[摘 要] 在市場經(jīng)濟體制中，政府權力對經(jīng)濟運行的干預不能泛化，且政府權力不應介入市場功能的有效邊界內。對政府和政府工作人員權力的“自我意識”約束、理論約束、道德約束是非正式制度的“軟約束”。在“軟約束”無效的條件下，必須引入憲政框架對政府權力予以約束。憲政框架對政府權力是一種正式制度性的“硬約束”機制。這種機制的有效性使其成為市場經(jīng)濟體制的內生因素。

　　[關鍵詞] 憲政 權力制約 政府干預

　　在給定的市場經(jīng)濟條件下，經(jīng)濟運行的內生變量為市場主體與市場機制，而政府干預則為外生變量。這是市場經(jīng)濟體制中市場主體、市場機制與政府干預機制的基本關系框架。這種基本關系框架的機理表現(xiàn)為：市場主體的行為與市場機制的作用是經(jīng)濟運行的主導因素；
只有當市場主體的行為與市場機制無法使經(jīng)濟運行趨于均衡時，政府干預才應該作為補充手段發(fā)揮作用。

　　上述基本關系框架意味著政府職能在市場運行中不應隨意溢出自己的權力邊界。但在政府權力不受約束的條件下，政府職能溢出其權力邊界是不確定的。為使政府的權力制度性地被約束，規(guī)范的憲政國家一般是以憲法的形式來限制政府的權力。

　　在中國市場經(jīng)濟體制建立和完善的過程中，政府對市場主體與市場運行的干預迄今尚未有清晰的權力約束。政府行政權力隨意介入經(jīng)濟運行，阻礙市場主體和市場機制的成熟，行政手段扭曲市場配置資源的效率等往往是市場運行的常態(tài)。因此，在憲政框架下確立政府干預機制在中國絕非“偽問題”。

　　政府干預的分析方法與理論預設

　　對政府干預機制的作用作一般考察，它具有中性判斷的性質。(1) 對政府干預機制的作用作拓展性考察，本文將其界分為“積極干預”與“消極干預”二重職能。

　　任何機制都有其發(fā)生作用的嚴格邊界，即任何機制其功能只能在“有效的邊界內”解決自身所能夠解決的問題。

　　在“經(jīng)濟人最大化”假定條件下，市場機制所能夠實現(xiàn)的是資源配置的效率最大化，市場主體依據(jù)自身權利獲取利潤的最大化，市場依據(jù)價格信號實現(xiàn)供需均衡的最大化。在市場機制的有效邊界內，其自身作用最大化顯然是合理的。政府職能在市場機制作用的有效邊界內不應積極介入。只有當經(jīng)濟運行偏離均衡態(tài)，市場機制又不能調節(jié)經(jīng)濟運行恢復均衡態(tài)時，政府職能才應“被動”地介入。這就是所謂政府對經(jīng)濟運行的“消極干預”。

　　市場機制能夠有效地實現(xiàn)資源配置，即它的調節(jié)解決的是效率最大化問題；
但它不能自動地解決與社會正義相關的諸種問題。這意味著社會正義的實現(xiàn)已經(jīng)超出了市場機制作用的有效邊界。顯然，矯正市場在實現(xiàn)效率最大化同時所產(chǎn)生的非社會正義問題并非市場機制的職能。在事關社會正義的領域，政府必須“主動”通過各種社會政策和立法規(guī)范來解決諸如公平、公正、平等等問題。政府對社會正義的介入和干預恰恰是自身職能發(fā)揮作用的“有效邊界”。這就是所謂政府對社會正義的“積極干預”。

　　上述對政府職能“積極干預”與“消極干預”的界分無非再次強調一個命題：在市場經(jīng)濟條件下，凡是市場主體和市場機制能夠發(fā)揮作用和實施調節(jié)的領域，只應由市場主體和市場機制來履行職能。政府只是在市場“失靈”的領域才發(fā)揮“看得見的手”的作用。

　　現(xiàn)實的問題是，在中國市場經(jīng)濟體制的建立和完善過程中，一方面，政府恰恰在市場主體和市場機制的有效邊界內“積極干預”，即積極介入，甚至過度介入。顯然，這是政府職能的越位；
另一方面，本應由政府“積極干預”的社會正義領域則其職能嚴重缺位。這無疑是政府在市場經(jīng)濟體制中的職能錯位。

