從十九世紀(jì)末以來(lái)，中國(guó)的憲政運(yùn)動(dòng)迄今已有一百多年。但經(jīng)過(guò)一系列曲折之后，對(duì)憲政的呼吁幾乎消失。憲法與憲政，于中國(guó)而言，是“一字之差，百年之別”。時(shí)至今日，中國(guó)憲政才剛剛踏上希望之路。百年憲政之路提供給我們的歷史資源，回顧中國(guó)的憲政發(fā)展，對(duì)于我們今天的憲政建設(shè)提供有益的借鑒。探析近代中國(guó)憲政運(yùn)動(dòng)失敗的原因可以從經(jīng)濟(jì)、政治、文化等方面來(lái)進(jìn)行了歷史的回顧和經(jīng)驗(yàn)的綜合考察與分析。下文筆者主要憲政失敗的政治性因素進(jìn)行歸納，并對(duì)當(dāng)前的憲政建提供一些具體的制度創(chuàng)新措施。

　　關(guān)于憲政的概念,中西法學(xué)家都曾站在東西方文化各自背景下對(duì)其作出過(guò)不同的闡釋。但是都有一個(gè)基本的共識(shí)，即憲政的精髓在于限制國(guó)家與政府的權(quán)力，保障個(gè)人的基本人權(quán)，憲政精神即時(shí)用法律的手段使政治家對(duì)公民采取負(fù)責(zé)的行動(dòng)。憲法不僅是國(guó)家的根本法，而且是人權(quán)的根本保障書(shū)，是依法制權(quán)之法。憲政則是以憲法為前提、以民主政治為核心、以法治為基石、以保障人權(quán)為目的的政治形態(tài)或政治過(guò)程。憲政與大型復(fù)雜的現(xiàn)代社會(huì)中展開(kāi)的現(xiàn)代政治所必然具有的規(guī)范化要求聯(lián)系在一起。另一方面，憲政是現(xiàn)代政治思想運(yùn)思主流的必然政治制度要求。

　　20世紀(jì)中國(guó)憲政運(yùn)動(dòng)失敗的原因探析

　　但百年來(lái)，中國(guó)立憲中頻繁、隨意地修憲、廢憲，反映了憲政遭到相當(dāng)程度的扭曲，各種政治性因素的影響不容忽視。

　　一、法律與政治緊密結(jié)合，權(quán)力本位思想根深蒂固。中國(guó)近代統(tǒng)治者立憲的目的，即在于維護(hù)專(zhuān)制和個(gè)人獨(dú)裁。清政府制憲的指導(dǎo)原則即“大權(quán)統(tǒng)于朝廷，庶政公諸輿論”[1]，憲法下的君主與以前的君主并無(wú)任何變化，臣民的權(quán)利乃君上所賜予，得不到任何保障，各種義務(wù)則披上了合法的外衣�！熬�主立憲”時(shí)髦包裝腐朽的君主專(zhuān)制軀體。蔣介石領(lǐng)導(dǎo)的國(guó)民黨由黨的中央委員會(huì)來(lái)解釋?xiě)椃�，�?shí)際上成為赤裸裸的個(gè)人獨(dú)裁。我國(guó)建國(guó)后，法律為政治服務(wù)的思想依然沒(méi)有改變。按馬克思主義學(xué)說(shuō)，法律是階級(jí)統(tǒng)治的工具，而政治則是各階級(jí)圍繞國(guó)家政權(quán)而形成的關(guān)系，法律生來(lái)就具有統(tǒng)治階級(jí)的政治附庸的身份。作為“法律中的法律”的憲法，更多意義上是對(duì)一些既定原則的承認(rèn)，成為國(guó)家政治宣言和維護(hù)統(tǒng)治合法性的工具。我國(guó)1978年憲法還是將規(guī)定國(guó)家機(jī)構(gòu)的章節(jié)放在確認(rèn)公民地位和權(quán)利的章節(jié)之間，形式和內(nèi)容上都體現(xiàn)權(quán)力本位的特征。由權(quán)力本位特征引申出對(duì)國(guó)家權(quán)力之間協(xié)調(diào)的強(qiáng)調(diào)，而忽視制衡。社會(huì)主義憲政論說(shuō)對(duì)于執(zhí)政者自身主權(quán)充滿(mǎn)著自信，因此，制度化的思路就在被拒絕之列。而且社會(huì)主義憲政假定了權(quán)力主體與權(quán)利主體的完全合一，因此就完全不存在以權(quán)利限制權(quán)力的必要性了。而且權(quán)力主體也因?yàn)樽杂X(jué)到權(quán)力是用來(lái)為人民服務(wù)的，所以權(quán)力本身的道德性問(wèn)題不容置疑。但根據(jù)憲政本身就蘊(yùn)含了對(duì)人性幽暗面的謹(jǐn)慎和警惕。憲政“反對(duì)那種基于德行的政治，而贊同一種寬松的，不那么全體投入而更加程序化，并鼓勵(lì)討論的共同框架”[2]。過(guò)于強(qiáng)調(diào)權(quán)力之間協(xié)調(diào)，只注重權(quán)力分工，仍不能防止政府部門(mén)及其官員對(duì)同一壓力作出反映，即集中權(quán)力，一致行動(dòng)�！胺謾�(quán)的實(shí)質(zhì)在于限權(quán)，不許任何權(quán)力不經(jīng)法的確認(rèn)而獲得合法的地位�！盵3]我國(guó)實(shí)踐操作中三權(quán)分立原則替換為各種集權(quán)論與分工協(xié)作理論，權(quán)利限制權(quán)力也就更不可能了在。在法律為政治附庸的前提下，民主與憲政之間的適當(dāng)張力也趨于消失，文革的疾風(fēng)暴雨般的參與式“大民主”帶來(lái)的慘痛經(jīng)歷，使人們至今仍記憶猶新。

