「內容提要」20世紀60年代，國際社會支持中國恢復聯(lián)合國席位的力量日益增加，為了阻止中國進入聯(lián)合國，美國搬出外蒙古問題，企圖通過讓外蒙古進入聯(lián)合國這一“迂回”手法，達到保護國民黨席位的目的。在策劃該計劃的過程中，美蔣發(fā)生了激烈爭吵。經過數輪討價還價，美蔣最終達成妥協(xié)，從而為外蒙古進入聯(lián)合國打開了方便之門。

　　「關鍵詞」美蔣關系/外蒙古/聯(lián)合國代表權/蒙古史

　　20世紀60年代，在蒙古人民共和國（以下簡稱“外蒙古”）進入聯(lián)合國問題上，美蔣發(fā)生過激烈的爭吵，這是學界幾乎沒有提及的問題。本文依據美國國務院解密的檔案材料，揭示美蔣圍繞這一問題討價還價的全過程。

　　一、為阻止中國恢復聯(lián)合國席位拉選票，美國提出讓外蒙古加入聯(lián)合國

　　自20世紀60年代初開始，美國在中國聯(lián)合國代表權問題上的政策受到了極大挑戰(zhàn)。國際社會特別是美國的一些盟國紛紛要求美國正視中國的代表權問題。這表明自50年代以來美國以“擱置討論”的方式阻撓中國恢復席位的企圖已經行不通。（注：“擱置討論”又稱“拖延”策略。自新中國成立至1961年9月，在美國的操縱下，聯(lián)合國對中華人民共和國代表權問題一直不予討論。）[1]（Doc.8）迫于時局的壓力，肯尼迪政府不得不策劃新的對策。

　　1961年7月29日，白宮舉行“中國代表權和外蒙古申請聯(lián)合國代表權問題”的專題討論會。與會代表討論了兩個方案：一是國務卿臘斯克提出的“重要問題”提案，另一個是瑞典等國家提出的“研究委員會”議案，即成立一個專門的委員會對中國代表權問題進行研究。助理國務卿克里夫蘭反對瑞典的方案，理由是國民黨對該方案非常敏感，擔心該委員會的成員國組成對國民黨不利。臘斯克也不主張采用這一做法，他認為，“重要問題”的提法才是最好的策略，因為它為美國提供了一個合理的機會。臘斯克向肯尼迪分析了“重要問題”方案的優(yōu)點：“從美國的利益和給聯(lián)合國帶來的可能危害來看，中國代表權本身就是一個‘重要問題’，有些政府承認了中共政權但并不想讓它進入聯(lián)合國，它們很可能會投北平的反對票�！痹谂D斯克的說服下，肯尼迪最終接受了“重要問題”方案。他說，既然“擱置討論”策略已沒有出路，現在只有操辦“重要問題”方案，爭取獲勝。肯尼迪指出：“有些友好國家如尼日利亞、巴基斯坦和英國等聲稱他們不會投美國的票，日本也說美國不會贏，但我們必須證明自己不會被擊敗�！盵1]（Doc.44）

　　美國所說的“重要問題”是指，任何有關中國代表權問題的解決，都需要聯(lián)合國大會三分之二多數票通過。這是美國為了阻止中國進入聯(lián)合國而牽強附會地套用聯(lián)合國憲章第十八條第二款的結果。聯(lián)合國憲章第十八條第二款列出的“重要問題”指的是，“對于新會員國加入聯(lián)合國之準許，會員國之權利及特權之停止，會員國之除名應以到會及投票之會員國三分之二多數決定之”。中國代表權問題并不是憲章中指的那種“重要問題”，而純粹是一個程序問題。因為中國是聯(lián)合國的創(chuàng)始會員國，會員國資格早已解決了的�，F在的問題是由誰代表中國的問題。[2]（p190）美國曲改憲章的用意，無非是想以三分之一的少數票來阻撓中國恢復席位。

