作為一個人口超過北美、歐洲和日本總和的國家，中國持續(xù)25年的高速增長創(chuàng)造了世界歷史奇跡。任何經(jīng)濟體系處于高速增長時期，都會發(fā)生不均衡問題。沒有不均衡就沒有發(fā)展。在現(xiàn)代市場經(jīng)濟條件下，不均衡應當能夠自動得到調(diào)整，中長期會趨向均衡。但是，中國改革開放以來，特別是最近一些年里，形成了非常獨特的非均衡形態(tài)。不僅持續(xù)時間很長，而且影響范圍極廣，提高了發(fā)展成本，降低了增長效益，限制了未來的潛力。樹立科學發(fā)展觀，落實“五個統(tǒng)籌”，必須實現(xiàn)中國經(jīng)濟的均衡發(fā)展。

　　一、特殊的非均衡表現(xiàn)

　　中國是國際社會公認的發(fā)展?jié)摿ψ畲蟮膰�家�，F(xiàn)階段面臨的問題也堪稱復雜之最。一方面，有各國工業(yè)化、現(xiàn)代化都會遇到的困難，例如能源緊張、交通擁堵和環(huán)境污染。另一方面，還有轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟在市場化進程中必然發(fā)生的問題，例如企業(yè)行為不規(guī)范、市場機制不健全，以及銀行不良資產(chǎn)率高、金融體系薄弱，等等。更突出的是一些非常獨特的矛盾和問題，從一般經(jīng)濟學的角度來歸納，有以下四個方面：

　�。�1）需求波動劇烈。進入90年代以后，國內(nèi)需求特別是消費需求出現(xiàn)疲軟，投資需求大起大落。存貨增加過多。工業(yè)產(chǎn)銷率經(jīng)常低于96%的水平（2003年投資很熱，也只有98%）。平均每年新增的庫存高達2000多億元。對外貿(mào)依賴程度不斷提高，違反了大國經(jīng)濟的一般規(guī)律。此外，出口價格水平持續(xù)下降，進口價格水平持續(xù)上升，貿(mào)易條件趨于惡化。

　�。�2）就業(yè)形勢惡化。從上世紀90年代初開始，我國非農(nóng)就業(yè)崗位的增長就逐步放慢步伐。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)吸納就業(yè)的能力日漸萎縮，國有企業(yè)下崗失業(yè)人員更是與日俱增。從1996年到2002年，非農(nóng)就業(yè)在全部就業(yè)中的比重一直停留在50%左右。這意味著工業(yè)、建筑業(yè)和服務業(yè)作為總體，連續(xù)多年沒有額外提供新的就業(yè)崗位。而1978年到1995年，非農(nóng)就業(yè)比重上升了20個百分點。

　�。�3）收入分配失衡。改革開放以來，人們的收入水平和生活水平的提高達到了歷史最好時期。然而，收入分配的城鄉(xiāng)差別和地區(qū)差別，在經(jīng)濟起飛的前期呈現(xiàn)縮小趨勢，后期卻轉(zhuǎn)變?yōu)閿U大的趨勢。這與發(fā)展經(jīng)濟學關于收入分配的U 型理論正好相反。然而，占人口多數(shù)的農(nóng)村居民，最近一些年來收入增長緩慢，生活條件與城市居民進一步拉大距離，這意味著他們的平均收入相對下降。城市特殊困難人群的規(guī)模也出現(xiàn)增加的勢頭。

　�。�4）資本相對過剩。早在90年代初期，我國出現(xiàn)了投資率低于儲蓄率的現(xiàn)象，1993年投資膨脹，情況有所改變。但是，之后十多年時間里，如果把外匯儲備的因素考慮進來，總體上呈現(xiàn)出資本凈流出趨勢，平均每年200億美元左右。一個低收入或低中收入國家卻長期為發(fā)達國家提供資金，彌補其儲蓄不足。

　　按照世界上已有的經(jīng)濟發(fā)展理論和實踐，在一個高速增長的經(jīng)濟體系中，不應當出現(xiàn)上述問題，至少不應當同時出現(xiàn)上述問題。上述諸點大體上也反映了現(xiàn)階段經(jīng)濟生活的熱點和難點，例如“三農(nóng)”問題、就業(yè)問題、國內(nèi)外不平衡問題，等等。它們發(fā)端于九十年代初期，從九十年代中期以后開始愈演愈烈。在當前經(jīng)濟超常增長的形勢下有所變化，但是，多種跡象表明，這種改變并不具有根本意義。換言之，這些問題并未得到真正解決。

　　二、遠離常態(tài)的經(jīng)濟結構

　　2003年，按現(xiàn)行匯率計算，中國人均國內(nèi)生產(chǎn)總值超過1000美元。根據(jù)世界銀行發(fā)展報告，按購買力平價計算，2002年的中國人均國內(nèi)生產(chǎn)總值為4390美元。這兩個數(shù)字都屬于低中收入國家范圍。如果觀察一些綜合性發(fā)展指標，例如平均出生預期壽命、嬰兒死亡率、成人識字率等，中國都屬于上中等收入國家水平。將中國經(jīng)濟與其他國家進行結構比較，可以看到許多重要的差異。

　　（1）產(chǎn)出構成。在全部GDP 中，中國的三次產(chǎn)業(yè)比例是15比52比33；
低收入國家是23，32，45，中等收入國家是10，38，52，世界平均是5，31，64.中國現(xiàn)行的國民經(jīng)濟核算方式與國際上不完全可比，服務業(yè)產(chǎn)值的低估可能較為嚴重，但是即使考慮這個因素，中國第二產(chǎn)業(yè)的比重也顯然過高。

　�。�2）就業(yè)構成。據(jù)統(tǒng)計，2003年中國的三次產(chǎn)業(yè)就業(yè)分布為49.1比21.6比29.3.其他國家的普遍規(guī)律是，第三產(chǎn)業(yè)就業(yè)人數(shù)為第二產(chǎn)業(yè)的2－3倍。過去實行計劃經(jīng)濟的東歐國家，第二產(chǎn)業(yè)就業(yè)比重略高一些，但是第三產(chǎn)業(yè)比重也明顯高于中國。值得注意的是，我國的就業(yè)統(tǒng)計中沒有考慮農(nóng)民廣泛存在的兼業(yè)問題，如果按實際工時的分配來測算，那么農(nóng)民真正用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的時間可能平均只有兩個月左右。將這個因素考慮進來，估計我們的三次產(chǎn)業(yè)實際就業(yè)分布大約為25，35，40.第二產(chǎn)業(yè)就業(yè)比例過高，第三產(chǎn)業(yè)就業(yè)比例過低的問題仍然十分突出。

　�。�3）支出結構。近些年來，中國GDP 的最終使用中，家庭消費支出占47%，政府消費占12%，資本形成將近40%.世界平均為61比17比22.其中，低收入國家為70，11，20；
中等收入國家為59，15，25.這說明，一方面，中國的資本投入水平是極高的，另一方面國民經(jīng)濟總體效益是較低的。此外，中國的凈出口占GDP 支出的2%，這表明國內(nèi)儲蓄對外轉(zhuǎn)移。

　�。�4）資本結構。資本形成包括固定資本和存貨增加兩個部分。中國的存貨比重畸高，九十年代經(jīng)常持續(xù)在資本形成中約占10%左右，約相當于GDP 的3%，這意味著平均每年有數(shù)千億元的產(chǎn)品生產(chǎn)出來，計入GDP ，但是沒有賣出去，形成庫存積壓。10多年來，累計的存貨增加高達2萬億元以上，除極少部分為擴大生產(chǎn)所必需之外，主要是產(chǎn)不適銷的緣故，由此增加的銀行不良貸款至少在一半以上。

