政府信息,公開什么,不公開什么?|政府信息公開條例2017
發(fā)布時(shí)間:2020-04-07 來源: 人生感悟 點(diǎn)擊:
從條文本身看,它至少部分地實(shí)現(xiàn)了人們的期待,彰顯了中國(guó)建立透明政府和服務(wù)型政府的決心。 千呼萬喚之中,2007年4月24日,《政府信息公開條例》(下稱《條例》)終于靦腆亮相。多年來,人們期待這部《條例》承認(rèn)人民足夠的知情權(quán),如果僅僅從條文本身看,它至少部分地實(shí)現(xiàn)了人們的期待,彰顯了中國(guó)建立透明政府和服務(wù)型政府的決心。
《條例》共分五章(總則、公開的范圍、公開的方式和程序、監(jiān)督和保障、附則)、三十八條,2008年5月1日開始實(shí)施。
總則第二條規(guī)定:“本條例所稱政府信息,是指行政機(jī)關(guān)在履行職責(zé)過程中制作或者獲取的,以一定形式記錄、保存的信息!焙芮宄,《條例》所規(guī)定的信息公開不是一種憲政意義上全面的政府信息公開,而僅及行政信息的公開,這意味著立法部門的議事信息和適用法律部門的司法信息,即各級(jí)人大的議事信息和各級(jí)法院、檢察院的司法信息都不在《條例》規(guī)定的公開之列,至于其他一些在實(shí)際政治生活中其權(quán)力可能遠(yuǎn)遠(yuǎn)凌駕于政府之上的那些部門,它們行使權(quán)力的信息更是不公開的。因此,本文所要探討的信息公開問題都是在這第二條的基礎(chǔ)上進(jìn)行。
《條例》第二章以列舉式詳細(xì)羅列了行政活動(dòng)各個(gè)領(lǐng)域應(yīng)當(dāng)公開的信息范圍,可謂包羅萬象,應(yīng)有盡有。但是第一章總則部分的第八條規(guī)定:“行政機(jī)關(guān)公開政府信息,不得危及國(guó)家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全和社會(huì)穩(wěn)定。”從立法技術(shù)上講,這條規(guī)定對(duì)于上述信息公開范圍會(huì)產(chǎn)生重要影響,這種影響絕不是字面含義的,而是歷史與社會(huì)含義的,其重要性及其正負(fù)面的表現(xiàn)方式與深度,必然與全面的制度框架相關(guān)。幾乎在所有實(shí)施信息公開的國(guó)家,都會(huì)有類似的限制性條款,從立法目的來講,也是完全正當(dāng)?shù)。但是,人們?dān)心這條規(guī)定會(huì)不會(huì)成為缺乏信息公開傳統(tǒng)的各級(jí)政府規(guī)避法律的王牌借口?
任何一部法律的實(shí)施都不是僅僅靠著它的法條文字表面去完成,因此,要解答上述問題,需要對(duì)第八條可能產(chǎn)生的影響多角度、多視域地進(jìn)行。
第八條與《條例》的命運(yùn)
中國(guó)是一個(gè)行政主導(dǎo)型國(guó)家,議事機(jī)構(gòu)和司法機(jī)構(gòu)在國(guó)家政治生活中都尚未建立應(yīng)有的地位。因此《條例》的公布這件事情本身足以說明當(dāng)代中國(guó)法治進(jìn)程中,執(zhí)政者已經(jīng)清晰地意識(shí)到行政主導(dǎo)的狀態(tài)應(yīng)該有所改變。但是,畢竟國(guó)家政府生活的多樣性和大量事務(wù)的復(fù)雜性決定了,人民的知情權(quán)不是無邊界的,正如政府的權(quán)力不能無邊界一樣。任何一方的權(quán)力或者權(quán)利超過它們應(yīng)有的邊界,雙方應(yīng)有的均衡就會(huì)被打破,導(dǎo)致權(quán)力損害權(quán)利,或者權(quán)利損害了公共利益。
正是從這個(gè)意義上,我們需要了解《條例》在立法技術(shù)上如何保證第八條是可操作的,即保證上述權(quán)力與權(quán)利的均衡!稐l例》第三十三條規(guī)定了權(quán)力與權(quán)利沖突時(shí)的重要解決途徑,其中第二款規(guī)定:“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)在政府信息公開工作中的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的,可以依法申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟!憋@然,訴訟是解決此道的最后手段。但是這一條依然不能明確在執(zhí)行第八條時(shí),信息公開申請(qǐng)人如果不服行政機(jī)關(guān)的決定,行政機(jī)關(guān)將如何有效地執(zhí)行此條規(guī)定,并且讓申請(qǐng)人心服口服。顯然,《條例》并沒有很好地考慮這個(gè)問題,它像中國(guó)其他的法律一樣,在涉及“國(guó)家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全和社會(huì)穩(wěn)定”這些大詞的時(shí)候,條文往往是空洞的,因?yàn)槿狈τ行У某绦蛐砸?guī)范,或許這就是中國(guó)行政法學(xué)界孜孜以求制定《行政程序法》的原因之一。同時(shí),這種法律規(guī)范的非程序化恰恰是造成權(quán)力損害權(quán)利,權(quán)利無從救濟(jì)的根本原因。
從上述分析,可以了解《條例》的第八條規(guī)定與整部《條例》缺乏程序性整合,這恐怕還需要具體的實(shí)施辦法來解決,而且如果將來的實(shí)施辦法對(duì)第八條的考慮缺乏足夠的程序性關(guān)注的話,依然不能解決上述矛盾。
