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        姜明安:中國(guó)行政法治發(fā)展進(jìn)程回顧——教訓(xùn)與經(jīng)驗(yàn)

        發(fā)布時(shí)間:2020-05-26 來(lái)源: 人生感悟 點(diǎn)擊:

          

          從1949年中華人民共和國(guó)成立到1999年的憲法修正案確立“實(shí)行依法治國(guó),建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”的治國(guó)方略,從1954年中華人民共和國(guó)憲法頒布到2004年的憲法修正案確立“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”,以及《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》確立建設(shè)法治政府的目標(biāo),中國(guó)為選擇和探索公權(quán)力的運(yùn)作模式,選擇和探索權(quán)與法的關(guān)系模式,整整花費(fèi)了50年,付出了沉重和痛苦的代價(jià),當(dāng)然也獲得了彌足珍貴的教訓(xùn)與經(jīng)驗(yàn)。

          1949年中華人民共和國(guó)成立,中國(guó)共產(chǎn)黨取得了執(zhí)政地位。黨執(zhí)政后,如何行使公權(quán)力,有兩條道路可以選擇:第一條道路是,黨和國(guó)家充分地,不受限制地運(yùn)用手中掌握的公權(quán)力,以嚴(yán)密的計(jì)劃和國(guó)中所有的資源,包括黨所領(lǐng)導(dǎo)的人民,為手段,去實(shí)現(xiàn)黨的預(yù)定目標(biāo):消滅剝削,消滅壓迫,建設(shè)自立于世界民族之林的強(qiáng)盛的中國(guó);
        第二條道路是,依法治國(guó),以法規(guī)范和控制黨與國(guó)家的權(quán)力,以人為本,而不是為發(fā)展而發(fā)展,為強(qiáng)國(guó)而強(qiáng)國(guó),一切公權(quán)力的行使均受法律的約束,均以人民的幸福和安康為依歸。

          由于發(fā)展和強(qiáng)國(guó)心切,我們選擇了第一條道路。原本設(shè)想,這條道路會(huì)是一條快速發(fā)展的道路:通過(guò)幾年或十幾年時(shí)間,徹底摧毀舊的上層建筑,廢除舊的生產(chǎn)關(guān)系,建立起全新的上層建筑和生產(chǎn)關(guān)系,即可以推動(dòng)生產(chǎn)力突飛猛進(jìn)的發(fā)展,趕英超美。但是,結(jié)果卻事與愿違,生產(chǎn)力不僅沒(méi)有能突飛猛進(jìn)的發(fā)展,反而使經(jīng)濟(jì)接近崩潰的邊緣。于是乎我們懷疑黨外黨內(nèi)存在大批的階級(jí)敵人,是黨外黨內(nèi)的資產(chǎn)階級(jí)破壞所致,因此必須大搞階級(jí)斗爭(zhēng),一切以階級(jí)斗爭(zhēng)為綱,于是乎我們反右、四清、文革……。

          我們選擇第一條道路(即人治的道路)的初衷,也許是為人民謀幸福(而非好大喜功),但最終結(jié)果卻給人民導(dǎo)致了那么大的苦難、災(zāi)難。這是為什么呢?當(dāng)我們現(xiàn)在不得不走上了第二條道路(即法治道路)的時(shí)候,不能不對(duì)第一次選擇的錯(cuò)誤加以回顧和總結(jié):我們是怎么選擇上走第一條道路的?第一道路為什么是錯(cuò)誤的?為什么選擇走第一條道路會(huì)導(dǎo)致與我們意愿完全相反的結(jié)果?

          我們有必要簡(jiǎn)要回顧一下我國(guó)五十年來(lái)從人治走向法治的進(jìn)程,回顧一下中國(guó)行政法治發(fā)展的艱難歷程,從中總結(jié)我們的教訓(xùn)和經(jīng)驗(yàn)。

          

          一、選擇法治還是人治,我們徘徊猶豫過(guò),但最終還是選擇了人治

          

          我國(guó)不曾有過(guò)西方民主和西方法治式的行政法與行政法制度。舊中國(guó)國(guó)民政府實(shí)行的是專制和獨(dú)裁,從未真正實(shí)行過(guò)西方式的“分權(quán)”和“法治”。它雖然頒布過(guò)大量的規(guī)定政府組織機(jī)構(gòu)及其職權(quán)和活動(dòng)的行政性法律文件,它雖然也曾建立過(guò)像行政訴愿、行政訴訟一類行政法制度[1],但這些行政法律文件和這類行政法制度作用有限,而且因?yàn)闆](méi)有與分權(quán)制約和法治相聯(lián)系,所以它們并非是現(xiàn)代民主意義的行政法和行政法制度。

          在我國(guó),真正現(xiàn)代民主意義的行政法的產(chǎn)生和形成經(jīng)歷了一個(gè)非常曲折的過(guò)程。在新中國(guó)成立以前,中國(guó)共產(chǎn)黨在革命根據(jù)地的建設(shè)中曾制定過(guò)一些行政法律性文件,建立過(guò)某些行政法制度。例如對(duì)于當(dāng)時(shí)政府機(jī)構(gòu)建設(shè)的“精兵簡(jiǎn)政”制度,對(duì)于軍政工作人員的獎(jiǎng)懲制度等。為了監(jiān)督行政工作人員遵紀(jì)守法和保護(hù)人民群眾免受某些行政工作人員違法亂紀(jì)行為的侵犯,各根據(jù)地還曾建立過(guò)各種行政法制監(jiān)督制度,如人民群眾的申訴、控告、檢舉制度等。[2]但是,那時(shí)的任務(wù)是革命,是戰(zhàn)爭(zhēng),而不是建設(shè),革命和戰(zhàn)爭(zhēng)需要的是權(quán)威、服從和鐵的紀(jì)律,而不是民主和法治。

          新中國(guó)成立以后,我們?cè)诳偨Y(jié)革命根據(jù)地經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,開始思考法治的可能性,開始創(chuàng)立初步的行政法和行政法制度。當(dāng)時(shí)行政法的主要目的是提高政府工作效率,保證和促進(jìn)政府實(shí)現(xiàn)其擔(dān)負(fù)的組織、管理、指揮社會(huì)主義革命和社會(huì)主義建設(shè)的任務(wù),同時(shí)也有防止行政機(jī)關(guān)及其工作人員違法亂紀(jì),保障公民權(quán)利和合法利益的作用。為了實(shí)現(xiàn)此種目的和作用,行政法著重調(diào)整行政機(jī)構(gòu)和工作人員的職、權(quán)、責(zé),使職、權(quán)、責(zé)明確和統(tǒng)一。同時(shí),行政法也規(guī)定行政活動(dòng)的某些程序和方法。為防止濫用權(quán)力、克服官僚主義和保護(hù)公民的合法權(quán)益,當(dāng)時(shí)行政法也規(guī)定某些形式的行政法制監(jiān)督制度,規(guī)定受理和解決公民申訴、控告、檢舉的制度,規(guī)定勞動(dòng)群眾直接參加國(guó)家管理和對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員的直接監(jiān)督。[3]

          從中華人民共和國(guó)成立到五十年代中期,是中國(guó)行政法制開始生長(zhǎng)和發(fā)展的時(shí)期,是我國(guó)行政法的初創(chuàng)階段。

