摘要：21世紀前半期中國社會轉(zhuǎn)型期內(nèi)，中國城市流動人口是一個亟待關(guān)注的弱勢群體。本文以南京為個案，從就業(yè)權(quán)、合法權(quán)益保障、社會保障、執(zhí)法侵害、生活狀態(tài)等方面展開分析，以求全面深入地了解城市流動人口這一弱勢群體。文章還就城市政府向這一弱勢群體提供社會支持提出了相關(guān)建議，以使城市流動人口在經(jīng)濟活動和社會生活中真正納入城市社會體系之中。

　　一

　　所謂弱勢群體，又稱為非主流群體，是指由于種種原因，創(chuàng)造財富、積聚財富能力弱，就業(yè)競爭能力、基本生活能力差，在經(jīng)濟收入、社會地位、權(quán)益保護、競爭能力等方面處于困難和不利境地的人群。在一般人看來，弱勢群體主要包括殘疾人士、下崗失業(yè)人群、城鎮(zhèn)貧困人群、部分老齡化人口以及少數(shù)臨時遭遇災禍的人群等。

　　在目前中國由傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會、由計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)變的復雜而又巨大的社會轉(zhuǎn)型期內(nèi)，除了上述人群外，在中國城市社會里還有一個數(shù)量驚人，總量在上億人左右的弱勢群體，他們就是中國大城市里隨處可見的城市流動人口。[1]從總體上看，這一群體社會地位不高，可供分配的資源有限，與主流社會相比處在弱勢。缺少組織、缺少社會影響力、遠離政治資源和輿論資源、沒有明確的群體利益代表、經(jīng)濟資源有限、生活水準低下是這一群體的顯著特征。

　　隨著中國經(jīng)濟、社會的轉(zhuǎn)型的加速，這一弱勢群體的生活景況已成為一個不容忽視的重大社會問題，越來越引起社會各方面的關(guān)注。本文綜合國內(nèi)學者的相關(guān)研究成果，結(jié)合全筆者最近參與的南京市軟科學計劃項目《南京市流動人口管理模式研究》調(diào)查到的資料，試對城市流動人口這一個弱勢群體作一簡要分析。

　　二

　　根據(jù)2002年10月中國國家統(tǒng)計局的一項最新統(tǒng)計表明，中國流動人口已經(jīng)超過1.2億人。沿海的一些大城市里的流動人口以百萬計。如北京市、上海市的的流動人口在三百萬上下，南京市的流動人口也在一百萬左右。依據(jù)世界城市發(fā)展的一般規(guī)律，目前中國正處于城市化的加速發(fā)展期，在21世紀的前二三十年里，中國將有近五億的農(nóng)村人口轉(zhuǎn)化為城市人口，這是一個世界性的歷史事件。這也表明，城市流動人口的管理問題將是21世紀前期中國城市管理面臨的一個長期的戰(zhàn)略性課題。

　　從改革開放二十余年來的實踐看，流動人口在許多方面為中國城市的發(fā)展做出了自己獨特的貢獻。[2]流動人口中有相當一部分已由流動人口變?yōu)槭聦嵣系某鞘谐Ｗ∪丝冢�只不過受目前戶籍制度限制而無法獲得合法的城市居民身份，成為不流動的"流動人口"。流動人口是城市發(fā)展的主力軍，他們也應是城市的主人。但在體制轉(zhuǎn)軌和社會轉(zhuǎn)型的大時代背景下，目前中國城市政府在城市管理體制上仍然把城市流動人口當"外來人口"、"暫住人口"對待，并在就業(yè)、住房、教育、保障等方面設立種種障礙。特別是在面臨城鄉(xiāng)勞動力雙過剩的情況下，中國許多城市政府對外來流動人口存在著程度不同的排斥心理，在實際操作中采取了種種"集體排它"[3]的政策措施。無論在理念上，還是在實際運作中都很難做到對流動人口與當?shù)爻鞘芯用褚灰曂�仁的態(tài)度，更難創(chuàng)造公平、公正的體制環(huán)境。

　　中國城市經(jīng)濟系統(tǒng)的接納和社會系統(tǒng)的排斥，把進城的農(nóng)民推向城市體制的邊緣狀態(tài)，使得城市流動人口就成為中國城市中具有雙重身份和雙重角色的"邊際人"。對于城市社會，流動人口像是生硬嵌入的群體，處于明顯的弱勢地位。本文試從就業(yè)權(quán)、合法權(quán)益保障、社會保障、執(zhí)法侵害、生活狀態(tài)等方面展開分析，以求全面深入地了解城市流動人口這一弱勢群體。