　　二、黨權(quán)政治的影響。民國(guó)初年，在經(jīng)歷了與袁世凱建立行政集權(quán)體制的反憲政化斗爭(zhēng)失敗后，孫中山將他的三階段理論與從蘇聯(lián)引入的“以黨治國(guó)”相結(jié)合，使憲政化被引入間接發(fā)展的道路。所謂的“以黨治國(guó)”是“黨在國(guó)上”，即黨在政府之上，直接掌握政權(quán)，以黨作為掌握政權(quán)的中樞。由黨行使最高權(quán)力，產(chǎn)生政府，任免政府官員。政府執(zhí)行黨的主義、方針、政策，接受黨的指導(dǎo)監(jiān)督，向黨負(fù)責(zé)，黨制定、修改政府重要法規(guī)。于是最早的黨權(quán)政治開(kāi)始在中國(guó)向以黨的名義推行集權(quán)政治發(fā)展[4]。為實(shí)現(xiàn)“憲政”目標(biāo)而選擇的個(gè)人集權(quán)體制，這又被稱(chēng)為開(kāi)明專(zhuān)制，它對(duì)憲政化的破壞是毀滅性的，憲法和法律往往因人而異，政治游戲規(guī)則的權(quán)威被破壞殆盡。特別是到了蔣介石主政時(shí)期，孫中山的“以主義治國(guó)”變成了“以黨員治”，全國(guó)的一切權(quán)力都交給國(guó)民黨中央，最后又統(tǒng)一到蔣一人手中。國(guó)民黨正式建立起來(lái)的黨化國(guó)家形態(tài)與全能政府格局，則從根本上堵塞了中國(guó)通向憲政的道路。長(zhǎng)期的革命戰(zhàn)爭(zhēng)的經(jīng)歷使按照馬克思、列寧學(xué)說(shuō)建立起的中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)黨權(quán)政治也給予了相當(dāng)?shù)闹匾暎�尤其是在建�?guó)后，中央高層聽(tīng)取了斯大林的建議，通過(guò)第一次人民代表大會(huì)的選舉和1954年憲法的制定，實(shí)現(xiàn)了向蘇聯(lián)體制的靠攏。通過(guò)國(guó)家政權(quán)對(duì)整個(gè)社會(huì)結(jié)構(gòu)和組織進(jìn)行變革和組織，使新確立或經(jīng)過(guò)改造的組織，都圍繞黨組織這個(gè)核心來(lái)形成。黨的組織網(wǎng)絡(luò)成為黨和國(guó)家有效組織社會(huì)的網(wǎng)絡(luò)機(jī)制，黨和國(guó)家、黨與社會(huì)、國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系都是在這個(gè)權(quán)力組織網(wǎng)絡(luò)的基礎(chǔ)上形成的，黨運(yùn)用國(guó)家權(quán)力以及通過(guò)自身的組織網(wǎng)絡(luò)把社會(huì)編進(jìn)一元化國(guó)家的政治框架中，執(zhí)政黨既是國(guó)家得以統(tǒng)治社會(huì)的政治動(dòng)員組織，又是國(guó)家治理中實(shí)際操縱政治權(quán)力的組織。這對(duì)于一個(gè)一窮二白的后發(fā)展中國(guó)家而言，通過(guò)這樣的一種形式動(dòng)員全社會(huì)的資源來(lái)進(jìn)行現(xiàn)代化建設(shè)有其必要性，但由于各種復(fù)雜因素的共同作用，其負(fù)面影響也是巨大的。當(dāng)人民主權(quán)被政黨組織代表后，缺少了種種制度保障的人民主權(quán)就趨于消逝了。于是就發(fā)展出一種特殊的“人治民主”[5]。即在理論上、政治上確認(rèn)、宣告自由民主的目標(biāo)，但在社會(huì)實(shí)踐中依靠由少數(shù)人組成的黨的領(lǐng)袖集團(tuán)，甚至是唯一領(lǐng)袖根據(jù)自己的聰明才智、主觀感覺(jué)來(lái)體會(huì)和集中人民的意志，并按自己的想法，依靠人民群眾的熱情，訴諸群眾的運(yùn)動(dòng)來(lái)貫徹這種意志；
社會(huì)無(wú)法可依，或雖制定了法律，但沒(méi)有權(quán)威；
領(lǐng)袖集團(tuán)或唯一領(lǐng)袖的意志等于或高于法律的權(quán)威；
權(quán)力高度集中，不受制約或有效制約。這種人治民主在進(jìn)度時(shí)期或許有其積極的一面，但長(zhǎng)期維持必然會(huì)堵塞憲政法治之路。由此一來(lái)，個(gè)人權(quán)利不能伸張，在政黨全面控制下的社會(huì)的自治徹底喪失。而憲政要求的公共與私人領(lǐng)域的適當(dāng)分離以及市民社會(huì)的發(fā)展，以為限制政府的干預(yù)私人領(lǐng)域提供初步的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。這一些條件的滿(mǎn)足變得更為艱難。

