為什么我要談這個(gè)問(wèn)題？我原來(lái)研究農(nóng)村改革，后來(lái)1987年通過(guò)《村委會(huì)組織法試行辦法》，民政部1988年組建基層政權(quán)政治司。我從1988年底開(kāi)始負(fù)責(zé)村民自治，主要是農(nóng)村選舉。這樣干了六年多的處長(zhǎng)，后來(lái)又干了三年多的副司長(zhǎng)，都是負(fù)責(zé)這件事。

　　到現(xiàn)在為止我有一套想法，一套實(shí)踐，特別我是從研究人員走進(jìn)政府機(jī)關(guān)，用研究的眼光看待自己的行政行為，邊學(xué)習(xí)邊工作，一方面有一定實(shí)踐，另一方面還繼續(xù)進(jìn)行理論研究。這就是今天為什么我要談這個(gè)問(wèn)題。

　　今天我主要是想講一個(gè)問(wèn)題。村民選舉現(xiàn)在已到了極為關(guān)鍵的時(shí)候。我們從報(bào)紙上可能看到兩種意見(jiàn)，截然不同，一種意見(jiàn)是基層選舉還是騙人的；
另一種意見(jiàn)是村委會(huì)與黨支部的矛盾任何解決？這些問(wèn)題在很多地方都可以看到。即一方面有人說(shuō)村民委員會(huì)選舉有不真實(shí)的成分，另一方面在這過(guò)程中已出現(xiàn)了一些現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題�，F(xiàn)在已不限于理論和學(xué)者的書(shū)桌上，而是在實(shí)踐的層面上開(kāi)始較量。

　　十年來(lái)發(fā)展到這樣的水平是什么樣的指導(dǎo)思想，什么樣的行政藝術(shù)使九億農(nóng)民已卷入這一場(chǎng)漸進(jìn)革命中。村委會(huì)改革是中國(guó)幾千年來(lái)農(nóng)村基層政權(quán)的一次根本革命，因?yàn)榍О倌陙?lái)農(nóng)民解決矛盾的方式都是依據(jù)原來(lái)傳統(tǒng)的家族宗族觀念，走后門(mén)，到最后揭竿而起，經(jīng)過(guò)村委會(huì)選舉的洗禮，現(xiàn)在到北京來(lái)上訪多是為什么不選舉，為什么假選舉。越來(lái)越多的農(nóng)民開(kāi)始有了這樣的意識(shí)，有了這樣的經(jīng)驗(yàn)來(lái)解決他們自身的矛盾，這比我們城市做的好。這樣一場(chǎng)變動(dòng)所觸及的所有人真切感到民主來(lái)了，也有人拼命反抗，這樣一種大變動(dòng)卷進(jìn)來(lái)的人越來(lái)越多。