　　1、不平等的就業(yè)權(quán)

　　平等的就業(yè)權(quán)是一項最基本的人權(quán)，國家應為所有的公民創(chuàng)造公平的競爭機會，流動人口應該與城市市民一樣享有平等的就業(yè)權(quán)。但事實并非如此。

　　相對于城市市民，城市流動人口不平等的就業(yè)權(quán)的一個重要表現(xiàn)在于，目前城市流動人口就業(yè)問題并沒被大多數(shù)中國城市政府納入到城市的社會經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃之內(nèi)。目前中國城市政府最關(guān)心的是城市下崗職工的再就業(yè)問題，在政府年度計劃中對此作了詳盡的安排并不斷出臺種種政策和措施。究其原因，二元社會結(jié)構(gòu)對城市管理理念的慣性影響是一個原因，顯示政府政績也是一個重要原因。至于為數(shù)巨大的城市流動人口的就業(yè)問題，城市政府基本上采取了放任自流的態(tài)度，任其自生自滅。這種現(xiàn)象實質(zhì)上反映了體制轉(zhuǎn)型期中國城市政府在流動人口的管理方面的職能"缺位"，城市政府制度供給不足。

　　不平等就業(yè)權(quán)的另一個重要表現(xiàn)是，許多中國城市在勞動就業(yè)方面仍存在"職業(yè)保留"現(xiàn)象--將相對較好的職業(yè)留給本地人，使城市居民具有好職業(yè)的就業(yè)獨占權(quán)，外來務工人員被明確地排除在這部分職業(yè)的范圍之外。如，南京市對招用外來勞動力的行業(yè)、工種實行分類控制，分成可以使用、限制使用和禁止使用外來勞動力三大類。其中商店營業(yè)員、賓館服務員、護士、保安、電梯操作工、電工、駕駛員（B照以下）、話務員、保管員、會計、文秘、計算機操作工等10多種工種都被列為屬于禁止使用外來勞動力的行列。這實際上是一種就業(yè)歧視制度，使得無城市戶口的城市流動人口處于一種不公平的地位，被剝奪了許多就業(yè)機會。

　　如，1999年南京市發(fā)布了《南京市外來勞動力勞動管理規(guī)定》（簡稱《規(guī)定》），要求"用人單位應當嚴格控制使用外來勞動力，優(yōu)先使用本市城鎮(zhèn)勞動力。用人單位未經(jīng)批準，不得擅自招用外來勞動力。"[4]

　　另外，我們在調(diào)查中還發(fā)現(xiàn)，南京市采取了一些行政、經(jīng)濟的傾斜政策，鼓勵本市下崗、失業(yè)人員再就業(yè)，緩解本市下崗失業(yè)人員的就業(yè)壓力。[5]實踐證明這種做法是失效的。[6]這些做法帶有"地方保護主義"色彩，有違市場經(jīng)濟的基本原則。

　　另外，南京市對外來務工人員專門設立了"務工證"制度，要求外來務工人員在寧務工必須辦理務工證。[7]

　　對于農(nóng)民進城的規(guī)�？偭坑兴�控制是必要的，但以城鄉(xiāng)戶籍身份畫線、實行職業(yè)保留并不可取，尤其是不能將這種措施制度化。這種措施可能排擠出少量農(nóng)民以安置下崗人員，使城市居民的就業(yè)崗位有所增加，但是消極作用更為顯著。在制度層面上，這種措施強化了就業(yè)領域已有某些淡化的城鄉(xiāng)分割的制度性歧視，強化了城里人和鄉(xiāng)村人的身份等級色彩。因此這種限制并不是市場經(jīng)濟改革方向上的制度創(chuàng)新，恰恰相反，只能說是戶籍和就業(yè)體制改革進程的一種逆轉(zhuǎn)。從生活層面看，它直接惡化了外來勞動力立足城市的制度環(huán)境，使進城農(nóng)民的就業(yè)活動轉(zhuǎn)入"地下"，成為打"黑工"。而在這種情況下建立的勞動關(guān)系既不具合法性，自然也就更難規(guī)范，尤其無法通過加強政府管理來規(guī)范。這樣，勞資雙方的正當權(quán)益都容易受到傷害，尤其是外來工的合法權(quán)益更容易受到侵犯，這就強化了外來工對于城市社會的不認同甚至敵意，往往帶來不良社會后果。