　�。�5）城鄉(xiāng)結構。2003年，中國城市化率達到40.5%.世界平均水平已將近50%.城市的定義在世界各國都不盡相同。按照多數(shù)國家和地區(qū)的口徑，人口在2500人以上且就業(yè)以非農(nóng)產(chǎn)業(yè)為主的居民區(qū)，就被歸為城鎮(zhèn)而非農(nóng)村。如果僅就人口聚集程度和非農(nóng)就業(yè)比重兩項指標來看，中國的城市化率估計早已超過50%，因為，現(xiàn)在有數(shù)以萬計的農(nóng)村和集鎮(zhèn)已經(jīng)實現(xiàn)了非農(nóng)產(chǎn)業(yè)為主，且聚集人口超過2500人的規(guī)模。但是，其他社會服務和基礎設施及生活條件依然沒有實質(zhì)性改變，生活方式與城市相比差別較大。

　�。�6）地區(qū)結構。盡管最近兩年，某些中西部省區(qū)的經(jīng)濟增長速度超過東部省市，但是從總體上看，并沒有改變東部沿海地區(qū)占全國GDP 比重持續(xù)上升的趨勢。去年以來投資迅猛增長，又主要集中于東部地區(qū)。目前沿海12省市的人口在全國人口的比例為41.3%，在GDP中所占比例為68.7%.一個國家高速增長25年后仍然沒有出現(xiàn)地區(qū)之間趨向平衡的調(diào)整，簡直是不可思議的。

　　中國經(jīng)濟結構偏離世界常態(tài)源于增長方式。從上世紀七十年代末改革開放后，中國逐漸形成了一種既不同于過去，又不同于國外，但都有所繼承和學習的新的增長方式。由于采取“對外開放、對內(nèi)搞活”的總政策，政府和市場共同導向，農(nóng)村和城市一起推動，數(shù)量和質(zhì)量目標并列，工業(yè)化、信息化都加快了步伐。從這里可以清楚地看到市場發(fā)揮了重要作用，全面鼓勵外貿(mào)外資和引進技術、管理產(chǎn)生了革命性的影響。同時，從這里也能夠看到過去我們倡導的一些發(fā)展方針的影子，例如，放權讓利，調(diào)動地方積極性，大中小并舉，土洋結合，農(nóng)村辦工業(yè)，等等。這種增長方式的優(yōu)點和成就是毋庸置疑的，但是它也帶來了一部分消極后果。上述對經(jīng)濟結構的簡略描述和分析，可以從基礎上說明這些事實。

　　這種增長方式的弊病在90年代中期積累到比較嚴重的程度，矛盾開始尖銳化。促成這種形勢突變的原因有多個方面。一是隨著國內(nèi)工業(yè)化水平的提高，一般性的制造業(yè)產(chǎn)品趨于飽和，競爭激化，不僅是國有工業(yè)企業(yè)，而且包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)開始陷入困境；
二是遍地開花的工業(yè)化方式，造成了生態(tài)和居住環(huán)境的急劇惡化，經(jīng)濟增長成本成為人們不得不關注的問題；
三是外商投資企業(yè)持續(xù)增加，不僅主導了對外貿(mào)易，而且開始引領國內(nèi)產(chǎn)業(yè)和市場；
四是銀行不良資產(chǎn)負擔日益不堪承受，靠巨額貸款增加支持高速經(jīng)濟增長擴張難以為繼；
五是農(nóng)業(yè)長期停留在小農(nóng)式的家庭經(jīng)營為主的方式上，與現(xiàn)代化的工業(yè)和市場難以契合，極易出現(xiàn)波動和反復。

　　在研究和制定“九五”計劃時，我們提出了轉(zhuǎn)變經(jīng)濟體制和轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式的所謂“兩個轉(zhuǎn)變”方針。亞洲金融危機的爆發(fā)，進一步增強了發(fā)展戰(zhàn)略調(diào)整的緊迫性。自那時以來，經(jīng)濟發(fā)展取得了新的巨大成就。但是，就增長方式轉(zhuǎn)變而言，并沒有取得理想的進展。

　　從1998年開始，中國經(jīng)濟進入了一個全面過剩的狀態(tài)。商品銷售困難，勞動力富余，資金閑置，而且由于糧食庫存過多，土地一時也成為非稀缺要素。這一切發(fā)生在經(jīng)濟持續(xù)高速增長的發(fā)展中國家。這不僅在中國歷史上是前所未有的，在世界歷史上也是絕無僅有的。

　　上述問題被正確地概括為有效需求不足。其實也同樣可以歸結為生產(chǎn)結構不合理，也即有效供給不足。工業(yè)結構雷同，低水平重復和過度競爭，高附加值產(chǎn)業(yè)缺乏。除了有相當大比例的技術設備需要進口之外，更重要的是，我們的制造業(yè)在開拓市場、引導需求、創(chuàng)造新產(chǎn)品方面能力十分薄弱。在大量產(chǎn)品滯銷積壓的同時，有許多居民和社會需要且有能力支付的服務處于嚴重的短缺狀態(tài)。仔細分析，幾乎全部服務產(chǎn)業(yè)都是供給不足的。商品批發(fā)和零售業(yè)提供的服務遠遠不能與發(fā)達國家相提并論，相反假冒偽劣、坑蒙拐騙現(xiàn)象十分嚴重。金融業(yè)對居民個人的服務，總體上與發(fā)達國家50年前相比都有較大差距。教育、文化、科技、醫(yī)療衛(wèi)生、法律、會計和審計，更是嚴重滯后。毫無疑問，資源配置是嚴重不均衡的。在市場經(jīng)濟國家的發(fā)展過程中，很少看到這種現(xiàn)象。

　　三、內(nèi)在的體制和政策原因

　　為什么資源不能從過剩部門流入到短缺部門？為什么制造業(yè)不能從高成本地區(qū)轉(zhuǎn)移到低成本地區(qū)？為什么粗加工工業(yè)不能從沿海發(fā)達城市退出來？為什么沿海地區(qū)外來農(nóng)民工的工資十多年沒有提高？

　　中國經(jīng)濟增長偏離均衡狀態(tài)，既有內(nèi)部的原因又有外部的原因。從國際來看，生產(chǎn)和貿(mào)易的全球化改變了中國經(jīng)濟發(fā)展的外部環(huán)境。由于開放政策的實施，中國的制造業(yè)被迅速納入世界產(chǎn)業(yè)鏈之中，中國經(jīng)濟以一種特殊的“加工廠”或“生產(chǎn)車間”的方式融入世界經(jīng)濟。工業(yè)的超高速增長及加工業(yè)比重畸高，沿海地區(qū)經(jīng)濟與內(nèi)地聯(lián)系相對減弱，國民經(jīng)濟外貿(mào)依存度不斷趨高，等等，都與此不無直接關系。從國內(nèi)來看，歷史的、政治的、社會的、文化的因素也必然通過直接或間接的途徑，影響到經(jīng)濟結構和經(jīng)濟增長方式。非均衡發(fā)展的形成在很大程度上，也反映了我國各方面人才、經(jīng)驗和知識的缺乏。但是，更重要的原因，還是國內(nèi)體制和政策方面的。