　　那么在發(fā)動(dòng)這場(chǎng)大變動(dòng)時(shí)，作為立法者是否意識(shí)到這一點(diǎn)？1988年甚至更早一點(diǎn)剛開(kāi)始立這個(gè)法的時(shí)候，被當(dāng)時(shí)社會(huì)認(rèn)為是保守派的彭真組織了此項(xiàng)立法。當(dāng)時(shí)很多人反對(duì)，彭真運(yùn)用了很嫻熟的政治手段促進(jìn)了這部法的通過(guò)。這個(gè)法原來(lái)叫《村民委員會(huì)組織法（試行）》，因?yàn)楹芏嗳朔磳?duì)實(shí)行，認(rèn)為農(nóng)民素質(zhì)不夠，而彭真說(shuō)是這個(gè)法律本身還不完善，因?yàn)樵谌珖?guó)人大上通過(guò)這部法律很困難，于是最后達(dá)成了一種妥協(xié)，讓全國(guó)人大授權(quán)人大常委會(huì)可以修訂這部法律。于是彭真又開(kāi)始在180人的常委會(huì)上討論。那時(shí)反對(duì)意見(jiàn)還是非常大。彭真又用各種方法說(shuō)服大家，他說(shuō)我們要長(zhǎng)遠(yuǎn)的來(lái)看這部法律，這部法只不過(guò)是基層民主的培訓(xùn)班，然后逐步到鄉(xiāng)縣最后到國(guó)家。即使這樣，還是有很多人不同意。于是彭真提議在這部法律的后面加一個(gè)“試行”。從這個(gè)過(guò)程中大家可以看出，法的制定過(guò)程是不斷妥協(xié)不斷說(shuō)服大家的過(guò)程。而第九條“村民委員會(huì)主任、副主任、委員由村民直接選舉產(chǎn)生”其實(shí)就是關(guān)鍵一句。我當(dāng)處長(zhǎng)時(shí)，正是這部法律要實(shí)行的時(shí)候。我們當(dāng)時(shí)意識(shí)到實(shí)行這樣一場(chǎng)農(nóng)村基層選舉的改革實(shí)際是一場(chǎng)帶有根本性的農(nóng)村基層政治的變革，它要改變整個(gè)中國(guó)政治的運(yùn)行，我們很可能要用這樣一種制度來(lái)消滅農(nóng)民起義，因?yàn)檗r(nóng)民起義就是因?yàn)闆](méi)有民主。當(dāng)時(shí)我們的使命感也很強(qiáng)，一場(chǎng)農(nóng)民起義不知會(huì)有多少人頭落地。在貫徹這個(gè)法律時(shí)，我們覺(jué)得農(nóng)村面臨的一種可能性：如果我們做的好，則可以把農(nóng)村的政治基礎(chǔ)改變。而農(nóng)村的節(jié)奏決定歷代王朝的改朝換代。我們有無(wú)條件解決。當(dāng)時(shí)農(nóng)民已在局部領(lǐng)域開(kāi)始反抗村干部。如果我們通過(guò)自己的工作能使中國(guó)政治體制改革在基層實(shí)行一種軟著陸，那我們的歷史貢獻(xiàn)是很大的。但這個(gè)時(shí)間是1988年，很快就進(jìn)入1989年春，當(dāng)時(shí)正在總結(jié)遼寧農(nóng)村實(shí)行選舉全部放開(kāi)競(jìng)選的經(jīng)驗(yàn)。我們準(zhǔn)備將其推廣到各地。但由于1989年北京的游行而不斷推遲。

　　于是問(wèn)題又來(lái)了。有人說(shuō)這個(gè)法是“試行”，那我也可以不實(shí)行。另外也有人就直接攻擊說(shuō)，這個(gè)法讓農(nóng)民搞自治一定是資產(chǎn)階級(jí)自由化的產(chǎn)物。村委會(huì)選舉的整個(gè)過(guò)程說(shuō)明只有漸進(jìn)改革才能使各種較為激進(jìn)的政治改革落到實(shí)處。我們當(dāng)時(shí)就意識(shí)到不可能通過(guò)一紙命令就解決問(wèn)題。我們漸進(jìn)發(fā)展的態(tài)勢(shì)從那時(shí)就建立起來(lái)，我們分析中國(guó)基層的政治體制改革只能采用波浪式。因?yàn)槲覀內(nèi)鄙偃�種準(zhǔn)備：

　　第一是理論準(zhǔn)備。我們本來(lái)準(zhǔn)備辦培訓(xùn)班，但資料非常有限，雖有很多理論的東西，但用到實(shí)踐中就覺(jué)得缺少落實(shí)的環(huán)節(jié)。我們也找了很多論民主的書(shū)，但都很空泛，無(wú)法用來(lái)教我們的人民教我們的官員怎樣選舉。

　　第二是沒(méi)有干部，沒(méi)有官員懂選舉。一談到選舉就講人代的選舉，但這一套辦法搬到村委會(huì)選舉，農(nóng)民不接受。因此我們還是沒(méi)有人懂選舉。我們找一些學(xué)者，也總是給我們講很多原則，告訴我們盧梭怎么說(shuō)了，孟德斯鳩怎么說(shuō)了，但這都沒(méi)有用。

