[摘要]政府信息資源蘊含著巨大的經(jīng)濟與社會價值，信息資源管理工作起步較早的國家早已對其進行充分的再利用。選取較為典型的歐盟和美國為例，對比分析兩者在政府信息資源再利用方面的政策與實踐情況，并通過與我國政府信息資源再利用情況的比較，總結出對我國的啟示，期望能為我國的政府信息資源再利用工作提供參考。
　　[關鍵詞]政府信息資源　公共部門信息　再利用
　　[分類號]G203
　　
　　1　引言
　　
　　在我國，隨著信息化工作的不斷深入開展，政府日益認識到所掌握的信息資源的巨大價值，提出要加深對政府信息資源的開發(fā)利用程度。但是，各部門在信息化的過程中常常將側重點放在各種數(shù)據(jù)的采集和數(shù)字化方面，在利用時，卻往往只是局限在少數(shù)幾個政府部門內(nèi)使用，或只是停留在簡單的應用和分析階段，缺乏對數(shù)據(jù)的深層次挖掘和使用，影響了信息資源價值的充分發(fā)揮。通過政府信息資源再利用，能夠引入社會力量，既可以擴大信息的使用范圍，又可以促進深層次的開發(fā)利用，是目前解決問題的有效手段。
　　對于政府信息資源再利用，國外已經(jīng)有了一定的發(fā)展和經(jīng)驗，本文以較為典型的歐盟和美國為例，對其再利用的政策、實踐及其收益進行對比分析，并通過與我國情況的比較，從中總結出可供借鑒之處，為政府信息資源開發(fā)利用和信息化建設提供參考。
　　
　　2　政府信息資源再利用的內(nèi)涵
　　
　　政府信息資源是指“政府在履行法定義務過程中生產(chǎn)、接收和使用的各種數(shù)據(jù)、信息和記錄”…，是一種重要的國家資產(chǎn)。與其他信息資源相比，政府信息資源具有以下幾方面的特性：①政府信息資源來源于各級政府及其職能部門，它們代表國家行使權力，其政治地位決定了政府信息資源常常比一般的信息資源更加權威、可信；②政府信息資源的經(jīng)濟與社會價值豐富，公眾、企業(yè)對其存在著多方面的需求，如交通信息、空間信息、統(tǒng)計信息、專利登記信息等；③政府信息資源具備公共屬性，屬于公共產(chǎn)品和服務的一部分，社會成員有權對這些信息進行獲取和利用。這些特性決定了政府信息資源較其他信息資源更具再利用價值。
　　歐盟2003/98/EC指令《公共部門信息再利用指令》第4條明確規(guī)定，“再利用”是指個人或法人實體出于商業(yè)或非商業(yè)目的，而不是文檔因公共任務而得以產(chǎn)生的最初目的，利用由公共部門所持有的文檔。公共部門之間如果純粹是履行公共任務而進行的文檔交換不構成再利用。可見，政府信息資源的所有者，將政府信息以免費或以適當價格的形式，提供給其他相關實體，這些實體對信息進一步加工整理，即對其進行增值，再提供給廣大用戶或自己利用，這一過程就可被稱為“再利用”。將政府信息資源提供給社會進行再利用，能夠調(diào)動企業(yè)與其他社會組織機構的積極性，充分利用社會資源，對政府信息進行加工轉換和利用，增強全社會的信息服務能力，充實信息內(nèi)容，促進相關產(chǎn)業(yè)迅速發(fā)展。
　　
　　3　歐美政府信息資源再利用對比分析
　　
　　3.1　政策層面
　　3.1.1　政策體系　歐盟針對公共部門信息再利用建立了一整套專門的制度。2003年11月17日，歐盟議會和理事會通過了2003/98/EC指令《公共部門信息再利用指令》，從政策層面上對歐盟成員國的公共部門信息再利用進行了指導和約束。同時還規(guī)定各成員國必須制定相關的法律、規(guī)則和行政規(guī)章對指令加以實施。在2008年5月之前，歐盟27個成員國完成了對公共部門信息再利用指令的轉換。在各國的再利用政策中，對再利用的原則、流程、模式、信息范圍、申請、糾紛機制等進行了明文規(guī)定。
