臺灣對美國國會的游說:美國國會和臺灣
發(fā)布時間:2020-03-15 來源: 人生感悟 點擊:
就臺灣在國際社會尷尬的現(xiàn)實地位而言,能夠長期、穩(wěn)定地得到美國國會相當數(shù)量議員的強力支持,臺灣方面的游說功夫不可謂做得不足。 力挺臺灣的國會
長期以來,美國一直是臺灣最主要的外部支持力量,其中國會又是力挺臺灣最主要的政治勢力。在三權(quán)分立體制下,國會享有立法、撥款等廣泛權(quán)力,可以對外交政策產(chǎn)生實實在在的影響。正是憑借這些權(quán)力,半個多世紀以來,國會在與行政部門的合作和沖突中,在美國對臺政策上扮演著無可替代的角色,發(fā)揮著不可忽視的作用。
國民黨敗退臺灣后,曾經(jīng)積極支持蔣介石、反對共產(chǎn)黨的國會議員逐漸形成了一個小集團――“中國幫”,盡管人數(shù)并不是特別多,但卻活動積極,能量巨大。上世紀五六十年代即冷戰(zhàn)前期,在“中國幫”裹挾下,國會支持臺灣當局延續(xù)在國際社會的“正統(tǒng)”地位,阻撓美國政府承認中華人民共和國,反對中華人民共和國進入聯(lián)合國。親臺議員在1953年牽頭成立了“反對共產(chǎn)黨中國加入聯(lián)合國的百萬人委員會”,多次廣泛征集簽名。1961年發(fā)起的反對政府承認新中國的簽名,征得345名兩院議員簽署。1965年,又有312名議員簽名,反對美國政府調(diào)整對華政策。美國行政當局長期不承認中國政府、臺灣當局長期占據(jù)聯(lián)合國席位有多方面原因,但是國會的聲音的確對美國行政當局構(gòu)成強大壓力,是最重要原因之一。與此同時,國會大力推動美國對臺軍事經(jīng)濟援助。中美建交后,國會又迅速炮制了所謂的《與臺灣關(guān)系法》,來抵消中美兩國相關(guān)公報的效力。30多年來,該法成了美國支持臺灣的所謂“法源”,也構(gòu)成了中美關(guān)系關(guān)鍵的體制性障礙。
經(jīng)過半個多世紀的歷史嬗變,國會已經(jīng)成為美國國內(nèi)穩(wěn)定而持久的“挺臺”據(jù)點。2002年、2003年,眾議院、參議院先后組建了親臺議員“俱樂部”――“臺灣連線”。截至2010年5月底,眾議院“臺灣連線”吸納了141人,占該院議員總數(shù)的1/3;參議院吸納了24人,占總數(shù)的1/4。每次臺灣當局提出相關(guān)議題后,“臺灣連線”往往遙相呼應,向美國行政當局、國內(nèi)輿論、國際社會傳導。如今年4月22日,眾議院“臺灣連線”四位共同主席聯(lián)合提出第266號共同決議案,要求政府相關(guān)部門采取行動,支持臺灣以觀察員身份參與國際民航組織;5月6日,三位眾議員提出第276號決議案,呼吁奧巴馬政府在推動雙邊自由貿(mào)易協(xié)定時,優(yōu)先考慮臺灣;5月15日,136位眾議員聯(lián)名致信奧巴馬總統(tǒng),呼吁及早批準向臺灣出售F16C/D戰(zhàn)斗機,增強臺灣空軍力量;5月20日,馬英九上臺兩周年之際,“臺灣連線”四位共同主席聯(lián)名致函馬英九表示祝賀。國會這些近期鼓噪,涉及對臺軍售、美臺經(jīng)濟關(guān)系、臺灣國際空間等一系列議題,從此“一斑”足可窺其對臺立場之“全豹”。