　　第三是經(jīng)驗(yàn)不足。雖然我們可以從電視上看到美國(guó)總統(tǒng)怎么選，但真的在中國(guó)真刀真槍的搞就沒(méi)有人懂了。于是從那個(gè)時(shí)候起我們就確定未來(lái)的發(fā)展態(tài)勢(shì)只能是漸進(jìn)式。我們確定的第一個(gè)目標(biāo)為先讓農(nóng)村有選舉，不管是直接或是間接，也不管是真的還是假的。這樣就開(kāi)始了三個(gè)階段的發(fā)展，首先是用五年的時(shí)間讓各地都有選舉，只要其接受三年任期的觀念就行。用五年時(shí)間讓農(nóng)民知道村干部也有任期的概念。后來(lái)這個(gè)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)了。但也有不平衡，發(fā)展有快有慢，比如福建農(nóng)村搞選舉出現(xiàn)了票箱掉包的現(xiàn)象，于是1990年省人大就通過(guò)了 《村民委員會(huì)選舉辦法》，而別的地方還以試行為借口不積極實(shí)行。但到1993年基本上接收了一個(gè)三年任期的觀念。從1993年到1995年，我們開(kāi)始提高，即規(guī)范選舉，這時(shí)我們發(fā)現(xiàn)光用西方選舉理論不行，而要到基層去。于是我們邀請(qǐng)了一些人，包括學(xué)者、年輕人等，發(fā)現(xiàn)中國(guó)農(nóng)村通過(guò)這五年的選舉，農(nóng)民基本上已提供出一套比較系統(tǒng)的辦法。主要是以東北人的海選為代表，是農(nóng)民的真選舉。根據(jù)地方經(jīng)驗(yàn)，后來(lái)我們出了一本書(shū)《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)選舉規(guī)程》。1996年中國(guó)農(nóng)村選舉進(jìn)入了規(guī)范基礎(chǔ)上的再普及階段，此時(shí)選舉中矛盾很多，聲勢(shì)也越來(lái)越大。到了1998年就取消了“試行”，寫(xiě)入了一套規(guī)范的選舉辦法，關(guān)于選舉海選的方式已成為常識(shí)。但現(xiàn)在還存在很多問(wèn)題，很多村還瞞著不讓選舉，很多農(nóng)民還在艱苦的奮戰(zhàn)著，通過(guò)十年的時(shí)間才達(dá)到了這樣的水平。這是第一個(gè)問(wèn)題。整個(gè)過(guò)程說(shuō)明只有通過(guò)漸進(jìn)的方式才能進(jìn)展，要不斷說(shuō)服，并且這個(gè)說(shuō)服的過(guò)程不是用理論。

　　我想說(shuō)的第二個(gè)問(wèn)題是從村委會(huì)選舉的程序性建設(shè)說(shuō)改革也必須是漸進(jìn)的。十幾年我們建立了非常具體入微的選舉程序，否則民主是不穩(wěn)定的，只是一種政治上的口號(hào)，我們后來(lái)就發(fā)現(xiàn)民主其實(shí)是一道非常細(xì)小的程序。這套健全的程序集中于在海選上做文章。農(nóng)民特別注意的是候選人的提名，農(nóng)民要求候選人的提名采用海選方式，取消原來(lái)協(xié)商產(chǎn)生候選人的方式，無(wú)程序協(xié)商其實(shí)就是領(lǐng)導(dǎo)人定了誰(shuí)就是誰(shuí)。所以必須取消傳統(tǒng)的協(xié)商制度�？烧�規(guī)選舉法是有協(xié)商的，但農(nóng)民又不愿接受。后來(lái)終于得以實(shí)現(xiàn)，通過(guò)預(yù)選決定候選人，打掉了過(guò)去的協(xié)商制度。河北的幾個(gè)村子鬧選舉，候選人是黨支部決定的，選出來(lái)后農(nóng)民不滿意，又上告到北京，但與過(guò)去農(nóng)民要清官反貪官的歷史不同，農(nóng)民這次是要求公正的程序，要自己做主，反對(duì)黨支部決定候選人，這是農(nóng)民上告史上的大變化。于是我們意識(shí)到程序必須十分具體。首先是提名，不能協(xié)商，現(xiàn)在的法律就是這樣規(guī)定的，實(shí)際上就是采用了海選的方式。第二由于很多地方只定一個(gè)候選人，那與任命差不多，農(nóng)民不愿意。所以規(guī)定必須實(shí)行差額，至少有兩個(gè)候選人，給農(nóng)民提供充分的選擇余地。第三候選人必須宣布其治村方案，以避免不正之風(fēng)，家族勢(shì)力操作，必須讓其公開(kāi)辯論。最重要的是必須建立秘密劃票間。一開(kāi)始我們都沒(méi)有意識(shí)到這個(gè)問(wèn)題，但農(nóng)民強(qiáng)烈要求這樣做，否則受別人監(jiān)視，成為控制性選舉。原來(lái)以為這是資產(chǎn)階級(jí)故弄玄虛。還有人說(shuō)如果強(qiáng)迫大家進(jìn)劃票間這違背了民主，但我發(fā)現(xiàn)如果說(shuō)誰(shuí)愿意進(jìn)誰(shuí)進(jìn)，則實(shí)際上沒(méi)有人敢進(jìn)，于是又導(dǎo)致控制性選舉。因而農(nóng)民發(fā)明必須秘密劃票。之后又有一系列技術(shù)問(wèn)題。發(fā)票有一個(gè)技術(shù)問(wèn)題，必須離劃票間近一些，不能在座位上就拿到選票，否則其實(shí)也有人是懶的進(jìn)劃票間的。于是我們又設(shè)計(jì)了一米線，如何發(fā)選票，如何排隊(duì)，這都是一些很小的細(xì)節(jié)。除此之外，我們發(fā)現(xiàn)還必須規(guī)定選票結(jié)果當(dāng)天公布，一隔夜票箱就有問(wèn)題了。最嚴(yán)重的會(huì)有票箱掉包。所以我們研究農(nóng)村選舉都是技術(shù)問(wèn)題，很細(xì)小的技術(shù)問(wèn)題。要關(guān)心具體的問(wèn)題，忌諱討論空洞的口號(hào)和原則，民主其實(shí)就是一套十分細(xì)小的程序，相當(dāng)具體而實(shí)在。