          這個(gè)時(shí)期,國(guó)家制定和頒布了大量的行政組織方面的法律法規(guī),規(guī)定各級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)的組織、職權(quán)、工作方式和責(zé)任[4]。同時(shí),國(guó)家還制定和頒布了大量的行政管理方面的法律、法規(guī),規(guī)定國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)經(jīng)濟(jì)、政治、文化等各方面事務(wù)以及人、財(cái)、物各個(gè)領(lǐng)域管理的權(quán)限及管理方式。1949年10月至1956年12月,國(guó)家共頒布行政管理方面的法律、法規(guī)829項(xiàng)[5]。

        這個(gè)時(shí)期,國(guó)家還建立了行政監(jiān)察制度和公民控告國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員違法失職行為的制度。當(dāng)時(shí)起臨時(shí)憲法作用的《共同綱領(lǐng)》第19條規(guī)定:“在縣市以上的各級(jí)人民政府內(nèi),設(shè)人民監(jiān)察機(jī)關(guān),以監(jiān)督各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)和各種公務(wù)人員是否履行其職責(zé),并糾舉其中違法失職的機(jī)關(guān)和人員。人民和人民團(tuán)體有權(quán)向人民監(jiān)察機(jī)關(guān)或人民司法機(jī)關(guān)控告任何國(guó)家機(jī)關(guān)和任何公務(wù)人員的違法失職行為”。1954年頒布的第一部《中華人民共和國(guó)憲法》第97條規(guī)定:“中華人民共和國(guó)公民對(duì)于任何違法失職的國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員,有向各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)提出書面控告或者口頭控告的權(quán)利。由于國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員侵犯公民權(quán)利而受到損失的人有取得賠償?shù)臋?quán)利”。1949年9月27日第一屆全國(guó)政協(xié)通過(guò)的《中華人民共和國(guó)中央人民政府組織法》規(guī)定政務(wù)院設(shè)人民監(jiān)察委員會(huì),人民監(jiān)察委員會(huì)負(fù)責(zé)監(jiān)察政府機(jī)關(guān)和公務(wù)人員是否履行其職責(zé)。1954年9月21日第一屆全國(guó)人大通過(guò)的《中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院組織法》規(guī)定,國(guó)務(wù)院設(shè)立監(jiān)察部。監(jiān)察部的任務(wù)是檢查國(guó)務(wù)院各部門、地方各級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)、國(guó)營(yíng)企業(yè)及其工作人員是否正確執(zhí)行國(guó)務(wù)院的決議、命令;
        檢查國(guó)務(wù)院各部門、地方各級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)、國(guó)營(yíng)企業(yè)執(zhí)行國(guó)民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃和國(guó)家預(yù)算中存在的重大問(wèn)題,并對(duì)上述部門、機(jī)關(guān)、企業(yè)和公私合營(yíng)企業(yè)、合作社的國(guó)家資財(cái)收支、使用、保管、核算情況進(jìn)行監(jiān)督;
        受理公民對(duì)違反紀(jì)律的國(guó)家行政機(jī)關(guān)、國(guó)營(yíng)企業(yè)及其工作人員的控告和國(guó)家行政機(jī)關(guān)工作人員不服紀(jì)律處分的申訴,并審議國(guó)務(wù)院任命人員的紀(jì)律處分事項(xiàng)。從中華人民共和國(guó)成立到上世紀(jì)五十年代中期,在行政法制監(jiān)督方面,除了確定行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督以外,憲法和法律還規(guī)定檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)及其工作人員的一般監(jiān)督。[6]

          上述情況說(shuō)明,中華人民共和國(guó)成立以后較長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi),當(dāng)時(shí)的黨和政府是準(zhǔn)備探索走法治道路的,在公權(quán)力運(yùn)作上比較重視行政法制制約:既制定各種行政組織法,為政府實(shí)施行政管理確定權(quán)限,規(guī)定責(zé)任;
        又頒布各種行政管理法規(guī),為政府實(shí)施行政管理確定準(zhǔn)則、規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)、程序;
        同時(shí)設(shè)立行政法制監(jiān)督機(jī)構(gòu),對(duì)政府機(jī)關(guān)及其工作人員行使職權(quán)的行為進(jìn)行監(jiān)督,保障政府機(jī)關(guān)及其工作人員合法地、準(zhǔn)確地和有效地行使職權(quán),保障公民的合法權(quán)益不被政府機(jī)關(guān)及其工作人員違法失職行為侵犯。當(dāng)然,那個(gè)時(shí)期,執(zhí)政者雖然對(duì)行政法制比較重視,雖然開始了行政法制的初步建設(shè),但是他們對(duì)法治的認(rèn)識(shí)并不是很深刻的,并沒(méi)有把它與民主政治密切地聯(lián)系起來(lái)。從而當(dāng)時(shí)所建立的行政法制并不是很完善的,并沒(méi)有完全解決民主的法律化和制度化的問(wèn)題。當(dāng)時(shí)雖然制定了各種行政組織法,但由于在政治體制上存在著黨政不分的問(wèn)題,從而在行政法上并不可能實(shí)行嚴(yán)格的權(quán)責(zé)統(tǒng)一原則和越權(quán)無(wú)效原則。當(dāng)時(shí)雖然頒布了大量的行政管理法規(guī),但由于在行政管理領(lǐng)域,領(lǐng)導(dǎo)人指示傳統(tǒng)習(xí)慣上占有最優(yōu)地位和具有最佳效力,從而人治并不曾完全為法治所取代。當(dāng)時(shí)雖然建立了對(duì)政府機(jī)關(guān)及其工作人員的監(jiān)督制度,但是由于不承認(rèn)權(quán)力制約原則和沒(méi)有建立系統(tǒng)有效的監(jiān)督機(jī)制、特別是在監(jiān)督機(jī)制中缺少行政訴訟的環(huán)節(jié),因此,公民對(duì)政府的機(jī)關(guān)及其工作人員的申訴、控告并非都能得到及時(shí)、公正的處理,公民因行政行為所受的損害并非都能得到適當(dāng)?shù)馁r償。公民尚不能到法院去控告政府機(jī)關(guān)的違法失職行為,使政府機(jī)關(guān)作為被告和公民一道接受法院對(duì)他們之間發(fā)生的爭(zhēng)議的審理、裁決。

          事實(shí)上,上世紀(jì)五十年代初期和中期,黨和政府雖然一直在探索法治道路,但是最高領(lǐng)導(dǎo)人在心理上還是更傾向于人治的。因此,在國(guó)際國(guó)內(nèi)出現(xiàn)某些所謂的“階級(jí)斗爭(zhēng)新動(dòng)向”后[7],就完全放棄了對(duì)法治的探索而毅然決然地實(shí)行人治。

          

          二、極端的人治導(dǎo)致了國(guó)家和人民的深重災(zāi)難,于是,我們開始反思:如何防止公權(quán)力濫用?