　�。�1）政府主導經(jīng)濟。中國改革開放時代的開啟，以黨和政府工作重心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟建設上來為標志。沒有各級政府的積極努力，過去25年不可能達到年均9.4%的增長速度。但是，政府直接干預經(jīng)濟活動，帶來的消極影響是嚴重的。投資和經(jīng)營決策與市場真實情況相差甚遠；
成本約束機制不健全；
風險無人承擔；
持續(xù)地侵蝕和破壞市場。政府主導經(jīng)濟模式，還是在高度分權的背景下形成的，所以有五級或六級的政府經(jīng)濟主體在同時活動。政府與政府之間的競爭明顯超過了合理的限度。

　�。�2）要素市場滯后。對于轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟國家，市場體系的恢復和發(fā)展需要時間，不可能一蹴而就。但是與商品和服務市場相比，要素市場最近十年來的發(fā)展，無論是資本市場，還是土地市場、勞動力市場，都遠不如預期，許多方面停留在“雙軌制”上。與中歐和東歐的一些國家相比，我們從遙遙領先轉(zhuǎn)變?yōu)檫h遠落后。要素市場的開放，無疑會帶來一些負面影響，對此必須慎重考慮。但是，問題在于，因之而不開放所造成的負面影響，可能更要大得多。直接融資和間接融資的關系就是如此。過度擔心資本市場出亂子，那么就會不斷加大銀行的不良資產(chǎn)比率。在要素市場沒有達到一定成熟程度時，所謂市場在資源配置中發(fā)揮基礎性作用就很難實現(xiàn)，行政低效率與官員腐敗也與此不無關系。

　�。�3）激勵機制扭曲。在政府部門和國有經(jīng)濟部門，向上級負責的“官本位”導向不僅停留在觀念上，而且體現(xiàn)在體制上，甚至在很大程度上影響到非公有經(jīng)濟部門。地區(qū)發(fā)展的衡量和考核及相互之間的競爭，主要使用產(chǎn)值指標和財政收入指標�，F(xiàn)行財稅體制繼承了傳統(tǒng)的間接稅為主、生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收為主的模式，客觀上強化了追求經(jīng)濟增長速度，特別是工業(yè)增長速度的氛圍。新的分稅制為主體的財政體制，取得了很大的成功，(點擊此處閱讀下一頁)

　　財政收入連年快速增長，但是中央對地方的一般轉(zhuǎn)移支付能力提高十分緩慢，這進一步刺激了地方辦工業(yè)的積極性。企業(yè)的激勵機制也存在許多不合理因素，造成對于產(chǎn)值、價格、銷售額、增長率等指標較為重視，而對于產(chǎn)品創(chuàng)新、品牌意識及市場開拓能力興趣不足。

　�。�4）城鄉(xiāng)二元制度。發(fā)展經(jīng)濟學提出的所謂“二元結構”，是指現(xiàn)代工業(yè)與傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)并存。中國的情況是，不僅城鄉(xiāng)經(jīng)濟存在差別，更特別的是，城鄉(xiāng)社會結構、城鄉(xiāng)居民的權利義務被二元化了，而且由一系列的經(jīng)濟、社會、政治體制和政策固定下來。例如，我們從來就沒有實現(xiàn)過真正的“國民義務教育”。過去的改革開放已經(jīng)猛烈地沖擊了這種二元制度，但是其基本的框架依然保留至今。這個因素對中國產(chǎn)業(yè)結構的扭曲做出了不菲的貢獻。

　�。�5）涉外經(jīng)濟優(yōu)先。對外開放不僅對經(jīng)濟發(fā)展有巨大的推動作用，而且對體制改革也發(fā)揮了重要的促進作用。東部省市由于交通、通信、技術、人才的有利條件，獲得了對外經(jīng)貿(mào)發(fā)展的良好機遇，這是非常正常的。但是，除了公開的優(yōu)惠之外，金融、外匯、外貿(mào)、外資方面的政策，事實上為沿海地區(qū)提供了巨大的隱性好處。涉外經(jīng)濟部門漸漸與國內(nèi)經(jīng)濟部門相對分離，在相當大程度上形成了自我循環(huán)或與國外經(jīng)濟聯(lián)系更緊密的格局。目前，中國沿海與美國、日本、亞洲“四小龍”的經(jīng)濟在一定程度上已經(jīng)處于相同的產(chǎn)業(yè)鏈條之中。外貿(mào)進出口中一半以上是來料加工和進料加工，一半以上由外商投資企業(yè)創(chuàng)造。高新技術產(chǎn)品的生產(chǎn)和進出口絕大部分都只限于外商投資企業(yè)，與國內(nèi)經(jīng)濟中的其他企業(yè)關聯(lián)很少。實際上我們看到了另一種形態(tài)的“二元結構”。

　�。�6）服務業(yè)過度管制。在任何國家，一些服務業(yè)因其功能特殊，都會受到政府的關注和調(diào)節(jié)。例如通信業(yè)、金融業(yè)、保險業(yè)、媒體和廣告業(yè)、衛(wèi)生保健業(yè)等等。以防范風險為目的的監(jiān)管，以保障社會效益為目的的管理，以維護國家安全為目的的調(diào)控都是必要的。但是，我們對服務業(yè)的管理，長期保留了計劃經(jīng)濟時期形成的制度和方法，與新的形勢嚴重不協(xié)調(diào)。一方面，該由政府部門負責管理的資質(zhì)審查、合規(guī)性監(jiān)督等等很不落實；
另一方面，該由企業(yè)或事業(yè)法人自己獨立經(jīng)營自主負責的事情又常常聽命于政府部門。這在市場中介機構、教育、文化單位尤為突出。這導致服務業(yè)發(fā)展困難重重，活力不足，無論是經(jīng)濟效果還是社會效果都很不理想。

　　四、需要澄清的認識問題

　　我國經(jīng)濟特殊的非均衡狀態(tài)的形成，主要源于客觀的國內(nèi)和國際原因。特別是當我們把歷史慣性理解為無法隨意改變的因素時，更應當這樣看待現(xiàn)實。但是，主觀方面的原因也無法忽視。這對于現(xiàn)在和今后更具有決定性的意義。

　　所謂主觀原因，歸根結底就是沒有牢固確立客觀全面觀察和分析事物的思維方式。經(jīng)濟發(fā)展和政策措施常常帶來正負雙重影響，因此經(jīng)濟學家不得不時刻想到事情的兩個方面。然而，我們過去的教訓在于常常過分地強調(diào)某個方面而忽略或否定另一方面。這自然會片面地反映事物的矛盾性質(zhì)。并且，還存在著一些并非是問題的問題，或者曾經(jīng)是問題的問題。這很容易誤導我們的方針和政策。這里擇其要者略作分析。