　　然而，即便如此，美國對聯(lián)大中的投票形勢仍感悲觀。為了獲得足夠的選票，肯尼迪政府打算采用“迂回”策略，即把中國聯(lián)合國代表權問題與外蒙古的席位問題聯(lián)系起來。美國的思路是這樣的：因為蘇聯(lián)刻意扶植蒙古國，而蘇聯(lián)把非洲毛里塔尼亞等國的席位與外蒙古的席位聯(lián)系起來，外蒙古被允許加入聯(lián)合國可以換取蘇聯(lián)支持毛里塔尼亞進入聯(lián)合國，一旦毛里塔尼亞的權利得到保證，美國可以輕松爭取非洲地區(qū)的大量選票來保住國民黨的席位；
反之，若毛里塔尼亞被拒之于聯(lián)合國門外，勢必惹怒非洲國家，那么美國無法保證“重要問題”議案的通過。[1]（Doc.44）美國的這一手法可謂用心良苦。

　　二、國民黨反對外蒙古進入聯(lián)合國，美國頻頻施壓

　　美國方面非常清楚，國民黨是不會承認外蒙古獨立的，為了防止國民黨在外蒙古席位問題上投否決票，就必須做通蔣介石的工作。在7月28日的白宮會議上，肯尼迪宣布放棄“擱置討論”方案后，就揚言要迫使國民黨在這一問題上做出讓步。他說：“美國的立場不會含糊，國民黨必須認識到事態(tài)的嚴重性，一旦在這一問題上失敗，美臺的處境一樣糟糕�！盵1]（Doc.45）

　　7月31日和8月1日，肯尼迪兩次會見國民黨“副總統(tǒng)”陳誠一行。在會談中，肯尼迪開門見山地指出：“倘若紅色中國進入聯(lián)合國，它將產生幾大后果：其一，對中華民國的國際地位以及國民黨與許多國家的雙邊關系產生消極影響；
其二，引起東南亞和其他地區(qū)的局勢惡化；
最后，當美國在東南亞與共產黨人對抗之際，中共在聯(lián)合國的勝利必然極大地助長他們的威望，損害美國在東南亞、巴基斯坦、伊朗和土耳其的地位和形勢。所以，美國現在關心的是兩國如何聯(lián)合起來，爭取勝利�！笨夏岬狭信e了即將背離美國的國家：巴基斯坦已經聲明，從1961年開始它將投中共的票，尼日利亞肯定會投美國的反對票，巴西也改變了態(tài)度�？夏岬险f，他知道國民黨不容易改變在外蒙古問題上的立場，但是，美國必須考慮這一問題對中華民國選票的影響。他安慰國民黨代表：“美國會對外蒙古問題采取較為靈活的做法，不會急于與它發(fā)展雙邊關系，只要國民黨也靈活對待這一問題，中華民國就得救了�！盵1]（Doc.46）

　　國民黨駐美“大使”葉公超問肯尼迪：“蔣總統(tǒng)想知道，美國與外蒙古建立關系的計劃，是純粹出于改善中華民國在聯(lián)合國的地位，還是另有所圖。”臘斯克解釋說：“蔣總統(tǒng)錯誤地認為，美國與外蒙古建立關系是承認北平的第一步。事實上，整個非洲社會對毛里塔尼亞的席位問題極度敏感。蘇聯(lián)把毛里塔尼亞與外蒙古聯(lián)系起來，這直接關系到十至十五張選票�！眹�民黨駐聯(lián)合國“代表”蔣廷黻說：“在毛里塔尼亞進入聯(lián)合國一事上，中華民國將采用棄權而不是否決票，這樣非洲國家會認為國民黨政府在保護它們�！笨夏岬喜毁澩�這樣做。他認為，棄權票太多對非洲國家的影響是無法估量的。[1]（Doc.46）

　　陳誠則斷然拒絕美國方面的建議。他氣憤地說：“外蒙古完全是蘇聯(lián)一手制造的，美國已在聯(lián)合國大會上宣布過外蒙古不是主權國家。作為自由世界的領導，美國政府應該知道，承認外蒙古勢必增加蘇聯(lián)和共產主義世界的威望�！笨夏岬戏瘩g道：“陳副總統(tǒng)作為一個軍人應該知道，向戰(zhàn)場發(fā)出命令固然容易，問題是怎樣去實現它。難道讓外蒙古進入聯(lián)合國還不如讓中共進去更好嗎？”陳誠堅定地說：“二者都不允許進去�！盵1]（Doc.46）

