?shù)貓D書館事業(yè)發(fā)展所起的作用就非常有限。比如，貴州省雖然早在1985年就頒布《貴州省縣級圖書館工作條例》，并且對縣館經(jīng)費(fèi)、館舍和設(shè)備做了比較明確的規(guī)定。該條例第十三條規(guī)定，“縣館經(jīng)費(fèi)要納入縣財政預(yù)算，爭取盡早達(dá)到每年按全縣總?cè)丝谌司�一角錢的原則安排”，“縣館購書經(jīng)費(fèi)不得少于總經(jīng)費(fèi)的百分之四十，要�？顚Ｓ�，不得挪用”，“縣館必須逐步添置一些現(xiàn)代化設(shè)備”，如微型電子計算機(jī)等，但是，由于歷史等原因，該條例立法技術(shù)比較粗糙，對政府不作為或違法作為的法律后果沒有做出相應(yīng)的規(guī)定，因此，該條例在實(shí)施過程中沒有發(fā)揮其應(yīng)有的作用。據(jù)統(tǒng)計，2001年該省38個縣級公共圖書館未購圖書，另有2個館只購了幾本書，2002年至2004年，未進(jìn)新書的館仍有35、40、38個，占全省總館數(shù)的38％44％；2004年無計算機(jī)的縣館61個，占縣館總數(shù)的86％。直到2006年，該省仍有八成縣級圖書館20年沒進(jìn)新書，也沒有電子閱覽室。當(dāng)然，這里面原因很多，但法規(guī)中對政府及其主管部門發(fā)展圖書館事業(yè)的法律責(zé)任規(guī)定的缺失，應(yīng)是一個重要原因之一。
　　這方面，北京市吸取了早期圖書館地方立法的種種教訓(xùn)，在立法技術(shù)方面做得比較完善。北京市在制定《北京市圖書館條例》及其實(shí)施辦法時，對政府的不作為或違法作為規(guī)定了相應(yīng)的法律后果，對該法的實(shí)施產(chǎn)生了積極效果。比如，該條例第四十四條規(guī)定，“改變或者部分改變公共圖書館館舍用途的，由文化行政主管部門責(zé)令限期改正；對負(fù)有直接責(zé)任的主管人員和其他直接責(zé)任人員，由其所在單位或者上級主管部門給予行政處分”。因此，在該條例的實(shí)施過程中，北京市的圖書館主管部門曾依據(jù)該條例成功地糾正了該市某區(qū)準(zhǔn)備將該區(qū)圖書館新館賣掉的違法行為。
　　公共圖書館事業(yè)是公益事業(yè)，公共圖書館是政府為廣大人民提供公共信息服務(wù)的文化教育機(jī)構(gòu)，政府有責(zé)任和義務(wù)保障圖書館事業(yè)的發(fā)展。圖書館立法的主要意義就是不僅要通過立法促使政府明確其設(shè)立公共圖書館、管理圖書館的責(zé)任，更要立法保障圖書館事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，保障社會公眾對圖書館的使用權(quán)，盡可能滿足讀者的信息需求。因此，筆者認(rèn)為應(yīng)該要在今后的圖書館立法中強(qiáng)化政府責(zé)任規(guī)定，切實(shí)維護(hù)圖書館事業(yè)的發(fā)展，保障廣大公民平等利用圖書館的信息權(quán)利。不僅要有實(shí)體的規(guī)定，更要有程序的規(guī)定，真正做到“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”。
　　
　　2.3　法規(guī)名稱分析
　　從法規(guī)名稱來看，圖書館地方法規(guī)的名稱日趨規(guī)范。法規(guī)名稱一般由國家或行政區(qū)劃、法的內(nèi)容種類和法的形式三部分組成。在法的內(nèi)容種類方面，8部法規(guī)中，7部是用“公共圖書館”來冠名(其中貴州省用“縣級圖書館”)，1部用“圖書館”。由于法的內(nèi)容種類不同，法規(guī)的適用范圍也不同，前7部主要是用來規(guī)范公共圖書館的，后一部是用來規(guī)范管轄地域內(nèi)所有類型圖書館的，故名稱也不同。從法的形式上看，5部用“條例”，3部用“管理辦法”。“條例”作為法的形式，是對某一方面的社會關(guān)系或某一方面行政工作做比較全面、系統(tǒng)的規(guī)定�！稗k法”作為一種立法形式，其功能是對某類社會關(guān)系或行政工作作比較全面、系統(tǒng)與具體的規(guī)定。一般地，人大通過的地方性法規(guī)用“條例”這個名稱，地方政府規(guī)章用“管理辦法”等。在上述5部法規(guī)中，“條例”又分“條例”、“工作條例”和“管理條例”三種不同的用法。最早的貴州政府規(guī)章用“工作條例”，內(nèi)蒙古自治區(qū)用“管理條例”，其余的地方性法規(guī)都用“條例”這個名字。
　　
