[摘 要]本文試圖突破在計劃經(jīng)濟體制下形成的各學科相互隔離、研究現(xiàn)實問題知識結(jié)構(gòu)單一的普遍局限性，綜合運用農(nóng)業(yè)經(jīng)濟學、城市經(jīng)濟學、發(fā)展經(jīng)濟學、制度經(jīng)濟學、財政學、政治學、法學、憲法學、行政學、社會學、經(jīng)濟史學等多種學科，著眼古今，放眼世界，從更寬廣的視野上和更宏觀的層次上深入探析農(nóng)民負擔問題，指出當前對農(nóng)民負擔問題認識的誤區(qū)，分析了農(nóng)民負擔的主要人為因素，提出了關(guān)鍵性的對策建議。

　　[關(guān)鍵詞]農(nóng)民負擔 人為因素 憲法權(quán)利

　　中國是一個歷史悠久的農(nóng)業(yè)大國，更是一個農(nóng)民人口占絕大多數(shù)的農(nóng)民大國，農(nóng)民問題始終是中國革命、建設(shè)和改革的根本問題。當前，農(nóng)民問題的焦點是農(nóng)民負擔問題，農(nóng)民負擔問題的實質(zhì)是國家與農(nóng)民的權(quán)力劃分問題，也就是農(nóng)民憲法權(quán)利的保障問題。中國幾千年來的農(nóng)民起義和朝代更替，都是國家權(quán)力與農(nóng)民權(quán)利惡性互動的結(jié)果。切實減輕農(nóng)民負擔，從根本上解決農(nóng)民負擔問題，關(guān)乎農(nóng)民的切身利益和積極性，關(guān)乎社會的公平正義原則，關(guān)乎國家的長治久安，關(guān)乎改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)的全局，關(guān)乎社會主義新社會人的自由而全面發(fā)展。

　　新中國成立以來，一直存在著農(nóng)民負擔問題，只是農(nóng)民負擔成為全社會關(guān)注的一個熱點問題，則是從上個世紀８０年代開始的。本文認為，農(nóng)民負擔是農(nóng)民向國家、集體和社會無償支付和承擔的一切費用、勞務(wù)和壓力的總和。農(nóng)民負擔問題不僅僅是一個重大的經(jīng)濟問題，也是一個重大的社會問題和政治問題。農(nóng)民負擔從其范圍大小來說，可分為廣義負擔和狹義負擔，廣義負擔是指農(nóng)民所承擔的所有稅收、工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價格剪刀差、提留統(tǒng)籌及各種集資攤派等，狹義負擔是指農(nóng)民所承擔的除稅收以外的所有負擔；
從其合法性來說，可分為法定負擔和非法定負擔，法定負擔是指農(nóng)民依照國家的法律、法規(guī)和有關(guān)政策承擔的稅收、村提留鄉(xiāng)統(tǒng)籌、勞務(wù)（義務(wù)工、積累工）及其他社會性負擔，非法定負擔是指農(nóng)民承擔的由一些單位和部門非法出臺而又違反農(nóng)民意愿的亂收集、亂集資、亂攤派、亂罰款負擔；
從其透明度來說，可分為顯性負擔和隱性負擔，顯性負擔是指農(nóng)民向國家、集體和社會有關(guān)方面直接支付的負擔，如稅收、提留統(tǒng)籌費等，隱性負擔是指農(nóng)民承擔的由不合理的價格轉(zhuǎn)嫁而來的負擔，如工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價格剪刀差等；
農(nóng)民負擔從性質(zhì)上來說，還可分為經(jīng)濟負擔、精神負擔、心理負擔、安全負擔等。

　　筆者在長期的基層工作和調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，作為縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)，他們理解和關(guān)心的農(nóng)民負擔僅限于“五亂”（亂收費、亂集資、亂攤派、亂罰款、亂加碼）上，至于剪刀差也好，農(nóng)業(yè)稅收也好，三提五統(tǒng)也好，教育集資也好，都是國家法律、法規(guī)明文規(guī)定的征收項目，他們沒有隨意更改的權(quán)力，只有照收不誤的義務(wù)，因而基層政權(quán)把“減負”工作僅僅局限在制止“五亂”上卻也無可厚非（至于制止“五亂”的實際效果如何則又另當別論）。但作為國家宏觀決策層在政策設(shè)計和制度安排上必須著眼于全局進行通盤考慮，學術(shù)理論界應(yīng)該從更廣闊的宏觀層面進行考察分析，只有這樣才能有助于農(nóng)民問題的真正解決。筆者就是基于上述認識來探討農(nóng)民負擔問題。

　　一、關(guān)于農(nóng)民負擔問題的幾個認識誤區(qū)

　　進入20世紀90年代后,農(nóng)民負擔問題在一片“減負”聲中卻愈演愈烈,涉農(nóng)惡性案件頻頻發(fā)生,群體性事件彼伏此起,農(nóng)民上訪大軍浩浩蕩蕩，黨群干群關(guān)系嚴重惡化。綜觀十多年來的“減負”努力，呈現(xiàn)出“兩頭熱中間冷”的現(xiàn)象，作為底層的農(nóng)民群眾，“減負”愿望十分強烈；
作為高層的中央政權(quán)，“減負”態(tài)度十分堅決；
而作為直接與農(nóng)民打交道、直接加重農(nóng)民負擔的縣鄉(xiāng)村三級卻“態(tài)度暖昧”，搞“上有政策，下有對策”，依然“我行我素”，其結(jié)果就是農(nóng)民負擔“久減不輕”。多年來，學術(shù)理論界遲遲研究不出理想可行的科研成果，決策參謀部門遲遲設(shè)計不出科學完整的“減負”方案，最高決策層又遲遲出臺不了切實有效的“減負”措施。而身處最底層的農(nóng)民卻一日又一日地忍受著沉重的負擔，他們熱切渴望盡快甩掉身上的沉重包袱。筆者深感全社會應(yīng)該特別增強“減負”的緊迫感，農(nóng)民負擔問題不能再這樣一年又一年地拖下去。農(nóng)民負擔問題遲遲得不到切實有效的解決，從一個側(cè)面反映了我們的思想認識、理論、政策和制度設(shè)計大大落后于實踐，應(yīng)變能力和糾錯機制十分缺乏�？梢哉f，減輕農(nóng)民負擔稱得上是一場真正的解放農(nóng)民的“戰(zhàn)爭”，如何盡快打贏這場“戰(zhàn)爭”，無疑是對當代中國人政治理論智慧和制度創(chuàng)新勇氣的最大考驗。

