中國家庭債務(wù)是什么_地方:債務(wù)風(fēng)險有多大?
發(fā)布時間:2020-03-15 來源: 人生感悟 點擊:
本來,按中央的規(guī)定,地方政府是不能自行借債的。但事實上,地方政府借債已不是秘密。據(jù)《信息日報》報道,財政部長項懷誠日前指出,一些地方的債務(wù)風(fēng)險已經(jīng)開始顯現(xiàn),正逐漸成為地方政府的債務(wù)負擔(dān),并已對個別省的財力分配格局造成嚴重影響。他所指的債務(wù)風(fēng)險,包括前些年一些地方為建設(shè)項目所作的財政擔(dān)保。
用完祖宗的積蓄再掏子孫的口袋
南方某沿海城市黨報有則報道說,當(dāng)?shù)匾粋縣級市(以下簡稱H市)為創(chuàng)建全國衛(wèi)生城市,兩年來共動用資金80億元。這兩年H市1400多平方公里的大地,整個成了建筑工地。城區(qū)拆除舊房43萬平方米,新建房屋108萬平方米,建工大廈等近20幢高樓從中崛起;城市基礎(chǔ)設(shè)施改頭換面,主干道變寬了、平整了;一批雕塑點綴著城區(qū)……兩年創(chuàng)建,一座新城已經(jīng)建成。
查閱H市1995年至今的統(tǒng)計資料,發(fā)現(xiàn)當(dāng)?shù)?年間財政總收入為20多億元。那么,何來80億元投入創(chuàng)建的呢?
經(jīng)調(diào)查,H市通過強行要求下屬單位、群眾向重點工程捐款,募集了數(shù)億元。在直接融資手段用完,而財政又拿不出錢后,市政府就將各項基建工程分解到各個主管部門,采取“誰主管誰負責(zé)、誰負責(zé)誰集資”的辦法推行。若哪個部門不落實,就搬掉其行政首長位置。被逼急了的部門頭頭只得四處籌款。如交通局專門成立了交通投資公司,向銀行借錢造路,目前負債8000余萬元。用當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)的話說,為建設(shè),我們不僅花光祖宗的積蓄,用空兒子的錢,還用了孫子的錢。
據(jù)國家有關(guān)部門對大連、煙臺、南京、宜昌等市地方政府的調(diào)查,這些地方政府都直接對外借債。另外,在小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資構(gòu)成中,銀行貸款占10%,政府財政占20~30%,社會集資占50%,其它占10%。由此可見,地方政府借債已是普遍現(xiàn)象。
具體說來,地方政府的債務(wù)結(jié)構(gòu)一般由三方面組成:地方政府承借或擔(dān)保的直接債務(wù);地方政府授意投融資公司等中間機構(gòu)向金融機構(gòu)借款,予以風(fēng)險承諾的“點貸”項目(指名貸款);由地方國有企業(yè)等舉債,并承擔(dān)償還責(zé)任的間接債務(wù)。
調(diào)查顯示,地方政府一般采用這樣一些借債渠道:
國內(nèi)政策性借款:通過地方信托投資公司等金融機構(gòu)向國家開發(fā)銀行或政策性銀行借款,用于解決大型水利工程及其它重要基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。一般為中長期借款,期限為5~10年左右。有政府提供擔(dān)保的,也有政府“點貸”的。
國外長期借款:通過資信度較高的地方國際信托公司向外國政府、國際金融機構(gòu)借款,期限較長,一般為15~30年,有的達50年,由當(dāng)?shù)卣蜇斦、計委、外?jīng)貿(mào)委擔(dān)保,用于特大型基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)。