　　用選舉回頭來(lái)看中國(guó)的改革哲學(xué)，恰恰也是逐步進(jìn)行的，最后積出相當(dāng)大的改革成果�；仡^再看中國(guó)的改革，必須集小變來(lái)完成大變，而不是一下子就討論的十分清楚。這是我的第一個(gè)觀點(diǎn)。

　　第二，對(duì)整個(gè)中國(guó)改革，現(xiàn)在實(shí)際上也具備了相當(dāng)好的改革基礎(chǔ)。比如法律基礎(chǔ)，整個(gè)社會(huì)開(kāi)放的基礎(chǔ)，人才的基礎(chǔ)都有了，我們所做的這件事只做了憲法111條的半條，只是農(nóng)村，城市這部分還沒(méi)有做。四川在實(shí)驗(yàn)縣鄉(xiāng)的直接選舉，很多地方也在嘗試。這都是好的，但關(guān)鍵是不要預(yù)設(shè)下一定模式，不預(yù)設(shè)好不去做。

　　我想談的第三個(gè)觀點(diǎn)是中國(guó)漸進(jìn)改革的障礙在哪里？雖然中國(guó)基本已走向了漸進(jìn)改革的道路，但不能否認(rèn)激進(jìn)性革命性改革在社會(huì)上還占據(jù)著相當(dāng)主導(dǎo)的地位。在我們的傳統(tǒng)中追求至善，從孔孟開(kāi)始就不斷授權(quán)給一些社會(huì)精英，現(xiàn)代發(fā)展到誰(shuí)被封為改革派就擁護(hù)他，而保守派就是不行，用絕對(duì)的觀點(diǎn)看待問(wèn)題。與此同時(shí)，我們不強(qiáng)調(diào)程序性的應(yīng)用性的東西，比如，我們的教育就缺少演講術(shù)——自我表現(xiàn)的藝術(shù)，大家都不覺(jué)得這是一門(mén)課，導(dǎo)致自我修養(yǎng)上的一些問(wèn)題。另一個(gè)危害，由于我們不講究程序性應(yīng)用性，導(dǎo)致現(xiàn)代教育下的人才不善于組織這樣一種漸進(jìn)的改革。所以當(dāng)給你一件事的時(shí)候，我們的年輕人現(xiàn)在還多是從理念上去考慮問(wèn)題，而不知道如何操作實(shí)踐。很多問(wèn)題都只是歸結(jié)于素質(zhì)太低，而沒(méi)有組織漸進(jìn)改革的經(jīng)驗(yàn)。當(dāng)我們面臨市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的大發(fā)展，面臨著整個(gè)國(guó)家的轉(zhuǎn)型時(shí)期，進(jìn)入法治國(guó)的時(shí)候，確實(shí)是我們的文化出現(xiàn)了問(wèn)題，我們需要一種漸進(jìn)改革的文化來(lái)使我們的知識(shí)分子更有本領(lǐng)，只有這樣才能推進(jìn)我們國(guó)家改革的進(jìn)程，民主政治建設(shè)也會(huì)在漸進(jìn)改革的追求中一個(gè)步驟一個(gè)程序的最后建立民主政治的大廈。

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