　�。�1）工農(nóng)業(yè)與服務業(yè)哪個更重要？這樣提出問題本身就是不正確的。產(chǎn)品和服務的關系，實際上就是一、二次產(chǎn)業(yè)與三次產(chǎn)業(yè)的關系。傳統(tǒng)的哲學和政治經(jīng)濟學告訴我們，物質(zhì)第一，物質(zhì)生產(chǎn)是基礎。但是這里的物質(zhì)和物質(zhì)生產(chǎn)是不包括服務的。在相當長的時期內(nèi)，我們將服務業(yè)視為非生產(chǎn)部門，竭力予以限制和壓縮。后來提出發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，也是將其放在補充的、附屬的、次要的、第三位的經(jīng)濟活動來對待。這是導致服務業(yè)嚴重滯后的重要原因。事實上，馬克思和恩格斯多次明確闡述過，生產(chǎn)活動包括服務類活動，而且包括精神產(chǎn)品的生產(chǎn)活動。從經(jīng)濟內(nèi)部的聯(lián)系來看，物質(zhì)性產(chǎn)品無疑具有基礎意義，但是服務本身有一部分就是物質(zhì)性生產(chǎn)的必備條件，而另一部分則直接提供給消費，滿足社會和家庭的需要。因此，服務業(yè)是農(nóng)業(yè)和工業(yè)的依托，是國民經(jīng)濟的縱深。更重要的是，服務業(yè)還是國民經(jīng)濟的先導、中樞、核心。國民經(jīng)濟中最具有活力和生機的部門都集中于服務業(yè)之中。服務業(yè)的規(guī)模和比重，是經(jīng)濟發(fā)展水平的最好衡量尺度。愈是現(xiàn)代化程度高的經(jīng)濟，服務業(yè)的份額愈大；
而且愈是服務業(yè)發(fā)達的國家，常常愈是占據(jù)領先地位的國家。產(chǎn)品與服務的比例關系，在相當大的程度上也就是物質(zhì)資源與人力資源的關系，是有形資產(chǎn)與無形資產(chǎn)的關系，是傳統(tǒng)經(jīng)濟與知識經(jīng)濟的關系。一個國家的經(jīng)濟實力可以區(qū)分為兩類，一類是硬實力，主要由鋼鐵、機械、糧食等工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品的生產(chǎn)能力來體現(xiàn)；
一類是軟實力，主要由金融、文化、教育、科技等服務業(yè)水平來體現(xiàn)。如果繼續(xù)把第三產(chǎn)業(yè)僅僅理解為飯館、旅店、擦皮鞋、修電器，差不多可以看作是一種“犯罪行為”。

　�。�2）城市化會影響加強農(nóng)業(yè)嗎？絕大多數(shù)發(fā)達國家的經(jīng)驗證明，這兩者并不是對立的，而是高度一致的。但是，對于我們來說，五十年代大躍進時城市瘋狂擴張，造成慘痛后果，留下來的陰影至今揮之不褪。中南美洲和亞洲一些國家的過度城市化，形成貧民窟灰色地帶，也常常讓人思之恐懼。毫無疑問，沒有工農(nóng)業(yè)的持續(xù)發(fā)展，城市化的持續(xù)提高就沒有基礎；
但是，同樣重要的是，沒有城市化的持續(xù)發(fā)展，工農(nóng)業(yè)也無法持續(xù)提高。在工業(yè)化高速推進時期，城市化進程不僅可能而且應當與之相適應。人們最擔心的是城市發(fā)展會占用更多土地，從而會影響農(nóng)業(yè)。就居民占用的住宅等生活用地來比較，城市化會帶來土地節(jié)約而不是浪費。據(jù)統(tǒng)計，目前我國城鎮(zhèn)居民人均用地133平方米，而農(nóng)村居民是182平方米。高度分散的村落還由于道路、供水、供電設施等等而占用更多農(nóng)田�，F(xiàn)在的問題是，除了權錢交易等違法行為外，主要是由于土地利用規(guī)劃不落實，執(zhí)行規(guī)劃不嚴格或任意修改規(guī)劃，因此嚴格保護耕地的規(guī)范尺度成了松緊帶，亂占濫用土地成為風氣。

　　城市人口集聚程度取決于農(nóng)業(yè)的供給能力。農(nóng)業(yè)科技水平很低時，對勞動投入依賴極大。從八十年代以來，我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平的提高不再依賴勞動力數(shù)量的增加。農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移速度放慢，或多或少已經(jīng)成為農(nóng)業(yè)進一步提高生產(chǎn)效率的障礙。經(jīng)營規(guī)模過小，不利于專業(yè)化和綜合效益的提高。因此，加快城市化進程，是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化自身的需要。發(fā)達國家歷史上都曾出現(xiàn)過快速城市化時期，但是也都是農(nóng)業(yè)大發(fā)展時期。以日本為例，1930年至1940年城市化水平年均增長率為5.7%，1950年至1960年年均增長6.9%，相當于我國目前的兩倍，同期耕地卻沒有減少，農(nóng)業(yè)結構調(diào)整步伐加快，提高了現(xiàn)代化水平。

　�。�3）縣域工業(yè)要不要集中？英國和歐洲在工業(yè)化時期，因為尋求低成本，工業(yè)不斷從城市地區(qū)向農(nóng)村地區(qū)擴展。我國情況完全不同。我們的工業(yè)布局無疑是過度分散了。特別是縣以下的工業(yè)企業(yè)，絕大多數(shù)設在村里。最近一些年，沿海發(fā)達地區(qū)撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向園區(qū)集中，取得了很大成績。但是，目前多數(shù)沿海地區(qū)是按鎮(zhèn)或中心鎮(zhèn)來設置工業(yè)區(qū)，其可持續(xù)性如何，也頗需要研究。至少不應當普遍如此。首先，在市場競爭進一步發(fā)展之后，這種分散座落的企業(yè)在交通、信息等等方面都處于不利地位，很難避免被市場淘汰的命運。其次，基礎設施建設和其他公共服務很難改進和完善。第三，環(huán)境污染問題必然日趨嚴重。由于高度分散，污水和垃圾處理成本很高，因而難以真正控制污染。等到過去若干年后再來核算，治理的代價可能會大大超過收益的總和�？紤]到人民付出的犧牲，更不劃算了。如果說早期資本積累時期還可以理解，那么在資本已經(jīng)較為充裕的現(xiàn)階段，似乎不再有任何必要去這樣做。因此，在中西部地區(qū)，一定要盡力避免工業(yè)遍地開花，應堅決放棄“農(nóng)村工業(yè)化”的口號和目標。在東部發(fā)達地區(qū)，應當堅定不移地提高工業(yè)的集中程度，加快結構升級，把發(fā)展重點放到服務業(yè)和高新技術產(chǎn)業(yè)上來。

　�。�4）資本、技術與勞動力是不是只有替代關系？資本、勞動和技術，事實上有更密切的互補關系。我們處于技術進步飛速發(fā)展的時代，更難得的是資本非常充裕，而且由于人口超大規(guī)模，國內(nèi)市場極其廣闊。經(jīng)濟開放度的不斷提高，還使得我們能夠利用國際的資源和市場。因此，除了由于自然和環(huán)境的原因，在中國不應當限制任何產(chǎn)業(yè)。我們既需要數(shù)量也需要質(zhì)量，既需要尖端工業(yè)，又需要最普通的工業(yè)，特別是還應當大力發(fā)展手工業(yè)。在發(fā)達國家，手工業(yè)常常與服務業(yè)相結合，創(chuàng)造了大量的就業(yè)崗位。無論是單一要素密集產(chǎn)業(yè)，還是雙要素密集產(chǎn)業(yè)，以及三要素密集產(chǎn)業(yè)，都可以成為中國的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)。發(fā)展產(chǎn)業(yè)和擴大就業(yè)不宜在粗放、集約之間來回打圈子。我們的問題不是產(chǎn)業(yè)種類太多，恰恰相反，結構雷同是嚴重缺陷。地區(qū)優(yōu)勢沒有得到充分發(fā)揮，不同的資源稟賦沒有得到充分體現(xiàn)。對于單個企業(yè)，或單個行業(yè)來看。甚至對于農(nóng)業(yè)和工業(yè)整體來說，隨著技術進步、勞動生產(chǎn)率提高，對勞動需求會逐步降低。從國民經(jīng)濟總體上來說，資本替代勞動并不具有必然性。值得注意的是，如果具體到某一個省、市、或縣，也要發(fā)展各種產(chǎn)業(yè)，那就可能造成災難。