進入國際金融市場,嘗試在國外資本市場上發(fā)行債券,吸收國外民間資本。
為某項大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目進行社會集資。
由投融資公司等中間機構(gòu)或直接向商業(yè)銀行貸款,政府直接或間接擔(dān)保。
上述5個渠道中,前3個渠道須得到中央的許可才能運作,后2個渠道缺乏必要的監(jiān)控,也是地方政府融資公司的主要渠道,目前的情況有點亂。
為政績,謀發(fā)展財力不夠就借債
H市大搞基礎(chǔ)建設(shè),使城市面貌一下子由落后狀態(tài)躍升至全國先進行列,卻引來當(dāng)?shù)厝罕姷臉O大不滿。當(dāng)?shù)匾患易畲蟮膰衅髽I(yè),設(shè)備一流,產(chǎn)品俏銷,因缺數(shù)百萬元的流動資金不得不停產(chǎn),數(shù)千工人因此下崗。廠里的工人說,市里能用數(shù)百萬元建一個雕塑,為什么不能用這筆錢救救我們的工廠。據(jù)了解,H市這兩年因基建而造成的財政赤字超億元。當(dāng)?shù)氐呢斦緸椤俺燥垺必斦荒甑呢斦杖胍膊贿^5億元左右,所以,財政赤字使政府背上了沉重的包袱。那么,H市何以不顧財力大興土木呢?1993年上任的市領(lǐng)導(dǎo)的一番話為我們揭開了謎底。他說,前任的前任搞了開發(fā)區(qū)升任了,前任搞了公路升任了,看來,我只能搞舊城改造了。不過,H市的現(xiàn)象絕非個別現(xiàn)象。
同時,地方政府借債也是不得已而為之。
我國的城市建設(shè)水平還較低,供水緊張、交通擁擠、燃氣不足、住房水平低下,文化設(shè)施和環(huán)境質(zhì)量差的情況在許多城市都存在。以垃圾為例,我國666座城市中,有200多座城市陷于其包圍之中,而且每年以8%~10%的速度增長。政府要實施宏觀調(diào)控,就得進行公益性項目投資,為微觀經(jīng)濟運行創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。此外,公益性以外的基礎(chǔ)設(shè)施,因為項目資本密度高,一次性投資額大,投資回報緩慢,對社會投資形成不了足夠的吸引力,也只能由政府來操辦。所以,在中央政府將投資權(quán)限進一步下放后,地方政府肩上的基礎(chǔ)建設(shè)擔(dān)子相當(dāng)沉重。盡管1996年以來,我國城市固定資產(chǎn)投資已占全社會固定資產(chǎn)投資的4%、GDP的1%左右,超過了一般產(chǎn)業(yè)的投資水平。但距聯(lián)合國推薦的發(fā)展中國家城市基礎(chǔ)設(shè)施投資比例應(yīng)占固定資產(chǎn)投資的9%~10%、GDP的3%~5%還有相當(dāng)?shù)木嚯x。因此,在一個較長時期內(nèi),地方政府的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),擔(dān)子會相當(dāng)沉重。
而另一方面,在分稅制建立后,地方財力主要依賴于地方稅。而近年,地方主體稅種優(yōu)勢下降,地方財力在維持基本的開支后,已是捉襟見肘,口袋里已掏不出大筆的的建設(shè)資金。所以,盡管國家對賦予地方政府直接融資手段一直持謹慎態(tài)度,不允許地方政府發(fā)行公債,但為滿足日益擴大的城市建設(shè)資金需求,地方政府情急之下鋌而走險,變相發(fā)債,打起了“擦邊球”。
有了政績說“拜拜”混亂之中藏風(fēng)險
中央政府的謹慎態(tài)度不是沒有道理,一旦口子打開后,地方政府亂來,最終的包袱只能由中央政府“扛”下!熬盼濉逼陂g,我國債務(wù)還本付息近萬億元,中央財政的負擔(dān)已較重,地方政府債務(wù)的風(fēng)險過高,中央政府能否消化就會成為懸念。