　　長期以來人們對農(nóng)民負擔問題認識過于片面，不澄清這些片面認識，就不利于真正減輕農(nóng)民負擔。這些似是而非的片面認識主要有五種觀點：

　　一種觀點認為是法制不健全。這當然有道理，但一個國家要具備非常健全的法制恐不是短期內(nèi)能夠?qū)崿F(xiàn)的，法制健全不健全也是一個相對的概念。事實上，這十多年來在減輕農(nóng)民負擔上，國家還是出臺了不少法律法規(guī)，1985年頒布了《義務(wù)教育法》，1991年頒布了《農(nóng)民承擔費用和勞務(wù)條例》，1993年頒布了《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》，1998年正式頒布了《中華人民共和國村委員會組織法》等等，應(yīng)該說，農(nóng)民負擔還是“有法可依”的。農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、三提五統(tǒng)、義務(wù)工、積累工、教育附加等稅費都有明確的法律依據(jù)。有的人建議盡快制定《農(nóng)民負擔法》，筆者擔心既使出臺了這樣的法律，也難以保證農(nóng)民負擔會公平合理。看來農(nóng)民負擔問題恐怕還不只僅僅是個出臺和頒布幾部法律就能解決的。

　　二種觀點認為是治吏不嚴，干部作風不好。一些基層干部作風不好確是事實，治吏也應(yīng)該從嚴。多年來針對干部隊伍中存在的種種問題，黨中央一貫強調(diào)“治國必先治黨，治黨務(wù)必從嚴”，并把加強基層黨組織建設(shè)提高到“黨的全部工作和戰(zhàn)斗力的基礎(chǔ)”的空前高度，這還不僅僅停留在口頭上說說，而且是進行了有計劃、有組織、有部署、有檢查、有驗收、有懲處的部署安排，20世紀90年代以來，在農(nóng)村先后開展了“社教”、“評三戶”、“基層黨組織建整”、“三講教育”、“三個代表學教活動”等，十五屆六中全會又專門作出了加強和改進“黨的作風”建設(shè)的決定，一些違法亂紀的領(lǐng)導干部也受到了嚴懲，“殺雞儆猴”的事也做了，基層干部頭上的“緊箍咒”可謂念個不停。放眼世界，像我國這樣長期以來花費這么大的精力和聲勢嚴格教育和管理基層干部的做法也許在全世界找不到第二個。另外，干部作風好了就一定能減輕農(nóng)民負擔倒也未必，建國后很長一段時期內(nèi)干部的作風有口皆碑，但五、六十年代農(nóng)民的負擔也很不輕，三年困難時期農(nóng)民餓死的就有好幾千萬，十分慘痛。就是今日，一些作風好的基層干部似乎對減輕農(nóng)民負擔也無能為力，湖北省監(jiān)利縣棋盤鄉(xiāng)原黨委書記李昌平面對農(nóng)民沉重的負擔，食不甘味，寢不安席，2000年3月他便含淚上書國務(wù)院，呼吁減輕農(nóng)民負擔。這種深受農(nóng)民歡迎的基層干部應(yīng)該說作風夠好了，可到頭來卻被迫辭職南下打工，留下了一串“說句真話不容易” [1]的嘆息聲，給人們以深刻的思考。有的主張基層干部要像當年那樣與農(nóng)民“三同”（同吃同住同勞動），這當然是好的優(yōu)良傳統(tǒng)，可現(xiàn)在的農(nóng)民不一定都希望干部與他們“三同”，綜觀世界各國基層官員并沒有搞什么“三同”卻并不存在“農(nóng)民負擔”問題或“黨群關(guān)系”問題。可見，筆者認為基層干部作風一定要切實轉(zhuǎn)變，但農(nóng)民負擔問題恐怕還不只是個干部作風問題。

　　三種觀點認為是農(nóng)村改革滯后。這也有道理，但我國改革最早是從農(nóng)村開始的，時至今日農(nóng)村改革也沒有停止。1980年實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，1983年撤銷人民公社建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，1985年取消農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購統(tǒng)購改為合同定購，1987年試行村民自治，1994年分稅制改革，1998年正式實行村民自治，2000年安徽全省和其他一些地區(qū)實行稅費改革，而縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)每隔幾年改革一次，從未中止過，2001年全面實施小城鎮(zhèn)戶籍制度改革等等，一些在城市還算“作夢”的改革卻在農(nóng)村率先實行了，比如村委會的民主直接選舉，縣鄉(xiāng)兩級人大代表直接選舉，小城鎮(zhèn)戶籍制度改革等�？梢�，農(nóng)村改革并沒有停止，問題恐怕還在于怎樣改革如何改革等。