          

          1957年至1978年20年間,是中國(guó)行政法制停滯和倒退的時(shí)期。其中文革10年,行政法制更是備受摧殘和踐踏。

          1957年“反右”,開始批判“法律至上”。對(duì)“法律至上”的批判在某種意義上可以認(rèn)為是對(duì)民主與行政法制的否定。因?yàn)槊裰饕笳泽w現(xiàn)和反映人民意志和利益的法律為其最高準(zhǔn)則。人民既然是主人、政府既然是人民的政府,它就必須遵守和服從人民代表機(jī)關(guān)制定的法律。政府管理一切事務(wù)、解決任何問(wèn)題,都必須以法律為依據(jù)。法律對(duì)于實(shí)行民主政治的政府,它必須是“至上”的。即使是黨的政策,它也只有通過(guò)法定程序和以法律形式表現(xiàn)出來(lái)以后,才能在法律上獲得“至上”的地位。一個(gè)民主國(guó)家,只有一個(gè)最高公權(quán)力機(jī)關(guān),那就是全國(guó)人民代表大會(huì),只有一種至上的行為規(guī)范,那就是法律,如果最高公權(quán)力機(jī)關(guān)不是人民代表機(jī)關(guān)而是個(gè)人,如果至上的普遍行為規(guī)范不是法律而是個(gè)人的指示,那樣,國(guó)家的民主政體性質(zhì)就會(huì)發(fā)生變化。

          1957年以后,整個(gè)立法工作的速度放慢了,以至近于完全停頓下來(lái)[8]。當(dāng)然,這以前制定的有關(guān)法律、法規(guī),無(wú)論是有關(guān)行政組織方面的法律、法規(guī),還是有關(guān)行政管理活動(dòng)方面的法律、法規(guī),或者是有關(guān)行政法制監(jiān)督、行政救濟(jì)方面的法律、法規(guī),國(guó)家并沒(méi)有宣布廢止。上世紀(jì)五十年代初期和中期國(guó)家頒布的這些法律法規(guī)在數(shù)量上應(yīng)該說(shuō)是不少的,即使其中有一部分因社會(huì)關(guān)系發(fā)生變化,已不能再適用和已自動(dòng)失去效力,但是也還有相當(dāng)一部分是可以繼續(xù)適用和繼續(xù)有效的。因此,1957年以后的一個(gè)時(shí)期,在行政領(lǐng)域盡管存在部分無(wú)法可依的問(wèn)題,但不能說(shuō)完全無(wú)法可依。當(dāng)時(shí)與無(wú)法可依并行的另一個(gè)更嚴(yán)重的問(wèn)題是有法不依。由于輕視法律、否認(rèn)法治的“左”的思想對(duì)執(zhí)政者的影響,他們?cè)谛惺构珯?quán)力過(guò)程中往往依言不依法。以領(lǐng)導(dǎo)人的指示而不是以法律作為辦事的依據(jù),許多人甚至看領(lǐng)導(dǎo)人的眼色行事,憑猜測(cè)揣摩領(lǐng)導(dǎo)人的意向行事。這樣,在行政領(lǐng)域,自1957年以后,行政法制逐步被取消。在監(jiān)督機(jī)制方面,首先是批判分權(quán)與制約,宣傳過(guò)分的集中與統(tǒng)一;
        其次是批判檢察機(jī)關(guān)的一般監(jiān)督,取消檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)及其工作人員行政行為合法性的監(jiān)督;
        再次是撤銷監(jiān)察部,取消監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)整個(gè)行政活動(dòng)合法性、合理性以及對(duì)所有行政工作人員遵守法律和政紀(jì)的監(jiān)督。

          對(duì)行政法制最嚴(yán)重的破壞和踐踏是10年“文革”時(shí)期。這個(gè)時(shí)期,不僅行政法制,整個(gè)國(guó)家法制都遭到空前的毀滅性的破壞,憲法被實(shí)際廢除,公民的權(quán)利自由毫無(wú)保障;
        刑法無(wú)“法”可言,罪名可以隨意設(shè)定,刑罰可以任意科加,“造反派”說(shuō)某人該抓就抓,說(shuō)某人該殺就殺;
        民法變得毫無(wú)作用,企業(yè)財(cái)產(chǎn)可以無(wú)償調(diào)撥,個(gè)人的財(cái)產(chǎn)可以任意查抄罰沒(méi),商品經(jīng)濟(jì)、按勞分配作為“資產(chǎn)階級(jí)法權(quán)”被限制或取消,“大鍋飯”不需要民法。至于行政法,在“文革”中事實(shí)上已完全無(wú)存在余地。因?yàn)樾姓ㄖ饕钦{(diào)整政府和公民之間的關(guān)系的,而當(dāng)時(shí)人民代表機(jī)關(guān)產(chǎn)生的人民政府已被取消(在中央,國(guó)務(wù)院雖然保存,但中央文革攫取了中央政府的許多職能),取而代之的革命委員會(huì)并非由人民代表機(jī)關(guān)產(chǎn)生,并非由人民授權(quán)管理國(guó)家事務(wù),它們的權(quán)力并不是人民所賦予的,自然它們也就不可能愿意受人民的監(jiān)督和制約,其行為不可能遵守和服從反映和體現(xiàn)人民意志和利益的法律!案镂瘯(huì)”不是民主的產(chǎn)物,是與行政法制不相容的,這一點(diǎn)決定了行政法制在文革中的厄運(yùn)。

          1957年一1978年的20年間,整個(gè)說(shuō)來(lái),是行政法制被摧殘、被踐踏的年代,但是這20年尚可以分為若干時(shí)期,各個(gè)時(shí)期的情況有所不同。例如,1957年至1961年是行政法制首先遭到?jīng)_擊和被否定的時(shí)期,但這個(gè)時(shí)期仍有部分法律制度在運(yùn)行。某些行政法制甚至仍在創(chuàng)立、如1957年6月,人大常委會(huì)頒布了《中華人民共和國(guó)監(jiān)察條例》;
        10 月頒布了《中華人民共和國(guó)治安管理處罰條例》;
        11月批準(zhǔn)頒布了《消防監(jiān)督條例》;
        1957年10月國(guó)務(wù)院頒布了《關(guān)于國(guó)家行政機(jī)關(guān)工作人員的獎(jiǎng)懲暫行規(guī)定》等。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

          這些法規(guī)都是調(diào)整行政管理的重要法規(guī),盡管在頒布以后,由于“左”的思想和路線的進(jìn)一步發(fā)展,它們并沒(méi)有得到嚴(yán)格的執(zhí)行。而到1958年,由于“大躍進(jìn)”的全面展開,行政法制在各個(gè)實(shí)際領(lǐng)域受到全面沖擊,大量的行政法律、法規(guī),因不適應(yīng)“大躍進(jìn)”的需要而被實(shí)際廢止。1962年至1965年是第二個(gè)時(shí)期。這個(gè)時(shí)期由于政治上對(duì)“左”的路線有所批判和糾正(當(dāng)然并非是全面的批判和糾正),經(jīng)濟(jì)上對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)進(jìn)行調(diào)整,行政法制有所恢復(fù)。1966年至1976年是第三個(gè)時(shí)期,這個(gè)時(shí)期的初期(1966年至1970年),行政法制遭到“文革”急風(fēng)暴雨般的摧毀和破壞。之后,雖然有人民群眾對(duì)“文革”的不滿和反對(duì),有許多老一輩無(wú)產(chǎn)階級(jí)革命家的斗爭(zhēng),但由于林彪“四人幫”兩個(gè)反革命集團(tuán)利用毛澤東同志晚年的錯(cuò)誤,制造個(gè)人迷信,使民主和法制繼續(xù)遭到蹂躪,行政法制建設(shè)處于一片蕭條的狀況。1 976年10月以后到1978年是第四個(gè)時(shí)期。這個(gè)時(shí)期,“四人幫”雖然被打倒了,“文革”雖然結(jié)束了,但是“左”的路線并沒(méi)有完全結(jié)束,“兩個(gè)凡是”束縛了人們的思想,行政領(lǐng)域仍然盛行著“長(zhǎng)官意志”,行政法制仍然被冷落、被忽視。