　　2.4　其他分析
　　從法律適用范圍來看，如上所述，8部法規(guī)中有7部是針對公共圖書館立的法。除貴州省的條例外，其他6部都在法律名稱中直接明確法律調(diào)整對象或范圍為公共圖書館；只有《北京市圖書館條例》明確規(guī)定“適用于該市的公共圖書館及其他各類圖書館”，是針對轄區(qū)內(nèi)其所屬的所有圖書館立的法。總的看來，這些法規(guī)還是以規(guī)范公共圖書館的行政管理和公共服務(wù)為主，其他類型圖書館在館際合作與協(xié)調(diào)以及圖書館服務(wù)網(wǎng)絡(luò)方面雖然有所提及，但下筆不多。
　　從頒布時間和實(shí)施時間的間隔來看，有2部地方法規(guī)(貴州和內(nèi)蒙古自治區(qū)的)是頒布時間和實(shí)施時間是同一天，其他的法規(guī)都相隔一段時間，其中最長的相隔105天，最短的也有33天，平均是58.8天。頒布時間和實(shí)施時間間隔一段距離，有理于法規(guī)的宣傳和推廣，也有理于社會成員的學(xué)習(xí)與消化，并對法規(guī)的實(shí)施有個心理準(zhǔn)備，因而容易取得好的法律實(shí)施效果。間隔多長時間最為適宜，從這8部法規(guī)中還看不出來，但一般都是在2個月左右。
　　從立法根據(jù)來看，依據(jù)法治原則，除憲法外，一般法律法規(guī)的制定都要有法律根據(jù)而且一般都要在其法規(guī)規(guī)定中明確闡明這一點(diǎn)，也就是說，要告訴大家，該條例或管理辦法是根據(jù)什么法律制定的。有的還要求指明法律的第幾條第幾款。至少，原則上要求具體指明是什么法。但根據(jù)我國立法法第六十三條的規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市“根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實(shí)際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)”。這一條沒有講明，地方性法規(guī)的制定應(yīng)該明確法律依據(jù)。因此，在4部圖書館地方性法規(guī)中，沒有1部是寫明立法根據(jù)的，一股都是講“結(jié)合本省(本市或本自治區(qū))實(shí)際”制定該法，只有1部規(guī)定的是“根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定，結(jié)合本省實(shí)際”，制定該法。4部地方政府規(guī)章的規(guī)定情況更加不明朗。雖然我國立法法第七十三條規(guī)定，省、自冶區(qū)、直轄市和較大的市的人民政府，“可以根據(jù)法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)、直轄市的地方性法規(guī)，制定規(guī)章”，但4部圖書館的地方政府規(guī)章沒有1部指明立法根據(jù)，至多提到“根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定，結(jié)合我省實(shí)際”予以制定。從法理上看，這是一個很大的缺陷。筆者認(rèn)為，在依法治國的前提下，地方人大和政府在制定圖書館地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章的時候應(yīng)該有法律依據(jù)。我們的依據(jù)就是憲法和立法法以及其他法律的有關(guān)規(guī)定，比如上面列舉的我國憲法第二十二條、立法法第六十三條、第七十三條，等等。地方政府規(guī)章還可以以地方性法規(guī)作為依據(jù)。
　　
　　3、結(jié)論
　　
　　近20余年，各地出臺的專門為圖書館制定的地方法規(guī)共9部，現(xiàn)行有效的只有8部。圖書館地方法規(guī)對法律責(zé)任的規(guī)定，特別是對政府及其主管部門法律責(zé)任的規(guī)定，還有待逐步完善。除北京外，各地圖書館地方法規(guī)一般只針對公共圖書館的管理，對其他類型或系統(tǒng)圖書館的管理還沒有統(tǒng)一規(guī)范起來，這對圖書館文獻(xiàn)資源共享有一定的不利影響。從立法技巧來看，現(xiàn)行的地方法規(guī)在結(jié)構(gòu)、法規(guī)名稱，頒布時間和實(shí)施時間間隔、立法根據(jù)等方面還有待統(tǒng)一認(rèn)識，逐步改進(jìn)。

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