國務(wù)院出臺(tái)的《國務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)支持和引導(dǎo)個(gè)體私營等非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干意見》（簡稱“意見”）以國家政策的形式，把非公有制經(jīng)濟(jì)與公有制經(jīng)濟(jì)放在一個(gè)平等的發(fā)展平臺(tái)上，落實(shí)了促進(jìn)非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本政策。根據(jù)憲法規(guī)定，社會(huì)主義公有制經(jīng)濟(jì)是國家經(jīng)濟(jì)制度的基礎(chǔ)和主體，但它并不排斥其他非主體經(jīng)濟(jì)所有制的合法存在�，F(xiàn)階段，除了全民所有制和勞動(dòng)群眾集體所有制經(jīng)濟(jì)之外，我國還存在著個(gè)體經(jīng)濟(jì)、私營經(jīng)濟(jì)和“三資”企業(yè)等多樣化的非公有制經(jīng)濟(jì)形式，形成了以公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的基本經(jīng)濟(jì)制度。為了正確理解“意見”的基本精神與實(shí)施途徑，有必要分析非公有制經(jīng)濟(jì)在憲法規(guī)范上的地位及其變化過程，為推動(dòng)非公有制經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供充分的憲法基礎(chǔ)。

　　一．非公有制經(jīng)濟(jì)憲法地位的規(guī)范變遷

　　自現(xiàn)行憲法頒布以來，規(guī)定非公有制經(jīng)濟(jì)憲法地位的條款經(jīng)歷了三次修改，成為憲法規(guī)范體系中變化最多的條款。透過非公有制經(jīng)濟(jì)憲法規(guī)范的變化過程，我們可以了解國家對非公有制經(jīng)濟(jì)的理念與政策的變化，可以分析社會(huì)變革中憲法與社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)之間的內(nèi)在關(guān)系。

　　1982年憲法第11條規(guī)定：“在法律規(guī)定范圍內(nèi)的城鄉(xiāng)勞動(dòng)者個(gè)體經(jīng)濟(jì)，是社會(huì)主義公有制經(jīng)濟(jì)的補(bǔ)充。國家保護(hù)個(gè)體經(jīng)濟(jì)的合法的權(quán)利和利益”。這是建國后我國憲法上第一次出現(xiàn)的個(gè)體經(jīng)濟(jì)合法性的表述，使長期以來飄搖不定的個(gè)體經(jīng)濟(jì)獲得了憲法地位。但是，當(dāng)時(shí)的憲法條款對個(gè)體經(jīng)濟(jì)的保護(hù)是不全面的，仍保留著封閉和不確定的規(guī)范，如與公有制相對應(yīng)的非公有制經(jīng)濟(jì)范圍只限于個(gè)體經(jīng)濟(jì)，其憲法上的地位是“補(bǔ)充”，仍處于公有制經(jīng)濟(jì)的從屬地位。第2款規(guī)定“國家通過行政管理，指導(dǎo)、幫助和監(jiān)督個(gè)體經(jīng)濟(jì)”，為個(gè)體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展限定了嚴(yán)格的范圍，保留著濃厚的行政管理色彩。

　　1988年4月修改憲法時(shí)，根據(jù)國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，在原有條款的基礎(chǔ)上增加了第3款，規(guī)定：國家允許私營經(jīng)濟(jì)在法律規(guī)定范圍內(nèi)存在和發(fā)展。私營經(jīng)濟(jì)是社會(huì)主義公有制經(jīng)濟(jì)的補(bǔ)充。國家保護(hù)私營經(jīng)濟(jì)的合法的權(quán)利和利益，對私營經(jīng)濟(jì)實(shí)行引導(dǎo)、監(jiān)督和管理“。這一規(guī)定成了憲法修正案第1條，從憲法規(guī)范角度擴(kuò)大了憲法保護(hù)的非公有制經(jīng)濟(jì)范圍，從個(gè)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展到規(guī)模較大的私營經(jīng)濟(jì)，使私營經(jīng)濟(jì)的存在正式獲得憲法的認(rèn)可。修憲以前，社會(huì)生活中私營經(jīng)濟(jì)只能以隱蔽的形式存在，特別是1984年以后出現(xiàn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，客觀上造成了憲法規(guī)范與經(jīng)濟(jì)生活之間的沖突。根據(jù)中共中央書記處農(nóng)村政策研究組的調(diào)查，1984年參加新經(jīng)濟(jì)聯(lián)合體的農(nóng)戶占3。2%，專業(yè)戶占3。5%，個(gè)體商業(yè)戶占4。4%。其中，雇工經(jīng)營的新經(jīng)濟(jì)聯(lián)合體占聯(lián)合體總數(shù)的51%，每個(gè)聯(lián)合體平均雇工7。9%。[2]到了1987年底，全國私營企業(yè)22。5萬戶，雇工360。7萬人。同年的6月15日，國務(wù)院公布了《中華人民共和國私營企業(yè)暫行條例》，進(jìn)一步明確了私營經(jīng)濟(jì)在社會(huì)生活中的地位，確認(rèn)了私營企業(yè)主從階層中分化的客觀事實(shí)。但這次修憲仍沒有完成有關(guān)私營經(jīng)濟(jì)憲法規(guī)范的開放性與調(diào)整性任務(wù)，只是完成了部分政策調(diào)整的任務(wù)，在憲法規(guī)范層面仍保留著一定的封閉性因素，如國家對私營經(jīng)濟(jì)合法性的認(rèn)定是以“允許”的方式進(jìn)行的，管理方式是“引導(dǎo)、監(jiān)督和管理”，缺乏主動(dòng)性與自律性管理理念，發(fā)展非公有制經(jīng)濟(jì)的動(dòng)力機(jī)制呈現(xiàn)出單向性。

