【內(nèi)容提要】對財產(chǎn)權的限制是現(xiàn)行各國的通例，但是，對財產(chǎn)權的限制應當維持在一個較為合理的限度內(nèi)。對于因公共利益而對財產(chǎn)權的過度限制，可能使財產(chǎn)權“掏空”并喪失價值。在此情況下，世界各國一般均將其作為公用征收對待，對財產(chǎn)權人予以合理補償。但我國現(xiàn)行立法中，沒有相關的規(guī)定，實踐中則造成了對人民財產(chǎn)利益保護的不足，因此，應完善相關的法律、法規(guī)。

　　【關鍵詞】財產(chǎn)權/合理限制/過度限制/公用征收

　　一、問題的提出

　　“財產(chǎn)權絕對原則”是17、18世紀資產(chǎn)階級革命的產(chǎn)物，與自由、平等、安全一起，被法國《人權宣言》宣稱為“天賦人權”。它強調財產(chǎn)權人應享有絕對自由，禁止隨意剝奪、限制財產(chǎn)權人的權利。此原則顯然是與資本主義早期個人絕對自由觀密不可分的。但隨著19世紀末團體主義思潮的興起，逐漸產(chǎn)生了財產(chǎn)權社會化思想，這種社會化思想認為，財產(chǎn)權人行使權利時，不應只為自身利益著想，還應當顧及社會公共利益，促進社會整體的進步。自19世紀末期起，社會本位的所有權思想逐漸取代個人本位的所有權思想，而成為社會思想的主流，財產(chǎn)權應當承擔社會義務，應受到一定限制的觀點日漸普及。(注：參見梁慧星：《原始回歸，真的可能嗎?》，載梁慧星主編：《民商法論叢》第4卷，法律出版社1996年版，第7頁。)1919年德國《魏瑪憲法》第153條規(guī)定：“財產(chǎn)權由憲法予以保障，其內(nèi)容及其限度，由法律定之。財產(chǎn)權負有義務，其行使應同時有利于公共福祉。”自此以后，世界各國有關財產(chǎn)權的立法莫不以財產(chǎn)權社會化思想為基礎，對私人財產(chǎn)權加以限制。

　　毋庸置疑，在實行社會主義市場經(jīng)濟的當今中國，財產(chǎn)權的行使也并非是無限制的，財產(chǎn)權人權利的行使必須服從于社會公共利益，且需無害于他人。我國《民法通則》第7條規(guī)定：“民事活動應當尊重社會公德，不得損害社會公益，破壞國家經(jīng)濟計劃，擾亂社會經(jīng)濟秩序。”但是，現(xiàn)實生活中，我們發(fā)現(xiàn)，有時法律對財產(chǎn)權的限制過于嚴苛，以致財產(chǎn)權人已不能正常享受其權益。這時，對財產(chǎn)權的限制還具有合理性嗎?如：(1)甘肅某縣一農(nóng)民承包大片荒地，貸款植樹造林，在樹木成材后，卻由于該片林木被劃為“三北防護林”而禁止砍伐。該農(nóng)民要求政府征收，被當?shù)貦C關拒絕；
該農(nóng)民要求經(jīng)濟補償，卻又缺少法律依據(jù)。(2)湖南某鄉(xiāng)鎮(zhèn)的民居多為明清古建筑，被聯(lián)合國定為世界歷史文化遺產(chǎn)。于是當?shù)鼐用癖唤�止隨意改建房屋。因修繕舊宅費用較大，某居民遂在房屋損壞后申請政府補助遭拒絕的情況下，自行重建，破壞了原有形態(tài)，竟被公安機關予以拘留。