　　三、憲法的虛化和形式化�！澳軌蚍乐贡渍�的憲法，才可能被理性的預(yù)期為好憲法�！盵6]根據(jù)薩托利的分析，現(xiàn)實(shí)政治中的憲法可能有三種，一為保障性憲法，也是真正符合憲政精神

　　并得到落實(shí)的憲法。二為名義性憲法，即現(xiàn)在政治權(quán)力定位的形式化，它坦率描述無(wú)限不受節(jié)制的權(quán)力，與憲政的目的無(wú)關(guān)。三是裝飾性憲法，又稱(chēng)為冒牌憲法，只是一紙空文。由前面分析，由于傳統(tǒng)的人治觀念根深蒂固，中國(guó)近代統(tǒng)治者立憲的目的，在于維護(hù)專(zhuān)制，清政府的《欽定憲法大綱》，國(guó)民黨的《訓(xùn)政綱領(lǐng)》、《五?五憲草》只能算是名義性憲法，我國(guó)1954年憲法，雖然有了相當(dāng)?shù)母倪M(jìn)，但前后制定過(guò)程不足半年，非常倉(cāng)促，制定過(guò)程儀式的意義大于對(duì)內(nèi)容的追索，只是為尋求政權(quán)的合法性形式�！叭绻麘椃ú皇墙�立在深厚的社會(huì)基礎(chǔ)之上和與此相關(guān)的法學(xué)家的法理之上，而只建立在政治實(shí)用和政治家的權(quán)力理念之上，憲法的政治工具性便不可避免�！盵7]（謝暉 政治家的法理與政治化的法———二十世紀(jì)中國(guó)法理對(duì)“憲政”的支持關(guān)系及其變革 1999,3法學(xué)評(píng)論）在動(dòng)員型的現(xiàn)代化進(jìn)程中由憲法工具主義到憲法虛無(wú)主義是十分順理成章的事于于是直到改革開(kāi)放，我國(guó)并沒(méi)著手制定配套的法律，能夠應(yīng)用的正式法律實(shí)際上只有一部《婚姻法》�！胺ㄖ巍边@個(gè)名詞在1999年才第一次進(jìn)入憲法的條文中。因此憲法長(zhǎng)期處于擱置狀態(tài)，成為裝飾品。憲政所要求的權(quán)力的制衡、司法獨(dú)立、言論自由、私有財(cái)產(chǎn)保護(hù)等方面的缺失，在一定意義上又使憲法擺脫不了名義性的憲法的嫌疑。因此我國(guó)目前憲政的發(fā)展，一方面需要推進(jìn)違憲審查，使違憲現(xiàn)象基本得到糾正，進(jìn)行護(hù)憲運(yùn)動(dòng)，另一方面還要根據(jù)憲政主義的要求，推進(jìn)政治體制改革和憲政建設(shè)。