　　在美國，嚴格意義上并不存在“再利用(re-use)”的概念，而是強調(diào)政府信息資源的“公共獲取(publieaccess)”、“商業(yè)化(commercialization)”、“私有化(privatization)”等，其實這些在本質(zhì)上與再利用的內(nèi)涵是基本一致的。由于美國不存在明確的“再利用”的概念，所以該國沒有關于政府信息資源再利用的獨立的政策體系，對政府信息資源進行再利用主要是基于相關的信息公開政策。其中最基本的是美國憲法和《信息自由法》，它們在聯(lián)邦層面規(guī)定了政府信息政策的基本原則，即公開和自由。這是美國所有政府機構開展政府信息資源再利用工作的基本前提。此外，聯(lián)邦的一些法令和條例涉及了政府信息資源的私有化、商業(yè)化等問題。
　　
　　3.1.2　政策導向　在歐盟，公共部門信息被視為一種由公共部門開發(fā)的資產(chǎn)，公共部門信息的商業(yè)性再利用被視為一種受歡迎的稅收來源，有的甚至希望用它來補償信息分發(fā)的成本。歐盟及其成員國在再利用方面的政策導向是要追求政府自身收益的最大化。
　　在美國，政府信息是國家的重要資源。在信息公開與自由的基本前提下，為了保證公眾對政府信息資源的獲取和相關權利，美國政府廣泛地分發(fā)政府信息，使公眾能夠免費或以較為低廉的價格獲取到自己所需的信息，對其進行開發(fā)利用，以使政府信息資源對社會整體的經(jīng)濟利益最大化。所以，美國的信息政策是以整個社會的經(jīng)濟收益為導向。
　　3.1.3　政策關鍵點　在歐盟，公共部門信息再利用政策的關鍵點可總結為：①采用成本補償模型，獲取或再利用公共部門信息的費用不應超出產(chǎn)生、復制和分發(fā)信息的成本，但可以再加上一種合理的投資回報；②在鼓勵私營部門參與再利用的同時，政府也參與商業(yè)性開發(fā)，在信息市場上與私營部門形成競爭態(tài)勢。
　　在美國，相關的政策關鍵點總結如下：①強有力的信息自由法規(guī)定了信息公開與自由的前提；②聯(lián)邦政府信息不存在政府版權限制；③低成本地向公眾提供信息，以不超過分發(fā)價格的費用提供政府信息的原始內(nèi)容；④積極鼓勵私營部門參與政府信息資源開發(fā)利用，充分支持社會上的開發(fā)。
　　3.2　實踐層面
　　3.2.1　再利用的流程　各國對政府信息資源進行再利用的流程一致，都是政府信息資源由產(chǎn)生信息的政府部門流向購買原始信息并轉換和增強這些信息的私營部門，最終流向需要這些產(chǎn)品或信息的最終用戶。通常私營部門支付由政府部門提供的政府信息資源，而終端用戶支付由作為中間人的私營部門所附加的價值。還存在著一種可能的情況，即當政府部門有能力加工處理原始信息時，可以將信息處理后直接出售給終端用戶，而無需私營部門的參與，如圖1所示：
　　3.2.2　再利用的信息范圍　在歐盟和美國，只要是可以公開的信息，都能夠被再利用。不可再利用的信息都是不能被公開的信息，比如涉及國家安全的信息、涉及個人數(shù)據(jù)的公共信息、商業(yè)敏感信息、第三方對其持有知識產(chǎn)權的信息等。
　　
