[摘要]　我國已初步形成一套輿情信息工作體系，并在機構(gòu)、隊伍、制度、理論、技術(shù)等方面取得一定成效。但該體系存在工作機構(gòu)不健全、報送內(nèi)容不明晰、報送指向不明確、人員激勵不充分、信息分層不具體、信息采集不深入、信息不能共享等問題。需完善輿情機構(gòu)和網(wǎng)絡(luò)，加強部門間合作交流和信息共享，強化輿情工作者激勵機制，深化輿情信息分析研究，構(gòu)建輿情調(diào)查和安全保障機制，以形成職能明確、運作有效、成果顯著的輿情信息工作體系。
　　[關(guān)鍵詞]　輿情信息　工作體系　輿情報送　輿情分析
　　[分類號]　G203
　　
　　1　輿情信息工作體系的發(fā)展現(xiàn)狀
　　
　　輿情概念有狹義和廣義之分。狹義的輿情指在一定社會空間內(nèi)，圍繞中介性社會事項發(fā)生、發(fā)展和變化，作為主體的民眾對作為客體的國家管理者產(chǎn)生和持有的社會政治態(tài)度。廣義的輿情指由于各種事件刺激而產(chǎn)生的通過某一載體傳播的人們對于該事件的所有認知、態(tài)度、情感和行為傾向的集合。輿情的核心形態(tài)是輿論和民意。輿論是公眾對公共事務(wù)公開表達的具有影響力的意見。輿論一般借助媒體來呈現(xiàn)。民意是民眾的意愿，也就是民心、民愿，包括民眾的心理意識、思想取向。民意一般借助民意調(diào)查、測驗等方式來呈現(xiàn)。嚴格地講，輿論與民意有交叉和重合部分。
　　隨著大眾媒介尤其是網(wǎng)絡(luò)媒介的興起與發(fā)展，媒介所提供的互動、反映、表達、聚合等功能使公眾有了發(fā)表自我想法、意見、觀點、訴求、情感的空間和渠道。隨著公眾權(quán)利意識、表達意識、個性意識等張揚，公眾也越來越需通過各種媒體表達自我話語，這導(dǎo)致輿情呈現(xiàn)爆發(fā)式增長之勢。從態(tài)勢上看，大量輿情指向了執(zhí)政黨、政府及其部門，而執(zhí)政黨和政府為把握公眾對公共事件、政策和社會現(xiàn)象的態(tài)度、意見、看法和評判，開始注重對輿情工作體系的制度化構(gòu)建。輿情信息工作體系，指執(zhí)政黨和政府內(nèi)部系統(tǒng)構(gòu)建的用來監(jiān)測、匯集、研判、預(yù)警和反饋公眾對公共事件、政策、活動、現(xiàn)象的認知、態(tài)度、情感和行為傾向的一整套工作機構(gòu)、管理制度、技術(shù)平臺、工作方法等。目前初步形成的輿情信息工作體系可從機構(gòu)、隊伍、制度、理論和技術(shù)等層面來呈現(xiàn)。
　　
　　1.1　機構(gòu)建設(shè)
　　2004年6月中宣部成立了輿情信息局，是依托中央和地方宣傳思想工作的系統(tǒng)，專門開展全國性輿情信息匯集、分析和報送等工作。輿情局下設(shè)網(wǎng)絡(luò)輿情處、社會輿情處、輿情分析處等機構(gòu)。隨后大部分省(市、區(qū))宣傳部門也成立了輿情信息處、科、室或中心等，一些縣(市)也設(shè)立了輿情機構(gòu)。除黨的宣傳系統(tǒng)外，國務(wù)院下屬教育部、公安部、新聞辦等也構(gòu)建了輿情信息匯集報送體系。另外，政法系統(tǒng)以及一些科研院所等事業(yè)單位也形成自己的輿情匯集與報送體系。
　　
　　1.2　隊伍建設(shè)
　　目前，一批專門從事輿情搜集、匯總、分析和預(yù)判工作的人才隊伍已初步形成，并開始成為輿情信息工作的中堅力量。除了隊伍構(gòu)建外，中宣部及地方黨委和政府輿情部門也通過各種形式的輿情信息工作會議、輿情培訓(xùn)班、新媒介應(yīng)對研討會等形式來培訓(xùn)各級輿情工作者，以提高輿情工作者的輿情搜集、分析和預(yù)判能力。