　　上述兩案例中，當事人的財產(chǎn)權之所以受到如此嚴格的限制，實際上都是為了保護公共利益，或是為了保護生態(tài)環(huán)境，或是為了保護歷史文化。既然是出于公共利益而犧牲了個別人的財產(chǎn)權，從社會整體效益上講，該限制亦未嘗不是正當?shù)�。然問題在于，維護生態(tài)環(huán)境、保護歷史文化是為了全體社會成員的利益，但為之所付出的代價卻是由少數(shù)社會成員來承擔的。相對于其他社會成員，這些社會成員為公共利益做出了“特別犧牲”。按照公法中的公用征收理論，如果某社會成員為了社會公共利益而做出了“特別犧牲”，此時，從保障公民財產(chǎn)權不受侵犯以及社會成員共同負擔社會責任原則出發(fā)，國家應代表整個社會對做出“特別犧牲”的社會成員予以補償。(注：有關公用征收的理論可參見陳新民：《憲法基本權利之基本理論》(上)，臺灣三民書局1996年版，第285頁以下。)我們前例中的當事人事實上亦是申請政府予以補償?shù)�，但遭到了拒絕。那么，在財產(chǎn)權未被剝奪而只是遭到嚴格限制時，應當算作是財產(chǎn)權的合理限制，還應當算作是公用征收呢?若是前者，無需給予補償；
若是后者，應給予及時、充分的補償。

　　二、德、美兩國公用征收制度的考察

　　判斷對財產(chǎn)權的限制能否引起公用征收的關鍵是明確公用征收的內(nèi)涵究竟是什么�？疾煳鞣桨l(fā)達國家的公用征收概念，筆者發(fā)現(xiàn)，各國最初均只承認對財產(chǎn)權予以剝奪的征收，但隨著時代的進步，各國目前均承認了因財產(chǎn)權過度限制而產(chǎn)生的征收。下面以德、美兩國為代表予以說明。

　　在德國，公用征收制度最初起源于19世紀，其時被稱為“古典征收概念”。它是指基于公共福祉之目的，由行政機關依據(jù)法律做成行政處分，將私有財產(chǎn)(主要是土地所有權)予以剝奪，并移轉于某特定之公用事業(yè)，同時給予被征收人完全之補償。此時的公用征收實質上是一種財產(chǎn)權利的買賣，作用上有如“強制收買”。

　　至20世紀初，德國《魏瑪憲法》頒布，德國法上的征收概念被予以擴張，主要表現(xiàn)在如下方面：(1)征收之客體不限于有體物，除土地或動產(chǎn)，尚擴及具有財產(chǎn)價值之權利，如債權、著作權等；
(2)征收之法律方式不限于以行政處分為之，尚包括直接以法律規(guī)定征收之；
(3)征收之目的不以滿足某特定公用事業(yè)之需要為限，尚包括有利于一般之公共利益；
(4)征收不以所有權轉移至國家或其他權利主體為必要，對于財產(chǎn)權之限制，例如土地使用權之限制，或對建筑物外形變更之禁止，亦屬公用征收之類型。(注：參見李建良：《行政法上損失補償制度之基本體系》，《東吳法律學報》第11卷第2期(1999年)，第37頁。)

　　結合本文論題，尤其需注意上述第(3)點、第(4)點變化。第(3)點表明，并非一定要為公眾直接使用的目的方能征收，即便公眾并無直接占有、使用該標的物的需要，但出于其他非基于直接占有、使用而生的公共利益，亦可以產(chǎn)生征收。這就在觀念上使征收不再限于直接剝奪權利人權利。第(4)點則明確指出，雖未剝奪財產(chǎn)權人權利，但出于公共利益而對財產(chǎn)權的過度限制，亦可以算作公用征收，即財產(chǎn)權的過度限制亦是公用征收的題中之義。于是，德國法上的公用征收概念變?yōu)椋骸皩ω敭a(chǎn)的侵害，采取剝奪或者負擔形式，以不同于其他人的特別方式影響有關的個人或者人群，從而強制后者為公眾承擔特別的，與其他人相比不公平的，而且通常不可預期的犧牲�！�(注：[德]哈特穆特·毛雷爾：《行政法學總論》，高家偉譯，法律出版社2000年版，第667頁。)