　�。�5）人口多就業(yè)必然困難嗎？作為世界上人口最多的國家，就業(yè)壓力似乎必然超過其他國家。其實，這并沒有多少科學依據(jù)。人多，勞動力多，同時也意味著需求多，市場潛力大，相互服務的規(guī)�？梢酝�步擴展。從人口密度來看，中國低于西歐，更低于日本和亞洲“四小龍”。世界上商品經(jīng)濟最早發(fā)展起來的地方都是人口密度相對較大的地方。更重要的是，中國目前的就業(yè)難不合常規(guī)。我們固然有4.3%的登記失業(yè)率，有人估計實際的失業(yè)率要翻一番，但是結構性的就業(yè)不足程度，極有可能超過這個比率。我們?nèi)狈Υ罅康膶�業(yè)人才、技術工人和合格的熟練工人，包括保姆。從大的方面來看，首先，第三產(chǎn)業(yè)容納就業(yè)的潛力遠沒有充分發(fā)揮。近些年每年凈增加的非農(nóng)就業(yè)崗位700－800萬個，全部來自服務業(yè)，但是，以目前的工農(nóng)業(yè)水平，服務業(yè)仍然可以再額外增加上億個工作崗位。第二，手工業(yè)需要振興。手工業(yè)產(chǎn)品屬于高附加價值產(chǎn)品，因此，發(fā)達國家的手工業(yè)吸納了相當可觀的就業(yè)人員。我國由于旅游、休閑、文化、藝術產(chǎn)業(yè)的不發(fā)達，手工業(yè)甚至處于萎縮狀態(tài)，這是迫切需要改變的。第三，非正規(guī)就業(yè)市場前景極為廣闊。非全日制工作、季節(jié)性工作、彈性勞動制、定時服務、定量服務以及在家工作等等，都可以為成千上萬的人提供合適的就業(yè)機會。總之，如果說中國的勞動力供給是無限的，那么市場需求也是無限的，就業(yè)機會同樣是無限的。

　�。�6）農(nóng)民進城會影響社會穩(wěn)定嗎？世界范圍的經(jīng)驗表明，工業(yè)化時期農(nóng)民進城是必然的潮流，政府如果強行限制，既難以真正奏效，也沒有任何合理依據(jù)。落實以人為本，必須使農(nóng)民的生存和發(fā)展條件與城市居民趨于一致。國際機構的研究證實，在所有國家，離開農(nóng)村的人其生活境況通常都要比留在家鄉(xiāng)的人要好得多。特別是在今天的中國，在城鄉(xiāng)實際收入水平和消費水平相差4－5倍的情況下，怎么能讓農(nóng)民，特別是青壯年農(nóng)民安心留在農(nóng)村？只要生在農(nóng)村或者在農(nóng)村生活過幾天的人，都會相信這是絕對不可能的。如果我們繼續(xù)把數(shù)以億計的農(nóng)村剩余勞動力限制在農(nóng)村，不管采取什么辦法，提高他們的收入最終只能是一句空話。即使大家都能種植黃金，那么黃金也只會賣成石頭的價格。我們不可能改變市場規(guī)律和世界發(fā)展規(guī)律。目前農(nóng)民工在城鎮(zhèn)遇到的問題，主要是因為我們在體制上、政策上依然采取了排斥和限制為基調(diào)的方針。對于農(nóng)民工的社會、經(jīng)濟和政治歧視，發(fā)展下去有可能釀成嚴重的矛盾和沖突。這是需要憂慮的。有人擔心農(nóng)民會一下子都擠進城市要飯吃，使得城市和政府都無法招架。這種可能性是不存在的。由于傳統(tǒng)和文化的不同，中國農(nóng)民并不習慣于盲目流動，特別是老年人更愿意留在農(nóng)村，青年人出去也會先行試探，逐步在城鎮(zhèn)站穩(wěn)腳跟才會舉家遷移。因此，不會形成難民潮式的人口機械轉(zhuǎn)移。政策引導加強后，更為穩(wěn)妥。問題恰恰是，我們在城市化方面的戰(zhàn)略、規(guī)劃、法律、政策都很不清晰。

　�。�7）出口比進口更重要嗎？出口是為了進口，因此進口比出口更有目的性意義。但是由于外匯長期短缺，涉外經(jīng)濟中形成了一整套的出口優(yōu)惠政策，逐漸地扭曲了市場關系。本來就有成本優(yōu)勢的出口產(chǎn)品，在國際市場上更具價格競爭力。這對擴大市場占有率產(chǎn)生了很大的促進作用，為世界各國中間商、消費者提供了巨大的實惠。但是，出口價格水平和進口價格水平的變化，脫離了國際比較價值，不能真正反映勞動生產(chǎn)率的實際情況。為了換取相同數(shù)量的外國產(chǎn)品，我們必須出口更多數(shù)量的本國產(chǎn)品。(點擊此處閱讀下一頁)

　　出口的數(shù)量在不斷擴大，但是出口的素質(zhì)卻提高緩慢，高技術附加值產(chǎn)品（特別是有自主知識產(chǎn)權的產(chǎn)品）比重很低。出口的可持續(xù)性受到損害，過度鼓勵出口最終限制了出口的發(fā)展。另一方面，在正常情況下，進口有助于提高國內(nèi)的技術水平、管理水平，引進先進的經(jīng)驗和人才，限制進口很可能最終限制了本國產(chǎn)業(yè)結構的調(diào)整和升級，限制了本國經(jīng)濟的成熟，同樣也限制了未來出口能力的提高。顯然，我們不能出于保護國內(nèi)落后產(chǎn)業(yè)的目的以及其他任何短期利益的理由來限制進口。

　�。�8）貿(mào)易順差一定比逆差更好嗎？我們長期在原則上、概念上提倡進出口平衡，實際上更希望看到順差或較大順差。然而，過大的順差和過大的逆差一樣，也會產(chǎn)生許多消極影響。首先，這會導致國外多占用我們的經(jīng)濟資源；
其次，這會影響我國及早引進先進的技術和管理；
第三，這會減弱貨幣政策的獨立性。此外，還有可能增加貿(mào)易摩擦。對外經(jīng)濟的不均衡反過來又加劇了國內(nèi)經(jīng)濟的不平衡。這些年來宏觀問題的癥結就表現(xiàn)在這里。對外經(jīng)濟不均衡，本質(zhì)上是國內(nèi)經(jīng)濟運行不均衡的外在反映。當一國的總需求超過國內(nèi)總供給，會出現(xiàn)經(jīng)常項目逆差。反之，當國內(nèi)總供給超過總需求時，會出現(xiàn)經(jīng)常項目順差。一國持續(xù)高通脹，會導致本國貨幣實際匯率升值，削弱出口競爭力，進而造成經(jīng)常項目收支逆差。反之，當一國發(fā)生通貨緊縮，本國貨幣實際匯率就會貶值，就有可能進一步增加貿(mào)易順差。無論上述哪一種理論都說明，要解決國際收支問題必須從國內(nèi)經(jīng)濟調(diào)整入手。同樣，國際收支問題取決于國內(nèi)均衡，但對外不均衡同樣也會反作用于國內(nèi)均衡。不穩(wěn)定的外部環(huán)境通過國際商品市場或國際資本市場可以對一國經(jīng)濟產(chǎn)生不利影響。