　　通過比較發(fā)現(xiàn)，在實踐中較多被再利用的政府信息類別包括：地理信息(如電子地圖)、氣象信息(如天氣預報、氣象圖)、環(huán)境信息(如環(huán)境評估報告)、經(jīng)濟和商業(yè)信息(如公司信息、統(tǒng)計數(shù)據(jù)、產(chǎn)業(yè)和貿(mào)易信息)、法律信息(如法律文本、法院的案例判決書)等。其中，最常被再利用的類別非地理信息莫屬。根據(jù) NICUS于2008年發(fā)布的管理咨詢報告顯示，在歐盟，僅德國地理信息市場總額2007年就已達到15.1億歐元，其中導航部分占48％。在美國，近年來伴隨聯(lián)邦政府信息的免費和低價提供，Coogle earth進一步推動了地理信息資源的再利用。現(xiàn)在，普通公民可以通過Coogle earth免費獲得那些過去十分昂貴的航空照片、衛(wèi)星圖片，地理信息資源的利用率大大增加。
　　3.2.3　再利用的模式　由于政策導向的不同，歐盟和美國對政府信息資源進行再利用的模式存在著較大的差異，國際上已有很多學者對此進行了研究。經(jīng)總結，兩者之間的對比如圖2所示：
　　在歐盟，信息生成機構直接從用戶與其他機構處收回成本，用戶與其他機構需要為獲取數(shù)據(jù)支付一定的費用。由于歐盟希望能夠收回成本，并在此基礎上獲得一定的收益，所以相對來說費用較高，這在一定程度上限制了公共部門信息的再利用。
　　在美國，政府信息生成機構向用戶與其他機構開放信息，低成本甚至免費地提供政府信息資源。其他機構對獲取的信息進行商業(yè)化開發(fā)，創(chuàng)造財富、增加稅收，促進相關產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。美國國會和預算管理辦公室將所得的稅收分配給各政府信息生成機構，用以支持信息的生成、采集等，這形成了一個完整的循環(huán)。
　　不難發(fā)現(xiàn)，兩者之間存在的最大區(qū)別在于收費問題。舉例說明，美國國家氣候數(shù)據(jù)中心從1948年至今的所有歷史觀測數(shù)據(jù)約15BG，以CD形式出售價格為4290美元；一個歐洲公司要獲取德國的歷史觀測數(shù)據(jù)則需支付150萬美元，德國氣象局對其一個觀測站的歷史數(shù)據(jù)報價為4000德國馬克。
　　3.2.4　再利用的收益　在歐盟，在再利用指令以及相關項目(如ePSIplus)的支持下，公共部門的收入大幅增加，信息內(nèi)容產(chǎn)業(yè)獲得了一定程度的發(fā)展。2008年12月發(fā)布的《關于地理信息、氣象信息和法律信息部門的公共部門信息再利用評估》中顯示，三個領域的公共部門信息再利用市場都在增長，尤其是地理信息領域，在所調(diào)查的三類地理信息(即地形信息、地籍信息和航拍照片)中，公共部門信息資源持有者的總收入約3.56億歐元(這個數(shù)字僅僅表示所調(diào)查的27個公共地理信息持有者出售地理信息數(shù)據(jù)庫的收入，并不包括由增值服務所產(chǎn)生的收入)。同時，據(jù)估計，德國地理信息市場規(guī)模自2000年至2007年增長了50％。
　　在美國，在政府信息政策的積極引導和扶持下，信息內(nèi)容產(chǎn)業(yè)得到了飛速發(fā)展，就業(yè)人數(shù)大幅增加。信息服務和數(shù)據(jù)庫產(chǎn)業(yè)從1994年的40億美元上升到2004年的560億美元，數(shù)據(jù)庫供應商從1991年的900家發(fā)展到2003年的4060家。