　　1999年通過的憲法修正案第16條對原憲法條款第11條內(nèi)容又進(jìn)行了修改，在原條文第1款規(guī)定“個(gè)體經(jīng)濟(jì)”后增加規(guī)定“私營經(jīng)濟(jì)等非公有制”的形式，把”個(gè)體經(jīng)濟(jì)是社會(huì)主義公有制的補(bǔ)充“修改為”在法律規(guī)定范圍內(nèi)的個(gè)體經(jīng)濟(jì)、私營經(jīng)濟(jì)等非公有制經(jīng)濟(jì)，是社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的重要組成部分“，并規(guī)定“國家保護(hù)個(gè)體經(jīng)濟(jì)、私營經(jīng)濟(jì)的合法的權(quán)利和利益”，進(jìn)一步簡化了憲法條文的文字表述。但從憲法規(guī)范角度看，對非公有制經(jīng)濟(jì)的憲法地位與國家保護(hù)的非公有制經(jīng)濟(jì)范圍并不一致，規(guī)范表述上只有個(gè)體經(jīng)濟(jì)、私營經(jīng)濟(jì)成為國家保護(hù)的對象，而非公有制經(jīng)濟(jì)體系中屬于“等”字范圍的部分并沒有得到規(guī)范的明確確認(rèn)。如按照憲法修正案第16條，外資企業(yè)雖成為非公有制經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，但不屬于國家明確保護(hù)的范圍，使其憲法地位處于不確定狀態(tài)。這一規(guī)范上的缺陷通過2004年通過的憲法修正案第21條得到了完善。

　　2004年憲法修正案對憲法第11條又進(jìn)行了第三次修改，將憲法11條第2款修改為：“國家保護(hù)個(gè)體經(jīng)濟(jì)、私營經(jīng)濟(jì)等非公有制經(jīng)濟(jì)的合法的權(quán)利和利益。國家鼓勵(lì)、支持和引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，并對非公有制經(jīng)濟(jì)依法實(shí)行監(jiān)督和管理”，形成了憲法修正案第21條。[3]通過對同一條款的三次修改，非公有制經(jīng)濟(jì)的憲法地位最終得到了比較完整的確認(rèn)，并為其他法律、法規(guī)進(jìn)一步把非公有制經(jīng)濟(jì)憲法地位具體化提供了統(tǒng)一的基礎(chǔ)。

　　二．非公有制經(jīng)濟(jì)憲法規(guī)范的構(gòu)成

　　在我國，非公有制經(jīng)濟(jì)憲法規(guī)范條款包括：1999年修改憲法后形成的憲法修正案第16條；
2004年憲法修改后形成的憲法修正案第21條；
憲法第33條規(guī)定的平等原則；
憲法修正案第22條規(guī)定的“公民的合法的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯。國家依照法律規(guī)定保護(hù)公民的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)和繼承權(quán)”等條款。這些非公有制經(jīng)濟(jì)地位的憲法規(guī)范，是國家制定有關(guān)非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的法律或政策的基本依據(jù)。國務(wù)院頒布的《意見》，作為國家指導(dǎo)性政策和指導(dǎo)性目錄，是憲法修正案第16條和第21條精神的具體化。這里主要以修正案第16條和第21條的規(guī)范結(jié)構(gòu)為例說明非公有制經(jīng)濟(jì)憲法規(guī)范的構(gòu)成。

