隨著房地產(chǎn)宏觀調(diào)控政策的實施，今年6月以來，一級城市的土地市場正在逐漸降溫，土地流拍現(xiàn)象也逐漸增多，這使得嚴重依賴土地收入償債的地方政府債務危機更日益凸顯。 　　國家審計署的最新調(diào)查結果顯示，18個省、16個市和36個縣本級截至2009年底政府性債務余額合計2.79萬億元。從債務余額與當年可用財力的比率看，有7個省、10個市和14個縣本級超過100％，最高的達364.77％。
　　這是一個危險的信號。土地出讓金在地方政府財政收入中占了40％～50％的比例，一旦土地財政收入銳減，地方政府的債務危機將會放大。
　　在過去的幾年當中，土地儲備制度備受地方政府追捧，是維系地方財政運營的一項重要制度，這不但招致地方政府與民爭利的批評，也導致了以土地儲備和出讓為支撐的地方融資平臺亂象雜生。
　　
　　問題突出
　　
　　地方政府基于土地儲備、土地開發(fā)而進行的收購和征收土地運動正在愈演愈烈。
　　“近年來我們所共代理472件征地拆遷案，其中90％是因地方政府土地儲備引起的�！北本┦惺⑼⒙蓭熓聞账�律師張興奎告訴本刊記者。
　　今年5月，張興奎向全國人大常委會致函，要求審查《土地儲備管理辦法》的合法性，炮轟土地儲備制度。
　　事實上，在去年底今年初關于修訂《拆遷管理條例》的討論過程中，有關土地儲備制度的異見者就有很多，“一是這個《土地儲備管理辦法》所加劇的政府靠賣地生財?shù)牟粷M，二是所引發(fā)的惡性拆遷事件比較多�！眳⑴c討論的北京大學法學院教授姜明安對記者說。
　　按照《土地儲備管理辦法》第十條，土地儲備機構獲得儲備土地的來源主要有四種：一是依法收回的國有土地，二是行使優(yōu)先權購買的土地，三是收購的土地，四是已辦理農(nóng)用地轉用、土地征收批準手續(xù)的土地。
　　“目前來看，依法收回的國有土地和行使優(yōu)先權購買的土地導致的問題不多。重點在于收購和征收的土地�！苯�明安指出。
　　在張興奎所代理的拆遷案件之中，大部分引起糾紛的拆遷案件正是土地儲備機構收購和征收的土地。實際上，由于依法收回的國有土地和行使優(yōu)先權購買的土地，主要指出讓后閑置未開發(fā)的國有土地，以及國有企業(yè)破產(chǎn)重組過程中搬遷、轉讓的土地，而隨著城市市中心已高強度開發(fā)，國有企業(yè)改制重組的高潮期過去，這一部分可獲得的土地數(shù)量很有限，且無利可圖，“土地儲備機構40％～50％的土地則來源于收購和征收”。
　　“土地在升值，而依法回收的國有土地越來越少，土地儲備機構收購和征收的比例也就越來越大�！睆埮d奎說。在杭州，竟有2003年才蓋的房子，2006年就因為政府土地收儲被要求再進行拆遷的情況。
　　收購和征收的土地來源，大部分是城市擴張的結果，涉及城郊農(nóng)用地和集體用地的征收，以及以棚戶區(qū)改造和舊城更新為名的城中村改造。成都唐福珍案、上海潘蓉案、北京席新柱案等等，一系列慘烈的征地與拆遷惡性事件中，都有以城市開發(fā)建設為由所進行的拆遷和土地征收，涉及的正是土地儲備制度。
　　收購和征收的土地則大部分都用于房地產(chǎn)開發(fā)，這又在一定程度上造成了地價飆升，進而推動房價快速上漲的局面。在過去的2009年中，“地王”頻生的現(xiàn)象引致了對政府壟斷一級土地市場開發(fā)和供應的如潮批評。
　　“土地儲備一方面要保證合理的地價收入，支持正式建設，另一方面又必須避免推動房價上漲，這中間實現(xiàn)平衡非常困難。因此從社會經(jīng)濟發(fā)展改革的角度，土地儲備開發(fā)實際上已經(jīng)站在房價問題、征地拆遷安置問題、失地農(nóng)民長遠生計問題等多個社會矛盾的焦點，這些問題是指向最大的社會資源的供應，土地供應是它巨大價值釋放的過程。”廣州市土地開發(fā)中心原副主任王普華對記者說。
　　
　　儲備制度變異
　　
　　土地儲備制度運行至今，已然與其初衷相去甚遠。
　　1996年8月，上海建立了我國第一家土地儲備機構――上海市土地發(fā)展中心。1997年8月，杭州成立了杭州市土地儲備中心。1999年，杭州市在全國土地集約利用市場研討班上介紹了土地儲備制度建設的成果和經(jīng)驗，引起了強烈反響。