　　目前中國城市中存在著的種種不平等的就業(yè)政策，使得城市流動人口成為目前中國城市里最不穩(wěn)定最容易失業(yè)的勞動力。相對于城市市民，他們永遠只能是臨時工，即使簽了合同也無濟于事。有時，有些城市政府出于特定目的，常常成批成批地清退外來民工，這就將一些城市流動人口置于斷絕生活來源的困境之中。

　　2、合法權(quán)益受到侵害

　　流動人口的合法權(quán)益受到侵害是目前中國城市流動人口普遍反映最大的問題。

　　由于受到各種有形或無形的限制，城市流動人口在尋找合適的工作崗位方面非常困難，為了能留在城市里，他們只能將低廉的勞動力價格[8]和對雇主的百般遷就轉(zhuǎn)化為自己的優(yōu)勢，在不規(guī)范的勞動力市場上迅速找到工作。這就在源頭上為城市流動人口合法的勞動權(quán)益被侵犯留下隱患。

　　在目前的勞動力市場上，雇主處于比較有利、擁有絕對權(quán)力、強勢的地位，而城市流動人口處于不利、無權(quán)、弱勢的地位。這使得勞方與資方之間經(jīng)濟契約關(guān)系明顯的不平衡，勞方的合法權(quán)益如工資、待遇、勞動條件等得不到應有的保障。這樣，流動人口的合法權(quán)益受到侵害就成為一種不可避免的普遍性的現(xiàn)象。

　　目前各類新聞媒體所披露的城市流動人口合法權(quán)益受到侵害的現(xiàn)象有：用人單位或老板變相收取押金，或扣押身份證、暫住證，拒絕簽訂勞動合同或在合同上寫上有損職工合法權(quán)益的條款（典型的是工傷損害概不負責之類合同），隨意解除勞動合同或以解雇相威脅，解除勞動合同不支付補償費，超負荷加班不付加班費，無故或借故拖欠和克扣工資，缺少必要的勞動保護設施與用品，拒絕給受傷職工支付醫(yī)療費及隨意解雇因工傷殘的職工等等不一而足。但這僅僅是冰山之一角。

　　通過統(tǒng)計調(diào)查資料，我們發(fā)現(xiàn)，南京市城市流動人口在勞動就業(yè)方面合法權(quán)益受到侵犯情況較多，詳見表一：

　　媒體上經(jīng)常披露的拖欠民工工資、民工干了活卻拿不到錢的問題是流動人口合法權(quán)益受到侵害的重要組成部分。在此項調(diào)查中，我們從南京市勞動監(jiān)察部門和市建工局調(diào)研反饋回來的信息顯示，大量使用外來勞動力的建筑隊伍，拖欠民工工資現(xiàn)象時有發(fā)生。外來務工人員對拖欠工資的投訴主要集中在春節(jié)前后，尤其是年底。在勞動監(jiān)察部門接收的舉報投訴案件中，平時因拖欠工資而投訴的占45%，其中外來務工人員的投訴約占20%。[9]拖欠工資問題主要集中在道路施工、建筑工地上，由于層層轉(zhuǎn)包行為引發(fā)的占很大比例。據(jù)有關(guān)統(tǒng)計顯示，在2002年2月春節(jié)前通過南京市勞動監(jiān)察部門追回的工資額比去年多出200多萬元，矛盾仍處于惡化當中。[10]

　　調(diào)查還表明，面對自身的合法權(quán)益受到侵犯，多數(shù)民工選擇了忍氣吞聲；
只有少數(shù)民工會依法抗爭并求助法律手段解決問題；
極少數(shù)的民工會鋌而走險，用犯罪手段來解決問題。因而如何維護流動人口的合法權(quán)益成為當前政府管理要解決的緊迫問題。

　　3、缺乏必要的社會保障

　　從社會保障的角度來分析，城市流動人口的弱勢群體色彩極為濃厚。

　　中國目前的社會保障制度的對象主要是城市市民，基本上沒有將城市流動人口包括在內(nèi)。這種情況即使在1994年《中華人民共和國勞動法》頒布后也沒多大改觀。目前，中國城市市民就業(yè)的工資和福利由城市政府有關(guān)部門做出明確客觀的規(guī)定，在用人單位得到強制性的執(zhí)行，具有先天的保證性。