　　根據(jù)現(xiàn)代德國法上的公用征收概念，在德國，基于公共福祉之需要，政府得劃設自然保護區(qū)，倘若區(qū)內(nèi)自然保護措施之實施對當?shù)貦嗬�人影響較大，權利人可要求適當之金錢補償或者以交易價格出讓其土地。與之類似，為了保護紀念物，可劃定一定保護范圍，假如保護范圍內(nèi)的財產(chǎn)因此而不能得以正常使用，或者該財產(chǎn)標的物實質上已成為了紀念物的從屬，財產(chǎn)權利人有權得到補償。

　　美國的公用征收概念最初起源于憲法第5修正案，其規(guī)定“任何人不得未經(jīng)正當法律程序被剝奪生命、自由或財產(chǎn)，私人財產(chǎn)非經(jīng)公平補償不得加以征收作公共使用�！庇捎趹椃▽⒄魇漳康南薅ㄔ凇肮�用使用”上，所以，美國法最初的征收概念僅指物理上取得私人財產(chǎn)權。換言之，美國法最初的公用征收亦僅指剝奪財產(chǎn)權人的權利，而不包括財產(chǎn)權的限制。

　　然而，隨著時代的變化，情況慢慢地發(fā)生了改變。一方面，美國聯(lián)邦最高法院通過一系列的判例，將“公用使用”擴張解釋為“公共利益”、“公共福祉”、“公共目的”、“公共需要”等。(注：參見王克穩(wěn)：《論市場主體的基本經(jīng)濟權利及其行政法安排》，《中國法學》2001年第3期。)這樣就為公用征收概念突破財產(chǎn)權的剝奪而包涵財產(chǎn)權的限制在觀念上提供了可能性。另一方面，要求國家對私人財產(chǎn)權的過度限制給予補償?shù)暮袈暼找娓邼q。美國國家機關、法律對私人財產(chǎn)權的限制本被視為國家“警察權”(注：“警察權”是指政府為維護社會公共健康、幸福以及安全、道德，對私有財產(chǎn)所為的限制，而無需對所有人為任何損失補償?shù)臋嗔Γ�其為國家主權之一部分�?的正當行使，是財產(chǎn)權的社會義務的體現(xiàn)。但是，如果“警察權”過度地干預財產(chǎn)權的行使，就超越了“警察權”的范圍，也超出了財產(chǎn)權所應承擔的社會義務，給財產(chǎn)權利人造成了不公正的損失。隨著公民財產(chǎn)權保護意識的增強，公民要求國家對因過度“管制”(限制)財產(chǎn)而造成的損失給予補償?shù)囊�求日漸強烈。最終，在1970年代中期，美國聯(lián)邦最高法院舍棄了傳統(tǒng)的將過度限制公民財產(chǎn)權宣告為無效的做法，承認其成立準征收，可以請求公平補償。(注：參見謝哲勝：《財產(chǎn)法專題研究(二)》，臺灣元照出版公司1999年版，第250頁。)

　　美國聯(lián)邦最高法院在認定對財產(chǎn)權的過度限制可以成立準征收以后，又進一步按財產(chǎn)的“使用價值”和“價值”將準征收分為“占有準征收”和“管制準征收”兩種。占有準征收指政府本身或其授權第三者，物理上侵入并使用私人財產(chǎn)，而私人不得憑借財產(chǎn)權的不可侵性予以排除。管制準征收指政府運用管制法規(guī)，限制財產(chǎn)權的使用、轉讓等財產(chǎn)權利用方式，而財產(chǎn)權人必須予以遵守。

　　在美國，占有準征收案例如Kaiser-Aetua v.United States。一私人在夏威夷群島歐湖島上購買并開發(fā)了一個小海灣，準備投入商業(yè)運作，但卻被政府要求向公眾無償開放，致使其巨額投資無法收回。聯(lián)邦最高法院認為，排除他人使用權是財產(chǎn)權之基本權能，也是政府非經(jīng)公平補償不得征收之利益。管制準征收案例如Penn Central Transp Co v.New York City。一火車站大樓被認為有歷史標志意義而被保護，土地所有人在附近擬建一50層高樓的計劃因此被禁止。聯(lián)邦最高法院認為，政府應當另外擇地，異地興建，以作為對土地所有人的補償。