　　實際上，土地儲備的杭州經(jīng)驗得以快速復制推廣的一個重要原因，是1999年大量國有企業(yè)改制重組之后，那些位于城市中心的國有企業(yè)所使用土地被一并進行轉讓，導致大量的國有土地資產(chǎn)價格被低估，被賤賣。政府為此成立土地儲備中心，對這些國有土地資產(chǎn)進行處置，重新回購、再進行出讓和拍賣，使其成為房地產(chǎn)開發(fā)用地，實現(xiàn)土地的增值，再以此償還企業(yè)債務和銀行貸款，成為盤活存量土地，幫忙國有企業(yè)脫困的一種有益方式。
　　2001年5月，國務院發(fā)出《關于加強國有土地資產(chǎn)管理的通知》(國發(fā)[2001115號)，強調(diào)“堅持土地集中統(tǒng)一管理，確保城市政府對建設用地的集中統(tǒng)一供應”，政府儲備土地正式獲得中央認可。
　　2004年，土地協(xié)議出讓被廢止，“招拍掛”的土地出讓方式成為主流。快速的城市化、城市用地的日益緊缺，政府對土地市場的一級壟斷，土地的價值不斷攀升，這使得土地儲備制度逐漸地演變成為一項地方財政生財?shù)那�道，土地儲備不再僅僅是解決國企困難的問題，而是成為分稅制改革后地方政府提供預算外財政收入的主要渠道。
　　這一模仿國外“土地銀行”的土地運營模式為此更獲得了地方政府的青睞�！袄�用土地收儲，對城市建設進行統(tǒng)一的規(guī)劃，公共基礎設施的建設，對回收的國有土地進行統(tǒng)一的管理，這都是土地儲備制度發(fā)揮積極作用的一面�！苯�明安說。但在當下，與采取土地儲備制度的幾個主要國家相比，不難發(fā)現(xiàn)，中國土地儲備的最大區(qū)別，是實現(xiàn)土地價值的最大化，主要進行經(jīng)營性土地的出讓，而非主要用于公共基礎設施和保障性住房的建設。
　　變異在樣板地區(qū)杭州很快就顯示出來，杭州市從1997年8月成立土地儲備機構以來，上交財政的資金以每年56％的速度遞增，已從1997年的幾億元上升到2001年的40多億元。在武漢，武漢市土地交易中心由1999年底財政撥入2000萬元啟動資金，發(fā)展到2003年底賬面資產(chǎn)總市值近86億元，實現(xiàn)土地收益22.65億元。
　　土地財政愈演愈烈，2009年，全國土地出讓總價款達1.59萬億元，同比猛增六成有余。按照分稅制改革后土地出讓金收成中央和地方三七分成的原則，土地出讓金收入撐起了地方政府40％～50％的財政收入。
　　土地儲備也分為行政主導和行政結合市場兩種模式，以土地運營為核心支撐的地方融資平臺遍地開花，達到了307家。這些融資平臺主要運用已收儲土地作為抵押，從銀行貸款進行土地一級開發(fā)，再利用土地出讓金進行還貸償息，由此獲得市政建設配套資金和其他建設資金。
　　中國社科院2009年的報告顯示，各類銀行貸款一般占土地儲備機構運營資金的70％。 90％，個別地方甚至接近100％。而一旦土地市場遇冷，其將影響到融資平臺的負債率劇增，地方融資平臺大部分又都采用政府擔保，也即地方政府的債臺高筑。
　　2007年，審計署對全國11個城市土地出讓金進行審計的時候發(fā)現(xiàn)，有的城市土地儲備中心竟然利用假土地證套取銀行貸款。土地儲備中心蘊藏巨大金融風險。隨后，國土資源部、財政部、人民銀行共同出臺了《土地儲備中心管理辦法》，對土地儲備中心的運作、土地發(fā)證、抵押貸款等進行了規(guī)范。
　　然而自此，土地儲備變成了“有法可依”，縣一級的土地儲備機構紛紛成立，土地儲備功能便被大肆發(fā)揮。土地儲備的持續(xù)高增長，可從土地儲備貸款窺見一斑。以興業(yè)銀行為例，截至2009年末，該行房地產(chǎn)開發(fā)貸款余額為307億，同比減118億；但土地儲備貸款余額222.48億，同比增114.58億，增幅高達186％。建行2009年新增房地產(chǎn)貸款450億元，其中土地儲備貸款占150億元。
　　
　　調(diào)控落空
　　
　　2007年《土地儲備管理辦法》出臺時曾被有關部門解釋為一是規(guī)范土地儲備的主體和控制金融風險，二為期冀利用土地儲備機制進行土地調(diào)控，有計劃地收儲，保持經(jīng)營性用地的供需平衡，以此平抑地價和緩沖房價。但從3年來的效果看，這樣的初衷顯然是落空了。
　　“中央政府的目標是控制土地價格，防止房地產(chǎn)市場泡沫；而地方政府不同，在土地價格持續(xù)走高時，勢必會盡可能拋售存量土地，以獲取高收益。這種短視行為大大弱化了政府的宏觀調(diào)控能力�！北本┐髮W法學院房地產(chǎn)法研究中心主任樓建波對記者表示。