　　四種觀點認為是農(nóng)民增收不快。這話本身沒有錯，但是，一方面，農(nóng)民增收是一個永無止境的歷史過程，而農(nóng)業(yè)本身屬于一種比較效益低的弱勢產(chǎn)業(yè)，其增收的潛力是有限度的，農(nóng)業(yè)在市場經(jīng)濟競爭中的不利地位也是顯而易見的，西方發(fā)達國家都一致對農(nóng)業(yè)實行特殊的扶持和保護政策，確保從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的人能獲得平均利潤。另一方面，農(nóng)民增收是一種把“蛋糕做大”的行為，而加重農(nóng)民負擔是一種“切蛋糕”的行為，“做蛋糕”受到客觀因素的制約，不可能使“蛋糕”無限大，“切蛋糕”受主觀私欲的驅(qū)逐，而人的欲望是無止境的，一些人認為只要把“蛋糕做大”了就能把“蛋糕切好”的想法是天真的。追逐自身利益最大化的“食利階層”在沒有任何有效制約的情況下，任憑你把“蛋糕”做得多大，都會被“切割”完畢。筆者雖然認為要想方設(shè)法增加農(nóng)民收入，但這與減輕農(nóng)民負擔幾乎扯不上邊，是兩碼事。

　　五種觀點認為是農(nóng)民素質(zhì)差，不擅于運用法律武器保護自己。這雖然看到了農(nóng)民素質(zhì)低的一面，但沒有看到農(nóng)民運用法律武器十分困難的一面，更沒有認識到農(nóng)民素質(zhì)差并不是應(yīng)該承受層層盤剝的理由。首先，從整體上說，農(nóng)民的文化法律素質(zhì)偏低，具有悠久的歷史原因，也是建國后二元社會結(jié)構(gòu)對農(nóng)民受教育權(quán)的不公正對待的結(jié)果。其次，農(nóng)民具有強烈的學習法律法規(guī)的自覺性和當家作主的積極性，但農(nóng)民的這一覺醒意識卻不程度地遭到基層政府的壓制，一些基層領(lǐng)導干部害怕農(nóng)民掌握黨和國家的“減負”政策和法律法規(guī)，有的基層干部并不把黨和國家的政策法律法規(guī)告訴農(nóng)民，甚至還要強行收繳農(nóng)民自發(fā)購買的有關(guān)“減負”政策法律法規(guī)的書報。2000年8月發(fā)生在山西省一些地區(qū)和有關(guān)部門強行收繳農(nóng)民購買的《減輕農(nóng)民負擔工作手冊》一書的驚世事件[2]就典型地代表了一些地方、部門的干部對農(nóng)民掌握法律武器的空前恐懼。有的地方還明確規(guī)定基層法院不得受理有關(guān)農(nóng)民負擔問題的案件。在催收農(nóng)民稅費時，一些地方常常習慣于組織公檢法三家“聯(lián)合作戰(zhàn)”。農(nóng)民根本不可能就過重的負擔問題到法院進行正常的司法訴訟，倍受委屈的農(nóng)民只有選擇上訪之路。

　　二、農(nóng)民負擔沉重的主要人為因素

　　當今世界，只有中國才有如此尖銳和嚴重的農(nóng)民負擔問題，這不能不引起人們從更深層次的角度上來進行理性思考。雖然農(nóng)民負擔的產(chǎn)生有極其復雜的多種原因，但筆者認為，一些客觀存在的原因不是一下子就能解決得了的，它需要在不斷的發(fā)展中逐步消解，但一些直接加重農(nóng)民負擔的人為的政策制度，就必須予以清醒地認識，從而果斷地予以廢除和改革。從根本上說，我國新時期的農(nóng)民負擔主要是人為的政策制度造成的。為此，本文著重從這個方面進行分析探討。筆者認為新時期農(nóng)民負擔沉重主要有五個方面的人為因素：

　　人為因素之一：“挖農(nóng)補工”戰(zhàn)略。建國后，我國照搬蘇聯(lián)模式建設(shè)社會主義，實施工業(yè)化優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，尤其是重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略。為了確保工業(yè)化優(yōu)先發(fā)展所需的原始積累資金，國家從1953年開始實行農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購統(tǒng)銷政策，人為實行工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品不等價交換，隱蔽地獲取工業(yè)化所需的原始積累資金，這種工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價格剪刀差一直延續(xù)到現(xiàn)在。盡管1985年國家改農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購統(tǒng)銷為合同定購，但剪刀差并沒有消除。這種農(nóng)產(chǎn)品不等價交換是農(nóng)民的最大一項隱性負擔，斯大林、毛澤東都承認國家對農(nóng)民“挖得很苦”，農(nóng)民對國家作出了“很大貢獻”，這種“挖得很苦”、“很大貢獻”，對農(nóng)民來說就是人為的政策制度給他們帶來的最大的不公平負擔。據(jù)測算，1954－1978年，國家通過剪刀差從農(nóng)民手中獲取5100億元的巨額資金；
[3]1978－1991年，剪刀差累計已高達12329.5億元，相當于同期農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值的22％；
1987－1991年，每年剪刀差絕對額高達1000－1900億元，成倍高于改革前的數(shù)額。[4]進入20世紀90年代，剪刀差還呈不斷擴大的趨勢，每年剪刀差絕對額都在1000億元以上。這說明本來很貧困的農(nóng)民每年還要向城市和市民支付1000億元以上的負擔。這種工農(nóng)產(chǎn)品不等價交換形成的剪刀差，給農(nóng)民造成的負擔時間之長、數(shù)額之大，在歷史上都是絕無僅有的，但大多數(shù)農(nóng)民并不清楚個中緣由，也沒有切身的體驗，這是因為這種農(nóng)民負擔的方式和方法具有很強的隱蔽性特征，在人民公社政社合一的體制下，政府不是與單個的農(nóng)民進行交易，而是通過公社、大隊、生產(chǎn)隊發(fā)生交易行為，(點擊此處閱讀下一頁)

　　加上連續(xù)不斷的政治運動和高壓控制，故而未引起農(nóng)民外向的強烈不滿，但這種隱蔽性加重農(nóng)民負擔的做法卻是以農(nóng)業(yè)的長期落后和農(nóng)民的長期貧困為代價的。