　　相對于城市市民，城市流動人口主要干的是"臨時工"。進入企業(yè)的城市流動人口，一般不是企業(yè)的正式職工，企業(yè)在考慮員工福利時對他們往往忽略不計。與同企業(yè)的正式職工相比，城市流動人口在工資、獎金、節(jié)假日、醫(yī)療、撫恤等社會保障方面總體上處于一種待遇十分低下和無保障的地位。雖然他們在企業(yè)中干的都是苦、臟、累、險的活，而且干活也最勤奮、最賣命和時間最長，但他們不能象正式職工那樣累計工資，不能評定職稱等級，無資格參加各類培訓，更沒有晉升的機會等等。

　　4、流動人口管理人員的執(zhí)法侵害

　　流動人口管理人員主要指的是公安聯(lián)防隊員及部分由公安部門聘請的協(xié)管員，他們是與流動人口群體接觸最多的管理人員。我們在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，由于他們的素質(zhì)參差不齊，使得他們在對城市流動人口的日常管理和行政執(zhí)法時暴露出了許多問題。

　　一是執(zhí)行公務時存在不規(guī)范行為。聯(lián)防隊員在執(zhí)行管理任務時帶有很大的隨意性，常常發(fā)生不規(guī)范行為。如在我們的調(diào)查中，外來人口反應最大的收容遣送時不管不問、不查證就抓人的情況就時有發(fā)生；
有些素質(zhì)較差的聯(lián)防隊員借工作之名吃、拿、卡、要，為自己或自己所在的小團體謀取私利等等。對這些不良行為如不進行約束，很容易造成流動人口與管理機構(gòu)之間的對立，造成外來人口的"逆反心理"，更加抵制現(xiàn)有的城市流動人口管理方式。

　　二是粗暴管理問題。這種現(xiàn)象主要存在于公安聯(lián)防隊員和市容管理隊伍中，這一點在近幾年來南京的各大媒體報刊上經(jīng)常有所披露，引起了流動人口及本地市民的很大不滿。我們的調(diào)查顯示，城市流動人口對于市容部門的意見很大，尤其是對于街頭攤點，市容管理人員不僅在工作中存在亂收費行為，還時有動手打人的現(xiàn)象，部分流動人口對他們的印象很差。

　　如果對這一現(xiàn)象作深入分析，我們將會發(fā)現(xiàn)，這其實是中國城市治安的防范式管理模式給城市流動人口管理帶來的負面影響。

　　目前，中國城市政府對于城市流動人口的基本管理理念仍是重視經(jīng)濟、行政處罰手段，缺少保護和服務工作，忽視他們正當?shù)臋?quán)利要求。這就使得中國城市對流動人口管理仍然延用了計劃體制下的防范式管理為主的管理模式。[11]防范式管理的目的在于使被管理者對管理者或他人的危害性降低或消失。但這種防范式管理通常從整體上把城市流動人口當作一種破壞性因素來進行管理，(點擊此處閱讀下一頁)

　　防止這部分人口危害城市已有的社會秩序。實際上這是對城市流動人口的一種錯誤理解。城市流動人口當中的絕大部分人是尊紀守法的，他們是為經(jīng)濟利益和自身發(fā)展而來到城市，而不是違法犯罪而來，對城市發(fā)展和城市居民生活是有貢獻的，真正的犯罪分子只是其中的極少數(shù)。在目前情況下，城市防范型管理的重點對象應該是是少數(shù)事實上或潛在的犯罪分子，而不是大多數(shù)從事經(jīng)濟活動、在城市工作或居住生活的農(nóng)村流入勞動人口。

　　此外，這種管理沿襲以條為主、自上而下的方法，管理面狹窄，只注重對少數(shù)人的管制，缺乏對大多數(shù)流動人口的服務功能，難以適應流動人口發(fā)展的趨勢。因為流動人口居留時間日趨延長，越來越多的人會成為事實的城市移民，他們不僅有改善生活的需要，還可能產(chǎn)生權(quán)益和地位方面的需求。這種防范型管理的管理理念，對于防范犯罪起到一定程度的作用，但它因不能體現(xiàn)流動人口的利益而遭到反感或抵制，不利于流動人口接受管理并自覺遵守，非常不利于城市流動人口形成正常市民應有的規(guī)范和法制觀念，不利于城市社會的穩(wěn)定和繁榮。因此，在實踐中有待改進。