　　中國(guó)憲政運(yùn)動(dòng)的啟示及建議

　　改革開(kāi)放以來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)和政治體制的改革，上文提到的阻礙我國(guó)憲政發(fā)展的因素得到了相當(dāng)程度上的克服，尤其是中共十五大提出依法治國(guó)的方針后，中國(guó)的法治建設(shè)取得了長(zhǎng)足的進(jìn)展，由此為中國(guó)未來(lái)的憲政民主提供了動(dòng)力和空間，通過(guò)法治推進(jìn)民主的憲政思想，愈來(lái)愈被人們接受。從法治和憲政的關(guān)系來(lái)看，一方面法治是憲政一部分，是憲政的必要基礎(chǔ)，并捍衛(wèi)憲政體制的生存和穩(wěn)定；
另一方面憲政反過(guò)來(lái)保證法律的內(nèi)容和形式的公正，維持了法治與人治之間的平衡。由于依法治國(guó)在價(jià)值取向上意味著對(duì)正義的維護(hù)和對(duì)人權(quán)的保障，在功能上表現(xiàn)為對(duì)專(zhuān)制權(quán)力的決然否定和對(duì)國(guó)家權(quán)力的有效規(guī)范以及對(duì)民主政治的完善，在形式上要求一個(gè)國(guó)家以憲法為基礎(chǔ)的所有法律制度實(shí)現(xiàn)由靜態(tài)到動(dòng)態(tài)的轉(zhuǎn)換，因此，依法治國(guó)無(wú)疑首先是依憲治國(guó)，憲政建設(shè)無(wú)疑是社會(huì)主義法治國(guó)家建設(shè)的主要內(nèi)容，是檢驗(yàn)社會(huì)主義法治國(guó)家建設(shè)的基本標(biāo)尺一方面。由此，我們不難發(fā)現(xiàn)，雖然法治只是憲政的一部分，但卻是憲睡不可缺少的一部分。憲法條文的有效實(shí)施，司法獨(dú)立、憲法司法、司法審查以及對(duì)法律至上性的認(rèn)同一起捍衛(wèi)了憲法的條文和精神，確保了政府的行為符合憲法的規(guī)定。

　　與法治相對(duì)的是人治，目前，我國(guó)“人治”的組織載體和體制基礎(chǔ)是黨政不分、權(quán)力過(guò)分集中的“一元化”領(lǐng)導(dǎo)體制，黨的一元化的領(lǐng)導(dǎo)最后往往演變?yōu)閭�(gè)人領(lǐng)導(dǎo)。在新的歷史條件下，推進(jìn)中國(guó)的憲政，黨領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家和社會(huì)所依靠的權(quán)力組織網(wǎng)絡(luò)必須有新的變化與發(fā)展。