　　人為因素之二：城鄉(xiāng)隔離政策。20世紀50年代以來，我國在蘇聯(lián)模式的影響下建立起高度集中的計劃經(jīng)濟體制，為確保這個體制的運轉(zhuǎn)，國家人為地實施了一系列城鄉(xiāng)分離、工農(nóng)分離、市民農(nóng)民分離的城鄉(xiāng)隔離政策，形成了中國特有的二元社會結(jié)構(gòu)。在戶籍制度上，以農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)戶口把全體公民劃分為標志鮮明的兩個類別，農(nóng)民不能進城定居生活和尋找職業(yè)。在教育制度上，城市中小學教育全部由國家投資，農(nóng)村中小學教育則以攤派的方式由農(nóng)民掏腰包解決，1985年國家財政還取消了對農(nóng)村每個中學生31.5元、小學生22.5元的教育撥款，改由農(nóng)民在集體提留中提取。義務(wù)教育由政府的主要責任轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)民的主要義務(wù)。在就業(yè)制度上，國家只負擔城市市民的就業(yè)和培訓，農(nóng)民則自謀生路，市民失業(yè)有救濟，農(nóng)民失業(yè)無人問，尤其突出的是，農(nóng)民不僅不能到國有集體企業(yè)就業(yè)，更不能到黨政機關(guān)和事業(yè)單位工作，國家行政事業(yè)單位招干招工的首要條件就是你必須具備非農(nóng)業(yè)戶口，這就把農(nóng)民排除在國家政權(quán)機關(guān)之外，農(nóng)民完全喪失了公平參與管理國家事務(wù)、經(jīng)濟事務(wù)和社會事務(wù)的權(quán)利。在社會保障制度上，國家每年為城市居民提供成百上千億元的各類社會保障（養(yǎng)老、醫(yī)療、救濟、補助等），而農(nóng)民的生老病死傷殘就只能自己顧自己，不僅如此，農(nóng)民還要為政府分擔補助救濟農(nóng)村五保戶和烈軍屬。對農(nóng)民來說，不存在什么童工、退休的問題，從小就得干活，一直勞累到年老死去，大多數(shù)農(nóng)民有了病無錢治療，就靠“忍過去”。除此之外，在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上，在財政補貼上，在兵役制度上等各個方面都明顯存在著城鄉(xiāng)有別的“雙重標準”。時至今日，歧視農(nóng)民的二元社會結(jié)構(gòu)仍然沒有得到根本性的動搖和破除。這種人為的城鄉(xiāng)隔離政策是建國以來中國農(nóng)民的又一項最沉重的制度性負擔，這種實行“雙重標準”的城鄉(xiāng)分治政策，是“農(nóng)民真苦，農(nóng)村真窮，農(nóng)業(yè)真危險”[5]的制度根源。

　　人為因素之三：現(xiàn)行稅費缺陷�，F(xiàn)行稅費制度是一種合法但不合理的制度。農(nóng)民現(xiàn)行的法定稅費負擔主要包括農(nóng)業(yè)稅（含地方附加、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、屠宰稅、耕地占用稅、契稅）、提留統(tǒng)籌費、義務(wù)工和積累工、教育集資以及國家規(guī)定的糧食、棉花等主要農(nóng)產(chǎn)品的定購任務(wù)等項。且不說基層政府和部門打著合法稅費之名違背法律法規(guī)任意重重加碼、搭車收費、提高基數(shù)、重復變相征收等種種混亂行為，單就上述合法稅費本身來說，卻存在嚴重的不合理因素。首先，從農(nóng)業(yè)稅來看，現(xiàn)行農(nóng)業(yè)稅制主要沿襲1958年頒布的《中華人民共和國農(nóng)業(yè)稅條例》，1988年新開征農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，1994年改為農(nóng)業(yè)特產(chǎn)農(nóng)業(yè)稅，簡稱農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，1994年分稅制改革后將農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅劃分為地方稅；
20世紀80年代后期，農(nóng)業(yè)稅逐步由實物形式改為貨幣形式。傳統(tǒng)的觀點認為我國農(nóng)業(yè)稅率不高，但有的學者指出我國農(nóng)業(yè)稅遠遠高于發(fā)達國家增值稅的基本稅率，也高于發(fā)達國家農(nóng)業(yè)所實際負擔的稅率。[6]不過，綜觀世界各國稅制，基本上不單獨設(shè)立面向農(nóng)業(yè)和農(nóng)民的稅種，我國單獨設(shè)立面向農(nóng)業(yè)和農(nóng)民的農(nóng)業(yè)稅的做法有損稅收的統(tǒng)一、公平和中性原則。比照城市居民月收入800元以上才征收個人所得稅，我國絕大部分農(nóng)民根本沒有達到納稅的起點標準。就法理來說，如果土地長期承擔著農(nóng)民的社會保障，國家沒有面向農(nóng)民的社會保障制度，那么政府也就沒有直接向農(nóng)民的農(nóng)業(yè)收益收取稅費的理由。[7]據(jù)統(tǒng)計，“九五”期間，農(nóng)民年均繳納農(nóng)業(yè)稅254億元，農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅從1996年79.6億元上升至1999年的88.9億元,年均增長3.8%。[8]其次，從“三提五統(tǒng)”來看，20世紀80年代初，隨著人民公社的解體和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的建立，與人民公社體制相對應(yīng)的“三提五統(tǒng)”制度卻仍然保留下來，并沿襲至今。法規(guī)規(guī)定“三提五統(tǒng)”屬于集體資金，應(yīng)歸集體使用，其實則為“二稅”性質(zhì)，成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的重要收入來源�！叭�提五統(tǒng)”實際上是對農(nóng)民超經(jīng)濟強制，變相地平調(diào)了農(nóng)民的財產(chǎn)，侵犯了農(nóng)民的財產(chǎn)所有權(quán)。在“三提五統(tǒng)”的實際征收過程中，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府擅自提高農(nóng)民人均純收入基數(shù)，使法定的“不超過5％”的杠杠形同虛設(shè)。據(jù)統(tǒng)計，從1993年到1998年，全國“三提五統(tǒng)”費由380億元增至729.7億元，年均增長13.9％，人均由44.6元增至84元，年增13.8％。[9]再次，從農(nóng)民“兩工”和教育集資來看，農(nóng)民義務(wù)工和勞動積累工實質(zhì)上是人民公社政社合一體制下對農(nóng)民勞動的強制性無償?shù)挠媱澱{(diào)配和使用，已經(jīng)與家庭承包責任制和社會主義市場經(jīng)濟體制不相適應(yīng)，現(xiàn)在農(nóng)村剩余勞力龐大，在組織大規(guī)模農(nóng)田水利基本建設(shè)時，應(yīng)引入市場機制，堅持自愿有償?shù)脑瓌t使用農(nóng)民勞力，農(nóng)民“兩工”已經(jīng)喪失其存在的合理性。不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府借“兩工”合法之名，行攤派之實。全國可統(tǒng)計的農(nóng)民“兩工”已從1994年的16.4個上升到1999年的18個，不少地方強行搞“以資代勞”，1999年全國農(nóng)民承擔“以資代勞”資金64億元，人均6.9元，勞均13.6。[10]義務(wù)教育的主要責任在政府，可在農(nóng)村農(nóng)民卻被迫“越俎代庖”代替政府掏錢辦義務(wù)教育�！读x務(wù)教育法》規(guī)定的教育集資就成為基層政府加重農(nóng)民負擔的合法借口。特別是配合教育“雙基達標”而進行的教育集資活動，在很多地方不僅把它當作經(jīng)常性的集資項目，而且數(shù)額特別巨大。湖南省湘潭縣近幾年為完成教育“雙基”達標驗收，共投入1.75億元，基本上是向農(nóng)民收取的，1995－1997年連續(xù)三年每年向農(nóng)民集資5000萬元，1998年又集資2600萬元。[6]全國各地大都差不多。