　　在非公有制經(jīng)濟(jì)性質(zhì)上，憲法修正案第16條以憲法規(guī)范的形式明確了非公有制經(jīng)濟(jì)的性質(zhì)，即“法律規(guī)定范圍內(nèi)的個(gè)體經(jīng)濟(jì)、私營經(jīng)濟(jì)等非公有制經(jīng)濟(jì)，是社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的重要組成部分”，從規(guī)范的層面規(guī)定了非公有制經(jīng)濟(jì)在國家基本經(jīng)濟(jì)制度中的地位。作為社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)重要組成部分的非公有制經(jīng)濟(jì)已不是處于“補(bǔ)充”地位的附屬性經(jīng)濟(jì)形態(tài)，在法律上同公有制經(jīng)濟(jì)處于平等地位，平等參與市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。與這種地位相適應(yīng)，從事非公有制經(jīng)濟(jì)的人員，包括民營科技企業(yè)的創(chuàng)業(yè)人員和技術(shù)人員、受聘于外資企業(yè)的管理技術(shù)人員、個(gè)體戶、私營企業(yè)主中介組織的從業(yè)人員等社會(huì)階層，成為中國特色社會(huì)主義事業(yè)的建設(shè)者，同時(shí)獲得政治上的地位和法律上的合法地位。憲法對非公有制經(jīng)濟(jì)身份的“正名”反映了憲法作為國家行動(dòng)綱領(lǐng)的功能，同時(shí)體現(xiàn)了憲法對經(jīng)濟(jì)制度價(jià)值判斷標(biāo)準(zhǔn)的變化。

　　在非公有制經(jīng)濟(jì)主體范圍上，修正案第21條把原來?xiàng)l文中的“個(gè)體經(jīng)濟(jì)、私營經(jīng)濟(jì)”修改為“個(gè)體經(jīng)濟(jì)、私營經(jīng)濟(jì)等非公有制經(jīng)濟(jì)”，以“等”字表示非公有制經(jīng)濟(jì)不僅僅限于個(gè)體經(jīng)濟(jì)和私營經(jīng)濟(jì)，還包括外商投資企業(yè)等經(jīng)濟(jì)形式，既規(guī)定非公有制經(jīng)濟(jì)的主體部分，同時(shí)為通過憲法解釋進(jìn)一步擴(kuò)大非公有制經(jīng)濟(jì)的范圍，賦予未來可能出現(xiàn)的新的經(jīng)濟(jì)主體獲得憲法地位留下了必要空間。在我國的憲法文本中“等”字一般用于表示列舉未盡事項(xiàng)，為憲法規(guī)范適應(yīng)社會(huì)發(fā)展提供了靈活的規(guī)范基礎(chǔ)�！暗取弊值挠梅ū容^集中的條文是憲法序言第6段、憲法修正案第15條、憲法第8條第2款、憲法第9條第2款、憲法第46條第2款、憲法第48條、憲法第89條（8項(xiàng)）、憲法第107條第1款、憲法第111條第2款、憲法第122條第1款、憲法第124條第1款、憲法第130條第1款等。凡是用等字的規(guī)范主要分未來指向性條款和難以詳細(xì)列舉的條款。在憲法修正案第21條中，除個(gè)體經(jīng)濟(jì)和私營經(jīng)濟(jì)外，非公有制經(jīng)濟(jì)還包括哪些內(nèi)容，仍是需要從憲法規(guī)范層面解決的問題。當(dāng)出現(xiàn)新的非公有制經(jīng)濟(jì)類型并需要給予憲法保護(hù)時(shí)，應(yīng)通過立法或憲法解釋等形式賦予其明確的憲法基礎(chǔ)，擴(kuò)大憲法保護(hù)非公有制經(jīng)濟(jì)的范圍。