          “反右”和“文革”是完全背離法治而走向了極端人治的道路,它給國(guó)家和人民帶來(lái)的災(zāi)難是無(wú)比深重的。因此,在“文革”結(jié)束以后,甚至還在“文革”過(guò)程中,許多人即開始思考:我們選擇的道路和路線是不是錯(cuò)了?人治也許能夠創(chuàng)造一時(shí)的速度和效率,但它不可避免地會(huì)導(dǎo)致公權(quán)力濫用,導(dǎo)致對(duì)千百萬(wàn)人權(quán)利和自由的損害,代價(jià)太大了。事實(shí)上,人治也不可能能夠創(chuàng)造長(zhǎng)久的速度和效率,“文革”后期我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)陷入崩潰的邊緣就是明證。

          

          三、重建法制,從健全和完善法制出發(fā),逐步從人治走向法治,

          

          從法制走向法治

          自1978年中共十一屆三中全會(huì)至1989年《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》通過(guò),是中國(guó)行政法制重建和中國(guó)逐步從法制走向法治的時(shí)期。

          黨的十一屆三中全會(huì)第一次把民主和法制提到了重要的地位,會(huì)議《公報(bào)》指出:“ 為了保障人民民主,必須加強(qiáng)社會(huì)主義法制,使民主制度化,使這種制度和法律具有穩(wěn)定性,連續(xù)性和極大的權(quán)威,做到有法可依,有法必依,執(zhí)法必嚴(yán),違法必究,……要忠實(shí)于法律和制度,忠實(shí)于人民利益,忠實(shí)于事實(shí)真相;
        要保證人民在自己的法律面前人人平等,不允許任何人有超于法律之上的特權(quán)”。這一段話是我門在民主和法治方面,對(duì)過(guò)去幾十年經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn),特別是對(duì)十年“文革”教訓(xùn)的最深刻的總結(jié)。它標(biāo)志著我們對(duì)公權(quán)力的性質(zhì)和如何執(zhí)掌公權(quán)力的全新認(rèn)識(shí),標(biāo)志著我們對(duì)人治道路和法治道路的重新選擇。

         。保梗罚改曛粒保梗福鼓,中國(guó)為重建和發(fā)展行政法制做了一系列工作。其中最主要的有下述五項(xiàng):

          

         。ㄒ唬┗謴(fù)原有法制,解決行政領(lǐng)域無(wú)法可依的問(wèn)題

          1979年,全國(guó)人大常委會(huì)作出決議,確定從中華人民共和國(guó)成立以來(lái)國(guó)家制定的法律、法令,凡不與現(xiàn)行憲法、法律、法令相抵觸者均繼續(xù)有效。這樣就恢復(fù)了一大批法律、法令,包括調(diào)整行政社會(huì)關(guān)系的法律、法令的效力,部分地解決了行政領(lǐng)域無(wú)法可依的問(wèn)題,為重建行政法制做了第一步較容易做但卻有較大效益和作用的工作。

          重建行政法制的較困難的工作是需要新制定一系列適應(yīng)新的形勢(shì)和情況的調(diào)整行政社會(huì)關(guān)系的新的法律、法規(guī),建立各種有關(guān)的行政管理制度,使行政管理逐步走向法制化的道路。

          八十年代初在這方面做了不少工作。首先,第五屆全國(guó)人大第二次會(huì)議通過(guò)《地方組織法》[9],將地方各級(jí)革命委員會(huì)改為地方各級(jí)人民政府,詳細(xì)規(guī)定了地方各級(jí)人民政府的組織、職權(quán)和工作方式:之后,第六屆全國(guó)人大第五次會(huì)議又通過(guò)《國(guó)務(wù)院組織法》,將國(guó)務(wù)院的組織和活動(dòng)重新納入法制的軌道。其次,這個(gè)時(shí)期頒布了大量的行政管理方面的法律、法規(guī)[10],解決有法可依的問(wèn)題,為行政機(jī)關(guān)依法辦事提供了前提條件。

          

         。ǘ┬薷摹捌甙藨椃ā,確定行政法制的宗旨和發(fā)展方向

          1978年至1989年這個(gè)時(shí)期,行政法制發(fā)展中最具有重大意義的事件是“八二憲法”的頒布,“八二憲法”不僅重新恢復(fù)和確認(rèn)了上世紀(jì)五十年代初、中期創(chuàng)建而在這之后相當(dāng)長(zhǎng)一個(gè)時(shí)期內(nèi)中斷了的行政法制,而且將之向前大大發(fā)展了一步。這主要表現(xiàn)在下述五個(gè)方面:(1)重新確認(rèn)和發(fā)展了作為行政法制基礎(chǔ)的人民主權(quán)原則。憲法明確規(guī)定,國(guó)家的一切權(quán)力屬于人民,行政機(jī)關(guān)由人民代表機(jī)關(guān)產(chǎn)生,對(duì)人民和人民代表機(jī)關(guān)負(fù)責(zé),受人民和人民代表機(jī)關(guān)監(jiān)督,人民可依法通過(guò)各種途徑和形式直接管理國(guó)家事務(wù),管理經(jīng)濟(jì)和文化事務(wù),管理社會(huì)事務(wù)。(2)重新確認(rèn)和發(fā)展了以“法律至上”為核心的行政法治原則:一切國(guó)家機(jī)關(guān)必須遵守憲法和法律,任何國(guó)家機(jī)關(guān)的行為必須符合憲法和法律,一切違反憲法和法律的行為必須予以追究;
        任何國(guó)家機(jī)關(guān)和公職人員都不得有超越憲法和法律的特權(quán)。(3)重新確認(rèn)和發(fā)展了一定的職權(quán)劃分與制約原則:政府成員不得擔(dān)任人大常委會(huì)委員和兼任審判機(jī)關(guān)與檢查機(jī)關(guān)的職務(wù);
        行政機(jī)關(guān)不得干涉人民法院獨(dú)立行使審判權(quán)和人民檢察院獨(dú)立行使檢察權(quán);
        人大常委會(huì)監(jiān)督政府的工作,有權(quán)撤銷政府制定的同憲法法律相抵觸的行政法規(guī)、規(guī)章、決定和命令;
        人民檢察院是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān),有權(quán)對(duì)行政機(jī)關(guān)及其工作人員遵守憲法和法律實(shí)行監(jiān)督。(4)重新規(guī)定了工作責(zé)任制和效率原則:一切國(guó)家機(jī)關(guān)實(shí)行工作責(zé)任制,精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu),對(duì)工作人員實(shí)行培訓(xùn)和考核制度,不斷提高工作質(zhì)量和工作效率,反對(duì)官僚主義。(5)重新確定了國(guó)務(wù)院和地方各級(jí)人民政府的性質(zhì)、地位,規(guī)定了中央和地方各級(jí)人民政府的基本職權(quán)。

          