　　首先在黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式上，應(yīng)當(dāng)明確二者的不同，即作為執(zhí)政黨，取決于它是否合乎形式正義；
作為領(lǐng)導(dǎo)黨，取決于他是否合乎實(shí)質(zhì)正義。如果說(shuō)形式正義是實(shí)質(zhì)正義的保證，那么黨的領(lǐng)導(dǎo)作必須通過(guò)黨的執(zhí)政來(lái)保證�？煽紤]將黨的領(lǐng)導(dǎo)作用分為依法和超法兩種類(lèi)型，確立黨的依法活動(dòng)的效力優(yōu)越于超法活動(dòng)的原則，而法律應(yīng)具備高于政策，大于權(quán)力的優(yōu)越性，使黨的活動(dòng)受到法律的制約和人民代表的監(jiān)督，一點(diǎn)一滴排除超法現(xiàn)象。其次在黨的組織方式上、組織結(jié)構(gòu)上作出相應(yīng)的改變。在黨政分開(kāi)的情況下，黨必須克服過(guò)分集權(quán)的結(jié)構(gòu)特征，這既是領(lǐng)導(dǎo)方式轉(zhuǎn)變的必然要求，也是轉(zhuǎn)變的組織基礎(chǔ)。傳統(tǒng)民主集中制在實(shí)踐中往往演變?yōu)椤拔瘑T民主，書(shū)記集中”。發(fā)展黨內(nèi)民主必須從權(quán)力結(jié)構(gòu)安排上作出相應(yīng)的調(diào)整。中央黨校的王貴秀在《中共改革構(gòu)想》一文中，提出在黨內(nèi)進(jìn)行“三權(quán)”的合理劃分，即由黨的全國(guó)代表大會(huì)行使“決策權(quán)”，閉會(huì)期間由其常設(shè)機(jī)構(gòu)--“代表大會(huì)常設(shè)委員會(huì)”行使“決策權(quán)”。代表大會(huì)選舉產(chǎn)生的中央委員會(huì)行使“執(zhí)行權(quán)”，中央紀(jì)委檢查委員會(huì)作為黨的最高專(zhuān)門(mén)監(jiān)督機(jī)關(guān)。這有利于克服傳統(tǒng)民主集中制規(guī)定的模糊性，使之在實(shí)踐中能夠進(jìn)行規(guī)范的運(yùn)作。

　　另外，克服中國(guó)的根深蒂固的人治傳統(tǒng)，發(fā)展依法的民主政治，核心是反現(xiàn)有的群眾參與政治的實(shí)踐納入法治的軌道。首先是法律監(jiān)督機(jī)制的建立，主要原因是指全國(guó)及其常委會(huì)對(duì)憲法、法律以及其在全國(guó)范圍內(nèi)的實(shí)施和遵守實(shí)行制度上的監(jiān)督。包括1、制定明確規(guī)定法律監(jiān)督的權(quán)限和行使監(jiān)督權(quán)的機(jī)構(gòu)、方式、程序、規(guī)則的法律。2、設(shè)立合憲性審查委員會(huì)之類(lèi)的權(quán)威性機(jī)構(gòu)。3、徹底貫徹司法獨(dú)立的原則，特別是把法院、檢察院的財(cái)政、人事的管理權(quán)收歸最高法院。其次全國(guó)人大有地方人大議會(huì)化，包括人大對(duì)黨政機(jī)關(guān)活動(dòng)進(jìn)行大膽的批評(píng)和議論，即否決的政治[8]。最后加強(qiáng)政協(xié)的權(quán)力，使之能夠制衡中國(guó)共產(chǎn)黨的執(zhí)政活動(dòng)，培養(yǎng)政黨指導(dǎo)者。促進(jìn)下政策競(jìng)爭(zhēng)。

　　憲政是西方政治文明在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間積淀的產(chǎn)物。憲政在中國(guó)的發(fā)展一方面要作好法治、憲政思想的宣傳，樹(shù)立起憲法的絕對(duì)權(quán)威，另一方面通過(guò)制度性的誘導(dǎo)措施，使人們?cè)趯?shí)踐中逐步學(xué)會(huì)憲政的運(yùn)作，領(lǐng)會(huì)憲政的要義�？傊�，憲政在中國(guó)是任重而道遠(yuǎn)！

　　【注釋】

　　[1] [4] 張學(xué)仁、陳寧生主編.二十世紀(jì)中國(guó)之憲政.武漢：武漢大學(xué)出版社，2002.26、126

　　[2] 史蒂芬?霍姆斯.先定約束與民主的悖論[M].埃爾斯特編.憲政與民主[M].北京：三聯(lián)書(shū)店，1997.263

　　[3] [5] 童之偉.法權(quán)與憲政.濟(jì)南：山東人民出版社.2001.402、575

　　[6]喬恩?埃爾斯特.憲法選擇的理由［Ｍ］.埃爾斯特編.憲政與民主.北京：三聯(lián)書(shū)店，1997.263

　　[7] 謝暉.政治家的法理與政治化的法——二十世紀(jì)中國(guó)法理對(duì)“憲政”的支持關(guān)系及其變革.法學(xué)評(píng)論.1999(3)

　　[8] 季衛(wèi)東.憲政新論.北京：北京大學(xué)出版社.2002.153

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