　　五、回歸均衡發(fā)展的總體戰(zhàn)略

　　我國經(jīng)濟的非均衡現(xiàn)狀與持續(xù)快速協(xié)調(diào)健康的發(fā)展要求相去甚遠。調(diào)整和改變非均衡趨向，不僅有利于中國，同時也有利于世界。在經(jīng)濟全球化日益發(fā)展的條件下，任何主要經(jīng)濟體是否平衡和穩(wěn)健都會影響到其他許多國家甚至整個世界。在經(jīng)濟發(fā)展上，不再有完全獨立的一國利益。特別是中國這樣的經(jīng)濟體，按購買力平價計算，決定著現(xiàn)階段世界經(jīng)濟增長的四分之一份額，不能不引起全世界的關注。從中國自身來看，我們也并沒有更多時間去拖延這種調(diào)整，回歸均衡發(fā)展是最佳選擇。

　　中共十六大和十六屆三中全會提出了全面建設小康社會的宏偉目標，以及全面的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)方針，奠定了實現(xiàn)均衡發(fā)展的理論和政策基礎。胡錦濤總書記、溫家寶總理關于科學發(fā)展觀的講話，闡明了一系列重要的指導原則。

　　回歸均衡發(fā)展，自然意味著要順應經(jīng)濟社會運行的規(guī)律，切實推進產(chǎn)業(yè)結構的調(diào)整和升級，在把握好宏觀調(diào)控的條件下，加快經(jīng)濟體制改革和對外開放的步伐。我們曾經(jīng)提出“以結構調(diào)整為主線”的口號，只有在體制和政策方面采取實質(zhì)措施才能使之真正落實。根據(jù)上述分析，我們認為應當抓住以下五個方面作為戰(zhàn)略基點：

　�。�1）讓市場在調(diào)整結構中更充分地發(fā)揮作用。堅定不移地理順生產(chǎn)要素價格關系，消除利率、租金、稅率、匯率、工資等等方面的扭曲。按照“統(tǒng)一、開放、競爭、有序”的要求，檢查和評估各種市場，將每個領域的每一項缺陷與不足列在明處，落實解決的辦法和負責的部門。清理相關政策和法規(guī)，繼續(xù)整治各種亂攤派、亂收費現(xiàn)象，將取消各種違背實際成本收益關系和公平競爭原則的政策優(yōu)惠作為重點。既要懲處增加市場交易成本的行為，又要嚴格制止行政性地壓低要素價格的做法，恢復市場客觀、自然的本性。充分注意不同商品和不同要素的市場個性，制定和落實與之相適應的監(jiān)管辦法。例如，煤炭和電力都是商品，然其市場屬性差別很大，采取籠而統(tǒng)之的制度安排，必然不能如常運行。在服務業(yè)里，更是一種行業(yè)一種市場模式，甚至一種行業(yè)有許多市場模式。尤其需要注意的是，許多服務業(yè)領域，同時具有公益性和經(jīng)營性，其市場先天就是“不完全市場”，或者說是“半市場”。例如教育、科研、文化、衛(wèi)生、體育等等都具有這種性質(zhì)，且相互之間又有區(qū)別。在這些領域恰當?shù)亟缍ㄊ袌龅倪吔绾瓦\行方式，是使市場機制在資源配置中發(fā)揮更大作用的一個重點和難點。

　�。�2）讓政府在公共領域盡到自己的責任。政府職能已經(jīng)被明確界定為四個方面：經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)督、社會管理、公共服務。在市場經(jīng)濟條件下，所謂經(jīng)濟調(diào)節(jié)，是指政府對經(jīng)濟的間接調(diào)控，即所謂宏觀管理，因此，應該愈來愈集中于中央。地方政府要從這個領域退出，否則就不能避免行政干預和市場扭曲。市場監(jiān)督既有中央政府的責任，也需要地方政府發(fā)揮作用，市場監(jiān)管的力度迫切需要加強。這方面的職責劃分和配合還需要繼續(xù)探索，但是方向和任務已經(jīng)比較清晰。比較而言，社會管理和公共服務都比較模糊。首先是最基本的公共物品的供應沒有完全保障。例如義務教育，存在很大的城鄉(xiāng)差別和地區(qū)差別。公共衛(wèi)生、社會治安、司法條件、基本的文化和體育設施等等也莫不如此。第二，社會管理出現(xiàn)了許多空白。由于經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，社會生活變革十分深刻而廣泛，傳統(tǒng)的以單位為基點的社會控制體系逐步解體，但是新的組織架構卻沒有相應建立起來。第三，政府的行為方式未能及時轉(zhuǎn)變。主要依靠行政命令、紅頭文件、會議布置來落實工作，成本越來越高，效果越來越差。政府事必躬親，什么事都要自己做，既管不全又管不好。本來應當發(fā)揮很大作用的自治機構、半政府機構以及各種非政府組織，發(fā)育很不充分，有的甚至完全缺位。還有的雖然早已有之，例如工會、婦聯(lián)等等，行政化傾向嚴重，自身也面臨著轉(zhuǎn)變理念和方式的艱巨任務。

　�。�3）讓農(nóng)民平穩(wěn)有序地轉(zhuǎn)入城鎮(zhèn)。人口向城鎮(zhèn)聚集，是經(jīng)濟社會發(fā)展的必然趨勢，既不能壓抑，也不能躍進。由于中國有較大的歷史欠賬，需要而且可能采取一些超常規(guī)的調(diào)整。在未來相當長一段時期內(nèi)，城市化率年均提高2個百分點左右也并不是不可能的。關鍵在于要解決好農(nóng)民向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移過程中的矛盾和問題。我們應當采取的是鼓勵、接納、融合的方針。需要有教育、培訓和就業(yè)擔保，權益保護，包括工資、住房和社保。黨政工青婦，所有的機關、學校、工礦都應平等對待進城務工人員。中國的產(chǎn)業(yè)工人歷來都是以離鄉(xiāng)農(nóng)民為主體構成的。有煤炭工人、鋼鐵工人、建筑工人，沒有“農(nóng)民工人”。因此，因當逐步取消“農(nóng)民工”的稱謂和身份標簽。必須堅決推進統(tǒng)一城鄉(xiāng)就業(yè)市場的各項政策，為農(nóng)民非農(nóng)就業(yè)創(chuàng)造各種必要的條件。各級各行業(yè)工會都要把來自農(nóng)村的職工納入自己的組織之中，使其在合同、工資、福利、公民權利等等方面切實得到公平對待。高度重視進城農(nóng)民的住房問題、子女教育問題，要有計劃有步驟地將其納入城鎮(zhèn)公共政策的管理范圍。各級政府要真正落實已出臺的法律法規(guī)，為在城鎮(zhèn)就業(yè)的所有職工建立起社會保障。由于土地被征用而轉(zhuǎn)入城鎮(zhèn)的農(nóng)民，應當一律規(guī)定將其納入基本養(yǎng)老和醫(yī)療保險。建立土地基金，為更多農(nóng)民向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移服務。