　　
　　1.3　制度建設(shè)
　　一方面，輿情部門通過建立考核、評價、獎勵等制度建立輿情工作機構(gòu)和輿情工作者考核獎懲機制，如通過承擔任務(wù)次數(shù)、領(lǐng)導(dǎo)批示次數(shù)、好信息加分等指標作為考核輿情機構(gòu)和輿情工作者的依據(jù)；另一方面，通過日常工作規(guī)則、規(guī)范等構(gòu)建了輿情專報制度，如宣傳系統(tǒng)將輿情信息分輿情摘報、輿情參閱、輿情專報、分析報告、網(wǎng)上輿情和業(yè)務(wù)通訊等類型。另外，輿情部門還通過預(yù)案、預(yù)警等方式建立了重要輿情信息快速匯報與反饋體系。
　　
　　1.4　理論建設(shè)
　　自1999年開始，以輿情理論分析為主的天津社會科學院輿情研究所撰寫了《輿情研究概論――理論、方法和現(xiàn)實熱點》、《國家決策：機制與輿情》、《網(wǎng)絡(luò)輿情研究概論》等輿情理論專著。2004年該所還與中宣部合作編寫了《輿情信息匯集分析機制研究》一書。中宣部也組織專家和事務(wù)工作者編寫了《輿情信息工作概論》、《網(wǎng)絡(luò)輿情信息工作理論與實務(wù)》等書籍。這些書籍為輿情機構(gòu)和輿情工作者做好輿情信息工作提供了理論指導(dǎo)。
　　
　　1.5　技術(shù)建設(shè)
　　近年來輿情分析技術(shù)平臺或系統(tǒng)建設(shè)取得了一定成效，這些輿情分析平臺或由軟件公司獨立開發(fā)，或由政府部門與高等院校等合作研發(fā)。如以北京大學計算機研究所為依托開發(fā)的方正智思輿情監(jiān)測分析系統(tǒng)，深圳廣道高新技術(shù)有限公司為公安部開發(fā)的高校校園網(wǎng)輿情分析預(yù)警智能管理系統(tǒng)平臺等。這些系統(tǒng)大多通過對網(wǎng)站、新聞組、BBS、BLOG等信息源的實時監(jiān)測，幫助各級政府部門及時把握當?shù)厣鐣�輿論、市民熱點討論的話題及突發(fā)事件的意見等。
　　
　　2　輿情信息工作體系的發(fā)展困境
　　
　　雖然輿情信息工作體系在機構(gòu)、隊伍、制度、理論和技術(shù)等層面取得了系列成果，但現(xiàn)有的工作體系仍然存在系列問題，如圖1所示：
　　
　　
　　2.1　基層輿情信息機構(gòu)未能有效建立
　　目前，在“自上而下”的發(fā)展路線下，中央和省級輿情信息工作機構(gòu)大多已建立并有效運轉(zhuǎn)，然而，涉及市縣的基層輿情機構(gòu)基本未成立。雖然中央或省級機構(gòu)為掌握基層輿情信息而設(shè)立了一些直報點或輿情直報員，但由于缺乏機構(gòu)、經(jīng)費等支持，直報點及直報員并沒有長期的工作熱情。在基層輿情信息不能有效向上報送的情況下，輿情工作價值及輿情部門反映基層事件或群眾態(tài)度、情緒的功能受到了約束或限制。
　　
　　2.2　輿情信息工作具體內(nèi)容不明確
　　不少干部和輿情工作者未能明確輿情信息工作具體職責，將輿情與情報或新聞相混淆。其實，輿情匯集與情報搜集有很大不同，情報注重對涉密性內(nèi)容的發(fā)掘，通常是涉及國家安全、領(lǐng)土完整、政治運行的信息，由國家安全部門的專門人員來搜集。而輿情主要反映民眾對政黨、政府、官員及公共事件、政策或現(xiàn)象的態(tài)度、情緒、反應(yīng)和行為傾向等，具有公開性、普遍性、大眾性等特征。另外，輿情匯集與新聞報道也有區(qū)別。新聞是記者在深入事件或熱點現(xiàn)象第一線基礎(chǔ)上發(fā)布和報道的事件地點、規(guī)模、發(fā)展態(tài)勢等信息，注重客觀性、描述性、形象性和生動性。而輿情反映民眾對某一事件或現(xiàn)象的態(tài)度、情緒或傾向等，注重分析性、反應(yīng)性和歸納性等。