　　在非公有制經(jīng)濟(jì)憲法保護(hù)主體上，憲法修正案第21條中明確了對非公有制經(jīng)濟(jì)的保護(hù)義務(wù)的主體是國家。在我國的憲法文本中“國家”是出現(xiàn)頻率最高的詞匯之一[4]，在不同的憲法條文中具有不同的內(nèi)涵，需要從具體憲法條文的特點(diǎn)出發(fā)確定國家的具體內(nèi)涵。本條中的國家首先表現(xiàn)為負(fù)有保護(hù)非公有制經(jīng)濟(jì)義務(wù)的國家機(jī)關(guān)，即國家立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)在職權(quán)的行使過程中保護(hù)非公有制經(jīng)濟(jì)的合法的權(quán)利和利益。根據(jù)憲法規(guī)定，國家機(jī)關(guān)依法保護(hù)非公有制經(jīng)濟(jì)是一種法律義務(wù)，體現(xiàn)了維護(hù)國家基本經(jīng)濟(jì)制度的要求。如行使立法權(quán)時(shí)，不得制定公有制經(jīng)濟(jì)與非公有制經(jīng)濟(jì)處于不平等地位的法律或規(guī)范；
行政機(jī)關(guān)進(jìn)行行政行為時(shí)不得侵犯非公有制經(jīng)濟(jì)合法的權(quán)利與利益；
審判機(jī)關(guān)必須貫徹平等原則，平等保護(hù)公有制與非公有制經(jīng)濟(jì)，不得歧視非公有制經(jīng)濟(jì)等。從保護(hù)主體看，國務(wù)院公布的“意見”是最高國家行政機(jī)關(guān)積極落實(shí)憲法規(guī)范和精神的具體表現(xiàn)。應(yīng)從憲法文本中規(guī)定的國家概念來理解非公有制經(jīng)濟(jì)的保護(hù)主體，不能把國家承擔(dān)的義務(wù)通過具體部門或地方政府層層“承包”，影響國家政策的統(tǒng)一性與權(quán)威性。

　　在非公有制經(jīng)濟(jì)的保護(hù)方式上，隨著憲法對非公有制經(jīng)濟(jì)理念的變化，國家保護(hù)政策上也有了變化。根據(jù)憲法修正案第21條的規(guī)定，國家對非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展采取鼓勵(lì)、支持和引導(dǎo)的政策。憲法規(guī)范上出現(xiàn)的不同表述反映了國家對非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的理念與政策的變化。如引導(dǎo)是指為社會(huì)主義公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)的方向發(fā)展；
監(jiān)督是指國家要求非公有制經(jīng)濟(jì)在法律規(guī)定范圍內(nèi)活動(dòng)，保護(hù)范圍僅限于合法的權(quán)利；
管理是指國家工商行政管理部門依法對非公有制經(jīng)濟(jì)的生產(chǎn)和具體的經(jīng)營活動(dòng)提供服務(wù)。在非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策上，引導(dǎo)、鼓勵(lì)和支持是一種更積極、主動(dòng)的規(guī)范表述，有助于發(fā)展基本經(jīng)濟(jì)制度。

　　三．非公有制經(jīng)濟(jì)憲法規(guī)范的實(shí)現(xiàn)方式與“意見”的意義

　　憲法規(guī)范對非公有制經(jīng)濟(jì)地位的規(guī)定是具有法律效力的獨(dú)立的規(guī)范體系，本身具有直接的效力。國家機(jī)關(guān)的活動(dòng)和規(guī)范性文件不得同憲法規(guī)范的要求相抵觸。由于憲法規(guī)范具有高度的概括性與原則性，其效力的發(fā)揮往往通過下位規(guī)范或政策性規(guī)定來體現(xiàn)。

　　從性質(zhì)上看，筆者認(rèn)為，“非公36條“作為國務(wù)院頒布的“意見”，并不屬于法律規(guī)范體系，因?yàn)楦鶕?jù)《行政法規(guī)制定程序條例》，行政法規(guī)的名稱一般稱“條例”、“規(guī)定”與“辦法”等，根據(jù)授權(quán)制定的行政法規(guī)一般稱為暫行條例或者暫行規(guī)定。同時(shí)，行政法規(guī)的制定具有嚴(yán)格的程序，需要遵循立法法確定的立法原則，符合憲法和法律。但作為“意見”，規(guī)范層面的效力是不確定的，不具有法律效力，不宜直接以憲法規(guī)定為基礎(chǔ)，而以相關(guān)的法律、法規(guī)的規(guī)定為基礎(chǔ)。因?yàn)�，根�?jù)法治原則，國務(wù)院的所有規(guī)范性文件，不得同法律、法規(guī)相抵觸。因此，以“意見”的形式直接把憲法規(guī)范內(nèi)容進(jìn)行具體化并不是規(guī)范化的表現(xiàn)形式。