　　人為因素之四：基層政權(quán)膨脹。農(nóng)村基層政權(quán)惡性膨脹主要體現(xiàn)在機構(gòu)膨脹、人員膨脹、權(quán)力膨脹。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制推行以后，為了克服人民公社政社不分的嚴重弊端，國家從1983年起撤銷人民公社建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，到1985年全國“撤社建鄉(xiāng)”完成，中國建立起了史無前例的龐大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)管理體制，十多年來，其機構(gòu)和人員像滾雪球似的越滾越大。過去人民公社時期，公社僅有八大員，成立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府后，卻增至十幾大員、幾十大員，甚至上百大員，過去一個公社的全套人員不過二十幾人，而現(xiàn)在一般都達七、八十人，多的則上百人。多輪縣鄉(xiāng)機構(gòu)改革也都未走出精簡－－膨脹－－再精簡――再膨脹的怪圈，機構(gòu)越精越大，人員越減越多。目前，全國共有4.8萬個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、80萬個村委會和520萬個村民小組，全國縣及縣級以下農(nóng)民出錢養(yǎng)活的干部（不包括教師）高達1316.2萬人，平均每68個農(nóng)民供養(yǎng)一個縣及縣級以下干部。[12]另據(jù)統(tǒng)計，全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)總供養(yǎng)人員為1285萬人，除去已離退休的280萬，在職的還有1005萬人，其中黨政機關(guān)人員140萬人，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)31人，而每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)實際供養(yǎng)人員已高達235人。[13]

　　人為因素之五：政績至上理念。根據(jù)社會主義市場經(jīng)濟的一般要求，政府的主要職責是全力為民眾提供公共物品，造福人民�？稍谟媱澖�(jīng)濟體制下，政府成為無所不管、無所不能的萬能政府，在計劃經(jīng)濟體制向社會主義市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌過程中，政府的職能未能及時轉(zhuǎn)變，相反，基層政府和各職能部門紛紛成為市場經(jīng)濟中的逐利主體。各級各部門的內(nèi)部權(quán)力運作已蛻變成“政績至上”的行政理念，而這種“政績”又主要體現(xiàn)在一大堆上級下達的和各級加碼的數(shù)字指標上，所以筆者稱之為“數(shù)字型政績至上”，這種“數(shù)字型政績”就是把各級各部門的“政績”簡單濃縮成一大串“數(shù)字指標”，完成或超額完成“數(shù)字指標”，就表明“政績突出”，這是各級干部升遷的主要依據(jù)，否則就是“無能”，升遷無望。在這種“數(shù)字型政績至上主義”的行政理念驅(qū)使下，各級各部門為了炫耀自己的“政績”和表現(xiàn)自己的“才華”，就必然全力以赴提前或超額完成“數(shù)字指標”任務(wù)，這就使得政府行政的最大目的已經(jīng)不再是提供公共物品，而是不擇手段地完成“數(shù)字指標”任務(wù)，為此，虛報瞞報數(shù)字者有之，貸款交稅者有之，強行收稅費置民于死地者有之，所謂“數(shù)字出官，官出數(shù)字”正是這種“數(shù)字型政績至上主義”的必然結(jié)果。對基層干部來說，既然完成上級“數(shù)字指標”任務(wù)可博取“政績”，而完成自己加碼的“數(shù)字任務(wù)”又可獲取私利，那么在沒有外部有效約束的情況下，瘋狂追逐自身利益最大化的權(quán)力，必然橫沖直撞，置民于無法招架的地步。在這種泛濫的權(quán)力面前，農(nóng)民不斷付出眼淚、鮮血和生命的代價來“配合”完成“數(shù)字指標”任務(wù)。由于公、檢、法部門在催交農(nóng)民稅費時常常是“一鍋煮”，受到侵害的農(nóng)民只能集體上訪。在這樣一種行政理念下，一切妨礙基層政府實現(xiàn)“數(shù)字政績至上”行為的都會遭到無情地打擊、摧殘和限制，“官逼民死”和“農(nóng)民逃亡”的現(xiàn)象怵目驚心。據(jù)中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳關(guān)于涉農(nóng)惡性案件的通報，1995年全國共查處13起惡性案件，被鄉(xiāng)村干部逼死打死的農(nóng)民12人；
1996年涉農(nóng)惡性案件上升到26起，鄉(xiāng)村干部逼死打死的農(nóng)民26人（其中還有一名11歲的小學生），[14]近幾年來，涉農(nóng)惡性案件還在不斷發(fā)生。著名經(jīng)濟學家盛洪稱這是農(nóng)民“最沉重的負擔”。