　　囿于篇幅，本文的研究對象收斂為政府的“消極干預”，即在市場經(jīng)濟體制中如何用憲政框架來約束政府權力，以有效限制政府對市場主體和市場運行的不當干預。

　　在極為抽象的理論形態(tài)分析中，政府對市場運行的干預其邊界是非常清晰的。但在現(xiàn)實形態(tài)中，當各種變量加入后，政府對市場運行的干預往往溢出自身的權力邊界。故政府權力的干預泛化顯然不足以用理論來約束，或者說理論約束只能是一種“軟約束”。因此，以某種正式制度性的安排來對政府權力的干預實施“硬約束”就是必然了。

　　有必要指出的是，本文并非討論某種制度性安排對政府權力的具體約束，而其主旨在于提供某種方法論，即政府對市場主體與市場運行的干預必須是在權力被清晰約束的條件下給出的。

　　憲政：政府干預最小化的制度性“硬約束”

　　在現(xiàn)代意義的國家中，政府權力被某種制度性安排“硬約束”是通過憲政來實現(xiàn)的，具體而言，是通過憲法中的具體內容來明確地對政府權力作出約束。

　　依據(jù)契約論的觀點，政府權力無非是個人的一部分權利的讓渡，或者說是個人的集合——全體公民的一部分權利的讓渡。雖然政府的權力來自于公民權利的讓渡，但這并非能夠自動地保證政府權力不違背公民的意愿，即政府權力可能會發(fā)生蛻變，由受托的權力演變?yōu)閺姍嘈缘臋嗔Α?/p>

　　契約論的這一觀點實際上為后來的政府權力的憲政制約作了理論預設。

　　憲政的全部理論和實踐建立在這一假設前提之上：人性是不完善，有自私和濫用權力的傾向。如權力制衡論認為，人不是天使，人性是有弱點的。這一弱點在權力面前的表現(xiàn)就是人們都覬覦權力，一旦權力在握便要盡量地享用，致使權力濫用，導致政治腐敗。(2)

　　人類社會發(fā)展史與國家權力的現(xiàn)實形態(tài)完全可以對這一假設給出證明。

　　如果這一假設可以被證明的話，那么人們就必須以某種有效的形式對政府權力加以制約。這就是憲政的功能。

　　明確地以憲政形式限制政府權力的實踐肇始于美國的制憲會議（1787年）。制憲會議的主要代表之一麥迪遜指出：如果是天使統(tǒng)治人，就不需要對政府有任何外來的或內在的控制了。（麥迪遜，1787）(3)

　　美國憲法的精髓就在于限權政府原則。它明確宣示了對政府權力的制約，其內容包括：授予聯(lián)邦的權力，聯(lián)邦的默示權力，保留給州的權力，禁止聯(lián)邦行使的權力，聯(lián)邦和州都可行使的權力，禁止州行使的權力。(4)

　　雖然各個國家實行憲政的形式不同，如有些國家實行的是成文法形式的憲政（以美國為代表），有些國家實行的是非成文法形式的憲政（以英國為代表），但其原則則無一例外是對政府權力的限制。而不同形式國家的憲政則共同體現(xiàn)為三個基本功能：保護市場主體的權利和自由活動；
制約政府權力；
界定中央政府與地方政府之間的權力。

　　在規(guī)范的憲政國家中，憲政對政府權力的制約具有普適性，即對政府權力的制約體現(xiàn)在社會的各個領域，當然，在市場運行領域也不例外。仍以美國為例，政府對市場運行的干預僅局限于以下領域：1、對廠商的壟斷及其價格扭曲予以規(guī)制；
2、對廠商之間的過度競爭予以規(guī)制；
3、為市場主體和市場運行提供必要的信息。顯然，政府在市場運行中充分體現(xiàn)了“消極干預”的職能；
或者說政府嚴格地恪守在市場主體和市場機制發(fā)生作用的“有效邊界”外來履行其職能。