　　5、生活狀態(tài)惡劣

　　我們這次調(diào)查結(jié)果統(tǒng)計表明，南京市城市流動人口主要為集中在建筑工地、工廠、餐館、旅店等企事業(yè)單位或場所的雇傭就業(yè)者（通常意義的農(nóng)民工），從事蔬菜販運、美容美發(fā)、餐飲、修理、百貨、收舊等自營就業(yè)者及雇傭者。[12]

　　職業(yè)性質(zhì)決定了大多數(shù)城市流動人口從事的是"苦臟累險"的工種，他們的工作不穩(wěn)定，工作環(huán)境普遍較差，勞動強度普遍較大，勞動時間普遍較長，工資相對較低，閑暇時間很少。而當前非公有制經(jīng)濟的運行遠未規(guī)范化，缺乏應有的監(jiān)督管理這一現(xiàn)象的存在，更加惡化了他們的生活狀態(tài)。為了謀生，城市流動人口基本上處于工作、吃飯、睡眠這種最原始、最簡單、最單調(diào)的生活狀態(tài)，與一般城市市民的生活方式相差甚遠。

　　在調(diào)查中我們發(fā)現(xiàn)，流動人口度過閑暇時間排在1-4位的是家庭以內(nèi)、花錢較少的娛樂方式，見表三。

　　從城市流動人口對休閑方式的選擇中我們不難看出，城市流動人口對現(xiàn)代的城市文化生活有明顯的需求，但受到職業(yè)特點、文化層次、經(jīng)濟能力、交往方式和社區(qū)服務方面的制約而得不到滿足。

　　外來流動人口雖然生活在城市中，為城市的繁榮做出了自己獨特的不可替代的貢獻。但他們并不享有市民的一切權(quán)利，在舉凡就業(yè)、住房、醫(yī)療、勞動保險、社會福利、就業(yè)穩(wěn)定性、子女入托上學等一系列城市服務方面，都遇到比一般城市居民更多的困難。這些因此使得他們的社會地位大大低于實際收入衡量的經(jīng)濟地位。

　　城市流動人口為了能在城市里生存和發(fā)展，在諸如尋職、求職、居住、辦證、自己或子女受教育、經(jīng)營等方面，多數(shù)只能靠自己，至多求助于"血緣"、"地緣"群體的有限支持。由于他們的工作、生活主要依靠初級群體的網(wǎng)絡關(guān)系，這使得他們的社會交往圈子主要局限于同類之中。這導致城市流動人口與城市市民之間僅僅局限為淺層次的業(yè)緣關(guān)系，無法進行全方面的溝通和交流。社會交往上的局限性使城市流動人口與城市市民這兩個處于同一空間的不同身份的群體存在著明顯的差異、疏離乃至于隔閡。城市流動往往要付出比城里人更多的努力和代價，但在諸如安全、社會保障、社會福利、個人尊嚴權(quán)益等方面的所得要比城里人少得多�？梢哉f，城市市民是在"生活"，而城市流動人口僅僅是"活著"。

　　從總體上看，城市流動人口的生活狀況不容樂觀，他們不僅在物質(zhì)生活方面處于低水平，低層次狀態(tài)，而且在精神生活方面也處于嚴重缺乏狀態(tài)，生活質(zhì)量和承受力都比較低。雖然外來流動人口為城市的文明和繁榮做出了很大的貢獻，但他們很少甚至沒有真正享受到城市文明的好處。這樣，城市流動人口就不能順利地完成城市化，不能被城市文明接納，反而處于城市文明的邊緣。

　　尤其值得我們注意的是，城市流動人口雖然在城市社會里處于底層，但就個人素質(zhì)而言，與流出地的農(nóng)村社會里的絕大多數(shù)人相比，他們是又典型的精英群體。長期處于惡劣的生活狀態(tài)中，不能融入城市主流文化，將會使城市流動人口形成對城市主流文化對立的亞文化，形成與城市市民相對立的集團意識。城市流動人口日常生活中種種絕對剝奪和相對剝奪的體驗的積累，將導致他們其中的一些人心理失衡，誘發(fā)不同程度的認同危機和心理危機，甚至會導致象犯罪這樣的極端的反社會行為。這將成為城市管理不穩(wěn)定的矛盾源，給城市社會管理帶來新的困難和巨大的壓力。