         。ㄈ└母镎畽C(jī)構(gòu),轉(zhuǎn)變政府職能

          長(zhǎng)期以來(lái),由于不重視行政法制,在政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員編制上以人治代替法治,結(jié)果導(dǎo)致機(jī)構(gòu)臃腫,人浮于事,職責(zé)不清。機(jī)構(gòu)之間、工作人員之間互相推諉、互相扯皮、工作效率極其低下。到八十年代初,這種情況已經(jīng)發(fā)展到“不能容忍”的地步。為了改變這種狀況,使政府機(jī)構(gòu)適應(yīng)現(xiàn)代化建設(shè)的需要,1982年3月,第五屆全國(guó)人大常委會(huì)第22次會(huì)議通過(guò)決議,決定對(duì)國(guó)務(wù)院和地方各級(jí)人民政府的機(jī)構(gòu)進(jìn)行全面改革。這次改革用了兩年多時(shí)間,取得了一定的成效,特別是在領(lǐng)導(dǎo)班子年輕化、知識(shí)化方面取得了較明顯的進(jìn)展,但是在精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)方面取得的成效卻有限。1988年3月第七屆全國(guó)人大第一次會(huì)議通過(guò)決議,決定對(duì)政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行新的全面性的改革。這次改革的目標(biāo)是:根據(jù)黨政分開、政企分開和精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能的原則,逐步建立具有中國(guó)特色的功能齊全、結(jié)構(gòu)合理、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、靈活高效的行政管理體系。這次改革主要著眼于轉(zhuǎn)變政府職能,按照加強(qiáng)宏觀管理和減少直接控制的原則,重新確定政府機(jī)構(gòu)的職能,確定每一機(jī)構(gòu)的職責(zé)范圍,做到定職能、定機(jī)構(gòu)、定人員。這次改革雖然取得了較大成效,但也沒(méi)有從根本上解決問(wèn)題:一些機(jī)構(gòu)在作了一定精簡(jiǎn)后,不久即重新膨脹,恢復(fù)到改革前的狀態(tài),甚至更甚于前。造成這種狀況的原因主要有兩條:其一是沒(méi)有嚴(yán)格的行政法制保障,沒(méi)有以法律嚴(yán)格規(guī)定政府的組織和編制以及違反編制規(guī)定,濫設(shè)機(jī)構(gòu)、濫增人員的責(zé)任;
        其二是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制尚未建立,政府仍然什么都管,什么都干預(yù),結(jié)果只能是精簡(jiǎn)-膨脹,再精簡(jiǎn)-再膨脹。

          

         。ㄋ模┮(guī)范行政法規(guī)和規(guī)章的制定,健全行政立法制度

          在“八二憲法”頒布以前,我國(guó)一直未明確行政立法的法律地位,盡管行政機(jī)關(guān)從未停止發(fā)布過(guò)調(diào)整各種行政社會(huì)關(guān)系的規(guī)范性文件。1982年現(xiàn)行憲法正式確認(rèn)行政立法,規(guī)定國(guó)務(wù)院有權(quán)制定行政法規(guī),國(guó)務(wù)院各部委有權(quán)制定規(guī)章。以后《地方組織法》又規(guī)定省、直轄市、自治區(qū)人民政府,省、自治區(qū)人民政府所在地的市和經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人民政府亦有權(quán)制定規(guī)章。行政法規(guī)和規(guī)章是法律的具體化和補(bǔ)充。在現(xiàn)代社會(huì),科技進(jìn)步、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人們社會(huì)活動(dòng)的頻率加快,社會(huì)關(guān)系較以往大為復(fù)雜,光靠議會(huì)制定的法律已遠(yuǎn)遠(yuǎn)適應(yīng)不了調(diào)整現(xiàn)代社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政治、文化生活的需要。因此,行政立法是現(xiàn)代法治的必然要求。當(dāng)然,現(xiàn)代法治不僅要求確立行政立法的法律地位,而且更要求以法律規(guī)范行政立法,保障人民主權(quán)和法制的統(tǒng)一,保障行政立法符合憲法和法律,保障廣大社會(huì)公眾參與行政立法。正因?yàn)槿绱耍覈?guó)現(xiàn)行憲法和組織法規(guī)定,全國(guó)人大常委會(huì)有權(quán)撤銷國(guó)務(wù)院制定的同憲法和法律相抵觸的行政法規(guī),地方人大常委會(huì)有權(quán)撤銷本級(jí)人民政府制定的不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令(含規(guī)章)。國(guó)務(wù)院于1987年4月專門頒布了《行政法規(guī)制定程序暫行條例》,各省市也于其后相繼頒布了有關(guān)制定地方規(guī)章的程序規(guī)定,使整個(gè)行政立法逐步規(guī)范化。

          

         。ㄎ澹┩貙捫姓(zhēng)議解決途徑,完善行政解紛機(jī)制

          在傳統(tǒng)上,我們解決行政管理領(lǐng)域的爭(zhēng)議和糾紛,通常都由行政機(jī)關(guān)依一般行政程序單方?jīng)Q定或由行政機(jī)關(guān)對(duì)爭(zhēng)議雙方進(jìn)行調(diào)解,由雙方在互讓互諒的基礎(chǔ)上達(dá)成解決爭(zhēng)議的協(xié)議。這種解決問(wèn)題的方法雖然程序簡(jiǎn)便,易于執(zhí)行(行政決定可強(qiáng)制執(zhí)行,調(diào)解協(xié)議則多能自愿執(zhí)行),但它們?cè)诤芏鄷r(shí)候會(huì)背離法治和公正的要求。進(jìn)入八十年代以后,根據(jù)法治和公正的要求,我國(guó)開始拓寬行政爭(zhēng)議解決途徑,完善行政解紛機(jī)制。例如,1982年全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)的《中華人民共和國(guó)商標(biāo)法》規(guī)定,國(guó)務(wù)院工商行政管理部門設(shè)立商標(biāo)評(píng)審委員會(huì)負(fù)責(zé)處理商標(biāo)爭(zhēng)議事宜;
        1984年全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)的《中華人民共和國(guó)專利法》規(guī)定,國(guó)家專利局設(shè)立專利復(fù)審委員會(huì),負(fù)責(zé)處理專利爭(zhēng)議事宜;
        1987年,國(guó)務(wù)院發(fā)布的《國(guó)營(yíng)企業(yè)勞動(dòng)爭(zhēng)議處理暫行規(guī)定》中規(guī)定,勞動(dòng)行政管理機(jī)關(guān)設(shè)立勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁委員會(huì),在其職權(quán)范圍內(nèi)處理因履行勞動(dòng)合同而發(fā)生的爭(zhēng)議案件和因開除、除名、辭退違紀(jì)職工而發(fā)生的爭(zhēng)議案件。上述法律、法規(guī)規(guī)定的行政裁判機(jī)構(gòu)或行政仲裁機(jī)構(gòu)均是設(shè)在行政機(jī)關(guān)系統(tǒng)內(nèi)專門處理特定爭(zhēng)議案件的機(jī)構(gòu),它們處理爭(zhēng)議案件,不是根據(jù)一般的行政程序,而是根據(jù)一定的準(zhǔn)司法程序,如申請(qǐng)、答辯、調(diào)查、取證、當(dāng)事人陳述、對(duì)質(zhì)、辯論等,裁決必須嚴(yán)格根據(jù)法律和事實(shí)作出,當(dāng)事人不服裁決,在法律有規(guī)定的情況下,還可向人民法院提起訴訟。當(dāng)然,目前我國(guó)行政解紛機(jī)制尚不完善,行政裁決程序還不規(guī)范。這些有待于現(xiàn)在正制定的《行政程序法》加以具體規(guī)定。

          

          四、建設(shè)責(zé)任政府、有限政府、誠(chéng)信政府、透明政府、為民和便民政府,“法治政府工程”全面啟動(dòng)和施工

          

         。保梗0年至2005年15年間,是中國(guó) “法治政府工程”全面啟動(dòng)和進(jìn)入系統(tǒng)施工的時(shí)期。這一時(shí)期,中國(guó)行政法開始由原來(lái)主要適應(yīng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的模式向適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的模式轉(zhuǎn)化,由過(guò)去主要執(zhí)行“管理”職能的模式開始向既具“管理”職能,更具“規(guī)范和控權(quán)”職能的模式轉(zhuǎn)化。由推進(jìn)建設(shè)威權(quán)政府、萬(wàn)能政府、政策主導(dǎo)政府、保密政府、秩序本位政府的模式向推進(jìn)建設(shè)責(zé)任政府、有限政府、誠(chéng)信政府、透明政府、為民和便民政府的模式轉(zhuǎn)化。我國(guó)行政法模式自上世紀(jì)九十年代開始的這種發(fā)展和轉(zhuǎn)化主要體現(xiàn)在下述五個(gè)方面:

          

         。ㄒ唬┐_立依法行政原則和建設(shè)法治政府的目標(biāo)

          在我國(guó),正式確立依法辦事、依法行政原則是在上世紀(jì)九十年代《行政訴訟法》通過(guò)和實(shí)施以后。[11]《行政訴訟法》第一條規(guī)定,行政訴訟的基本目的之一即在于維護(hù)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)。1993年,第八屆全國(guó)人大第一次會(huì)議通過(guò)的政府工作報(bào)告正式以政府文件的形式確定了依法行政的原則!秷(bào)告》明確提出:“各級(jí)政府都要依法行政,嚴(yán)格依法辦事。一切公職人員都要帶頭學(xué)法懂法,做執(zhí)法守法的模范”[12]。l996年第八屆全國(guó)人大第四次會(huì)議通過(guò)的《關(guān)于國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“九五”計(jì)劃和2010年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要及關(guān)于(綱要)報(bào)告的決議》更進(jìn)一步將依法行政,依法治國(guó),建立法治國(guó)家作為國(guó)家的治國(guó)方針!秷(bào)告》指出:“要堅(jiān)持和實(shí)行依法治國(guó),積極推進(jìn)社會(huì)主義法制建設(shè)的進(jìn)程,加強(qiáng)立法,嚴(yán)格執(zhí)法,不斷提高廣大干部和群眾的法律意識(shí)和法制觀念,努力建設(shè)社會(huì)主義法制國(guó)家”[13]。自此,依法行政原則在我國(guó)逐步形成并最終正式確立。與此相適應(yīng),我國(guó)行政管理各個(gè)領(lǐng)域、各個(gè)方面的法律、法規(guī)也逐步健全、完善,僅全國(guó)人大及其常委會(huì)在這個(gè)時(shí)期即通過(guò)了200多件法律,其中絕大多數(shù)涉及行政管理[14]。正是在行政管理領(lǐng)域初步和基本解決了有法可依的問(wèn)題以后,中央人民政府于2004年提出了全面建設(shè)法治政府的總目標(biāo)以及行政法治所要求的政府定位、行政立法、行政執(zhí)法、行政決策、解紛機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制和法治觀念等七個(gè)方面的具體目標(biāo)。[15]

          (點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

          

         。ǘ┲贫ā缎姓V訟法》和《國(guó)家賠償法》,建設(shè)責(zé)任政府

          責(zé)任政府主要包括兩個(gè)方面的內(nèi)容:一是政府向人民和人民代表機(jī)關(guān)負(fù)責(zé),政府要定期和不定期地向人民和人民代表機(jī)關(guān)報(bào)告工作,人民和人民代表機(jī)關(guān)如果對(duì)政府的工作不滿意,政府如果得不到人民和人民代表機(jī)關(guān)的信任,政府就應(yīng)該辭職,人民和人民代表機(jī)關(guān)就可以選舉產(chǎn)生新的政府,這是憲政的要求;
        二是政府向法律負(fù)責(zé),政府應(yīng)該依法行政,政府如果違法行使職權(quán),侵犯行政相對(duì)人的權(quán)益,相對(duì)人可以提起行政訴訟,請(qǐng)求法院撤銷政府的行為和責(zé)令政府賠償其損失,這是行政法治的要求。

          中國(guó)法制史有幾千年,訴訟制度也有差不多同樣長(zhǎng)久的歷史。但中國(guó)法制史主要是刑法史和刑事訴訟史。民法和民事訴訟在中國(guó)法制史中位置很低,行政法和行政訴訟則幾乎沒(méi)有地位。就“民告官”的行政訴訟而言,歷代的法律雖然沒(méi)有禁止“民告官”,但法律的運(yùn)作實(shí)際上只允許“官告民”,而不允許“民告官”。不僅不允許民告官府,民告官員個(gè)人實(shí)際上也是非常困難的。我國(guó)在上世紀(jì)四十年代未建立新的政權(quán)后,憲法雖然規(guī)定民可告官[16],但直到八十年代以前并沒(méi)有建立真正規(guī)范化的“民告官”制度(行政訴訟制度)。法律的實(shí)際運(yùn)作仍然是只允許“官告民”,而不允許“民告官”。直到1989年,七屆全國(guó)人大二次會(huì)議通過(guò)《行政訴訟法》,正式確定“民告官”的行政訴訟制度[17]。該法于1990年10月1日起施行,到現(xiàn)在已有15年時(shí)間。這15年的運(yùn)作雖然并不順利,其實(shí)施曾有過(guò)而且現(xiàn)在仍然有各種各樣的障礙和困難,但是這個(gè)制度畢竟生存了下來(lái),并且每年都在發(fā)展。[18]

          行政法治層面的責(zé)任政府除了要求建立“民告官”的行政訴訟制度外,另一項(xiàng)重要要求就是應(yīng)建立行政侵權(quán)責(zé)任賠償制度。自上世紀(jì)五十年代以來(lái),我國(guó)對(duì)于因政府違法或不當(dāng)行為侵害,造成其人身或財(cái)產(chǎn)損害的公民一直實(shí)行一種政策性補(bǔ)償制度。這種制度在不同的歷史時(shí)期對(duì)于受害人雖然也起了積極的救濟(jì)作用,但是其不足之處在于政策變化多,彈性大,標(biāo)準(zhǔn)不一,從而實(shí)行起來(lái)有失公正,導(dǎo)致很多應(yīng)該得到救濟(jì)的受害人得不到救濟(jì);
        同樣的受害人有的能得到多種且較優(yōu)厚的救濟(jì),有的卻只能得到很微薄的救濟(jì)或根本得不到救濟(jì)。由于沒(méi)有統(tǒng)一的救濟(jì)標(biāo)準(zhǔn),這種制度還可能導(dǎo)致執(zhí)行政策的機(jī)關(guān)和工作人員的腐敗。由于存在這些弊端,更由于九十年代以來(lái)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和“民告官”制度的推動(dòng),通過(guò)立法規(guī)范國(guó)家侵權(quán)責(zé)任,建立國(guó)家賠償制度的呼聲越來(lái)越高。正是在這種背景下,八屆全國(guó)人大常委會(huì)第七次會(huì)議于1994年通過(guò)了《國(guó)家賠償法》[19]。該法同時(shí)規(guī)定了行政賠償和刑事賠償(即冤獄賠償)兩種國(guó)家賠償。根據(jù)該法,公民不僅可以對(duì)行政機(jī)關(guān)及其工作人員的行政侵權(quán)行為造成的損害請(qǐng)求國(guó)家賠償,而且可對(duì)司法機(jī)關(guān)及其工作人員在行使偵查、檢察、審判、監(jiān)獄管理職權(quán)時(shí)實(shí)施的侵權(quán)行為所造成的損害請(qǐng)求國(guó)家賠償。國(guó)家賠償制度的建立是我國(guó)在人權(quán)保障方面的一個(gè)重大進(jìn)步,無(wú)疑體現(xiàn)了現(xiàn)代法治的精神。

          