　　三、財產(chǎn)權合理限制與公用征收救濟補償?shù)膮^(qū)分

　　承認因財產(chǎn)權過度限制而引起的公用征收，這對于保護財產(chǎn)權人正當利益無疑是有巨大意義的。但問題是，如前所述，財產(chǎn)權本身并非是無限制的，它必須服從并服務于社會整體利益，承載社會合理的負擔。這樣，就產(chǎn)生了一個問題，即應當如何科學地判斷對財產(chǎn)權正當?shù)南拗婆c對財產(chǎn)權過度的限制。前者為財產(chǎn)權的社會責任，不應給予補償；
后者是對財產(chǎn)權的公用征收，應給予合理補償。這一問題也是各國理論和實踐中爭論的焦點，大致存在如下幾種學說：(注：參見葉百修：《從財產(chǎn)權保障觀點論公用征收制度》，臺灣1989年自版，第98頁以下。)

　　一為目的違反說。該說認為，財產(chǎn)權人本有為自己利益而自由行使財產(chǎn)權的權限，但是，如果允許財產(chǎn)權人享有如此無限制的自由，可能會因為己之私欲而阻礙財產(chǎn)權應有功能的發(fā)揮，違反法律賦予公民財產(chǎn)權原本之目的，導致違反公共福祉之結果。所以，為了矯正此缺失，并使之符合公共福祉以及財產(chǎn)權原本應有之功能與目的，必須對財產(chǎn)權人之權利予以限制，雖然如此可能給財產(chǎn)權人造成損害。出于此目的者，為財產(chǎn)權之合理限制；
反之，限制侵害了財產(chǎn)權原有正當目的實現(xiàn)的，為過度限制，為公用征收，應予以補償。

　　二為個別行為說。該說認為，依據(jù)一般、抽象之法規(guī)所為之侵害是屬于對不特定多數(shù)人所為的一般侵害，為平等的侵害財產(chǎn)權之行為，無需予以補償；
反之，如系對特定人所為之個別侵害者，則系對該特定人課予不平等之特別犧牲，屬于有補償義務之公用征收。此標準亦稱“形式論”。

　　三為實質界限說。該說認為，若限制是對私人財產(chǎn)權本質極為重要之經(jīng)濟功能予以“嚴重侵犯”，并使其財產(chǎn)權遭受重大“實質減少”，為公用征收，應予以補償；
反之，若限制僅為實質上“輕微減損”，則仍屬“財產(chǎn)權社會拘束”領域，屬合理限制，不應予以補償。此說以財產(chǎn)權限制的侵害程度作為標準，故也被稱為“實質論”。

　　目的違反說認為，凡為保證財產(chǎn)權正當行使而施加的限制，即為合理限制，無需補償；
反之，該限制即為過度限制，構成公用征收，應予補償。該說有合理的一面，為防止權利人濫用權利而損害社會公益，故對其財產(chǎn)權利施加限制，即便構成損害，也實屬應當，自然不應予以補償。但是否除此之外的一切限制均要予以補償呢?恐怕亦未必。如為了特定社會公益，對于全體財產(chǎn)權人不加區(qū)分地均施加了限制，雖超出規(guī)范財產(chǎn)權利正確行使之需要，但為社會公益，全體財產(chǎn)權人均受此限制，也未嘗不可。既然全體財產(chǎn)權人均平等受此負擔，自然也就談不上對個別少數(shù)人的“特別犧牲”予以補償?shù)膯栴}了。個別行為說認為，凡對個別財產(chǎn)權人的限制，即構成“特別犧牲”，應予以補償。此說雖有利于保護相對人利益，但不分限制程度大小，一概以形式而論，實踐中可能會導致政府的補償過于寬泛，增加政府負擔，增加社會成本。實質界限說認為，按對財產(chǎn)權侵害程度的大小決定是否給予補償。此說雖有合理之處，但未能考慮到全體財產(chǎn)權人均受限制時的情況，(點擊此處閱讀下一頁)