　　通過政府信息資源再利用，盡管各國都在一定程度上完善了政府信息資源管理制度，規(guī)范了管理過程，促進了信息內(nèi)容產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，但不同的信息政策導向與收費，導致了不同的產(chǎn)業(yè)規(guī)模與收益。在歐盟，公共部門雖然從較高的收費中獲得收益，但他們同樣失去了由于放棄收費而產(chǎn)生的大量商業(yè)活動所帶來的稅收和就業(yè)方面的好處；在美國，由于收費低廉，創(chuàng)造了政府信息商業(yè)化開發(fā)的競爭性市場環(huán)境，產(chǎn)生了大量工作崗位，促進經(jīng)濟大幅增長。僅就氣象信息而言，據(jù)統(tǒng)計，早在2002年，美國的商業(yè)氣象市場總收入就已達4億～7億美元，公司數(shù)約400家，雇員數(shù)超過4000人；而同一時間，歐盟的商業(yè)氣象市場總收入約為3000～萬5000萬美元，公司數(shù)約30家，雇員數(shù)約300人，遠遠落后于美國。
　　
　　4　我國政府信息資源再利用現(xiàn)狀
　　
　　為了解我國的政府信息資源再利用情況，筆者采用網(wǎng)絡調(diào)查與訪談的方式，對相關問題進行了研究，以下從政策與實踐兩個層面進行總結。
　　4.1　政策層面
　　4.1.1　政府信息資源再利用缺乏相關政策支持
　　據(jù)了解，在交通信息、人口信息、工商注冊登記信息等領域，有的政府部門已經(jīng)對政府信息資源再利用進行了一定程度的嘗試，但由于缺乏相關的政策，沒有激勵和約束機制，工作尚處于起步階段。如某政府部門就提到，如果免費向企業(yè)提供數(shù)據(jù)，那么，申請的企業(yè)會急劇增加，系統(tǒng)的運行、維護費用勢必會大量增加；如果收費，則找不到相關的政策支持。沒有政策的引導與支撐，他們不敢貿(mào)然對政府信息資源進行再利用。
　　4.1.2　政府信息公開制度尚不夠完善　我國已于2007年頒布了《中華人民共和國政府信息公開條例》。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，隨著政府信息公開工作的推進，在主動公開方面，機構職能、領導介紹、規(guī)劃計劃、業(yè)務動態(tài)、政策法規(guī)等信息都能做到及時準確公開；但在依申請公開方面，還存在著一些問題，如盡管申請的流程比較順暢，但各部門對依申請公開工作都采取審慎的態(tài)度，需要反復研究，才可確定是否能夠公開相關信息。這是因為雖然政府信息公開條例對相關工作進行了規(guī)定，但各政府部門的依申請信息公開經(jīng)驗還不充分，配套的響應、救濟等程序還不夠成熟與完善，與《保密法》等相關法律的部分條款之間還存在著需要協(xié)調(diào)一致的地方，有待進一步的完善。
　　4.2　實踐層面
　　4.2.1　現(xiàn)有的政府信息資源再利用實踐不規(guī)范　目前，我國政府信息資源分散在各主管部門，開發(fā)利用工作常常由政府部門自身或其事業(yè)單位承擔，無償或有償向社會提供服務。盡管企業(yè)對政府信息資源有著強烈的需求，特別是在一些重要的核心領域，如交通信息、地理信息等，但是卻很難通過正常的渠道與合理的價格來獲取到所需的信息。除了通過政府網(wǎng)站獲取政府信息資源外，某些企業(yè)在實踐中還通過一些其他渠道和方式獲取政府信息資源。如有的企業(yè)從政府部門的下屬單位或關聯(lián)企業(yè)購買數(shù)據(jù)，需要支付一定的費用；有的企業(yè)與政府部門進行項目合作，于項目結束后使用在合作過程中所獲得的數(shù)據(jù)，在這種情況下，就存在著政府信息資源泄露的安全隱患。由于沒有相關的政策和機制約束，政府信息資源再利用工作存在著一些不規(guī)范的地方，亟需改進。
　　4.2.2　企業(yè)通過公開渠道獲取的政府信息資源無法滿足其再利用需求