         。ㄈ┲贫ā缎姓幜P法》和《行政許可法》,建設(shè)有限政府和“三公”政府

          有限政府和“三公”(公開、公正、公平)政府是法治政府的基本構(gòu)成要件。有限政府是指政府職能有限(主要限于經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)),權(quán)力有限(主要限于制定規(guī)則和實(shí)施監(jiān)督管理),政府不能無(wú)所不能、無(wú)所不為,要堅(jiān)持政企分開、政事分開,理順政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的關(guān)系。十屆全國(guó)人大常委會(huì)第四次會(huì)議通過(guò)的《行政許可法》即最明確、最直接地體現(xiàn)了“有限政府”的原則:該法第12條規(guī)定國(guó)家許可規(guī)制的范圍,政府不能在此范圍之外實(shí)施許可規(guī)制。而且,即使是屬于國(guó)家許可規(guī)制范圍之內(nèi)的事項(xiàng),該法第13條還規(guī)定,對(duì)于其中行政相對(duì)人能夠自主決定的,市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)的,待業(yè)組織或中介組織能夠自律管理的,行政機(jī)關(guān)采用事后監(jiān)督等其他行政管理方式能夠解決的,法律也可以排除政府的許可規(guī)制。

          “三公”政府是指政府行使法定職能要遵循正當(dāng)法律程序,即保證實(shí)體和程序正義的公開、公正、公平的程序。我國(guó)自上世紀(jì)八十年代以后,開始注重對(duì)政府權(quán)力的控制和制約,建立了各種相應(yīng)的監(jiān)督制度,形成了較為嚴(yán)密的監(jiān)督體系和機(jī)制。但當(dāng)時(shí)這種監(jiān)督和制約往往是只及于權(quán)力行使之前或權(quán)力行使之后,權(quán)力行使之前是通過(guò)法律確定行政機(jī)關(guān)權(quán)力的界限,使其不得無(wú)限行使權(quán)力;
        權(quán)力行使之后是通過(guò)各種監(jiān)督途徑追究行政機(jī)關(guān)及其工作人員違法行使權(quán)力的法律責(zé)任。但法律恰恰忽略了對(duì)行政權(quán)行使過(guò)程的規(guī)范,忽略了從程序上對(duì)行政行為的制約,F(xiàn)代社會(huì),法律往往不得不賦予行政權(quán)較大的自由裁量空間,人們很難在實(shí)體上對(duì)其進(jìn)行嚴(yán)密的規(guī)范。因此,在現(xiàn)代社會(huì),程序控制是保障行政權(quán)合法、正確行使,防止其濫用和侵犯公民權(quán)利、自由的必不可少的條件。上世紀(jì)九十年代以后,我們開始認(rèn)識(shí)到正當(dāng)法律程序?qū)τ诳刂普畽?quán)力,建設(shè)有限政府、“三公”政府和廉潔政府的重要意義,從而開始注重行政程序立法。我國(guó)行政程序最典型的立法是1996年3月第八屆全國(guó)人大第四次會(huì)議通過(guò)的《行政處罰法》和2003年8月第十屆全國(guó)人大常委會(huì)第四次會(huì)議通過(guò)的《行政許可法》。這兩部法律較好地解決了對(duì)行政行為的程序制約問(wèn)題,較好地體現(xiàn)了現(xiàn)代民主、法治的精神和原則,其所規(guī)定的各項(xiàng)行政程序制度:如出示身份證件,表明身份制度,告知制度、說(shuō)明理由制度,調(diào)查和收集證據(jù)制度、聽取當(dāng)事人陳述和申辯制度,送達(dá)行政決定書、告知當(dāng)事人救濟(jì)權(quán)利、救濟(jì)途徑的制度,時(shí)效制度以及聽證制度,等等。特別是聽證制度,對(duì)于保障行政行為公正合理進(jìn)行,防止行政執(zhí)法人員濫用權(quán)力,保護(hù)公民法人或其他組織的合法權(quán)益具有特別重要的意義!缎姓幜P法》和《行政許可法》為我國(guó)行政程序立法積累了很好的經(jīng)驗(yàn),目前,我國(guó)立法機(jī)關(guān)準(zhǔn)備在這兩部法律和其他規(guī)定行政行為程序的有關(guān)單行法律的基礎(chǔ)上,制定統(tǒng)一的行政程序法[20],以規(guī)范整個(gè)行政機(jī)關(guān)的行政行為,使體現(xiàn)現(xiàn)代民主、法治精神的公開、公正、公平原則貫穿在整個(gè)行政的運(yùn)作過(guò)程中。

          

          (四) 制定《行政監(jiān)察法》和《公務(wù)員法》,確立制約與激勵(lì)機(jī)制,建設(shè)廉潔政府

          現(xiàn)代法治既要求權(quán)力制約與監(jiān)督,也要求激勵(lì)。在現(xiàn)代社會(huì),行政法治如果不同時(shí)確立制約與激勵(lì)雙重機(jī)制,就不可能建設(shè)高效政府和廉潔政府,濫權(quán)、腐敗、官僚主義和效率低下就不可避免。

          孟德斯鳩指出:“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力,這是萬(wàn)古不易的一條經(jīng)驗(yàn)”。因此,必須“以權(quán)力制約權(quán)力”,否則“公民生命,自由必然要成為濫用權(quán)力的犧牲品”[21]。我國(guó)從“文革”的教訓(xùn)中已深刻認(rèn)識(shí)到對(duì)政府權(quán)力加以監(jiān)督和制約的必要性。因此,上世紀(jì)八十年代初期通過(guò)的憲法,加強(qiáng)了各級(jí)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)政府的監(jiān)督力度,如規(guī)定全國(guó)人大有權(quán)罷免國(guó)務(wù)院總理、副總理、國(guó)務(wù)委員、各部部長(zhǎng)、各委員會(huì)主任、審計(jì)長(zhǎng)、秘書長(zhǎng);
        全國(guó)人大常委會(huì)有權(quán)撤銷國(guó)務(wù)院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)、決定和命令;
        全國(guó)人大和全國(guó)人大常委會(huì)有權(quán)組織特定問(wèn)題的調(diào)查委員會(huì),對(duì)特定問(wèn)題進(jìn)行調(diào)查;
        全國(guó)人大代表在全國(guó)人大開會(huì)期間,全國(guó)人大常務(wù)委員在開會(huì)期間,有權(quán)依法定程序?qū)?guó)務(wù)院或國(guó)務(wù)院各部、委提出質(zhì)詢,等等[22]。其次,也是非常重要的一項(xiàng)措施,即是建立和完善行政監(jiān)察制度。1990年,國(guó)務(wù)院發(fā)布《行政監(jiān)察條例》,1997年,第八屆全國(guó)人大常委會(huì)第25次會(huì)議又通過(guò)《行政監(jiān)察法》,即將《條例》上升為法,從而確立了我國(guó)相對(duì)穩(wěn)定和較為規(guī)范的,且有中國(guó)特色的行政監(jiān)察制度:行政監(jiān)察機(jī)關(guān)設(shè)于行政系統(tǒng)之內(nèi),便于監(jiān)察機(jī)關(guān)了解行政系統(tǒng)內(nèi)部的規(guī)章、制度、政策,熟悉和掌握監(jiān)察對(duì)象的情況,從而有利于提高監(jiān)督的效率;
        行政監(jiān)察機(jī)關(guān)享有檢查權(quán)、調(diào)查權(quán)、建議權(quán)、行政處分權(quán)和行政處理權(quán)等較廣泛的監(jiān)督權(quán);
        與此同時(shí),行政監(jiān)察機(jī)關(guān)行使監(jiān)察職權(quán)要受嚴(yán)格的程序制約,監(jiān)察機(jī)關(guān)和監(jiān)察人員實(shí)施監(jiān)察行為違反法定程序要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。在我國(guó)行政法制監(jiān)督中,除了行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督外,國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)的監(jiān)督亦具有重要的地位。1994年第八屆全國(guó)人大第九次會(huì)議通過(guò)《審計(jì)法》,規(guī)定國(guó)家實(shí)行審計(jì)制度,由國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)國(guó)務(wù)院各部門和地方各級(jí)人民政府及其各部門的財(cái)政收支以及國(guó)有的金融機(jī)構(gòu)和企業(yè)事業(yè)組織的財(cái)務(wù)收支進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。對(duì)于被審計(jì)單位,審計(jì)機(jī)關(guān)享有檢查權(quán)、調(diào)查權(quán),要求其作出某種行為或不作出某種行為權(quán)(如要求提供有關(guān)文件、賬冊(cè)、材料或要求停止違法收支,制止嚴(yán)重?fù)p失浪費(fèi)等),以及一定的行政處罰權(quán)(如沒(méi)收非法所得、處以罰款、扣繳款項(xiàng)、,停止銀行貸款等)。