　　三、解決農(nóng)民負擔問題關(guān)鍵性對策建議

　　中國農(nóng)民負擔問題是一個十分復雜而艱巨的重大經(jīng)濟、政治和社會問題。如果不從更高的層次上、更寬廣的視野上、更有力的改革上入手，農(nóng)民負擔問題就不可能得到真正的解決。筆者認為，切實解決農(nóng)民負擔的過程，就是真正實踐“三個代表”的過程。要從根本上徹底解決農(nóng)民負擔問題，就必須走出一個怪圈、樹立一種信念、實施五大改革。

　　走出一個怪圈。就是走出一個對農(nóng)民命運擅作主張的歷史性怪圈。在幾千年的封建專制主義統(tǒng)治下，農(nóng)民都是統(tǒng)治階級任意擺布的動物和工具，農(nóng)民沒有任何約束統(tǒng)治階級保護自己的權(quán)利，也根本沒有參與制定游戲規(guī)則的權(quán)利，只有堅決執(zhí)行、埋頭苦干的義務(wù)。我國是社會主義國家，消滅了人剝削人、人壓迫人的舊制度，勞動人民在歷史上第一次當家作了國家和社會的主人。但建國后囿于當時的國際國內(nèi)形勢，我國建立起高度集中的計劃經(jīng)濟體制，農(nóng)民又受到了新的嚴重束縛，農(nóng)民的主人翁地位得不到保障，無論是“挖農(nóng)補工”經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略，還是限制農(nóng)民進城的戶籍制度，抑或其他諸方面，農(nóng)民都無權(quán)參與政策的制定，只有被動地執(zhí)行和落實。目前被一些人樂觀稱為減輕農(nóng)民負擔治本之策的稅費改革，其實也是沿用計劃經(jīng)濟體制下排斥農(nóng)民參與決策的舊模式，雖然在短期內(nèi)稅費改革或許能在一定程度上減輕農(nóng)民負擔，但稅費改革并沒有觸動農(nóng)民負擔的總病根，其實際效果很難使人樂觀。

　　樹立一種信念。就是樹立憲法神圣的信念。憲法是共和國之母，沒有憲法就沒有共和國。共和國之所以需要憲法，是因為憲法具有最基本的兩重功能，一是保障公民的自由和權(quán)利，二是約束國家權(quán)力，而要有效約束國家權(quán)力，就必須對權(quán)力進行分解和制衡。在憲法之母的眼中，沒有富貴和貧賤之分，也沒有工人、農(nóng)民、知識分子、國家干部、公務(wù)員等之別，只有在法律面前人人平等的公民概念。歷史和現(xiàn)實都已證明，拋棄憲法之母的“不孝”之子，必然慘遭權(quán)力的萬般蹂躪。樹立憲法神圣的信念，體現(xiàn)在農(nóng)民負擔問題上，就是要做到三條：一是農(nóng)民與其他任何職業(yè)人員一樣都是共和國公民，農(nóng)民的自由權(quán)利必須得到切實的保障，一切政策法律法規(guī)的制定和出臺，都不得有歧視農(nóng)民的規(guī)定，不能實行城鄉(xiāng)有別的“雙重標準”，而且對于像農(nóng)民這樣的弱勢群體，法律還應(yīng)給予保護。二是破除計劃經(jīng)濟體制下代替農(nóng)民作主和城鄉(xiāng)、行業(yè)等分割的思維模式，拋棄城市中心主義。在制定政策法律法規(guī)時，不能把農(nóng)民撇在一邊，不能單由管制農(nóng)民的強勢集團和社會精英代替農(nóng)民作主制定政策和法律法規(guī)。三是讓農(nóng)民平等地參與制定游戲規(guī)則。共和國是人民當家作主的國家，農(nóng)民應(yīng)該平等地參與制定游戲規(guī)則，充分體現(xiàn)農(nóng)民在社會主義新社會成為國家、社會和自己命運的主人。讓農(nóng)民參與制定的游戲規(guī)則，各方都必須共同執(zhí)行，確保制度的有效性。制度經(jīng)濟學認為，要使制度具有有效性，其規(guī)則必須對所有有關(guān)的行為主體都有約束力，制度一旦實施，任何行為主體都無權(quán)事后單方面修改規(guī)則，對違規(guī)行為，必須有一套有效的“發(fā)現(xiàn)機制”和嚴厲的外部懲治手段，以加大違規(guī)行為的代價，否則，制度就是有“缺陷”的，其有效性是不足的，甚至是無效的。歷史已經(jīng)證明，只要給農(nóng)民自由，農(nóng)民就會創(chuàng)造出驚人的歷史奇跡。

　　五大改革：（一）是調(diào)整工業(yè)傾斜政策，(點擊此處閱讀下一頁)