美國國會議員眾多,在外交事務上喜好特定國家或地區(qū)并不稀奇。但是,就臺灣在國際社會尷尬的現(xiàn)實地位而言,能夠長期、穩(wěn)定地得到相當數(shù)量議員的強力支持,的確耐人尋味。其中既有美國戰(zhàn)略、政治、經(jīng)濟等國家利益方面的考察,也有議員個人的政治傾向、利益集團背景、所屬選區(qū)、人生閱歷等影響,而臺灣方面長期花費金錢進行的游說更具關(guān)鍵作用。
“第一夫人”主導“外交才子”掛帥
國民黨對美國國會的游說始于二戰(zhàn)期間。1940年,宋子文來到華盛頓爭取美國對中國抗日的援助,為此還成立了專門公司,聘請有公關(guān)能力的美國人。不過,真正為國民黨游說國會打下基礎(chǔ)的還是其敗退臺灣前后的活動。在此過程中,“外交才子”、當時的駐美大使顧維鈞發(fā)揮了重要作用,而游說核心則是“第一夫人”宋美齡。
顧維鈞1946年出任駐美大使,其重要使命就是在國際冷戰(zhàn)拉開帷幕、中國內(nèi)戰(zhàn)持續(xù)升級的背景下,在美國社會廣泛宣傳蔣介石的反共理念和活動,爭取經(jīng)濟軍事援助。顧維鈞把國會作為最主要的工作對象,不但利用駐美大使這,一公開合法身份與議員們會面,介紹國民黨的反共政策,了解議員們的看法,甚至“越軌”為議員們草擬相關(guān)文件。如1946年12月,顧維鈞親自為參議院共和黨領(lǐng)袖范登堡擬定了一份美國應無條件加強援蔣的說帖,供其與杜魯門總統(tǒng)討論對華政策時使用。1948年12月,宋美齡在美國大選甫定、杜魯門連任后來到美國,一住就是半年多。其時,美國國內(nèi)高度關(guān)注中國內(nèi)戰(zhàn)局勢的變動。宋美齡以孔祥熙在紐約的家為據(jù)點,整合在美的國民黨要人、財團、外交人員,一方面直接對美國議員進行公關(guān),另一方面招募、聘用有活動能量的美國人游說國會。在她領(lǐng)導下,“院外援華集團”逐漸形成,而宋美齡也被認為是中國“在紐約的幕后實權(quán)人物”。
根據(jù)美國國會的統(tǒng)計,1942~1951年期間,登記在冊的國民黨代理人有18個,其中10個在1951年仍在活動。在這些早期代理人中,威廉?古德溫是最重要的一個。此人原為民主黨人,曾擔任該黨全國委員會司庫,后轉(zhuǎn)投共和黨,擔任西部五個州共和黨的政治顧問。因此,他在兩黨均有豐沛人脈,是當時美國政治生活中的活躍人物。國民黨看中了其活動能量,1948年3月到1950年4月,先后以“國民政府資源委員會駐美代表處”和“中華新聞社”的名義聘用,費用分別是3萬美元、2.5萬美元。經(jīng)宋美齡修改批準的聘書稱其使命是開展公關(guān)活動“以期影響美國立法,使之有利于國民政府之大業(yè)”。古德溫在紐約大都會俱樂部等場合多次組織宴會,安排顧維鈞等人與議員會面、交流,幫助議員起草涉臺講稿,直接游說議員支持援蔣法案。古德溫的游說活動如此張揚,以至于報紙披露后鬧得滿城風雨,國民黨不得不提前終止聘任合同。不過,宋美齡等人精心組織的“院外援華集團”卻長期存在,在冷戰(zhàn)時期以多種形式游說國會,涉入美國對臺政策。
“大顯身手”的公關(guān)公司