事實上,正如項懷誠所言,地方政府債務(wù)風(fēng)險已經(jīng)抬頭。爆發(fā)危機的個案已經(jīng)出現(xiàn)。
江蘇省如皋市長江鎮(zhèn)1993年時,是當(dāng)?shù)氐拿餍羌?zhèn),年創(chuàng)利稅3000萬元。當(dāng)年,鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)去一江之隔的張家港參觀過后,提出一步趕上張家港的發(fā)展思路,要求各村上一個不低于50萬元的項目,小企業(yè)上不少于200萬元的項目,大企業(yè)上不少于500萬元的項目。一下子上那么多項目,需要大量的資金投入。鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)指令鎮(zhèn)政府成立專門的集資辦公室,向社會集資,當(dāng)年以一年息20%、兩年息25%的高息吸納了1300萬元集資款。而當(dāng)年鎮(zhèn)財政收入不到1000萬元。由于盲目投資,至1995年5月,總投入近3000萬元的7家新辦企業(yè),4家成為“半拉子”工程,3家即將倒閉。原有的26家鎮(zhèn)辦企業(yè)除了3家略有盈利外,其余23家受新項目的拖累全線虧損。全鎮(zhèn)資產(chǎn)負債率高達160%,資不低債近1個億。從財務(wù)角度看,全鎮(zhèn)已到破產(chǎn)邊緣。
此時,集資款兌付期到來,無奈之下,1995年12月,長江鎮(zhèn)政府再次高息集資2600萬元,將舊債燙平。
至1996年底,企業(yè)不見興旺,新一輪兌付高峰期到來。這時,集資本息已達7000萬元,但鎮(zhèn)政府毫無償付能力。當(dāng)年12月,每天有上百人去鎮(zhèn)集資辦兌付到期的集資款,集資辦無錢可兌便關(guān)門大吉。憤怒的人們擁至鎮(zhèn)政府去討、去鬧,一些人在鎮(zhèn)政府辦公大樓支起爐灶鋪上稻草住下不走,更有人將鎮(zhèn)人大、鎮(zhèn)黨委、鎮(zhèn)紀檢委、鎮(zhèn)政府牌子全部扛走。見此,上級政府緊急干預(yù),調(diào)撥945萬元“救火”。直到如今,長江鎮(zhèn)政府還背著一大筆債務(wù),鎮(zhèn)財政崩潰后至今也未恢復(fù)元氣,鎮(zhèn)機關(guān)干部長期拿不到工資,全鎮(zhèn)300名老師的工資也經(jīng)常沒有著落。
政府借債與個人、與企業(yè)一樣,借債規(guī)模和財政赤字必須控制在國民經(jīng)濟承受范圍之內(nèi),否則,就會產(chǎn)生債務(wù)危機。在這方面處理不當(dāng)正是長江鎮(zhèn)爆發(fā)債務(wù)危機的主要原因。為此,國際上確立了幾條公認的政府債務(wù)警戒線。一是債務(wù)余額占當(dāng)年GDP的比重為60%,發(fā)展中國家一般不超過30%;二是赤字占當(dāng)年GDP的比重為3%;三是國債依存度,就是說,年度政府債務(wù)收入占財政支出和債務(wù)還本利息之和不能超過一定的比例,日本的這一比例為20%。
然而,一些地方政府借債時一副“猴急相”,你借、我借,只要借到就行。于是,地方政府在借,屬下的財政、計委、建委、外經(jīng)委等也在借,而融資的決策主體、償還主體并不一致,造成投資失誤的責(zé)任主體不明晰,導(dǎo)致重借輕還、亂借亂支行為的發(fā)生。結(jié)果,地方政府弄不清自己到底借了多少債,對是否面臨債務(wù)危機也一概不知。