　　三

　　關(guān)心城市流動人口這一弱勢群體的過程，實際上是一個"去弱化"的過程。從國家--社會二元結(jié)構(gòu)的憲政意義上看，這個過程包含兩個方面，一個方面是弱勢群體內(nèi)部的、自身的"去弱化"，這中間最關(guān)鍵的是組織化，這實際在根本上是一個民間社會如何自治的問題。另一個方面是來自外部的各種援助，對于城市流動人口這一弱勢群體，中國城市政府的社會支持尤具現(xiàn)實意義。

　　一般認為，與市場經(jīng)濟體制相適應的是"小政府、大社會"，政府的作用應趨于弱化。但實際上，在不發(fā)達的市場經(jīng)濟條件下，政府行政職能弱化，主要應體現(xiàn)在經(jīng)濟活動方面，其社會職能非但不能弱化，反而需要強化。特別是在當前中國的社會轉(zhuǎn)型時期，政府的組織作用尤其重要。

　　城市流動人口是中國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、就業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的產(chǎn)物，也是中國城市化進程加快的必然結(jié)果。城市流動人口的弱勢群體地位是由中國長期以來的二元社會結(jié)構(gòu)造成的。對于這種社會性弱性群體，從城市政府管理的角度出發(fā)，城市流動人口弱勢群體的存在就意味著城市政府要在城市管理方面轉(zhuǎn)變工作理念、調(diào)整工作內(nèi)容、改進工作方式，積極向城市流動人口這一弱勢群體提供政府支持，讓城市流動人口在經(jīng)濟活動和社會生活中真正納入城市社會體系之中。

　　城市流動人口也是中華人民共和國的公民，理應享有平等公民權(quán)利和受到法律的保護，歧視他們是社會不公正的一種表現(xiàn)。更何況，追根溯祖，現(xiàn)在的城市市民大多也曾經(jīng)是來自各地的"外地人口"，而現(xiàn)在的外來流動人口則有相當一部分正在變成或?qū)⒁�變成城市人口，城市市民更沒有任何理由歧視外來流動人口。為此，我們在城市流動人口管理和制度制定與執(zhí)行中應牢固樹立"以人為本"的現(xiàn)代化管理思想。流動人口是一個龐大的人口群體，為流動人口服務屬于為人民服務的范疇。在管理中應當體現(xiàn)服務的本意，珍惜人、尊重人的基本權(quán)利，革除歧視流動人口的意識，弱化事實上存在的城鄉(xiāng)人口利益的差異和人身等級制度的缺陷。

　　在當前城市流動人口一浪高過一浪情況下，如果城市管理者仍依據(jù)城市常住戶口數(shù)規(guī)劃城市的經(jīng)濟社會發(fā)展，將城市流動人口排除在規(guī)劃之外，這將強化城市流動人口的弱勢地位。目前，城市的建設和發(fā)展以及城市居民的日常生活已經(jīng)離不開外來流動人口，我們不能再將城市流動人口僅視為城市的匆匆"過客"，而要做好將他們接納為城市居民的準備，要將這部分人口納入城市的日常管理體系和城市發(fā)展的總體規(guī)劃中。

　　政府的職能應是為社會提供公共產(chǎn)品，政府部門和單位不應為追求自身利益而犧牲社會利益。但在處理城市流動人口這一問題上，一些中國城市政府管理職能部門和單位在經(jīng)濟利益驅(qū)動下的某些行為，已削弱了自身的權(quán)威，損害了自身的形象。因此，今后在城市流動人口管理問題上，城市政府要嚴格規(guī)范和約束自身行為。否則，城市政府制度供給不足，政府服務"缺位"，使得外來人口的對政府行為的預期不確定，降低城市政策在城市流動人口心目中的權(quán)威地位，增加管理工作的難度。

　　城市流動人口這一弱勢群體在合法權(quán)益保護方面之所以為弱勢，最主要的原因就在于他們?nèi)鄙俳M織。據(jù)調(diào)查，在許多城市流動人口相對集中的企業(yè)，基本上沒有自己的工會組織，只是一盤散沙，自身合法權(quán)益的保護無從談起。今后城市政府應加強對城市流動人口的組織管理，大力向他們提供政府支持。在這方面行之有效的方式是幫助城市流動人口組織自己的工會，將他們從原始的血緣組織和地緣組織轉(zhuǎn)移到正式的社會組織中來，使他們的利益表達納入政府的合作化、制度化軌道。通過有效的組織管理，可以幫助城市流動人口解決勞動就業(yè)、勞動報酬、社會交往等方面所遇到的實際問題，打擊各種侵犯流動人口利益的行為，切實保護他們的合法權(quán)益。