按照美國的《外國代理人登記法》,外國政府、機構(gòu)可以在美國合法雇傭代理人為其進行游說活動。以此為據(jù),臺灣當局長期雇傭了眾多公關(guān)公司為其效力。最早是在上世紀50年代末聘用萊特公司,后來在不同黨派執(zhí)政時相應聘用與該黨關(guān)系密切的公司:民主黨卡特執(zhí)政時聘用貝隆公司,共和黨里根執(zhí)政時聘用漢納福公司。冷戰(zhàn)結(jié)束后,國際形勢發(fā)生質(zhì)變,直接沖擊了大陸一臺灣一美國三邊架構(gòu),李登輝當局大大加強了游說力度。僅1991年就有51家公關(guān)公司在美國司法部正式登記,為臺灣游說。
李登輝當局聘用的公關(guān)公司中,發(fā)揮作用最大的當屬大名鼎鼎的卡西迪公司。該公司總部設(shè)在華盛頓,老板卡西迪曾于1969年至1973年間擔任美國參議院營養(yǎng)及人道需求委員會首席法律顧問,1974年至1975年任美國民主黨全國委員會法律顧問,與民主黨諸多議員有很深的關(guān)系。1994年,臺灣綜合研究院出面與該公司簽約,約定每 年費用150萬美元。此后雙方長期“合作”,在美國開展公關(guān)活動?ㄎ鞯瞎咀畲蟮摹敖茏鳌笔遣邉澙畹禽x1995年訪美?肆诸D政府本來考慮到中美關(guān)系大局,反對李登輝此行。但是在卡西迪公司的強力公關(guān)下,國會兩院相繼以壓倒性多數(shù)通過邀請李登輝訪美的決議(在眾議院的投票結(jié)果是396:0,參議院是97:1)。面對來自國會的空前壓力,克林頓政府只好自食其言,對李登輝發(fā)放了簽證。李登輝訪美是冷戰(zhàn)后中美臺關(guān)系中的惡性事件,嚴重破壞了臺海穩(wěn)定,產(chǎn)生了一系列深遠的連鎖影響,卡西迪公司在其中發(fā)揮了極其惡劣的作用。陳水扁上臺后,最初延續(xù)了與卡西迪公司的合作,費用提高到每年200萬美元。到2003年雙方終止合同時,臺灣共支付了700多萬美元傭金。
不過,陳水扁執(zhí)政期間,共和黨不但入主白宮,而且在多數(shù)年份控制著國會。因此,臺灣當局2005年選擇了與共和黨關(guān)系更密切的巴伯?格利菲斯和羅杰斯公司。該公司成員清一色是共和黨人,或在歷屆共和黨政府中任過職,或直接參加過里根及布什父子總統(tǒng)競選的助選工作,或擔任過共和黨國會議員助手或顧問。民進黨當局看好該公司的游說能量,2005年3月,“國安會”秘書長邱義仁親自出馬與之簽訂為期三年、金額450萬美元的合同,委托其對國會、行政部門進行公關(guān)。不過,陳水扁當局在2007年初提前解除了合同。直接原因固然是該公司并沒有取得卡西迪公司那樣的“成績”,根本原因卻在臺當局自身。民進黨當局不斷進行挑釁性政治操作,“公投”、“廢統(tǒng)”、“入聯(lián)”等一波接一波,在測試和挑戰(zhàn)大陸紅線的同時也嚴重沖撞美國政策底線,就連上臺之初揚言全力防衛(wèi)臺灣的小布什總統(tǒng)也轉(zhuǎn)向并當著中國總理溫家寶的面點名批評陳水扁。在這種政策環(huán)境下,國會山的親臺議員們也多了幾分理性,降低了挺臺叫囂,公關(guān)公司的游說效果自然受影響。
成效取決于戰(zhàn)略層面的政策取向
國民黨2008年重新執(zhí)政后,繼續(xù)聘用公關(guān)公司、代理人為其游說國會。美國司法部最新一次統(tǒng)計顯示,截至2009年6月30日,在司法部登記為臺灣游說的美國公關(guān)公司和代理人有18家,其中多數(shù)領(lǐng)受的任務是游說國會,協(xié)助安排臺灣方面與國會領(lǐng)袖的會晤,提供參、眾兩院的相關(guān)立法話動。其中“布魯與洛特領(lǐng)袖集團”由前參議院共和黨領(lǐng)袖特倫特?洛特與民主黨副黨鞭約翰?布魯共同創(chuàng)辦,能量不容小覷。