　　國民黨方面的強硬態(tài)度令美國無所適從。8月5日，美國政府各部門紛紛提出各式行動計劃。國際組織局建議，設法在安理會中讓毛里塔尼亞通過蘇聯(lián)這一關，然后對法屬非洲國家進行明確安排，得到它們在中國代表權問題上的肯定答案。但美國駐聯(lián)合國代表史蒂文森堅持要求把中國的席位看作“重要問題”，或成立一個研究委員會研究中國代表權問題。由于史蒂文森處在聯(lián)合國第一線，最了解聯(lián)合國的投票形勢，因此肯尼迪毫無其他辦法。他認為，美國只剩下一個選擇，那就是必須讓蔣介石在外蒙古問題上松口。[1]（Doc.58）

　　9月6日，肯尼迪給蔣介石寫了一封親筆信。他在信中說：“總統(tǒng)先生在8月26日的函件中稱，中華民國將行使否決權，阻止外蒙古和毛里塔尼亞進入聯(lián)合國，我對此表示非常失望。對外蒙古的席位投否決票，意味著臺灣將悲慘地離開聯(lián)合國……您知道，該問題對美國非常重要，美國政府將不惜以任何方式達到這一目的。”[1]（Doc.59）

　　然而，蔣介石并不買肯尼迪的賬。9月11日，他在給肯尼迪的回函中指出：“允許外蒙古獲得聯(lián)合國成員國資格，就等于向國際訛詐屈服。如果國民黨政府如此放棄道德立場，那么我們繼續(xù)留在聯(lián)合國，也無法彌補自己的損失�！盵1]（Doc.63）蔣介石的意思是，與其讓外蒙古進入聯(lián)合國，還不如中華民國退出聯(lián)合國。

　　看來，美國的勸說對蔣介石毫無作用。當天，臘斯克授權國務院給蔣介石發(fā)了一封近乎威脅的電報。電文稱：“如果國民黨決意要與舟同沉，而不愿在外蒙古問題上讓步，那么美國不負任何責任。一旦有必要，我們會發(fā)布聲明，表明美國已盡了最大努力，但國民黨仍然選擇了政治自殺�！彪娢闹肛焽�民黨越來越孤立于現實，聽不進盟友的任何建議，并要求國民黨打破神話，領導自己的人民保護其國際地位。[1]（Doc.63）

　　就在美蔣爭論不休之際，9月21日晚，聯(lián)合國大會指導委員會通過表決，同意將中華人民共和國代表權問題列入聯(lián)大討論議程。美國的“擱置討論”方案宣布破產。

　　局勢的發(fā)展令肯尼迪政府非常擔憂。9月29日，臘斯克與副國務卿麥克康納伊商討了國民黨處境的嚴重性。臘斯克指出：“倘若國民黨在外蒙古問題上的頑固立場導致它被趕出聯(lián)合國，那么臺灣島內的輿論肯定會大肆渲染，認為國民黨的蒙羞是由于美國缺乏努力�！迸D斯克認為，一旦出現這種情況，“我們除了斷絕與國民黨的關系外，別無其他選擇”。麥克康納伊認為，蔣介石會把美國的這一做法看作一種威脅。臘斯克說：“這本來就是威脅，我們必須這樣做�！盵1]（Doc.63）

　　讓肯尼迪政府感到欣慰的是，在聯(lián)大把中華人民共和國席位問題列入討論議程后，國民黨似乎有改變立場的跡象。10月2日，美國駐中華民國“大使”杜姆賴特向國務院報告了9月29日他與蔣介石的會談情況。杜姆賴特在電報中指出，蔣介石已表現出對美臺關系破裂的擔憂，希望找到折衷的解決辦法。杜姆賴特與蔣介石的談話是圍繞下列幾個關鍵問題進行的：