　　隨著政府信息公開工作的推進，盡管各政府部門主動通過網(wǎng)站或規(guī)定的其他渠道公開了部分政府信息資源，但是，企業(yè)紛紛表示，已獲取到的這些信息在全面性、準確性、精細程度和及時性上存在不足，根本無法滿足其需求。如企業(yè)獲取的往往是宏觀層面的數(shù)據(jù)，如國家或各省某年度的某類統(tǒng)計數(shù)據(jù)，但要獲取各市或各區(qū)縣的此類數(shù)據(jù)則非常困難；政府部門提供的地圖信息基本上幾年才更新一次，更新頻率太低。此外，政府公開的信息往往比較零散，缺乏有效整合，企業(yè)對這些信息進行再利用不方便。如某從事交通信息服務的企業(yè)提出，從政府部門獲取的停車位信息、交通事件信息等23類常用信息，未進行有效整合，而企業(yè)又沒有足夠的能力對這些數(shù)據(jù)進行整合，這些問題都影響了政府信息資源的再利用。
　　
　　5　結論
　　
　　通過對歐盟、美國以及我國的政府信息資源再利用政策與實踐的研究，可以得出：
　　?政府信息資源蘊含著巨大的經(jīng)濟與社會價值，這是毋庸置疑的。再利用能夠充分發(fā)掘出政府信息資源的價值，促進信息市場的繁榮和產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整，增加就業(yè)，推動經(jīng)濟發(fā)展。
　　?政府信息資源的再利用以相對成熟的信息公開和獲取為前提。歐盟、美國的政府信息資源再利用之所以能取得較大成功，與他們長期以來的信息公開與獲取的制度建設有密切的關系。為了能夠更好的開展政府信息資源再利用，需要進一步完善政府信息公開制度，深化政府信息公開工作，為再利用奠定基礎。
　　?再利用市場的發(fā)展需要政府信息政策的積極引導和扶持。如歐盟頒布了《關于公共部門信息再利用的指令》后，其再利用工作取得了較快發(fā)展。盡管我國已經(jīng)發(fā)布了《關于加強信息資源開發(fā)利用工作的若干意見》、《電子信息產(chǎn)業(yè)調(diào)整和振興規(guī)劃》等相關文件，提出要“加強政務信息資源的開發(fā)利用”，“規(guī)范政務信息資源社會化增值開發(fā)利用工作”，然而，沒有明確的再利用制度的指導與約束，很多具體的操作性、原則性問題仍有待進一步細化。例如，哪些政府信息資源可以納入再利用的范疇?如何構建政府信息資源再利用的申請與響應機制?政府信息資源再利用如何收費、定價?
　　目前，歐美各國都在加快步伐，推進政府信息資源的再利用。歐盟委員會已經(jīng)著手建立歐洲公共部門信息平臺(European Public Sector Information Platform)，希望能夠通過這個一站式的交互網(wǎng)站，提供與公共部門信息再利用相關的新聞，發(fā)布好的做法、新產(chǎn)品和服務的例子、相關法律案件等，以進一步鼓勵和監(jiān)督再利用行為，實現(xiàn)歐洲和各國的公共部門信息再利用市場的增長。美國聯(lián)邦政府于2009年5月21日開通了一站式網(wǎng)站Data.gov，將信息進一步開放給公民和企業(yè)進行再利用，以使公眾能夠獲取到更多的具有高價值的政府信息資源。截至目前，該網(wǎng)站已有超過17萬個數(shù)據(jù)集，覆蓋范圍廣泛。英國也建立了類似的網(wǎng)站來推動信息的再利用。筆者認為，應當充分借鑒其他國家的先進經(jīng)驗，通過有效的政府信息資源再利用，推動政府信息的進一步公開，充分發(fā)掘政府信息資源的價值，提高企業(yè)競爭力，增強社會的信息服務能力，促進信息內(nèi)容產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，為整個國家的經(jīng)濟與社會發(fā)展做出貢獻。

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