　　消除人為剪刀差。建國后我們選擇優(yōu)先發(fā)展工業(yè)化戰(zhàn)略時，將工業(yè)化的發(fā)展分為三個階段，并在不同的階段采取相應(yīng)的不同政策，在工業(yè)化初期階段，實行挖農(nóng)補工，農(nóng)業(yè)支持工業(yè)發(fā)展；
在工業(yè)化中期階段，實行農(nóng)工自補階段，農(nóng)業(yè)與工業(yè)平等發(fā)展；
在工業(yè)化的后期，實行以工補農(nóng)，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)發(fā)展。學術(shù)理論界普遍認為，到20世紀80年代中期，我國工業(yè)化初期階段即農(nóng)業(yè)向工業(yè)化提供剩余的歷史時期已經(jīng)完成。按理說，國家應(yīng)及時調(diào)整挖農(nóng)補工政策，但是，國家宏觀經(jīng)濟政策卻仍然實行工業(yè)化初期階段的挖農(nóng)補工政策。連續(xù)近半個世紀的挖農(nóng)補工，使農(nóng)民以自身的貧困支撐起國家工業(yè)化的發(fā)展、城市的繁榮以及市民生活水平的提高，整整二、三代農(nóng)民為此作出了巨大的犧牲�？涩F(xiàn)在身居城市的決策者和市民似乎遺忘了當年的“諾言”，這是很不應(yīng)該的。建議國家審時度勢，乘我國正式成為WTO成員國之際，及時調(diào)整挖農(nóng)補工政策，取消人為制造的剪刀差，并適應(yīng)WTO的需要，依照國際慣例和國外對農(nóng)業(yè)實行普遍扶持和保護的做法，實行以“以工補農(nóng)”，切實扶持和保護農(nóng)業(yè)，維護農(nóng)民的切身利益。

　�。ǘ�）是廢除“一國兩策”政策，破除二元社會結(jié)構(gòu)。在一個國家內(nèi)實行城鄉(xiāng)隔離政策，這在全世界都是絕無僅有的，應(yīng)該堅決廢除。在戶籍制度上，廢除二元戶籍制度，實行城鄉(xiāng)一致的戶口登記制度和居民身份證制度，盡快將戶籍制度的改革從小城鎮(zhèn)擴大到大中城市，撤除人為的城鄉(xiāng)樊離，萬眾一心推倒“戶籍墻”。[15]公民的居住和遷徙自由是一項十分重要的“基本的人權(quán)”，[16]應(yīng)重新修改《憲法》，恢復公民的居住和遷徙自由權(quán)，廢除1958年1月通過的限制農(nóng)民進城的《中華人民共和國戶口登記條例》，制定和頒布確保公民居住和遷徙自由的新《戶口登記法》。在教育制度上，真正實行和普及義務(wù)教育，明確規(guī)定義務(wù)教育的主要重任在各級政府，城鄉(xiāng)中小學一律由國家統(tǒng)一投入，修改《義務(wù)教育法》，取消要農(nóng)民出錢的教育集資，全體公民在受教育權(quán)上一律平等。在就業(yè)制度上，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌就業(yè)制度，黨政機關(guān)、企事業(yè)單位一律對包括農(nóng)民在內(nèi)的全體農(nóng)民開放，農(nóng)民與市民一樣有到黨政機關(guān)、企業(yè)事業(yè)單位工作和就業(yè)的權(quán)利，有直接參與管理國家事務(wù)、經(jīng)濟事務(wù)和社會事業(yè)的權(quán)利。在社會保障上，國家應(yīng)該著眼于全體公民，統(tǒng)籌兼顧、公平一致地建立社會保障制度，讓包括農(nóng)民在內(nèi)的全體公民平等地享受國家提供的社會保障，既是社會主義制度優(yōu)越性的表現(xiàn)，又是《國際人權(quán)公約》的普通要求。我國政府1997年簽署、全國人大常委會2000年2月批準的聯(lián)合國《經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利國際公約》2001年7月開始在我國生效，該國際公約規(guī)定“人人有權(quán)享受社會保障，包括社會保險�！盵17]總之，國家在制定政策和法律法規(guī)時，應(yīng)該歷史性告別計劃經(jīng)濟體制下的“雙重標準”。政府不僅僅是城市市民的政府，也是農(nóng)村農(nóng)民的政府，在制定任何政策和法律法規(guī)時，政府不能老是把“屁股坐在城市和市民一邊”。

　�。ㄈ�）是改革傳統(tǒng)稅費制度，取消一切不合理收費。現(xiàn)行稅費制度是在計劃經(jīng)濟體制和思維模式下形成和制定的，極不適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟的需要，與國際慣例不相適應(yīng)，與世界各國統(tǒng)一公平的稅負原則不相適應(yīng)。應(yīng)對我國傳統(tǒng)稅制進行根本性地改革，現(xiàn)在正在試點的稅費改革，實質(zhì)上是對傳統(tǒng)稅制進行細枝末節(jié)的修補，其效果難遂人愿。應(yīng)該采取國際上通行的做法，在農(nóng)業(yè)稅制度改革上，取消農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，將其分別并入相應(yīng)的增值稅、企業(yè)所得稅、個人所得稅、消費稅和資源稅中，使農(nóng)民作為納稅人取得與其他社會成員平等的納稅地位。進入20世紀80年代后我國農(nóng)業(yè)稅收占國家稅收收入的比重在5%左右，總額不過二、三百億元，農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅不到100億元，兩項加起來不過300億元，而浙江一家遠華走私大案的走私金額就達300多億元。其次，取消鄉(xiāng)統(tǒng)籌、村提留和農(nóng)民“兩工”。鄉(xiāng)統(tǒng)籌實質(zhì)上是人民公社舊體制的產(chǎn)物，屬于集體資金，它不應(yīng)該在稅費改革中并入“正稅”之內(nèi)，而應(yīng)完全取消。村提留屬于村集體所有的資金，也不應(yīng)并入“正稅”之中，應(yīng)該在村民自治的柜架下，由村民民主決策予以解決。農(nóng)民的義務(wù)工、積累工是人民公社時期大搞集體生產(chǎn)和群眾運動的產(chǎn)物，應(yīng)該堅決取消。至于教育集資等一切收費、集資、攤派都應(yīng)統(tǒng)統(tǒng)予以取消。再次確立“不經(jīng)人大批準，政府不能證稅”的最高原則。議會產(chǎn)生的原始動因就是人民限制國王胡亂征稅而逐漸發(fā)展狀大起來的，早在英國資產(chǎn)階級革命時期，流行一句非常有名的口號是“不經(jīng)議會批準，國王無權(quán)征稅�！边@既是對人民財產(chǎn)權(quán)利的保護，又是對國王濫用權(quán)力的制約。從理論上說，我國稅收的征管必須經(jīng)全國人大審議批準，否則任何單位和個人都不得向人民群眾征稅�？晌覈�的現(xiàn)實情況是，各級各部門不僅擅自制定每年稅收增長目標以示“政績”，而且紛紛出臺各種收費項目中飽私囊，連鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和職能部門隨意下個文件就可以向農(nóng)民收取種種名目繁多的費用，這種空前紊亂的局面舉世罕見，這不能不說我國人大應(yīng)對此負有很大責任。嚴峻的現(xiàn)象向我們昭示，我國也應(yīng)該確立這樣的信念原則：“不經(jīng)人大批準，政府不能征稅”，更不能收費。至于各級各部門亂收費就更加不用說了。