　　
　　2.3　輿情信息科學化報送機制未形成
　　現(xiàn)行輿情報送體系存在幾個突出問題：①忽視輿情報送的地方性、獨特性。不少輿情機構(gòu)或工作者忽視對本地事件、現(xiàn)象及民情的關(guān)注，尤其忽視對基層民眾社會政治態(tài)度的關(guān)注，而偏重于對普遍化、表面化及大眾化輿情的報送；②輿情工作者出于維護地方利益及地方關(guān)系考慮，不及時報送本地發(fā)生的對本地政府及官員不利或負面的事件或現(xiàn)象；③注重在數(shù)量上規(guī)定輿情直報點或輿情工作者匯報量，忽視質(zhì)量，導(dǎo)致上級部門獲得了大量一般性信息，而缺乏有價值信息；④忽視輿情報送深度性和持續(xù)性。一些輿情機構(gòu)及其工 作者只反映民眾直接態(tài)度或情緒，而不注重態(tài)度或情緒背后的深層因素，不注重前瞻性預(yù)判。而一些輿情工作者習慣于不斷對新問題或新現(xiàn)象的報送，而忽視對特定事件或現(xiàn)象的持續(xù)追蹤和深度分析。
　　
　　2.4　對輿情工作者的激勵與培訓(xùn)不完善
　　輿情工作者是輿情信息的工作主體，其工作態(tài)度、面貌和精神直接影響輿情報送的數(shù)量和質(zhì)量。雖然目前初步建立了輿情工作者考核和獎勵機制，但考核著眼于輿情工作者所報信息采納量，而獎勵也著眼于信息采用和批復(fù)情況。這一激勵方式可能使輿情工作者在短期內(nèi)有工作積極性，但長期的輿情報送工作可能消磨工作激情。因此，未來激勵機制需探討長期狀態(tài)下如何保持輿情工作者敏感、主動、積極的意識和狀態(tài)。同時，一些輿情工作者沒有主動意識和自我見解，不能對輿情態(tài)勢做分析和概括，也無法對輿情演化做預(yù)判和對輿情引導(dǎo)提建議。另外，輿情工作者對網(wǎng)絡(luò)輿情迅猛發(fā)展和巨大威力缺乏認識和準備，在洶涌的網(wǎng)絡(luò)輿情面前被動、盲目、惶恐且反應(yīng)不當。
　　
　　2.5　輿情信息未分層導(dǎo)致信息過多過雜
　　輿情信息是多元的，涉及經(jīng)濟、政治、文化、社會和網(wǎng)絡(luò)等多領(lǐng)域。同時，輿情信息的重要性各不同，有些是國家層面決策和領(lǐng)導(dǎo)人需關(guān)注和了解的信息，有些則是地方層面的決策所依據(jù)的信息，有些信息不是決策所需或基本無用。目前由于沒有有效的信息區(qū)分機制，輿情工作者和報送機構(gòu)不知哪些信息是國家所需，導(dǎo)致大量無用、無效和無序信息匯集到國家部門，地方?jīng)Q策和領(lǐng)導(dǎo)施政所需信息卻無人報送，出現(xiàn)了輿情信息工作單位只求為中央負責而不為地方服務(wù)的問題。另外，輿情工作者未能很好地區(qū)分輿情特征、范圍、量級、程度，往往將一般輿情嚴重化、將個別輿情普遍化、將簡單輿情復(fù)雜化。
　　
　　2.6　輿情信息的主動采集機制未有效發(fā)展
　　不少單位和輿情工作者著眼于網(wǎng)絡(luò)信息、報紙新聞及民眾話語的搜集和歸納，著眼于對已顯現(xiàn)事件或已表達言論的匯集，而這屬于較低層級的信息集合和歸納。實際上，輿情信息工作要大力借鑒西方比較成熟的民意調(diào)查體系以及一些具體的做法和方式，要主動調(diào)查和了解民眾的意愿和潛在情緒。因為就現(xiàn)實情況看，公眾有時并不在網(wǎng)絡(luò)、報紙等媒介上批露或展現(xiàn)自我的認知、判斷和情緒，這就需要通過調(diào)查或測驗等方式來獲取相關(guān)信息。輿情調(diào)查或測驗是改變輿情工作被動和應(yīng)對局面，實現(xiàn)主動出擊的有效方式。