　　在典型的市場國家中，政府職能與市場功能被嚴格界定，應該說是政府權力被雙重制度約束的結果：其一，憲政的法律制度性制約；
其二，完善成熟的市場制度制約。就政府權力的強制性和超然與社會之上的性質而言，憲政對政府權力的限制應該具有更重要的意義。如果政府權力不被憲政所約束，憲政理論與實踐框架假定前提中的人性不完善進而導致的政府權力的濫用照樣可以在典型市場國家中發(fā)生。(5)在這一點上，依賴于政府對權力的自我約束，或者政府對權力約束的“自我意識”，恐怕是極其不切實際的。

　　由此可見，憲政并非在抽象和一般意義上對政府權力給出制約。在市場經(jīng)濟條件下，憲政對政府權力的制約，為市場主體、市場機制與政府干預的基本關系框架提供了確定性和穩(wěn)定性的制度保證。

　　如果說人性不完善的假定構建了憲政對政府權力的制約理論和實踐基礎；
而“經(jīng)濟人”假定也強有力地解釋了在市場條件下政府作用的最小化。

　　當代西方公共管理理論為了有效地解釋政府何以必須縮小規(guī)模、大幅度減少對經(jīng)濟活動的干預，即實現(xiàn)市場作用最大化與政府作用最小化，經(jīng)濟學領域的公共選擇理論被納入該理論的分析框架中。公共選擇理論作為分析工具被運用于對政府管理及政府職能的具體人格化承擔者——政府工作人員進行分析無非表明：政府工作人員也符合“經(jīng)濟人”假定分析，即他們自身在履行職務時其行為的初始點是自利最大化而非社會利益或公眾利益最大化。因此政府與政府工作人員在這種假定條件下介入與干預經(jīng)濟運行，必然會產(chǎn)生諸種負效應。公共選擇理論為政府和公共部門在某些經(jīng)濟領域的退出和減少政府對市場運行的干預的強有力解釋，成為西方近年來政府改革的重要依據(jù)。

　　就總體而言，憲政確立了一個國家政治生活與政治結構的規(guī)范，是制定規(guī)則的規(guī)則（阿蘭·斯密德，2001）(6)；
就具體而言，憲政框架對政府權力的制度性“硬約束”，為一個國家市場經(jīng)濟的基本結構（市場主體、市場機制、政府干預三者關系）確立了規(guī)范。

　　中國制度變遷的政府權力憲政制約

　　中國的制度變遷是以由計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制轉軌為主要標志的。在理論上，計劃經(jīng)濟體制轉軌為市場經(jīng)濟體制必然伴隨著政府職能與經(jīng)濟運行二者關系的本質性轉變，即政府由計劃經(jīng)濟體制中的全能政府轉變?yōu)槭袌鼋?jīng)濟體制中對市場運行“消極干預”型的政府。

　　但在現(xiàn)實的制度變遷中，政府權力對市場主體與市場運行的干預始終邊界不清，政府在許多本應由市場主體和市場機制作用的領域“積極干預”。在政府權力介入市場主體和市場機制有效邊界的條件下，市場經(jīng)濟體制只能在一種“摩擦”的狀態(tài)中運行，因此嚴重地扭曲了該體制本應實現(xiàn)的效率最大化與社會福利最大化。如下一些表現(xiàn)可以對此給出證明。

　　一些行業(yè)中依然維系著政企不分的格局，即政府權力依然是經(jīng)濟運行的主導因素：行業(yè)的政府主管部門既承擔著行政管理職能，又直接擁有經(jīng)營企業(yè)的職能，而企業(yè)既非法人實體，亦非市場主體，不能在市場活動中自主決策，給出獨立的市場行為。這種政企不分的格局導致企業(yè)只能行政導向最大化，而非市場導向最大化。

　　在市場經(jīng)濟體制中，市場主體的分散化決定了市場信息的分散化。信息分散化決定了政府不可能掌握市場運行的全部信息。但政府往往在信息不完善的條件下利用權力去配置資源，而政府配置資源又往往是主體之間權利非對稱的交易。這種交易的結果必然扭曲資源配置的效率。

　　市場經(jīng)濟體制的內生性要求是必須形成統(tǒng)一市場和市場競爭格局。一些地方政府和行業(yè)主管部門往往以行政壟斷的方式，設置各種行政壁壘，實施地方保護主義，行業(yè)保護主義，運用權力阻遏統(tǒng)一市場的形成，阻遏市場競爭格局的形成。