　　蔣介石（以下簡稱蔣）問：如果中華民國投外蒙古的否決票，美國會不會投贊成票，允許外蒙古進入聯(lián)合國？

　　杜姆賴特（以下簡稱杜）答：在這一點上，肯尼迪和臘斯克有權保持自己的行動自由。如果投贊成票能讓非洲國家滿意，并有助于中華民國在聯(lián)合國的形勢，那么美國會這樣做。

　　蔣：如果中華民國否決外蒙古加入聯(lián)合國，美國是否會發(fā)布“白皮書”批評國民黨？

　　杜：美國未必有批評國民黨的必要。

　　蔣：倘若中華民國投外蒙古的否決票，美國政府是否會重新考慮與它建立關系？

　　杜：可能會恢復試探性對話，但此類決定不會與中華民國的否決票有關。

　　蔣：假如中華民國以否決票阻止外蒙古進入聯(lián)合國，美國會斷絕與中華民國的關系嗎？

　　杜：美國從來沒有考慮過斷絕與中華民國的關系。但是，假如中華民國在聯(lián)合國失去席位，許多國家將承認北平政府，美國的國際地位和形象會因此受到嚴重損害。

　　蔣：如果國民黨不讓外蒙古進入聯(lián)合國而導致中共加入進去，那么美國政府是否認為臺灣當前的地位已不復存在，而變成了中共領土的一部分呢？

　　杜：美國的首要目標是防止這一現象發(fā)生，其最好方法當然是保住中華民國在聯(lián)合國的地位，但美國政策的有效實施還必須得到美國公眾的支持和世界輿論的理解。

　　蔣：在事先沒有與中華民國商量的情況下，美國就開始與外蒙古進行試探性會談，并在中共代表權問題上采取了某些行動，這是否表明美國政府會在外蒙古和中共問題上采取單獨行動？

　　杜：美國政府只進行了初步探討，但在外蒙古問題上仍存在一些分歧，在該問題上，美國將保留自由行動的權力。[1]（Doc.64）

　　10月4日，國民黨代理“外長”胡少昌告訴杜姆賴特，肯尼迪給蔣介石的函電在說服蔣介石不投外蒙古的否決票問題上起了很大作用。10月5日，國務院要求駐國民黨“大使館”轉告蔣介石，美、臺彌合分歧的交換條件是：國民黨放棄投外蒙古的否決票，美國不主動向外蒙古提出建立外交關系。[1]（Doc.66）

　　然而，蔣介石松動立場不是毫無條件的，他在“反共”問題上，不會輕易放棄一次與美國討價還價的機會。蔣介石對杜姆賴特說：“中華民國在外蒙古問題上來一個大轉彎，存在許多困難，因為立法院已通過議案，責令政府使用任何手段把外蒙古擋在聯(lián)合國之外。因此，他面臨說服內閣、武裝部隊和公眾的可怕任務。倘若處理不當，政府會遭受信任危機，臺灣軍隊的士氣會降到冰點，政府的意志和目標將消失殆盡�！笔Y介石認為，保持政府不從“反共到底”的政策上退下來非常重要，要解決這一問題，只有肯尼迪本人能幫助他度過難關。[1]（Doc.67）

　　10月6日，蔣介石向杜姆賴特清楚地提出了這一條件：要求肯尼迪總統(tǒng)發(fā)表公開聲明，重申美國對國民黨政府的支持，并保證使用包括安理會否決權在內的一切手段，(點擊此處閱讀下一頁)

　　阻止中共進入聯(lián)合國。當天，杜姆賴特在發(fā)給國務院的電報中，建議肯尼迪作出一個謹慎的“口頭聲明”，以解決這一困難。杜姆賴特認為：“在這種情況下，美國應破例讓步，設法滿足蔣介石的要求，否則國民黨將在外蒙古問題上有所動作�！盵1]（Doc.67）