　　
　　2.7　輿情信息的內(nèi)部共享機制未有效構(gòu)建
　　目前，不少單位都構(gòu)建了輿情信息工作體系。中央既有黨委宣傳系統(tǒng)，也有教育部、新聞辦等政府系統(tǒng)構(gòu)建的輿情工作體系。從工作機制看，各輿情系統(tǒng)獨立運作，為本部門及直接上級機構(gòu)或領(lǐng)導(dǎo)服務(wù)，沒有形成合力。雖然多元體系有利于輿情匯集，但增加了輿情匯集成本，各部門或單位獨立運作會帶來重復(fù)采集、重復(fù)匯報等弊病，也增加了更高層機構(gòu)和領(lǐng)導(dǎo)區(qū)分、篩選和剔除信息的工作任務(wù)。另外，不同部門或人員匯集到的信息，往往會帶來取向不同的多版本信息，導(dǎo)致更高機構(gòu)或領(lǐng)導(dǎo)無所適從。
　　
　　3　輿情信息工作體系的發(fā)展走向
　　
　　為完善輿情信息工作體系，本文針對當前存在的問題以及適應(yīng)未來的施政或工作需要，就輿情信息工作的制度、機制和工作方法等提出以下建議。具體工作體系框架如圖2所示：
　　
　　
　　3.1　完善輿情信息工作網(wǎng)絡(luò)和機構(gòu)
　　輿情機構(gòu)不僅要“自上而下”，也要“自下而上”，即未來輿情信息機構(gòu)和隊伍建設(shè)要傾向于基層，特別是鄉(xiāng)村、廠礦、縣鎮(zhèn)。為保證基層有人員、有經(jīng)費、有機構(gòu)從事輿情匯報和調(diào)查，可考慮在整合現(xiàn)有諸如統(tǒng)計局調(diào)查隊、新聞機構(gòu)派出記者、基層宣傳工作者等力量基礎(chǔ)上構(gòu)建能夠全面覆蓋鄉(xiāng)村、廠礦的縣級輿情工作基地，并提供經(jīng)費和人員保障，招聘或培訓(xùn)一批專職輿情工作者，吸納一批兼職輿情工作者。同時要完善輿情工作機構(gòu)和人員體系，使基層輿情能快速有效地反映到省級和國家級部門的決策和視野中，保證基層民情、民憤、民怨及民愿等能直達上層，保證有機構(gòu)和人員來完成上層或領(lǐng)導(dǎo)想了解的民眾對某個可能出臺政策的態(tài)度和建議等。
　　
　　3.2　完善輿情工作的合作與交流機制
　　為擴展輿情工作網(wǎng)絡(luò)，輿情信息工作部門要與其他部門開展多方面合作、溝通與交流。輿情部門可與報社、網(wǎng)站構(gòu)建交流機制，報社、網(wǎng)站可將不宜報道但對決策和領(lǐng)導(dǎo)有用的信息反饋到輿情部門，輿情部門也可向媒體提供熱點事件的公眾態(tài)度等。另外，輿情部門應(yīng)積極與政府部門合作，如與信訪部門合作，將信訪熱點問題及民眾反映的輿情進行匯總、分析并將成果及時報送決策機構(gòu)和領(lǐng)導(dǎo)�？偟膩碚f，政府內(nèi)部部門掌握了大量對決策有用的信息，這些信息如果通過輿情渠道匯報往往能取得快捷、及時和受關(guān)注的效果。
　　
　　3.3　完善輿情工作者的激勵和發(fā)展機制
　　要提升輿情工作者工作待遇，保證有編制有崗位。要擴大輿情工作者獎勵面和獎勵度，改變僅依靠輿情信息采用量來定獎勵的局面，可建立基于輿情信息質(zhì)量和重要性的獎勵機制。同時，還要構(gòu)建輿情工作者職業(yè)發(fā)展機制，使輿情工作者有上升的空間和機會。另外，要加強輿情工作者培訓(xùn)體系，要在一年一度輿情信息工作會議基礎(chǔ)上，開展更大范圍和更多層級的輿情信息培訓(xùn)機制。而地方機構(gòu)也可通過培訓(xùn)工作促使輿情工作者了解本地政府的施政取向或信息需求，為地方性施政活動服務(wù)。