第八條與政府的角色
任何一部法律的實(shí)施效果都不能僅僅從其本身來探討,而是要深入它的支援背景,深入它的制度環(huán)境,新出臺(tái)的《條例》亦自難例外。如前文所述,《條例》規(guī)定法定公開的信息內(nèi)容限于行政行為的信息,因此,從強(qiáng)行政傳統(tǒng)中探尋其實(shí)施效果便是第一入手處。從《條例》第三條、第四條的規(guī)定中可以知道,各級(jí)政府的各級(jí)行政機(jī)構(gòu)是信息公開的主導(dǎo)機(jī)構(gòu)。這意味著信息公開的義務(wù)人在一定程度上也是權(quán)利人,雖然在《條例》的第三章和第四章都規(guī)定了信息公開的方式和程序,以及當(dāng)信息公開權(quán)利人遇到障礙時(shí)也有一定的救濟(jì)手段。但除了司法救濟(jì)之外,其他的救濟(jì)手段依然是義務(wù)人自我約束的方式,這在強(qiáng)行政傳統(tǒng)的歷史慣性之下,到底能夠達(dá)到什么樣的效果是讓人疑慮的。
除了行政性的政府機(jī)構(gòu)之外,以各級(jí)人大為主體的議事制度在當(dāng)前國(guó)家事務(wù)中的作用力還有待提高,議事機(jī)構(gòu)對(duì)行政行為的質(zhì)詢力、監(jiān)督能力還相當(dāng)有限,因此對(duì)于行政行為的約束力,至少在當(dāng)前狀態(tài)下十分有限。正是在這一條件下,行政信息的公開效果可能會(huì)有所折損也是當(dāng)前執(zhí)法的題中之意。
在所有的制約因素中,對(duì)行政部門最具約束力的本應(yīng)是司法。但是由于司法改革處于瓶頸狀態(tài),中國(guó)司法自身存在諸多問題,司法行政領(lǐng)域的大量問題無法理順,司法尚受制于許多非法律因素,因此,要求司法對(duì)行政行為具有多大的規(guī)制力,本身也很不現(xiàn)實(shí)。
另外,前文已經(jīng)談到中國(guó)各級(jí)政府機(jī)構(gòu)之外超政府權(quán)力的存在,成為政府行為最大的扭曲原因,在這樣的特殊結(jié)構(gòu)中,行政信息公開到底在多大意義上能夠有效實(shí)施也是一個(gè)未知數(shù)。
正是政府制度最重要的各個(gè)分支領(lǐng)域中,權(quán)力的配置、制衡都是極不均衡的,整個(gè)制度的協(xié)調(diào)性都有待提高,因此,行政信息的公開在可預(yù)見的未來還有很長(zhǎng)的路要走當(dāng)無異議。
有待公民精神突破
《條例》實(shí)施的有效性還需要良好的社會(huì)環(huán)境支持,在目前的制度與社會(huì)環(huán)境下,要達(dá)到權(quán)力和權(quán)利的均衡狀態(tài),一個(gè)很重要的因素是公民精神的成長(zhǎng)水平。應(yīng)該說,這十幾年來公民精神的成長(zhǎng)相當(dāng)迅速,制度狀態(tài)的調(diào)整在很大程度上也是公民精神在成長(zhǎng)過程中促成的。因此,《條例》的實(shí)施效果與公民對(duì)行政信息的渴望以及為此而行動(dòng)的強(qiáng)度與水平成正比,由于公民精神的成長(zhǎng)慣性,在這一點(diǎn)上倒確實(shí)不需多加擔(dān)心。
作為上述情形的表現(xiàn)方式,《條例》的有效實(shí)施與大眾媒體之間的互動(dòng)關(guān)系極為重要。在目前狀態(tài)下,由于公眾表達(dá)權(quán)在很大程度上還受制于諸多因素,例如,媒體的行政壟斷狀態(tài)使得公民與社會(huì)的知情權(quán)未能與行政機(jī)關(guān)在權(quán)利及其救濟(jì)層面上,獲得權(quán)力與權(quán)利的均衡,或者干脆說,只要媒體的行政管制現(xiàn)狀不變,公民與社會(huì)的知情權(quán)就不可能真正實(shí)現(xiàn)――類似第八條的其他許多法律條文都會(huì)成為媒體的“達(dá)摩克利斯之劍”。
行政信息的公開是一種具有準(zhǔn)確性、權(quán)威性、滯后性和靜態(tài)的呈現(xiàn),而媒體對(duì)各類信息的披露則相應(yīng)地具有即時(shí)性、動(dòng)態(tài)性和討論性,有時(shí)還有修正性。因此,人民唯有有權(quán)同時(shí)獲得官方和市場(chǎng)化媒體的信息時(shí),其辨別力和信息的準(zhǔn)確力才能提高。任何單向的信息渠道都會(huì)使社會(huì)陷于蒙蔽之中。源于《條例》的行政信息與市場(chǎng)化媒體信息相互之間,存在一個(gè)良性的競(jìng)爭(zhēng)與互校功能,這種功能使得任何單方的渠道都不具有壟斷性地位,于是《條例》第八條的官方解釋與民間理解就會(huì)在兩種信息渠道中交匯,并且逐步獲得共識(shí),既能夠相互競(jìng)爭(zhēng)又能夠和平共處,這正是保證信息透明、公正、真實(shí)的源泉。
結(jié)語(yǔ):前路尚可期待
無論如何,《條例》頒布這件事本身就是一個(gè)進(jìn)步。至少在防止行政濫權(quán)的制度中又增加了一條重要途徑,至于許多問題的解決,還需要時(shí)間和耐心,需要朝野雙方共同的良性合作與努力,萬一《條例》第八條成為某些地方政府領(lǐng)導(dǎo)手中“玩物”時(shí)更得如此。
我們應(yīng)當(dāng)相信,前方的道路是可期待的。
(作者為中國(guó)政法大學(xué)學(xué)者)
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