　　7日清晨，總統(tǒng)安全事務助理邦迪通知臘斯克，說肯尼迪總統(tǒng)已經同意在記者招待會上發(fā)表一個聲明。當天，臘斯克授權杜姆賴特告訴蔣介石，國民黨的要求得到了肯尼迪和臘斯克的同情，并擬定在10月11日的記者招待會上發(fā)表如下聲明：“美國反對中共進入聯(lián)合國，支持國民黨政府的代表權。”但聲明刪除了原件中這樣一句話：“肯尼迪總統(tǒng)同時表明，美國的這一政策將一直保持下去�！绷硗�，肯尼迪不愿承諾在安理會中使用否決權阻止中共進入聯(lián)合國。肯尼迪認為，這樣做有害于美、臺的共同利益，因為“重要問題”提案需要更多的支持，因此，提及安理會否決權問題必然會影響這一提案的成功。[1]（Doc.68）

　　實際上，蔣介石這一條件恰恰是美國要避忌的，因為美國在聯(lián)合國的被動局面已不容作如此公開的保證。

　　可是，讓肯尼迪政府意想不到的是，蔣介石拒絕接受這種保證。10月10日，葉公超向美國轉達了國民黨的立場：其一，肯尼迪總統(tǒng)必須在記者招待會上涉及使用否決權阻止中共加入聯(lián)合國的內容；
其二，肯尼迪在聲明中不提及上述內容，中華民國將不會改變原來在外蒙古問題上的立場，即國民黨不惜以否決票阻止外蒙古進入聯(lián)合國；
其三，國民黨不想為難美國政府和肯尼迪總統(tǒng)，希望美國滿足國民黨的要求，以保全蔣總統(tǒng)和中華民國。為了換取美國的這一“聲明”，蔣介石也拋出了誘餌，聲稱國民黨一切準備就緒，一旦到了國民黨需要改變對外蒙古的立場之時，陳誠副總統(tǒng)將辭去職務，以安撫輿論的責難。當天下午，葉公超又收到陳誠的電報，電報要求葉公超向白宮解釋，國民黨在外蒙古問題上的立場與肯尼迪的態(tài)度無關，國民黨對美國仍然是友誼加尊敬。電報還請求肯尼迪推遲原定于10月11日在記者招待會上的發(fā)言，原因是肯尼迪準備的發(fā)言內容不足以改變中華民國政府的窘境。[1]（Doc.70）

　　國民黨的要求使美國方面非常惱怒。國務院要求杜姆賴特告訴蔣介石，美國對國民黨的要求已失去了耐心。當天，臘斯克在給肯尼迪的備忘錄中陳述了聽從蔣介石要求的弊端：第一，如此聲明勢必造成這樣一種假象：美國在聯(lián)合國的建議未獲得所需要的支持，從而使聯(lián)合國中出現一種“美國失敗主義”的氣氛；
第二，聲明以安理會否決權阻止紅色中國進入聯(lián)合國，會嚴重損害美國正在擬議中的“重要問題”提案，而且排除了其他國家贊成“研究委員會”提案的可能性，很多國家不會把它看成一個嚴肅且富有建設性的研究方案，而認為美國仍在玩“擱置討論”的把戲；
第三，這種表態(tài)是空洞的姿態(tài)，因為國民黨同樣具有否決權。更重要的是，它將暗示聯(lián)大中已經出現了“快步舞”（即打算接納中華人民共和國）。[1]（Doc.70）臘斯克的意思很清楚，國民黨要求美國作此類保證是有意牽制美國，斷掉美國的后路。

　　三、美蔣達成妥協(xié)，外蒙古進入聯(lián)合國

　　聯(lián)合國的局勢發(fā)展不容等待，10月11日，肯尼迪政府決定采取折衷措施。當天，邦迪通知中央情報局駐臺北站站長克萊恩，肯尼迪準備給蔣介石以秘密安撫：如果有必要，美國將行使否決權阻止中共進入聯(lián)合國。但邦迪特別交代兩點：首先，這一保證必須絕對保密，一旦泄漏給美國公眾，將產生嚴重的后果。他建議通過最可靠的人士向蔣介石傳達這一信息，最好由正返臺述職的葉公超來完成這一任務。其次，肯尼迪總統(tǒng)并沒有承諾在任何條件下都使用否決權，例如，就誰有資格代表中國的“資格證”（credential）方案進行表決時，美國不可能行使否決權，因此，否決權不是蔣介石所說的萬靈藥。[1]（Doc.71）實際上，邦迪的這一指示明確了美國的政策底線，即在不得已的情況下，美國也會考慮讓新中國進入聯(lián)合國。可見，美國在這一問題上大勢已去。