　　
　　3.4　建立和完善輿情信息的區(qū)分標準
　　制定及時更新的各級政府和領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)注熱點及施政需求指南，使輿情工作有方向并重點避免報送盲目性。一般而言，中央比較關(guān)注思想動態(tài)、社會思潮、意識形態(tài)、價值觀、社會心理等深層輿情，而地方政府比較關(guān)注具體政策和行政活動的輿情。另外，要讓輿情工作者了解各類事項歸屬管理部門并建立特定部門輿情報送通道，使輿情工作者明確所匯總信息該報向哪個部門，而獲得信息的單位可對輿情工作者報送的輿情信息的有用性進行反饋。
　　
　　3.5　保證輿情信息的及時反饋與應(yīng)對
　　雖然輿情信息反饋與應(yīng)對不是輿情信息工作部門任務(wù)，但輿情信息工作機構(gòu)要倡導(dǎo)輿情機構(gòu)和輿情工作者就輿情做出分析和判斷，并提出具體化反饋和應(yīng)對建議。對于特別有價值的輿情反饋與應(yīng)對建議，輿情工作部門要對建議提出者進行獎勵和表彰。另外，輿情工作部門也可考慮建立輿情反饋機構(gòu)或制度，如輿情發(fā)言人制度，就公眾關(guān)注而又不充分了解的輿情熱點進行發(fā)布，而對于其他類型的輿情信息則通過報送渠道上報。
　　
　　3.6　建立科學有效的輿情調(diào)查和監(jiān)測體系
　　輿情部門應(yīng)與新聞、宣傳和媒介部門等有所區(qū)分，輿情信息工作應(yīng)減少簡單的媒介信息搜集，而要特別注重原生態(tài)公眾情緒、態(tài)度和意見的匯集，包括公眾對可能采取的重大活動、政策和方略的態(tài)度、判斷和認知及公眾心理潛在的未公開表達的信息和情緒等。為了更全面掌握未在媒介上公開的公眾情緒、態(tài)度和看法等，需利用科學有效的調(diào)查、測量和分析工具，要大力引進、消化和利用民意調(diào)查的工具、方法、技術(shù)和理論。
　　
　　3.7　構(gòu)建輿情信息的內(nèi)部共建共享共用機制
　　為減少重復(fù)性工作，推進輿情信息共享，要建立更權(quán)威更具整合性的輿情信息工作單位，以改變各部門或機構(gòu)各自為政、獨立作為的工作方式。同時，建立具有信息共享功能的內(nèi)部技術(shù)系統(tǒng)或平臺，避免信息重復(fù)采集，實現(xiàn)信息互通有無，防止信息偏向或疏漏。另外，還可考慮建立基于共享輿情的共同決策和應(yīng)急體制，即依據(jù)共享的輿情，在多部門或多層級機構(gòu)和領(lǐng)導(dǎo)支持和參與下，出臺和制定更具整合性、協(xié)調(diào)性、一體化和配套性的政策、規(guī)章和規(guī)劃。
　　
　　3.8　建立輿情信息工作的保障和安全機制
　　要完善輿情信息技術(shù)支持平臺，擴大和完善輿情匯集方法、渠道，發(fā)展輿情分析新型工具、方法、指標和標準，建立基于技術(shù)的輿情干預(yù)。要完善輿情信息工作辦公平臺，構(gòu)建便于輿情工作者交流和溝通的工作網(wǎng)絡(luò)和技術(shù)通道。要構(gòu)建輿情安全預(yù)警和應(yīng)急體系，有效應(yīng)對輿情信息工作中可能出現(xiàn)的突發(fā)性問題，使輿情工作體系在部分癱瘓或失效情況下仍能開展工作。要強化輿情信息平臺安全性能，構(gòu)建多重技術(shù)化和人工化、保密性和安全性的保障體系。最后，還要強化輿情工作者安全性和保密性教育和處罰等機制。

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