　�。ㄋ模┦浅蜂N鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)，實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治，提高農(nóng)民組織化程度。我國在撤銷人民公社的基礎(chǔ)上建立起了歷史上和世界上最龐大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)，盡管中央政權(quán)每隔幾年進行一次縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革，但其結(jié)果是越精減越龐大，龐大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)和人員已成為加重農(nóng)民負擔的一個突出的直接原因�，F(xiàn)行的縣鄉(xiāng)兩級政權(quán)同時在農(nóng)村一個行政區(qū)域內(nèi)行使國家政權(quán)機構(gòu)的職能，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理領(lǐng)域內(nèi)事實上存在兩個政府，而且由于縣鄉(xiāng)兩級政府的設(shè)置原理是“縣政府建設(shè)取實，鄉(xiāng)政府建設(shè)取虛”，鄉(xiāng)政府實質(zhì)上是有名無實。在實際運作中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府缺乏建立一級完全政府的財力，并且在職能上已經(jīng)淪落為要糧要錢要命的“三要”政府。根據(jù)我國歷史上幾千年來的鄉(xiāng)村自治傳統(tǒng)和國際上通行的地方自治做法，應(yīng)該在行政體制安排上撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)組織，相應(yīng)地實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治，成立鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治委員會，其成員由全鄉(xiāng)鎮(zhèn)民直接選舉和罷免，這也是我國基層民主政治建設(shè)由村一級擴大到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的必然趨勢。為適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展，迫切需要提高農(nóng)民的組織化程度，組建農(nóng)會和其他農(nóng)民經(jīng)濟合作組織。本來組織農(nóng)會與工會是我們黨在革命時期動員民眾、推翻剝削階級統(tǒng)治的重要力量，但建國后工會保留下來，農(nóng)會卻消失了。世界農(nóng)村發(fā)展的經(jīng)驗表明，一個健康發(fā)展的農(nóng)會有利于改變農(nóng)民相對低下的社會地位，也有利于社會穩(wěn)定，成立農(nóng)會的目的主要是保障農(nóng)民最基本的政治經(jīng)濟權(quán)利，成立農(nóng)會，可以使農(nóng)民有組織地參與國家政策和法律法規(guī)的制定，使農(nóng)民平等地參與制定游戲規(guī)則。

　　（五）是正確定位政府職能，強化權(quán)力制約和監(jiān)督。傳統(tǒng)的政府是無所不包的萬能政府，與民爭利；
在社會主義市場經(jīng)濟條件下，在我國加入WTO的情況下，應(yīng)該重新界定政府的職能，建立公共政府。根據(jù)國際慣例，政府的職能主要定位于提供公共物品，為民謀利。在轉(zhuǎn)變政府職能上，必須實行政企分開，政社分開，還權(quán)與企業(yè)，還權(quán)與社會，充分發(fā)育和發(fā)揮社會中介組織的積極作用。政府內(nèi)部管理方式要實行根本性改革，廢除計劃經(jīng)濟體制下形成的企業(yè)化的目標管理責任制，拋棄“數(shù)字型政績至上主義”。廢除干部任命制，實行民選罷免和公平的考試錄用制。廢除人為的財政目標增長制，建立與市場經(jīng)濟相適應(yīng)的公共財政體系，改“量出制入”為“量入為出”，有多少稅收多少稅，而不是事先定下稅收任務(wù)總目標，再去挖地三尺找稅。加強基層政權(quán)的權(quán)力制衡和監(jiān)督，司法權(quán)力地方化現(xiàn)象相當突出，后果十分嚴重，應(yīng)改革司法制度，實行司法權(quán)力中央化，確保司法獨立和司法公正，地方不能搞公檢法“聯(lián)合作戰(zhàn)”。在強化上級監(jiān)督、同級監(jiān)督和群眾監(jiān)督的同時，進一步強化新聞輿論的監(jiān)督，在堅持黨的基本路線和法律法規(guī)的前提下，新聞媒體要加大對基層政權(quán)和干部行為的監(jiān)督力度，在全社會形成監(jiān)督權(quán)力的強大氛圍。

　　參考文獻：

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　　[12]轉(zhuǎn)引自朱忠貴.農(nóng)業(yè)稅制改革與農(nóng)民負擔[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題.1999(4).

　　[13]轉(zhuǎn)引自趙陽.農(nóng)村稅費改革:包干到戶以來又一重大制度創(chuàng)新[J].中國農(nóng)村經(jīng)濟.2001(6).

　　[14]轉(zhuǎn)引自梁駿等編著.村民自治－－黃土地上的政治革命[M].北京：中國青年出版社.2000年.第18頁.

　　[15]參見張英紅.二元戶籍制：半個世紀的“城鄉(xiāng)冷戰(zhàn)”[J].城鄉(xiāng)建設(shè).2001(7).

　　[16]參見張英紅.自由遷徙：離我們還有多遠.百姓.2001(12).

　　[17]轉(zhuǎn)引自壽蓓蓓.中國戶籍制度悄悄改革[N].南方周末.2001年8月30日.

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