　　從內(nèi)容上看，“意見”列舉了國務(wù)院支持和引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的36條措施，其核心的內(nèi)容是：消除影響非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的體制性障礙，確立平等的市場主體地位，實(shí)現(xiàn)公平競爭；
改進(jìn)和加強(qiáng)政府監(jiān)督管理和服務(wù)。為了實(shí)現(xiàn)憲法確立的公有制與非公有制法律上的平等地位，“意見”要求貫徹平等市場準(zhǔn)入，實(shí)現(xiàn)公平待遇原則，明確要求“允許非公有資本進(jìn)入法律法規(guī)未禁入的行業(yè)和領(lǐng)域“。為了消除規(guī)范層面出現(xiàn)的不平等現(xiàn)象，“意見”要求國家有關(guān)部門與地方人民政府要盡快完成清理和修訂限制非公有制經(jīng)濟(jì)市場準(zhǔn)入的法規(guī)、規(guī)章和政策性規(guī)定工作等。另外，“意見”以“允許”的方式規(guī)定非公有制經(jīng)濟(jì)可以進(jìn)入壟斷行業(yè)、公用事業(yè)、社會(huì)事務(wù)領(lǐng)域、進(jìn)入金融服務(wù)業(yè)與國防科技工業(yè)建設(shè)領(lǐng)域等。對非公有制經(jīng)濟(jì)參與國有經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和國有企業(yè)重組、參與西部大開發(fā)等方面“意見”以鼓勵(lì)的方式作出了具體規(guī)定。[5]

　　從效力上看，國務(wù)院以“意見”的形式公布的規(guī)范只是一種政策的宣示，在實(shí)踐中起到政策性調(diào)整作用，不發(fā)生嚴(yán)格的法律效力。從憲法與法律、法規(guī)之間的效力等級看，除法律外的其他規(guī)范性文件一般不得直接以憲法為基礎(chǔ)，履行將憲法內(nèi)容具體化的義務(wù)，否則會(huì)導(dǎo)致合法性與合憲性之間界限的混亂，使合憲性審查處于不確定狀態(tài)。因此，如何將憲法規(guī)范上的非公有制經(jīng)濟(jì)地位“具體化”是涉及憲法效力的重要問題。這里講的“具體化”應(yīng)符合憲法規(guī)范實(shí)現(xiàn)的基本要求與形式，是一種憲法規(guī)范實(shí)現(xiàn)的方式。國務(wù)院作為行使最高行政管理權(quán)的機(jī)關(guān)，可以發(fā)布具有普遍約束力其他行政規(guī)范性文件，其具體的名稱由《國家行政機(jī)關(guān)公文處理辦法》作出具體規(guī)定。根據(jù)《處理辦法》第2條的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)的公文（包括電報(bào)），是行政機(jī)關(guān)在行政管理過程中所形成的具有法定效力和規(guī)范體式的公務(wù)文書；
第3條列舉的公文種類12項(xiàng)都有明確的解釋，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　但“意見”并沒有包括在12項(xiàng)之中。在12項(xiàng)中與“意見”形式相類似的公文形式是“指示”，即適用于對下級機(jī)關(guān)布置工作，闡明工作活動(dòng)的指導(dǎo)原則。至于行政機(jī)關(guān)的行政公文是否都具有“法定效力”是值得進(jìn)一步探討的問題。首先需要明確“法定效力”的性質(zhì)與范圍，并確定每一種公文形式表現(xiàn)“法定效力”形式與特點(diǎn)，不能籠統(tǒng)地規(guī)定行政機(jī)關(guān)的公文具有“法定效力”。另外，即使有“法定效力”，也不能由國務(wù)院辦公廳作出規(guī)定。如把“意見”和“指示”作為具有等同性質(zhì)的國務(wù)院公文，“意見”對非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展提出的措施可以解釋為“對下級機(jī)關(guān)布置工作，闡明工作活動(dòng)的指導(dǎo)原則”，約束一切國家行政機(jī)關(guān)的活動(dòng)。但這種“約束”并不具有嚴(yán)格的法律效力，并且約束的對象僅限于行政機(jī)關(guān)系統(tǒng)，不能約束立法機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)活動(dòng)。從法律規(guī)范的效力等級看，包括“意見”在內(nèi)的其他行政規(guī)范性文件效力低于憲法、法律、法規(guī)和規(guī)章。