　　中國社科院2009年城市藍皮書中亦指出，實際工作中，往往是部門利益大于國家利益，很多土地儲備機構熱衷于收購增值潛力大的城市存量土地，土地供應也以追求增值為目的，忽視城市規(guī)劃的限制和對市場的調(diào)控作用。
　　大量經(jīng)收儲后推出的土地被開發(fā)商收歸囊下，以廣州為例，根據(jù)廣州市房協(xié)公布的數(shù)據(jù)，開發(fā)商在廣州存地2800萬平方米，是政府儲備量的7倍。而如果再加上已收購未開發(fā)的土地，則遠不止7倍。
　　這些土地從政府儲備轉變?yōu)殚_發(fā)商囤地，但很多并未進行開發(fā)，而是成了資本市場融資和銀行貸款的資本。根據(jù)國土資源部數(shù)據(jù)，截至2009年年底，全國仍然約有1萬公頃未進行及時開發(fā)的閑置土地。而自2005年以來，全國產(chǎn)生的“地王”，一半以上至今沒有開發(fā)。
　　顯然，這與地方政府所說的通過增加土地供應來調(diào)節(jié)土地供給，進而調(diào)節(jié)房價的初衷相去甚遠。
　　“一方面是以低成本強制征收，
　　2r面是以市場化的名義高價拍賣。土地儲備機構已蛻變?yōu)橐粋�與民爭利的機構�！睆埮d奎認為。
　　在張興奎所接觸的成都拆遷案例之中，拆遷補償15萬元／畝，但土地最終拍賣的價格則可以達到150萬元／畝。在土地拍賣市場上，土地溢價達到了100％以上的比比皆是。
　　而這些出于“公共利益”進行收儲和拍賣所得的收入分配，卻不知所蹤。審計署最新的統(tǒng)計結果顯示：2009年11個省區(qū)應征未征土地出讓金等收入381:81億元，未將683.99億元土地專項資金納入預算管理。20個省區(qū)擠占、挪用和套取土地專項資金77.85億元。
　　
　　廢除的難度
　　
　　　在負面作用越顯越大的情況之下，要求廢除《土地儲備管理辦法》的呼聲亦越來越多。
　　《土地管理法》規(guī)定的土地征收制度的立法原義是為了滿足‘單位和個人進行建設’用地需求，是基于項目建設而征收土地，是‘因建而征’；而土地儲備征收的目的是‘為賣而儲’，為了儲備土地繼而進行拍賣、出讓，并沒有建設項目，也沒有建設的單位和個人，因此土地儲備制度的征地并不符合《土地管理法》的立法宗旨�！睆埮d奎指出。
　　關于土地儲備機構能否作為征收和拆遷主體，目前并沒有明確的規(guī)定，按照現(xiàn)行的《拆遷管理條例》，拆遷主體為建設單位，但土地儲備機構屬于事業(yè)單位。北京大學法學院房地產(chǎn)法研究中心土地儲備課題組在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，各地的土地儲備機構基本上都是征收、拆遷的實施主體。雖然有的地方設置了征地中心或者征地辦，但實際上人員、機構是一起的，這種設置使得儲備機構便于扮演各種角色。
　　《土地儲備管理辦法》僅僅提出了土地儲備的機制、功能和作用，但在收購和征收儲備土地這兩個環(huán)節(jié)上，并沒有規(guī)定進行收購和征收的條件、程序和標準。政府一味強行征收，加劇了違背《土地管理法》和《物權法》的違法征收�！苯�明安指出。
　　“這只是3個行政管理部門聯(lián)合出臺的一個部門規(guī)章，從行政法立法的角度看，這涉及一項基本的經(jīng)濟制度，不經(jīng)過人大，或由人大授權國務院進行立法，是不恰當?shù)摹！苯�說。
　　他認為，要解決目前土地儲備制度中的種種問題，最理想的方式是將《土地儲備管理辦法》中收回國有土地和行使優(yōu)先購買的收儲方式予以保留，而將收購和征收部分的立法約束放人《土地管理辦法》的修訂之中，再由國務院出臺《土地儲備管理實施條例》。或者直接將《土地儲備管理辦法》廢止(撤銷)，由人大授權國務院出臺《土地儲備管理條例》。
　　不過，針對土地儲備制度引發(fā)的拆遷沖突和利益扭曲，姜明安亦認為目前來看解決的難度還比較大，“《城市房屋拆遷管理條例》的修訂工作完成后也遇到了來自地方政府的利益反彈，目前也沒有動靜�！痹谶@一管理條例的修訂中，提出了如何確認“公共利益”與“商業(yè)利益”，并規(guī)定因危舊房改造需要征收房屋的，90％以上被征收人同意，縣級以上地方人民政府方可做出房屋征收決定。
　　“這是結構性的，復雜性的矛盾，在分稅制改革之后，地方政府財政收入縮減，依賴土地財政的這種經(jīng)濟制度難以改變，導致了法律突破上的困難�！睆埮d奎說。

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