　　在今后的城市管理工作中，城市管理者不應僅僅將城市流動人口看成是管理對象，也應將其視為服務對象、保護對象。從宏觀管理的角度來看，服務和保護也是管理的重要組成部分。但在目前中國城市政府管理的實際工作中，對城市流動人口的"控制"和"管理"強調(diào)的多，在工作中體現(xiàn)得較實，而對"服務"和"保護"重視不夠，在工作中體現(xiàn)得相對較虛。為此，今后中國城市政府在管理城市流動人口的過程中，要大力進行管理制度創(chuàng)新，逐步從粗放型"管理"轉(zhuǎn)向精細型"服務"，從有償服務轉(zhuǎn)變?yōu)闊o償服務，從"勞動力管理"的模式向"居民管理"模式轉(zhuǎn)換，從而使得處于"弱勢群體"地位的外來流動人口能夠有一個比較公正的社會發(fā)展起點，使他們真正成為所在城市的一個有機組成部分。

　　（我的同學黃寅梅在本文原始資料搜集方面做了大量工作，謹此致謝。）

　　注釋：

　　[1] 通常情況下，流動人口是指離開常住戶口所在地的市區(qū)或鄉(xiāng)、鎮(zhèn)，在本市行政區(qū)域內(nèi)居住的人員。本文所討論的的流動人口主要是指那些以謀生營利為主要目的、自發(fā)從事社會經(jīng)濟活動的遷移人口和暫住人口（以流動民工為主體），不包括在外地作短暫逗留的旅游過往人口。

　　[2] 概括起來講，中國城市流動人口所做的貢獻包括以下幾個方面：在勞動力數(shù)量求略大于供的情況下，他們從事勞動時間長，勞動強度大的"苦、臟、累、險"工種的工作，在一定程度上緩解了城市勞動力結(jié)構(gòu)性短缺的矛盾；
他們沖擊了城市的計劃福利體制，有利于勞動力資源的合理配置和有效利用，促進了勞動力市場的發(fā)育；
目前有近億流動人口在城市里從事務工經(jīng)商活動，受戶籍制度的制約仍以農(nóng)民身份在城市里謀生，成為"準城市人口"，這就為中國城市化水平的進一步提高打下了基礎；
加快了城市第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，對城市服務業(yè)形成買方市場起了很大作用，方便了城市市民生活（這可以從春節(jié)期間市民很難買到早點這一現(xiàn)象中看出來）；
加快了信息交流，擴大了城市的輻射力和影響力，剌激了城市消費的增長。

　　[3] 美國社會學家帕金（Frank Parkin）認為，任何社會都會建立一整套程序或規(guī)范體系，使得資源和機會成為社會上某些人享有而排斥其它人�？偲鹫f來，在社會分層方面，有兩種排斥他人的方式：一種是"集體排它"方式，例如以種族、民族、宗教為區(qū)分標準，而將某些社會群體整體性地排斥在資源的享有之外；
另一種是"個體排它"的方式，例如通過考試來選取人才�，F(xiàn)代社會的基本趨勢是從"集體排它"轉(zhuǎn)向"個體排它"。清華大學李強教授在運用帕金的這一理論模型來分析中國時，認為中國目前對于城市流動人口采取的是"集體排它"的對策，即城市流動人口由于不具備城市正式戶口，因此在整體上被排斥在城市的正式居民之外。

　　[4] 南京市勞動局勞動監(jiān)察處、南京市勞動監(jiān)察大隊：《勞動保障監(jiān)察工作手冊》第43頁。

　　[5] 如南京市政府曾通過清退流動人口，騰出就業(yè)崗位來解決下崗人員的安置問題，結(jié)果來報名的市民很少，許多下崗工人提出了不切實際的要求，如要到全民單位就業(yè)，要有勞動保護和福利等。

　　[6] 政府采取就業(yè)歧視的動機是維護城市居民，尤其是下崗失業(yè)人員的利益。已有研究表明，就業(yè)歧視盡管可能會維護下崗職工的利益，但付出了總產(chǎn)出減少的代價。（具體分析請參見朱海就、周穎：《勞動力流動中的外部性問題分析》，《人口與經(jīng)濟》2000年第3期。）另外，就業(yè)歧視還造成勞動力市場的分割，不利于統(tǒng)一勞動力市場的發(fā)育，不利于下崗職工轉(zhuǎn)變就業(yè)觀念等等。事實上，就業(yè)歧視政策很難執(zhí)行，因為在市場經(jīng)濟條件下，企業(yè)使用勞動力，在同等情況下優(yōu)先使用成本低的，如果流動人口成本低，就會被優(yōu)先使用。在城市經(jīng)濟面臨結(jié)構(gòu)調(diào)整，部分國企職工下崗待業(yè)的情況下，許多企事業(yè)單位仍愿意招聘外來工，關(guān)鍵在于外來工低廉的勞動成本、吃苦耐勞的勞動精神和靈活高效的用工機制。