　　從非公有制經(jīng)濟(jì)憲法規(guī)范具體化的過程看，通過“意見”把對非公有制經(jīng)濟(jì)的保護(hù)具體化存在著效力和調(diào)整方式不確定性問題�！耙庖姟痹诎l(fā)展非公有制經(jīng)濟(jì)方面的積極功能在于，以“允許“、”鼓勵(lì)“、”支持“等形式提出了發(fā)展非公有制經(jīng)濟(jì)的36條政策，并提出了具體的實(shí)現(xiàn)方式。但與憲法規(guī)范的關(guān)系上，“意見”規(guī)定的某些內(nèi)容也存在著不協(xié)調(diào)之處。主要有：（1）非公有制經(jīng)濟(jì)已成為明確的憲法規(guī)范的內(nèi)容，國家行政機(jī)關(guān)沒有必要也不應(yīng)該把憲法上明確規(guī)定的內(nèi)容重新確認(rèn)�！耙庖姟敝械摹拔覈鴤�(gè)體、私營經(jīng)濟(jì)等非公有制經(jīng)濟(jì)已經(jīng)成為社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的重要組成部分和促進(jìn)社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展的重要力量”的表述似有重新確立非公有制經(jīng)濟(jì)地位之嫌；
（2）“意見”以“鼓勵(lì)、支持和引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展------”作為發(fā)展非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策目標(biāo)也與憲法規(guī)范的效力不協(xié)調(diào)。如前所述，“鼓勵(lì)”、“引導(dǎo)”和“支持”在憲法文本上已不是政策性規(guī)范，已成為憲法規(guī)范的一部分，無須把憲法規(guī)范重新表述為一種政策性語言；
（3）“意見”以“允許”的方式，規(guī)定了許多放寬非公有制經(jīng)濟(jì)市場準(zhǔn)入的內(nèi)容，有些內(nèi)容明顯是需要由法律規(guī)范規(guī)定的，有些是通過法律修改來規(guī)定的，也有一些內(nèi)容涉及到其他國家機(jī)關(guān)權(quán)限范圍的問題。比如，非公有資本進(jìn)入壟斷行業(yè)和領(lǐng)域的問題，涉及到一系列復(fù)雜的法律調(diào)整問題；
又如非公有資本進(jìn)入國防科技工業(yè)建設(shè)領(lǐng)域與國有企業(yè)重組等問題更是具有重大政策調(diào)整和法律修改問題。僅僅以具有非規(guī)范性文件性質(zhì)的“意見“的形式對涉及到重大法律修改或政策調(diào)整問題作出規(guī)定有可能引發(fā)不同規(guī)范之間的沖突。

　　四．保護(hù)非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展與憲法解釋功能

　　保護(hù)非公有制經(jīng)濟(jì)是憲法規(guī)定的國家基本經(jīng)濟(jì)制度，具有明確的憲法規(guī)范基礎(chǔ)。因此，今后建立保護(hù)非公有制經(jīng)濟(jì)的法律體系或制定政策時(shí)必須以憲法規(guī)范為基礎(chǔ)，并積極運(yùn)用憲法解釋制度完成具體化的任務(wù)。

　　首先，要完整地理解非公有制經(jīng)濟(jì)憲法規(guī)范的體系。有關(guān)非公有制經(jīng)濟(jì)的憲法規(guī)范是統(tǒng)一的，應(yīng)從目的論的角度認(rèn)識(shí)和運(yùn)用憲法規(guī)范。經(jīng)過三次修改，有關(guān)非公有制經(jīng)濟(jì)的憲法規(guī)范相對完善，為法律體系的建立提供了統(tǒng)一的基礎(chǔ)。如前所述，非公有制經(jīng)濟(jì)憲法規(guī)范是統(tǒng)一的整體，并不僅僅指21條修正案，還包括市場經(jīng)濟(jì)地位的確立、以公有制為主體，多種所有制并存的基本經(jīng)濟(jì)制度的形成、憲法對私人財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)等因素。

　　其次，以憲法規(guī)范為基礎(chǔ)，建立保護(hù)非公有制經(jīng)濟(jì)的完整的法律體系。目前，急需的工作是清理和修訂與憲法規(guī)范相抵觸的法律、法規(guī)，消除體制性障礙。根據(jù)憲法規(guī)范效力最高性原則，凡與憲法相抵觸的法律、法規(guī)和其他規(guī)范性文件是無效的，如繼續(xù)適用可能違憲的法律、法規(guī)會(huì)對當(dāng)事人的權(quán)利造成侵害，同時(shí)破壞法律體系的統(tǒng)一性。如法律、法規(guī)的修改工作跟不上，就無法改變現(xiàn)實(shí)中存在的限制非公有制經(jīng)濟(jì)的體制性問題，憲法規(guī)定的公有制經(jīng)濟(jì)與非公有制經(jīng)濟(jì)平等的原則得不到有效實(shí)現(xiàn)，不利于發(fā)展非公有制經(jīng)濟(jì)。如目前非公有制經(jīng)濟(jì)在市場準(zhǔn)入和投資等方面存在著許多體制性限制，靠政策的調(diào)整或以“意見”的形式難于解決體制的障礙問題。這種體制問題中既存在程序性的規(guī)范問題，也存在實(shí)體性規(guī)范問題，有些內(nèi)容是靠行政管理權(quán)無法解決的。因此，應(yīng)根據(jù)憲法的規(guī)定，抓緊清理和修訂有關(guān)法律、法規(guī)，完善非公有制經(jīng)濟(jì)在主體、產(chǎn)權(quán)、交易、稅收、交易、就業(yè)等方面的法律法規(guī)，推動(dòng)非公有制經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

