所謂把統(tǒng)治者“關(guān)在籠子里!”，這個籠子差不多就是由預(yù)算法案編織而成的。但美國人對這樣的制度架構(gòu)仍感覺不放心，又別致地在國庫這個財政資源包上多加了一道拉鏈，這就是預(yù)算撥款機(jī)制。
　　
　　一般認(rèn)為，預(yù)算制度已構(gòu)成對財政支出的有效節(jié)制，因為國王們花錢要跟別人去商量，求得議會的諒解和批準(zhǔn)，這已是人類文明了不起的進(jìn)步了。所謂把統(tǒng)治者“關(guān)在籠子里”，這個籠子差不多就是由預(yù)算法案編織而成的。但美國人對這樣的制度架構(gòu)仍感覺不放心，又別致地在國庫這個財政資源包上多加了一道拉鏈，這就是預(yù)算撥款機(jī)制。就是說，如果撥款委員會通不過，即使預(yù)算法案得到了批準(zhǔn)，實際操作的行政部門也還是拿不到錢。拿美國的經(jīng)驗與其他國家一路比下來，不能不承認(rèn)，這其實也算得上美國的國父們對人類文明進(jìn)步的一個偉大貢獻(xiàn)。
　　
　　為什么需要撥款委員會
　　
　　美國憲法的前兩條明確界定了總統(tǒng)與國會分屬行政和立法兩個分支，分享國家權(quán)力，相互制衡，并將征稅、批準(zhǔn)預(yù)算和財政撥款的權(quán)力賦予了國會，而行政機(jī)構(gòu)只有在國會批準(zhǔn)的情況下才能實施稅款的征收和使用。這部1787年費城制憲會議通過的憲法，明確寫下了以下的話：“除依據(jù)法律規(guī)定的財政撥款外，不得從國庫支出任何款項。一切公款收支的報告和賬目應(yīng)經(jīng)常性地予以公布�！�(《美國憲法》第1條第9款)
　　1789年美國第一屆國會召開，議員們討論的重要議題之一就是應(yīng)當(dāng)如何行使國家的財政預(yù)算權(quán)力。9月2日，國會批準(zhǔn)成立財政部，漢密爾頓被任命為首任財長。9月20日，美國第一部聯(lián)邦預(yù)算法案就在他的辦公室里誕生，總額63.9萬美元。9月29日，該法案在國會通過，同時批準(zhǔn)了預(yù)算撥款法案。這以后形成的慣例是，預(yù)算案中所涉及的每一個具體的政策或項目，都須先以立法案的形式提交給相關(guān)政策領(lǐng)域的委員會審議通過，才能進(jìn)入撥款的立法程序，這就是美國歷史上十分著名的“先授權(quán)后撥款”原則。
　　不過，具體到國會應(yīng)當(dāng)如何更好地行使撥款權(quán)，奠基時代的人們心里也沒譜，并未列入最初的工作計劃中，而是與多數(shù)國家的做法一樣，強(qiáng)調(diào)的是國會對行政機(jī)構(gòu)的預(yù)算進(jìn)行較為細(xì)致的監(jiān)督，并在必要時予以修正，國會中只設(shè)了一個籌款委員會以處理聯(lián)邦財政事務(wù)。財政部早期向國會提供的預(yù)算也相當(dāng)粗糙，只分大類，沒有細(xì)化，議員們經(jīng)常被不知所云的內(nèi)容搞得一頭霧水，難以做出準(zhǔn)確判斷。在第四屆國會的兩年中，國會籌款委員會幾度對財長沃爾考特施壓，要求政府財政部提供預(yù)算提案的細(xì)節(jié)，以阻止行政部門擅自改變撥款用途等情況的發(fā)生。
　　這種局面一直到杰斐遜頂替亞當(dāng)斯擔(dān)任總統(tǒng)(美國憲政史上第一次通過選舉方式實現(xiàn)政黨更替)后才有所改觀。1801年，杰斐遜任命加勒廷為美國財政部長，他帶來了一些全新的財政理念。這年12月，杰斐遜接受加勒廷的建議，在給國會的年度致信中表示今后的財政撥款應(yīng)“明確界定特定需要的特定數(shù)額”，并要求消除臨時款項，禁止變更撥款用途。這以后，預(yù)算案就被分解成了若干細(xì)目，各行政部門的撥款請求也大大增加�？墒沁@樣一來，原來的籌款委員會工作量加大，難以保證對撥款提案審議的延續(xù)性與專業(yè)性，于是，成立專門處理撥款事務(wù)的國會機(jī)構(gòu)的必要性就日益突出了。
　　為了給籌款委員會和財政委員會減輕立法負(fù)擔(dān)，進(jìn)一步提高國會控制財政支出的效率，1865年3月2日，第39屆國會眾議院決定將籌款委員會拆分為3個委員會，即負(fù)責(zé)稅收事務(wù)的籌款委員會、負(fù)責(zé)撥款支出事務(wù)的撥款委員會(AppropriationsCommittee)以及負(fù)責(zé)金融事務(wù)的銀行與貨幣委員會。至此，撥款委員會終于正式登上歷史舞臺，前任籌款委員會主席賽迪斯?史蒂文斯被任命為首任主席。1867年，參議院也做出了相應(yīng)的調(diào)整，成立了撥款委員會，從此，美國府會之間、國會內(nèi)部各權(quán)力機(jī)構(gòu)之間相互制衡的撥款機(jī)制終于形成。