　�。�4）讓沿海與內(nèi)地更緊密地聯(lián)系在一起。這是關系中國經(jīng)濟未來存亡的戰(zhàn)略問題。必須按照符合市場規(guī)律的方法，通過市場機制的作用，加強地區(qū)之間的聯(lián)系與合作。通過規(guī)范金融、土地和勞動力市場，這個目標是完全可以達到的。擴大內(nèi)需不僅有利于中西部，從長遠看，更有利于東部。如果不把外貿(mào)依存度逐漸降下來，沿海的產(chǎn)業(yè)會成為永遠長不大的樹木。東部地區(qū)產(chǎn)業(yè)結構必須升級，將一部分基礎性產(chǎn)業(yè)和勞動密集型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移到內(nèi)地。在沿海地區(qū)，最重要的是理順市場關系，堅決消除“低價招商”，限制數(shù)量擴張，鼓勵質(zhì)量提高。進一步實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略，振興東北等老工業(yè)基地，支持中部地區(qū)承接東部地區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，形成各具特色，互相補充的產(chǎn)業(yè)結構，全國統(tǒng)一的市場經(jīng)濟體系。實現(xiàn)生產(chǎn)要素的自由流動，特別是東部的資金、技術和人才也能夠向中西部流動。利用外資的政策應當充分考慮地區(qū)差異。切實改變東部地區(qū)投資者事實上以低于正常市場價格獲取土地、資金和勞動力的問題。深化土地制度改革，推行非農(nóng)用地的市場競爭。深化財政金融改革，使中西部地區(qū)的融資環(huán)境發(fā)生根本改善。以整治“血汗工資”為重點，堅決打擊勞動力價格人為低估現(xiàn)象。

　�。�5）讓國內(nèi)經(jīng)濟更合理地融入世界經(jīng)濟。中國經(jīng)濟的崛起，勢必會極大地改變世界的經(jīng)濟、政治和文化格局。一般制造業(yè)產(chǎn)品價格會長期走低；
初級產(chǎn)品價格可能重新上揚；
能源在可預見的將來不會有新的革命，因此其供求關系會發(fā)生很大變化；
環(huán)境和水資源的國際協(xié)調(diào)將進一步顯露其必要性。無論是中國還是中國的伙伴，都必須學會以正確合理的方式實現(xiàn)共處。我們應當在互惠互利前提下，發(fā)展與外部的經(jīng)濟聯(lián)系。在糧食、能源、原材料、制成品、金融、外匯等國際市場領域，加強協(xié)調(diào)，增加互信，形成穩(wěn)定的供求合作關系。以負責任的態(tài)度，著眼長遠利益，實現(xiàn)共同繁榮。公平合理地對待貿(mào)易摩擦，妥善處理經(jīng)濟利益矛盾和爭端，切實保護投資者權益。加快實施“走出去”戰(zhàn)略，積極發(fā)展雙邊和多邊投資貿(mào)易自由協(xié)議。加強與國際金融機構的聯(lián)系，發(fā)展多國合作，全方位保障國家經(jīng)濟安全。

　　六、主要的政策措施

　　根據(jù)上述總的原則方針，需要制定和執(zhí)行一系列具體的政策，包括實施改革和開放舉措。

　　土地、城市與環(huán)境政策

　　實行最嚴格的土地保護制度是絕對正確的。中國的農(nóng)業(yè)、生態(tài)、城市環(huán)境和國家安全決定了這一點。同時，這也是產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整和升級的需要，提高經(jīng)濟素質(zhì)和效率的需要。問題的關鍵在于，必須在法律上政策上落實到每一個地塊，否則我們只能靠“搞運動”式的清理，而且始終不能真正完全落實。非農(nóng)土地使用，還應有區(qū)分東中西地區(qū)的差別政策，區(qū)分大中小城市和城鎮(zhèn)的差別政策，促進節(jié)約和效益。嚴格有效控制非農(nóng)用地，必須從實際出發(fā)，同樣需要“開正門，堵旁門”。

　　全面鼓勵農(nóng)民進入城鎮(zhèn)的各種方式。一是所在鄉(xiāng)村，由于非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，設立市或鎮(zhèn)，自動轉(zhuǎn)變；
二是鄉(xiāng)村合并調(diào)整，由原住村搬入城鎮(zhèn)；
三是在有一定收入水平的前提下，在中心城鎮(zhèn)購買或租住房屋，部分地移居城鎮(zhèn)，主要目的是獲得農(nóng)村缺乏的重要服務，例如送子女上學；
四是進入大中城市謀生，從事非農(nóng)工作；
五是由于各種政策和商業(yè)原因，移民搬遷到城鎮(zhèn)。這些也是世界各國，特別是日本和韓國等東亞國家走過的共同的城市化道路。

　�。�1）從法律、政策和管理實踐上，盡快統(tǒng)一城鄉(xiāng)規(guī)劃。目前城市規(guī)劃與農(nóng)村規(guī)劃截然分開互不銜接，從理念到管轄都不相同，難以實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，而且還造成許多其他管理方面的漏洞。

　�。�2）從非農(nóng)用地的源頭上堵住浪費。從規(guī)劃的每個方面都節(jié)約土地。首先是提高城鎮(zhèn)規(guī)劃的科學性，例如城鎮(zhèn)布局不能過于分散；
其次要提高工業(yè)規(guī)劃的科學性，例如縣以下的工業(yè)一定要逐步集中到較高程度；
第三要提高交通規(guī)劃的科學性，例如，在同等運能的前提下，要增加鐵路減少公路。

　�。�3）工業(yè)和城市發(fā)展，要盡量利用非農(nóng)土地，包括山地、丘陵、荒灘。鼓勵有條件的地方在科學合理的前提下填海造地。

　�。�4）對沿海發(fā)達地區(qū)立即實行“非農(nóng)用地總量零增長”政策。凍結發(fā)達地區(qū)城鎮(zhèn)和工業(yè)用地，首先是保護環(huán)境的需要，同時有利于提高當?shù)厝嗣裆�活質(zhì)量，有利于實現(xiàn)土地、工業(yè)、人口“三集中”，加快實現(xiàn)當?shù)氐默F(xiàn)代化和創(chuàng)造良好的可持續(xù)發(fā)展條件。同時允許一定條件下的土地置換，增加大中城市用地，減少城鎮(zhèn)占地。

　�。�5）建立和完善農(nóng)村土地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)制度，進城農(nóng)民宅基地定期核查退收制度。各地可以采取切合實際、能為多數(shù)人接受的政策和做法，解決進城定居農(nóng)民兩頭占用住房和土地的問題。

　　（6）各地要從自己的實際出發(fā)，有計劃有步驟地推進鄉(xiāng)村撤并，并使之與農(nóng)村基礎設施建設、公益事業(yè)投資緊密結合起來。搞好土地整理和復墾，這方面應當認真借鑒日本、德國等國家的經(jīng)驗。

　�。�7）建立土地基金，探索農(nóng)村土地國有化。扶貧移民、生態(tài)移民、工程移民應當改變方向和方式，將富裕地區(qū)、發(fā)達地區(qū)、城鎮(zhèn)地區(qū)作為主要的移民目的地。

　�。�8）進一步加快戶籍制度改革。允許各地根據(jù)自己實際，實行居住證制度，對于有穩(wěn)定就業(yè)和住房的進城農(nóng)民，允許遷入戶籍。與此同時，也要從多方面淡化戶籍制度的影響。

　�。�9）城市公共服務向進城農(nóng)民有序開放。例如，義務教育、疾病預防、就業(yè)培訓，經(jīng)濟適用住房、群眾性體育和文化設施等等，由各地制定出可行的辦法和措施。