　　在利益多元化的社會中，政府應該秉持中性立場，充當不同利益群體和利益主體的仲裁者。但在政府直接介入經(jīng)濟運行，或者其權力對經(jīng)濟運行與經(jīng)濟活動直接控制時，某些利益集團會利用各種手段“俘獲”政府，使政府成為少數(shù)利益集團的“代理人”。如果出現(xiàn)政府政治權力與某些特定利益集團經(jīng)濟勢力的這種結合，則勢必在不同程度上損害公眾的利益。近年來，某些地方政府的行為對此給出了證明。

　　政府少數(shù)工作人員的行為證明了憲政的人性不完善假定與公共選擇理論“經(jīng)濟人”的假定。某些政府工作人員利用其擁有的行政審批權、資源配置權及各種權力進行尋租，由個人權力對經(jīng)濟活動的不當介入演變?yōu)檎�治上的腐敗。所謂“國家利益部門化，部門利益?zhèn)�人化，個人利益商品（貨幣）化”，就是對這一現(xiàn)象的如實描述。而某些政府行為也對上述假定給出了證明，如政府直接參與某些經(jīng)濟活動，為自身牟利。

　　財政資金只有政府具備其配置權和投資權。但政府往往在財政資金的配置和投入方面權力錯置。一些地方政府為追求短期政績最大化，官員個人短期職務升遷最大化，將本應主要投向公共服務領域的財政資金，投資于競爭性領域，甚至不惜以財政透支來支持這種權力錯置，在理應“積極干預”的領域作為不足，而在“消極干預”的領域則作為過度。近年來的經(jīng)濟過熱在更大程度上是地方政府投資沖動所致。這種權力錯置導致三重負效應，其一，政府在公共服務領域投資不足導致公眾的福利保障受損，其二，政府投資的“軟約束”導致投資效率的低下，其三，政府在競爭領域的過度介入抑制了其他多元投資主體的進入，對其他經(jīng)濟主體的投資造成了極大的“擠出效應”。

　　由于政府對經(jīng)濟運行的干預并沒有在市場經(jīng)濟體制完善的過程中收斂，一個悖論性的現(xiàn)象必然出現(xiàn)，(點擊此處閱讀下一頁)

　　即政府規(guī)模和管理成本不但沒有實質性縮減，反而呈趨勢性擴張。據(jù)統(tǒng)計，我國目前財政負擔的各類人員其總數(shù)高達4000多萬，還有500萬人依賴于政府權力自收自支；
各級政府官員與總人口之比已經(jīng)高達26：1；
我國行政成本不但遠高于歐美發(fā)達國家，而且高出世界平均水平25%。(7) 上述弊端又導致如下負效應，其一，政府冗員充斥，部門林立。各個部門為了證明自己存在的必要性，就必然制造各種事端為自己的干預創(chuàng)造條件，這益發(fā)加劇了政府對經(jīng)濟運行的不合理干預，并且使這種干預惡性循環(huán)；
其二，高昂行政成本占用了大量財政資金，這勢必弱化財政的公共服務職能。

　　上述現(xiàn)象表明，如果政府權力不能有效地被約束，則政府干預經(jīng)濟運行不但會導致諸種負效應，而且使諸種負效應成為常態(tài)。

　　我國在制度變遷中并非沒有意識到政府權力制約問題。我們一方面依賴于理論來廓清政府與市場的職能；
另一方面依賴于政府自身對權力約束的所謂“自我意識”。但實踐證明，依賴于“道德”制約，理論制約，“自我意識”制約被證明是無效的。迄今，政府權力對經(jīng)濟運行的干預并沒有有效地得以解決。因此，中國制度變遷，必須在憲政層面上解決政府權力制約問題。

　　在市場經(jīng)濟體制中，政府權力被制度性安排明確清晰地約束會產(chǎn)生如下正效應：

　　提高市場主體與市場運行的確定性。依據(jù)理性人對激勵給出反應的機理，在政府權力被嚴格約束和權力邊界清晰的條件下，市場主體會對政府的行為和干預有確定的“預期”，從而降低自身行為的不穩(wěn)定性與不確定性，提高其理性選擇和理性行為的程度，促使經(jīng)濟運行提高其穩(wěn)定性與確定性。穩(wěn)定的制度框架，穩(wěn)定的制度激勵會強化經(jīng)濟運行的產(chǎn)出效應。