　　此時，即便限制程度較深，但乃是全體財產(chǎn)權人所共受，無一例外，亦即沒有所謂“特別犧牲”，如此恐怕亦談不上補償問題。

　　綜上所述，筆者認為，在認定是對財產(chǎn)權的合理限制，還是對財產(chǎn)權的過度限制時，我們應當注意以下幾點：

　　第一，對財產(chǎn)權利用中有害社會公共利益的利用方式施加的限制，即便給權利人造成損害，亦屬于合理限制，無需給予補償。私人享有財產(chǎn)權，但并非可以為所欲為，如其利用方式可能危及社會公共利益，國家對于此種財產(chǎn)權利利用方式當加以限制，雖有損害，亦無不妥。實踐中，比如禁止在居民區(qū)內(nèi)養(yǎng)狼狗、強制要求進行污水處理、限制私有文物出境等等，均屬此類。這些雖是對財產(chǎn)權的限制，亦可能對財產(chǎn)權人造成損害，但只是為了防止財產(chǎn)權的濫用而損害社會公益，并未妨礙私人財產(chǎn)權正當利益的實現(xiàn)，故不能算作征收，而只是合理限制。

　　第二，為公共利益而平均地對全體財產(chǎn)權利人施加的限制，即便程度較重，亦不能成立限制過度，要求補償。公用征收是指個別少數(shù)人為了公共利益而做出“特別犧牲”，遵從“社會負擔均擔”原則，故而要求給予受害人以補償，再由國家利用征稅等手段將補償分擔給全體社會成員。如果是對全體社會成員均等地施加的限制，自然也就不需要國家再進行負擔移轉、分配，徒增社會成本了。為了全社會的公共利益，全體社會成員均對財產(chǎn)權予以限制，全體財產(chǎn)權人所受待遇是同等的，補償?shù)谋匾�性也就無從談起了。實踐中，比如說，土地權人應當服從城市規(guī)劃而進行建筑；
房屋所有人應允許在其房產(chǎn)上架設電線、電纜；
土地權人必須在建筑中保持一定比例的綠地面積等等。這些均是對財產(chǎn)權人所施加的限制，但由于其是附加在每一個社會成員頭上的，所以，即便有時程度較重，亦不能認為構成“特別犧牲”而要求補償。

　　第三，為公眾利益而限制個別財產(chǎn)權必須達到較為嚴重的程度，方能認為構成征收，需要補償。對于輕微的限制，因為危害不大，可以認為是合理限制，不予補償�，F(xiàn)實社會中，國家因公共利益對私人財產(chǎn)權的限制是廣泛的，有些程度較重，不補償則難以實現(xiàn)社會公正，但有些只是輕微限制，對于私人財產(chǎn)權并無實質損害。(注：德國有一“狀態(tài)拘束性”理論認為，每一財產(chǎn)所應受的合理限制應根據(jù)其所處的位置、所屬的關系以及所具有的社會功能綜合確定。因其財產(chǎn)權的特殊性質必定需承擔一定的特殊限制，此負擔雖有別于他項財產(chǎn)權，但亦在合法范圍內(nèi)，為合理限制。參見葉百修：《從財產(chǎn)權保障觀點論公用征收制度》，臺灣1989年自版，第93頁。)如果強求一概對限制予以補償，不免增加政府對此事調查、決策等運作成本，而最終對私人的補償卻可能微不足道。兩相比較，徒增了社會成本，浪費了社會資源。所以說，對于輕微的因財產(chǎn)權限制所造成的損失，國家可以不予補償。當然，實踐中具體如何認定構成對財產(chǎn)的重大侵害也沒有一個統(tǒng)一的標準。筆者認為，應從財產(chǎn)權的作用、功能上把握，凡對財產(chǎn)權的主要作用、功能造成傷害，即“掏空了財產(chǎn)權”的，應認定為過度限制；
若只是輕微妨礙了財產(chǎn)權某項或某部分功能的發(fā)揮，應視為合理限制，不予補償。