　　10月17日，蔣介石終于接受了肯尼迪的秘密保證。蔣介石說，他“對肯尼迪的決定非常欣賞”，承諾“由他承擔國民黨政府在外蒙古加入聯(lián)合國問題上投棄權票的一切責任”，并要求美國也在投票中棄權。[1]（Doc.74）

　　然而，肯尼迪與蔣介石的秘密交易引起了不大不小的麻煩。駐聯(lián)合國代表史蒂文森對白宮的保證進行了猛烈抨擊，并揚言要辭職。10月18日，史蒂文森向臘斯克提交一份備忘錄，他在該備忘錄中強烈反對肯尼迪發(fā)表“公開”聲明。他稱：“沒有比此時選擇這種聲明更愚蠢了，它會給我們請求成立‘研究委員會’的良好愿望帶來災難，其他國家肯定會將這一聲明理解為美國不再接受其他形式的方案，又在玩拖延策略的把戲。”邦迪也覺得發(fā)表這種聲明有不妥之處。他擔心，蔣介石會把保證誤解為無條件擔保。但是，臘斯克無視這些意見，責令國務院不予理睬。[1]（Doc.75）

　　美臺交易的達成為外蒙古進入聯(lián)合國掃清了障礙，同時為“重要問題”方案爭取非洲國家的選票創(chuàng)造了條件。10月25日，聯(lián)合國安理會以9票贊成，0票反對和1票棄權推薦外蒙古進入聯(lián)合國。其中，美國棄權，國民黨沒有參加投票。27日，聯(lián)合國大會通過1630號決議，接納外蒙古加入聯(lián)合國。[1]（Doc.75）

　　外蒙古問題解決后，美國開始操辦“重要問題”議案。12月1日，聯(lián)合國大會對中華人民共和國的代表權問題進行公開辯論。這是自50年代初以來聯(lián)合國大會第一次辯論中國代表權議案。辯論開始后，史蒂文森大肆誣蔑和指責中國共產黨侵略朝鮮、越南和西藏，企圖阻撓中國恢復聯(lián)合國席位。在此次會上，美國伙同澳大利亞、哥倫比亞、意大利及日本提出一個草議案，決定任何改變中國代表權的建議皆為“重要問題”。12月15日，聯(lián)合國就三個提案進行表決。第一個是蘇聯(lián)提出的驅逐國民黨、接納中華人民共和國的提案，以48票同意、37票反對、19票棄權未獲通過。第二個是關于讓中華人民共和國和國民黨同時擁有席位的提議，以45票同意、30票反對、29票棄權遭到否決。最后，美國的“重要問題”提案以61票贊成、34票反對和7票棄權得以通過。[1]（Doc.75）這樣，美國利用新的策略暫時贏得了喘息機會。

　　四、結論

　　1961年外蒙古進入聯(lián)合國以前，它的地位問題一直是一個敏感話題。中國政府也一直不承認它的合法性。無疑，蒙古民主共和國是蘇聯(lián)扶植起來的，但是從60年代美蔣交易的內幕看，美國和蔣介石在外蒙古最終作為獨立國家進入聯(lián)合國的問題上扮演了不光彩的角色。蔣介石為了保住國民黨在聯(lián)合國的席位，不惜犧牲原則與美國做交易。這一歷史事實應該得到澄清。

　　「參考文獻」

　　[1]Foreign Relations of the United States（FRUS），1961-1963：Vol.22[Z].Washington，1996.

　　[2]謝顯益。中國外交史——中華人民共和國時期（1949-1979）[M].鄭州：河南人民出版社，1988.

　　「作者簡介」唐小松（1966-），男，湖南安仁人，廣東外語外貿大學法學院外交學系、國際問題研究所副教授，法學博士，主要從事中美外交研究。廣東外語外貿大學法學院外交學系、國際問題研究所，廣東廣州510420

　　來源：《史學月刊》2003年第1期

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