長江鎮(zhèn)債務(wù)危機的前提原因是,以債務(wù)投入的項目缺乏科學(xué)詳實的項目論證,既亂鋪攤子,又是競爭性領(lǐng)域的低水平重復(fù)建設(shè)。地方行政領(lǐng)導(dǎo)在項目立項時,往往只從政績出發(fā)考慮建設(shè)需要,很少顧及債務(wù)結(jié)構(gòu)和實際償債能力。甚至抱著讓后任來“擦屁股”的不負責(zé)任的想法,掩蓋即將到來的償債高峰期。
有關(guān)調(diào)查還發(fā)現(xiàn),一些地方政府的債務(wù)90%以上是向外國政府、國際金融機構(gòu)的借款。外債是一種主權(quán)債,具有極強的償還剛性。高額外債,地方政府既承擔(dān)了項目單位償還能力的風(fēng)險,又承擔(dān)了國家風(fēng)險和外匯風(fēng)險,融資成本相當(dāng)大。一旦項目單位還款發(fā)生困難,地方政府就得動用財力墊付,給國民經(jīng)濟正常運行留下隱患。
同時,地方政府債務(wù)的運作缺乏保障機制。很少有地方政府設(shè)立專門的政策性金融機構(gòu),因此,政府舉債或融資項目的投資,分散在地方商業(yè)銀行或職能部門所屬的投資機構(gòu)運作。這些機構(gòu)在兼顧政府的政策性投資需求時,還要考慮自身的經(jīng)濟利益。因地方政府融資的決策主體與這些投資主體間的責(zé)、權(quán)、利模糊,導(dǎo)致投資主體偏向于追求自身經(jīng)濟利益,而一旦決策失誤,發(fā)生信用危機,又將責(zé)任全部推到政府身上。
開明渠,堵暗道法制管理避風(fēng)險
既然地方政府客觀上存在借債必要性,借債行為也已發(fā)生,國家不如開明渠堵暗道。關(guān)鍵是建立一個健全的體系,有效防范債務(wù)危機。
首先,從技術(shù)層面上建立風(fēng)險機制。
一是參照國際上的通行做法,設(shè)立適用于我國的地方政府舉債規(guī)模警戒線。
二是建立地方政府舉債的效益原則,杜絕舉債投入“首長工程”及競爭性領(lǐng)域,以保證將錢用在刀口上。
三是國家制定系統(tǒng)性的政府融資規(guī)劃,防范地方政府脫離國家經(jīng)濟運行舉債。
其次,從法律層面上建立責(zé)任機制。制定包括政府融資投資決策條例、償還條例和決策失誤責(zé)任條例在內(nèi)的一系列法律法規(guī),對政府融資實行法制化管理,將舉債責(zé)任具體落實到個人。并讓地方人大對當(dāng)?shù)卣l(fā)債進行審查和監(jiān)督,賦予地方人代會對地方公債的發(fā)行規(guī)模、使用方向、還本付息等的審查權(quán)和監(jiān)督權(quán),要求地方政府只有在得到地方人代會審查批準后,才能發(fā)債。
同時,從政府管理層面上建立監(jiān)督防范機制。在地方政府將自身的舉債行為進行歸口管理后,上一級政府成立專門的公債委員會,公債委員會由財政、計委、銀行、審計等部門組成。一方面對下級政府的舉債行為實施嚴格的監(jiān)控,將項目債務(wù)來源、規(guī)模、還債能力等納入項目審批內(nèi)容;一方面從下級政府每筆債務(wù)中提取一定比例的金額設(shè)立債務(wù)基金,一旦地方政府發(fā)生債務(wù)危機,以債務(wù)基金代為償還。
而當(dāng)前,應(yīng)對全國地方政府融資規(guī)模、負債情況等進行梳理,嚴格區(qū)分責(zé)任,制定切實可行的還債計劃,控制住地方政府債務(wù)混亂的局面!酰ň庉嫞簭埩迹
相關(guān)熱詞搜索:有多大 債務(wù) 風(fēng)險 地方:債務(wù)風(fēng)險有多大? 地方債務(wù)風(fēng)險解決措施 論述地方債務(wù)風(fēng)險
熱點文章閱讀