　　第三，非公有制經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展依賴于憲法體制的發(fā)展與完善。有關(guān)非公有制經(jīng)濟(jì)憲法規(guī)范的形成只是發(fā)展非公有制經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，并不能自動(dòng)地得到實(shí)現(xiàn)。只有在憲法實(shí)施的過程與環(huán)境中，非公有制經(jīng)濟(jì)才能獲得正常發(fā)展的依據(jù)與基礎(chǔ)。從發(fā)展非公有制經(jīng)濟(jì)的基本要求看，現(xiàn)行的憲法規(guī)范體系也存在不完善的地方，如私人財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)是發(fā)展非公有制經(jīng)濟(jì)的重要權(quán)利基礎(chǔ)，沒有財(cái)產(chǎn)權(quán)的有效憲法保護(hù)就不可能發(fā)展非公有制經(jīng)濟(jì)。經(jīng)過2004年修憲，私人財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)有了更明確的憲法依據(jù)，但私人財(cái)產(chǎn)權(quán)仍沒有明確規(guī)定為公民基本權(quán)利，缺乏基本權(quán)利屬性。

　　第四，非公有制經(jīng)濟(jì)的發(fā)展過程中，應(yīng)注意把握保護(hù)與限制的界限，依法對非公有制經(jīng)濟(jì)實(shí)行監(jiān)督和管理。盡管憲法規(guī)范對非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展表現(xiàn)出日益開放的功能，但對其管理和監(jiān)督也是憲法規(guī)范本身發(fā)展的要求。如果只講保護(hù)，不講必要的限制，實(shí)際上是割裂了憲法規(guī)范的完整性。憲法保護(hù)非公有制經(jīng)濟(jì)的合法的權(quán)利和利益，鼓勵(lì)和支持合法經(jīng)營，為他們提供公開、公平和公正的發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)的環(huán)境。憲法文本中的合法利益的保護(hù)和依法管理是國家對非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本政策和態(tài)度，不能片面理解為只保護(hù)，不限制。由于非公有制經(jīng)濟(jì)本身的性質(zhì)，國家需要引導(dǎo)和管理，需要把人權(quán)保護(hù)的原則和精神貫徹到非公有制經(jīng)濟(jì)活動(dòng)之中。我們必須承認(rèn)，非公有制企業(yè)市場行為不規(guī)范的現(xiàn)象是比較嚴(yán)重的，在非公有制企業(yè)經(jīng)營活動(dòng)中，侵犯勞動(dòng)者基本權(quán)利的問題值得引起關(guān)注，如不簽勞動(dòng)合同、不按規(guī)定交納退休養(yǎng)老金，勞動(dòng)時(shí)間長，待遇低，拖欠工資等涉及勞動(dòng)者法律權(quán)利的問題是比較多的。