　　以極粗的線條來描述美國的公共預(yù)算過程，白宮向國會提交總統(tǒng)年度預(yù)算是它的起點，然后國會審議通過預(yù)算決議案，接下來，這個預(yù)算決議案被分別送至兩院的授權(quán)委員會和撥款委員會，至此，預(yù)算撥款的立法過程便啟動了。撥款法案是國會向聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)提供法律授權(quán)以使其產(chǎn)生現(xiàn)實的財政責(zé)任，并向財政部授權(quán)，對其特定目的給予撥款的法案。一般而言，眾議院撥款委員會最先啟動年度撥款法案的立法程序，參議院審議則在稍后進(jìn)行，并負(fù)責(zé)修正眾議院早先通過的版本，最后再交付協(xié)調(diào)會議以協(xié)商兩院版本中的爭議部分。其問，兩院中的預(yù)算委員會、授權(quán)委員會及撥款委員會都在不同程度上對財政撥款享有管轄和監(jiān)督的權(quán)力。
　　
　　最好的籠子
　　
　　按照國會《眾議院規(guī)則》第21條和《參議院規(guī)則》第16條的規(guī)定，任何政策項目的撥款法案在審議之前，都須得到相關(guān)立法授權(quán)委員會的授權(quán)，而不能在撥款過程中自立新的政策項目，這就是著名的“先授權(quán)后撥款”原則的具體實踐。最后，國會通過的撥款法案還要有總統(tǒng)簽署才可生效，而常規(guī)撥款法案要在每年的6月30日以前在眾議院中完成審議程序。至此，整個預(yù)算過程才告結(jié)束。按照1974年《預(yù)算法》案第300條規(guī)定的時間表，美國的整個預(yù)算撥款過程從每年的2月開始到9月底止，歷時整8個月。該《預(yù)算法》案還規(guī)定了撥款逾期所應(yīng)當(dāng)采取的應(yīng)對立法措施。
　　就是這樣，國家的兩個職能不同的權(quán)力機(jī)構(gòu)就被憲法賦予了管轄同一事物的權(quán)力，相互制約的同時也需相互合作。這種看上去相當(dāng)復(fù)雜的制約與合作的關(guān)系實際上就是我們常說的分權(quán)制衡、憲政民主的政治秩序。有了它，前憲政社會中常見的貪腐泛濫和隨意揮霍納稅人血汗錢的現(xiàn)象便可基本杜絕。其中的道理，正如喬治?梅森所說的，把刀劍和錢袋交到不同的人手里，總比讓一個人同時掌握兩者要可靠得多。這樣一來，執(zhí)有刀劍的人就明白自己是別人養(yǎng)活著的，就得約束自己，就得尊重給他提供費用的人，就有可能讓自己的刀劍服務(wù)于納稅人，而不是對著納稅人揮舞。
　　美國府會之間在財政權(quán)力上的制衡，可以理解為對“官僚預(yù)算最大化”(WilliamNiskanen)傾向的制度約束。比起常人來，官僚們往往更加關(guān)注于自身擁有的特權(quán)、地位和聲譽，他們受體制的約束，直接增加貨幣收益的機(jī)會很少，只有通過擴(kuò)大政府的預(yù)算規(guī)模，才有機(jī)會獲得更大的利益，因此，官僚給自己設(shè)定的目標(biāo)經(jīng)常就是設(shè)法增大預(yù)算規(guī)模，以此作為取得上級信任、謀求連任和升職的手段。由于信息的不對稱，立法機(jī)構(gòu)和民眾總是難以掌握充分的信息，難以對官僚提出的預(yù)算請求提出異議，官僚預(yù)算撥款最大化的實現(xiàn)并不很困難，這就使得在財政資源包上安裝一道拉鏈變得相當(dāng)重要。有了這個機(jī)制，任何行政機(jī)構(gòu)的支出都不能超出撥款額度，而且只可將支出用在國會限定的目的和范圍之內(nèi)。因為這是國家的法律，必須得到政府的充分尊重和不折不扣的執(zhí)行。其中，預(yù)算撥款權(quán)的設(shè)置和運行是必不可少的法律環(huán)節(jié)，別的國家即使不打算設(shè)置撥款委員會，預(yù)算撥款所蘊含的法律精神和必要的制度配置卻不是可以缺少的。
　　這里還應(yīng)當(dāng)特別指出的是，總統(tǒng)申請或國會批準(zhǔn)的不是“錢”或“財政經(jīng)費”，而是聯(lián)邦政府下屬各行政機(jī)構(gòu)和政策項目的支出要求，即“預(yù)算授權(quán)”(budgetauthority)。得到預(yù)算授權(quán)并不意味著就可以直接從國庫得到供行政部門花銷的資金，而是意味著該行政部門從這天起必須承擔(dān)起法律所確定的某種公共服務(wù)的責(zé)任(obligation)。因為，第一，行政部門或政策項目只能依法在相應(yīng)的財政年度或授權(quán)額度范圍內(nèi)使用聯(lián)邦的財政資源；第二，財政支出的款項是由國庫直接撥付到這筆資金的使用單位的，行政部門并不直接接觸聯(lián)邦資金。這樣做，行政長官隨意支配和變更該筆資金用途的可能性便被降到了最低點。

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