　�。�10）調(diào)整行政區(qū)劃，增設市和鎮(zhèn)，將非農(nóng)就業(yè)占主體的農(nóng)村地區(qū)改變?yōu)槌鞘械貐^(qū)。應當采取特殊的法律和行政措施，為實際城市化水平較高的縣鎮(zhèn)鄉(xiāng)村提供設市設鎮(zhèn)的方便，堅決排除各種維護不正當利益的干擾和阻撓。與此同時，停止增加那些名不符實的“地改市”和“市管縣”。(點擊此處閱讀下一頁)

　　就業(yè)、工資與社會保障政策

　　增加就業(yè)的關鍵是推動人口聚集和第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展。毫無疑問，最重要的是深化改革，理順市場關系。但是，即使在資本主義發(fā)展史上，也并非完全通過自由市場的作用來實現(xiàn)。例如，英國曾經(jīng)有過激烈的“圈地運動”，日本明治時期町村合并減少了80%.在意大利，300多年前面包從每家每戶生產(chǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)閷�業(yè)的作坊，最初也是由于市政當局采取了強制的措施。今天，我們無疑不能再采取資本主義的這種做法。但是，政府的引導和鼓勵對于深化社會分工，刺激新興產(chǎn)業(yè)仍然具有重要意義。許多地方政府在開辟多種就業(yè)門路方面，已經(jīng)創(chuàng)造了大量生動新鮮的經(jīng)驗，應當進一步進行積極大膽的探索。

　�。�1）將增加就業(yè)崗位作為地方政府的重要工作目標。積極鼓勵民營經(jīng)濟，幫助中小企業(yè)、手工業(yè)個體戶，扶持社區(qū)服務以及其他各種第三產(chǎn)業(yè)。

　�。�2）宣傳普及正確的擇業(yè)觀念，促進社會形成勞動光榮、行業(yè)平等的風氣。

　�。�3）加強就業(yè)指導和培訓，切實解決結構性失業(yè)問題。

　�。�4）從政策上高度重視非正規(guī)就業(yè)、非全日制工作崗位。從制度上多方面鼓勵各種靈活的就業(yè)方式。在制定就業(yè)發(fā)展計劃時，應把家務勞動作為一個行業(yè)來對待。

　�。�5）整理和規(guī)范勞動力市場，清理違規(guī)雇傭勞動力現(xiàn)象，查處侵害勞動者權益的行為。統(tǒng)一城鄉(xiāng)勞動力市場。

　�。�6）逐步建立正常的勞資談判機制，使工資真正由市場供求關系來決定。

　�。�7）加快實施“社會統(tǒng)籌與個人賬戶”相結合的基本社會保障制度，真正做實個人賬戶，劃撥國有資產(chǎn)，彌補老職工養(yǎng)老基金積累不足的缺口。

　�。�8）把定居城市的農(nóng)民和失地農(nóng)民納入統(tǒng)一的社保體系。

　　金融、財政與稅收政策

　　金融和財稅方面既要堅定維護和發(fā)展全國統(tǒng)一市場，又要有全國統(tǒng)籌考慮的地區(qū)性政策。促進東中西部協(xié)調(diào)發(fā)展。

　�。�1）根據(jù)早已具備的條件，加快推進貨幣、資本、保險、外匯等領域的市場化改革。完善金融產(chǎn)品的市場定價機制。

　�。�2）金融服務業(yè)本身需要加快發(fā)展，無論是支付清算還是信貸融資，無論是股票、債券還是貨幣、票據(jù)、保險，都需要大力發(fā)展。應當制定全面促進金融業(yè)發(fā)展的規(guī)劃和政策。

　�。�3）建立和完善覆蓋全社會的交易信息系統(tǒng)，將商品、服務、工資、投資等各種交易活動納入這個體系，為市場監(jiān)管和財政稅收監(jiān)督奠定良好基礎。為此必須動員全社會，盡力推廣非現(xiàn)金交易，推廣收銀機，全面建賬，普及簿記。

　�。�4）在完善行政事權劃分的基礎上完善分稅制財政體制。改變政府片面追求工業(yè)產(chǎn)值的傾向。逐步將稅收重點從生產(chǎn)環(huán)節(jié)和交易環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)移到收入和交易環(huán)節(jié)。

　�。�5）發(fā)展和完善地方財政收入體系，加強對個人所得稅的征管，建立、培養(yǎng)物業(yè)稅（財產(chǎn)稅）和遺產(chǎn)稅、贈予稅。

　�。�6）鼓勵對社會公益事業(yè)的捐贈。財政和稅收政策應給予優(yōu)惠，社會應對捐獻者廣為表彰。

　�。�7）進一步增加財政用于社會服務方面的支出比例。堅決壓縮直至取消政府對經(jīng)營性部門或項目的撥款和資助。

　�。�8）堅定不移地邁出統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制的步伐，在取消農(nóng)業(yè)稅后，要將規(guī)范農(nóng)村地區(qū)的增值稅、營業(yè)稅和所得稅作為重點。

　　對外開放與國際收支政策

　　進一步加大對外開放有利于矯正中國的結構失衡。堅持“基本平衡，略有結余”的國際收支方針，促進充分利用國際國內(nèi)兩個市場和兩種資源，實現(xiàn)國內(nèi)經(jīng)濟與國際經(jīng)濟的均衡。

　�。�1）繼續(xù)推進服務業(yè)開放，政策基點應當由被動轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃�。鑒于國內(nèi)就業(yè)結構調(diào)整的迫切需要和相關人才、經(jīng)驗的缺乏，應當進一步加大服務業(yè)對外開放的力度和范圍。

　�。�2）調(diào)整外貿(mào)政策，逐步減少對出口的過度優(yōu)惠待遇。切實改善外貿(mào)出口結構，減少國內(nèi)稀缺資源和高能耗產(chǎn)品的出口，控制一般制造業(yè)產(chǎn)品的外銷數(shù)量，同時促使發(fā)達國家改變對中國的技術出口限制，提高進口素質(zhì)。

　�。�3）切實落實“國民待遇”，統(tǒng)一內(nèi)外資企業(yè)的政策環(huán)境。認真檢討和評估外商投資政策，對低技術高污染的行業(yè)，國內(nèi)外市場嚴重過剩的產(chǎn)品，以及容易造成投機炒作和資產(chǎn)泡沫的投資活動，適當加以限制。

　�。�4）堅決地穩(wěn)步地實施“走出去”戰(zhàn)略。重點支持國內(nèi)企業(yè)到海外開發(fā)能源、原材料和農(nóng)業(yè)，建立有優(yōu)勢的制造業(yè)海外生產(chǎn)基地，開拓市場，發(fā)展營銷網(wǎng)絡。

　�。�5）拓寬資本流入與流出渠道，逐步使人民幣資本項目交易從部分可兌換過渡到基本可兌換。

　�。�6）完善人民幣匯率形成機制，使市場供求發(fā)揮更大的作用，使人民幣匯率在合理均衡的水平保持基本穩(wěn)定。

　�。�7）積極引導人民幣在周邊地區(qū)流通，發(fā)展雙邊本幣在貿(mào)易和投資中的支付清算功能，參與區(qū)域性貨幣合作，逐步減輕國際經(jīng)貿(mào)和金融活動對少數(shù)幾種貨幣的依賴。

　�。�8）進一步完善對資本流動的監(jiān)測和調(diào)控，防范和化解外部風險，確保國家金融和經(jīng)濟安全。

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　　作者為中國人民銀行副行長、國家外匯管理局局長，來源：《比較》2004年總第15期。

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