　　降低總社會成本。政府權力被約束的社會總成本降低意味著：首先，政府及政府工作人員減少尋租成本；
其次，市場主體減少與政府的交易成本；
再次，弱化政府不當干預與市場經(jīng)濟運行之間的“摩擦”成本。依據(jù)投入——產(chǎn)出分析，社會總成本的降低意味著社會總收益的提高。

　　廓清政府“消極干預”的邊界。在政府權力被約束決定的政府干預最小化的前提下，才能實現(xiàn)市場功能的效應最大化。當市場功能被最大化地釋放后，其有效區(qū)域與“失靈”區(qū)域才能清晰，從而為政府“消極干預”廓出了清晰的邊界。反之，在政府對市場主體和市場運行的“積極干預”下，市場功能效應無法最大化釋放，則市場失靈的區(qū)域也無法清晰，則政府干預的邊界只能是模糊的。政府權力與市場功能邊界清晰，恰恰為政府準確有效地干預市場運行提供了條件。

　　防止政府精簡的規(guī)模反彈。在政府權力不受約束的條件下，即便每次政府改革都縮減自身的規(guī)模和人員，但由于其職能與事權沒有被弱化和削減，政府對經(jīng)濟運行的干預并未相應減少。因此，每次政府改革的結局仍已規(guī)模和人員重新擴張告終，即政府規(guī)模與政府工作人員只能在精簡——擴張的怪圈中循環(huán)。只有在政府權力被約束，其職能和事權被合理確定的條件下，政府干預經(jīng)濟的領域被收斂于狹小的邊界內，政府規(guī)模和人員才能真正被縮減。

　　上述分析表明，通過憲政框架對政府權力實施約束，市場主體才能夠確立，市場機制才能夠功能最大化，市場經(jīng)濟體制才能夠發(fā)育和完善。

　　簡短的結論

　　1、在制度變遷中，市場經(jīng)濟體制對政府權力的約束提出了內在要求。

　　2、政府干預經(jīng)濟運行是必要的。但政府對經(jīng)濟運行的干預行為是在權力被約束的條件下給出的。

　　3、政府權力約束依賴于確定的制度來實現(xiàn)，即憲政，而非政府與政府工作人員的“自我意識”。因為這種“自我意識“是與憲政的假定前提相悖的。這尤其凸現(xiàn)了憲政在市場經(jīng)濟體制中的特殊意義。

　　4、由此證明，憲政對政府權力的制約可以被整合為市場經(jīng)濟體制的內生機制。

　　《中國行政管理》2005年6月7日（三個月）。

　　注釋：

　　1, 某種形式的政府干預可能會產(chǎn)生正效應，另一種形式的政府干預則可能會產(chǎn)生負效應。無法簡單地對政府干預籠統(tǒng)地給出“利”或“弊”的判斷。

　　2, 應克復：《西方民主史》第169頁，中國社會科學出版社1997年2月第1版。

　　3, 漢密爾頓、杰伊、麥迪遜：《聯(lián)邦黨人文集》第264頁，商務印書館1980年6月第1版。

　　4, 參見李道揆：《美國政府和美國政治》（上冊）第60-61頁，商務印書館1999年3月第1版。

　　5, 注意！憲政理論與實踐恰恰發(fā)軔于西方典型的市場國家。

　　6, 阿蘭·斯密德：《制度與行為經(jīng)濟學》第110頁，中國人民大學出版社2004年12月第1版。

　　7, 《公務員收入要實行“陽光福利”》，《參考消息》2005年3月9日。

　　[參考文獻]

　　[1][美] 漢密爾頓、杰伊、麥迪遜：《聯(lián)邦黨人文集》，商務印書館1980年版，第264頁。

　　[2][美] 阿蘭·斯密德：《制度與行為經(jīng)濟學》，劉粲，吳水榮譯，北京：中國人民大學出版社2004年版，第110頁。

　　[3] 應克復：《西方民主史》，北京：中國社會科學出版社1997年版，第169頁。

　　[4 ] 李道揆：《美國政府和美國政治》（上冊），北京：商務印書館1999年版，第60-61頁。

　　[5 ]《公務員收入要實行“陽光福利”》，《參考消息》2005年3月9日。

　�。ㄗ髡邽楸本�師范大學管理學院教授）

相關熱詞搜索：憲政 確立 框架 平衡 機制