　　第五，在非公有制經(jīng)濟(jì)憲法規(guī)范的實(shí)現(xiàn)過程中，應(yīng)注意保持規(guī)范之間的統(tǒng)一性與協(xié)調(diào)性，建立憲法規(guī)范---法律規(guī)范---政策規(guī)范相統(tǒng)一的體系，政策規(guī)范只是實(shí)施法律規(guī)范的具體化，不能直接以憲法規(guī)范為基礎(chǔ)制定政策性規(guī)范，以形成嚴(yán)格的法律保護(hù)體制，避免因法律規(guī)范空缺而產(chǎn)生的規(guī)范體系的相互矛盾。[6]當(dāng)憲法規(guī)范中對非公有制經(jīng)濟(jì)做出相應(yīng)的規(guī)定后，應(yīng)盡快通過法律規(guī)范完成具體化的任務(wù)，然后再用行政法規(guī)和行政規(guī)章等規(guī)范性文件進(jìn)一步具體化，盡可能避免直接以政策性文件來規(guī)定。[7]在憲法規(guī)范具體化的過程中，應(yīng)重視憲法解釋功能，對涉及到非公有制經(jīng)濟(jì)憲法規(guī)范的條款進(jìn)行必要的解釋，以擴(kuò)大非公有制經(jīng)濟(jì)范圍，統(tǒng)一人們對憲法規(guī)范的認(rèn)識(shí)。由于非公有制經(jīng)濟(jì)條款經(jīng)過了幾次修改，在原條文與修正案之間，不同時(shí)期做出的修正案之間也會(huì)出現(xiàn)不同的理解。如個(gè)體經(jīng)濟(jì)和私營經(jīng)濟(jì)作為非公有制經(jīng)濟(jì)的地位是比較明確的，但‘等“字可能包含的非公有制經(jīng)濟(jì)新的類型的認(rèn)定不能由下位規(guī)范或政策隨意確定，必須通過憲法解釋或授權(quán)的規(guī)范來規(guī)定。又如個(gè)體經(jīng)濟(jì)和私營經(jīng)濟(jì)本身的含義發(fā)生歧義時(shí)，有效的方式仍然是通過憲法解釋，目前對個(gè)體經(jīng)濟(jì)和私營經(jīng)濟(jì)的解釋只是學(xué)理解釋或非規(guī)范性文件的解釋，不能反映權(quán)威性說明，甚至憲法文本中出現(xiàn)的“依法”中的”法“字也需要解釋的等。因此，在憲法實(shí)施過程中應(yīng)積極發(fā)揮憲法解釋制度的功能，通過憲法解釋解決非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展中出現(xiàn)的各種疑義或爭議，建立以憲法解釋、憲法修改與憲法慣例并用的憲法運(yùn)行機(jī)制。

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　　[1] 中國人民大學(xué)法學(xué)院教授、法學(xué)博士

　　[2] 《中國農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)典型調(diào)查》，中國社會(huì)科學(xué)出版社1987年版，第91頁。

　　[3] 憲法修正案是否具有獨(dú)立規(guī)范價(jià)值是學(xué)術(shù)界有爭議的問題。從憲法解釋學(xué)意義上講，對某一憲法條文進(jìn)行修改后產(chǎn)生的憲法修正案可以成為獨(dú)立的條款，可以單獨(dú)適用�，F(xiàn)行憲法頒布實(shí)施以來，以憲法修正案的方式進(jìn)行了四次修改。目前對憲法修正案的認(rèn)識(shí)與具體運(yùn)用并不十分規(guī)范，需要在實(shí)踐中不斷完善。如現(xiàn)有的31條憲法修正案之間也存在相互矛盾的地方，不能很好地加以引用，應(yīng)當(dāng)明確憲法修正案自身?xiàng)l文相互之間的關(guān)系；
除了對原來的憲法條文進(jìn)行修改之外，根據(jù)需要，憲法修正案可以作為獨(dú)立的憲法條文等�；�于這種分析，憲法修正案第16條、第21條是有關(guān)非公有制經(jīng)濟(jì)地位的統(tǒng)一的根據(jù)，其效力已代替原憲法條文第11條。

　　[4] 在我國憲法文本中“國家”一詞出現(xiàn)了151次。

　　[5] 2005年 4月17日國務(wù)院頒布的“國務(wù)院關(guān)于2005年深化經(jīng)濟(jì)體制改革的意見”中重點(diǎn)提到了“提高對非公有制企業(yè)的貸款比重，規(guī)范發(fā)展中小企業(yè)信用擔(dān)保體系問題，并為非公有制經(jīng)濟(jì)提供公共服務(wù)提出了明確的要求。

　　[6] 目前對非公有制經(jīng)濟(jì)類型劃分的主要依據(jù)是1998年8月國家統(tǒng)計(jì)局、國家工商行政管理局聯(lián)合頒布的《關(guān)于劃分企業(yè)登記注冊類型的規(guī)定》和1988年國務(wù)院發(fā)布的《私營企業(yè)暫行條例》。

　　[7] 2005年4月19日，國務(wù)院減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)部際聯(lián)席會(huì)議要求“各地區(qū)、各部門，從八個(gè)方面對向私營等非公有制企業(yè)亂收費(fèi)、亂罰款和各種攤派等行為進(jìn)行重點(diǎn)治理。國家工商總局也出臺(tái)了促進(jìn)非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展“21條”。這種思路仍然是以政策性調(diào)整為主的模式，缺乏統(tǒng)一性與有效性。

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