　　[7] 實際上，對外來務工人員的勞動管理，完全可以由勞動部門對企業(yè)的勞動管理所涵蓋，不論本地或是外地的務工人員發(fā)生勞動爭議，都可以由勞動部門依照法律條例以同樣的程序解決。例如蘇南地區(qū)的無錫、武進等地在流動人口勞動就業(yè)方面就較為開放，基本上沒有推行外來務工人員特殊的"務工證"或"就業(yè)證"制度。(點擊此處閱讀下一頁)

　　進一步從深層上分析，流動人口作為勞動者，不論是雇傭就業(yè)還是自營就業(yè)，與城市居民并無不同，都完全可以實施與城市居民同樣的就業(yè)政策，沒有必要另搞一套單獨的就業(yè)管理制度。從長遠來看，只有實行相同的就業(yè)管理制度，才符合建立統(tǒng)一、競爭的勞動力市場的根本目標。

　　[8] 有調(diào)查顯示，南京的合同工（正式工人）與臨時工之間的用工成本之比為1.8:1。具體分析請參見中國經(jīng)濟研究中心課題組：《南京：福利慣性下的勞動力市場》，《改革》1999年第4期。

　　[9] 該數(shù)據(jù)來自與南京市勞動監(jiān)察部門的訪談。

　　[10] 勞動者合法權(quán)益難以得到維護的重要原因的一個主要原因是勞動監(jiān)察人員不足。據(jù)了解，南京市有勞動監(jiān)察人員160人，全市有職工100多萬，其中納入管理的民工有20萬，勞動監(jiān)察人員與勞工的比例約是1：10000，而香港這個比例卻是1：4000。隨著企業(yè)改制的推廣，規(guī)模小、人數(shù)少的私營個體企業(yè)日益增多，勞動監(jiān)察人員不足的矛盾將日益凸現(xiàn)出來。為了妥善處理好這一矛盾，有關(guān)政府部門應考慮適當增加勞動監(jiān)察人員的數(shù)量。

　　[11] 防范式管理模式是由公安局各地區(qū)派出所負責，重點在于維持地區(qū)治安。城區(qū)各級流動人口管理辦公室都依靠公安部門而建立起來，其人員構(gòu)成也以公安人員為主。

　　[12] 參考數(shù)據(jù)：從事建筑業(yè)的占29.0%，從事造船、化工、冶金、運輸行業(yè)的占23.8%，從事餐飲、娛樂、美容美發(fā)、家政、保安等服務性行業(yè)的占23.2%，從事家電維修、小商品批發(fā)零售、家居裝修等個體經(jīng)營者占10.8%，其它都為少數(shù)。數(shù)據(jù)見顧淑華：《就業(yè)、生活、權(quán)益、和價值追求--上海市外來務工青年生存與發(fā)展狀況的調(diào)研報告》，調(diào)查由共青團上海市委權(quán)益部1999年下半年組織。

　　 參考文獻：

　　1、張鴻雁：《侵入與接替--城市社會結(jié)構(gòu)變遷新論》，東南大學出版社2000年版。

　　2、辜勝阻、劉傳江主編：《人口流動與農(nóng)村城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略管理》，華中理工大學出版社2000年版。3、苑歌：《關(guān)注社會弱勢群體--訪清華大學社會學系教授孫立平》，《中國企業(yè)報》，2002年4月12日。

　　4、朱傳耿、顧朝林等：《中國城市流動人口的特征分析》，《人口學刊》2001年第2期。

　　5、黃潤龍、楊來勝：《我國流動人口基本態(tài)勢研究》，《西北人口》2000年第4期。

　　6、中國經(jīng)濟研究中心課題組：《南京：福利慣性下的勞動力市場》，《改革》1999年第4期。

　　7、王思斌：《社會轉(zhuǎn)型中的弱勢群體》，《中國黨政干部論壇》2002年第3期。( 作者：殷京生 )

　　來源:政治體制改革研究網(wǎng)

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