除了這種間接游說,臺灣當局還采用其他方式直接做國會工作。馬英九在前兩年任內(nèi),借由參加拉美“邦交國”總統(tǒng)就職典禮,多次過境美國。每次過境,最主要的安排就是與國會議員進行溝通。2010年1月,馬英九開展所謂“久博之旅”,參加洪都拉斯新總統(tǒng)就職典禮。其時,臺灣“立法院”剛剛修法、禁止進口部分美國牛肉,引發(fā)美國農(nóng)業(yè)部等多部門強烈反彈,國會中來自農(nóng)牧業(yè)州的議員尤為不滿。盡管過境地點是遠離華盛頓的西部城市舊金山,馬英九還是積極與12位身居要職大有來頭的參眾議員通電話,竭力解釋島內(nèi)民意,承諾繼續(xù)做民眾工作。
更多的日常性直接游說是由設(shè)在華盛頓雙橡園的駐美代表處即臺北經(jīng)濟文化代表處進行。該機構(gòu)實際上發(fā)揮類似于“大使館”的功能,內(nèi)部設(shè)有國會組,專門對國會游說工作,F(xiàn)任代表袁健生早在1974年就開始駐美,后任代表處國會組組長等職,熟悉國會運作,人脈廣布兩院。其2008年9月到任時,37名參眾議員在國會大廈舉行歡迎酒會。袁健生上任后,常透過拜會、餐敘、茶敘、參加文藝體育活動及親自到議員選區(qū)訪問等各種方式,與國會議員保持密切聯(lián)系。據(jù)臺“外交部”稱,僅2009年一年,袁健生就會晤了62位參議員、114位眾議員。這兩年國會對國民黨政權(quán)贊譽有加、支持不斷,袁健生領(lǐng)導下的駐美代表處“功不可沒”。
在對國會工作中,作為“對口單位”的臺灣“立法院”自然不可或缺。馬英九上臺不久,“立法院長”王金平就在2008年7月訪美。期間,他專程前往國會拜訪,不但會見“臺灣連線”共同主席,更與眾議長佩洛西會晤,邀請其在可能的亞洲出訪中擠出時間、旋風式訪問臺灣。為了增進交流,“立法院”專門建立了一個“臺美國會聯(lián)誼會”,現(xiàn)任會長是國民黨籍“立委”林郁方。2009年9月,該聯(lián)誼會組團訪美,與美國國會開展交流,拜會了17名議員,就F16C/D軍售案等事項爭取國會支持。
除了走出去,臺灣當局也經(jīng)常性邀請美國國會議員及其助手訪問臺灣。2008年5月20日以來,已有20多位眾議員訪臺。今年6月初,曾經(jīng)擔任奧巴馬總統(tǒng)就職典禮委員會主席的參議院情報委員會主席范士丹訪問臺灣,成為國民黨重返政權(quán)后訪臺的首位美國參議員。馬英九高度重視,親自接見。而據(jù)“臺美國會聯(lián)誼會”的統(tǒng)計,2009年3月27日至2010年4月13日一年間,僅該會就接待了14個美國國會議員助理訪問團,累計162人。
馬英九上臺以來,臺灣與美國恢復互信,雙方關(guān)系穩(wěn)定。應該說,國民黨當局對美國國會的公關(guān)工作發(fā)揮了重要作用。然而,公關(guān)游說畢竟是執(zhí)行層面的戰(zhàn)術(shù)性工作,成效如何取決于戰(zhàn)略層面的政策取向。從更深層次上看,臺美關(guān)系穩(wěn)定和改善,最根本的原因乃是臺灣方面采取務實政策,在臺海地區(qū)謀求穩(wěn)定、發(fā)展,不給美國和國際社會制造麻煩。
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