          監(jiān)察監(jiān)督和審計(jì)監(jiān)督制度所體現(xiàn)的主要是制約原則,在行政法治機(jī)制中,同時(shí)體現(xiàn)制約和激勵(lì)原則的較典型的制度是公務(wù)員制度。我國(guó)在對(duì)公職人員的人事管理上,過(guò)去長(zhǎng)期實(shí)行與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的“干部制度”[23]。這種“干部制度”具有強(qiáng)烈的“人治”色彩:一個(gè)人能否進(jìn)入公職機(jī)關(guān)任職,以及到何機(jī)關(guān)任何職,均完全取決于組織的分配,組織讓干什么就干什么,沒(méi)有個(gè)人的選擇,也沒(méi)有競(jìng)爭(zhēng)。一個(gè)人在公職機(jī)關(guān)工作,當(dāng)上“干部”以后,其晉升、提拔或調(diào)動(dòng)工作也完全取決于組織(主要是組織的負(fù)責(zé)人),取決于國(guó)家的需要,個(gè)人的學(xué)識(shí)、才能和志趣都是次要的考慮因素。這種制度雖然在新政權(quán)建設(shè)的早期起過(guò)一定的積極作用,但長(zhǎng)此以往,整個(gè)公職人員隊(duì)伍的生機(jī)、活力被窒息,導(dǎo)致政府運(yùn)轉(zhuǎn)不靈,效率低下。特別是當(dāng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌時(shí),原“干部制度”的各種弊端更充分地暴露出來(lái),以至于不改革舊人事管理制度,新經(jīng)濟(jì)體制即難以正常運(yùn)作。正是在這種情況下,國(guó)務(wù)院于1993年發(fā)布了《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》,并于2005年由十屆人大十五次會(huì)議上升為法律,即《公務(wù)員法》,從而在我國(guó)正式建立起公務(wù)員制度。這一制度所確立的具體制度主要包括:(1)錄用制度。公職系統(tǒng)錄用擔(dān)任主任科員以下及其他相當(dāng)職務(wù)層次的非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)公務(wù)員,采用公開考試、嚴(yán)格考察、平等競(jìng)爭(zhēng)、擇優(yōu)錄取的辦法。(2)考核制度。對(duì)公務(wù)員的考核,按照管理權(quán)限,全面考核公務(wù)員的德、能、勤、績(jī)、廉,重點(diǎn)考核工作實(shí)績(jī);
        考核確定四個(gè)等次,作為其晉升職務(wù)、級(jí)別和工資的依據(jù)。(3)獎(jiǎng)懲制度。公職機(jī)關(guān)根據(jù)公務(wù)員的表現(xiàn),對(duì)工作表現(xiàn)突出,有顯著成績(jī)和貢獻(xiàn),或者有其他突出事跡的公務(wù)員或公務(wù)員集體予以獎(jiǎng)勵(lì);
        對(duì)違法違紀(jì),應(yīng)當(dāng)承擔(dān)紀(jì)律責(zé)任的公務(wù)員給予處分;
        作為領(lǐng)導(dǎo)成員的公務(wù)員,因失誤、失職造成重大損失或惡劣社會(huì)影響的,或?qū)χ卮笫鹿守?fù)有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的應(yīng)引咎辭職。(4)職務(wù)升降制度。公務(wù)員晉升領(lǐng)導(dǎo)職務(wù),要經(jīng)過(guò)民主推薦、組織考察、主管機(jī)關(guān)討論決定;
        公職機(jī)關(guān)選拔人才還可以采取競(jìng)爭(zhēng)上崗、面向社會(huì)公開選拔的方式;
        公務(wù)員經(jīng)考核不稱職的,應(yīng)降職使用。(5)交流制度。對(duì)擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)和某些工作性質(zhì)特殊的非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的公務(wù)員,實(shí)行交流與職位輪換制度。(6)回避制度。公務(wù)員之間有某種法定親屬關(guān)系的,不得在同一機(jī)關(guān)擔(dān)任雙方直接隸屬于同一領(lǐng)導(dǎo)人員的職務(wù)或有直接上下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的職務(wù),也不得在其中一方擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的機(jī)關(guān)從事組織、人事、紀(jì)檢、監(jiān)察、審計(jì)和財(cái)務(wù)工作;
        公務(wù)員擔(dān)任鄉(xiāng)級(jí)機(jī)關(guān)、縣級(jí)機(jī)關(guān)及其有關(guān)部門主要領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的,應(yīng)當(dāng)實(shí)行地域回避;
        公務(wù)員執(zhí)行公務(wù)時(shí),涉及本人或某種法定親屬關(guān)系人員的利害關(guān)系的,必須回避。

          

         。ㄎ澹┐_立信賴保護(hù)原則和以人為本原則,建設(shè)誠(chéng)信政府和為民、便民政府

          信賴保護(hù)原則和以人為本原則是行政法治的重要原則。但是,長(zhǎng)期以來(lái),這兩個(gè)原則一直不為我國(guó)行政法學(xué)界所重視,在我國(guó)行政管理實(shí)踐中,背離這兩項(xiàng)原則的現(xiàn)象非常普遍。例如,政府行為經(jīng)常反復(fù)無(wú)常,往往給行政相對(duì)人造成重大的,有時(shí)甚至是傾家蕩產(chǎn)的損失。如政府與相對(duì)人簽訂BOT合同,約定其借款貸款修路建橋,允諾其路橋修好后可建收費(fèi)站收費(fèi)30年,但3 年不到,政府就以收費(fèi)站影響交通順暢為由,責(zé)令相對(duì)人拆除,從而使相對(duì)人破產(chǎn)或背上幾十年也還不清的債務(wù)。又如,政府行為手續(xù)繁瑣,且各政府部門之間互相推諉、互相扯皮,相對(duì)人找政府部門辦一件事,往往要跑幾十個(gè)衙門,蓋幾十個(gè)圖章,花上一年半載的時(shí)間,還不說(shuō)要忍受每個(gè)衙門的門難進(jìn),臉難看,話難聽。

          近兩年來(lái),我國(guó)行政法學(xué)界和國(guó)家立法機(jī)關(guān)終于開始重視信賴保護(hù)原則和以人為本原則,不僅在學(xué)者的各種行政法著述中開始詳細(xì)闡述這兩項(xiàng)原則的具體內(nèi)涵和適用范圍,而且在國(guó)家相應(yīng)法律法規(guī)中明確規(guī)定這兩項(xiàng)原則的內(nèi)容和具體要求。例如,十屆人大四次會(huì)議通過(guò)的《行政許可法》第8條規(guī)定,(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

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