　　四、我國對因財產(chǎn)權過度限制而成立公用征收應有之立法選擇

　　我國由于實行主要生產(chǎn)資料公有制，土地、水源、礦產(chǎn)品、森林、草原、野生動植物等資源大多屬于國家所有，私人享有的社會財富相對較少，所以，對私人財產(chǎn)權的公用征收問題亦相較于私有制國家不為突出，國家作為財產(chǎn)權人和公共管理者，可以予以一體解決。但現(xiàn)實生活中，特別是隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，我國私人財產(chǎn)亦日益增多，國家管理中涉及對私人財產(chǎn)予以征收的情況亦日益增多。然而，在我國現(xiàn)有法律體系中，對于公用征收的規(guī)定十分簡陋，只有幾部法律有零星的規(guī)定。對于公用征收的目的、主體、程序、補償?shù)戎T多問題均缺少周密的規(guī)定。在實踐中，公用征收的合理性、正當性問題已經(jīng)成為社會關注的焦點問題。(注：參見屈茂輝、張紅：《論征收法律制度的幾個問題》，《法學評論》2003年第2期；
費安玲：《不動產(chǎn)征收的私法思考》，《政法論壇》2003年第1期。)可喜的是，隨著專家學者的呼吁和立法機關的重視，公用征收的立法問題已經(jīng)提到了議事日程上。在2002年歲末提交全國人大常委會討論的《民法(草案)》“物權法”編中，第44條規(guī)定：“縣級以上人民政府為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權限和程度可以征收單位以及個人的不動產(chǎn)或者動產(chǎn)，但應當給予合理補償�！边@是我國法律中第一次詳盡規(guī)定公用征收的概念，對公用征收的公益目的、法定主義、合理補償?shù)戎T多核心問題都作了明確的規(guī)定。此公用征收概念基本上符合了現(xiàn)代民主社會中保護社會成員財產(chǎn)權不受國家公權力隨意侵犯的需要。

　　但是，令人遺憾的是，我國對于公用征收內(nèi)涵的理解還十分的狹隘，只是僅僅局限在對公民財產(chǎn)權剝奪的救濟上，對公民財產(chǎn)權過度限制的救濟卻是坐視不管。在行政法學界，姜明安教授認為：“征收通常是所有權的移轉，相應財產(chǎn)由相對人轉為國家所有”；
(注：姜明安：《行政補償制度研究》，《法學雜志》2001年第5期。)楊解君教授認為：“行政征收是指為了公共利益之目的，行政主體按照法律規(guī)定取得行政相對人財物的單方行為，這里的財產(chǎn)既包括不動產(chǎn)，又包括動產(chǎn)�！�(注：楊解君：《依法行政論綱》，中共中央黨校出版社1998年版，第280頁。)在民法學界，梁慧星教授認為：“所謂征收，指政府以行政命令的方式取得自然人和法人的財產(chǎn)權的行為。在中國，征收的對象常常包括所有權和所有權以外的其他物權(如土地使用權)”；
(注：梁慧星主編：《中國物權法草案建議稿——條文、說明、理由與參考立法例》，社會科學文獻出版社2000年版，第192頁。)王利明教授認為：“征收，是指國家為了公共目的而強制地取得自然人和法人的財產(chǎn)或財產(chǎn)權利的行為。征收直接表現(xiàn)為對民事主體財產(chǎn)權的剝奪�！�(注：王利明主編：《中國物權法草案建議稿及說明》，中國法制出版社2001年版，第224頁。)

　　眾所周知，財產(chǎn)的價值在于利用。財產(chǎn)權人并非只是為了徒有一個財產(chǎn)權歸屬的虛名，他實際是希望憑借其財產(chǎn)權而能夠順利地達到對財產(chǎn)的占有、使用、收益、處分的目的，以最終滿足自己的需要。但是，如果法律僅保留給財產(chǎn)權人一個空洞的財產(chǎn)權頭銜，卻在其下禁止財產(chǎn)權人諸多的財產(chǎn)利用方式，此時，財產(chǎn)權人空守一個財產(chǎn)權卻不能對財產(chǎn)加以有效地利用，那么，財產(chǎn)權對于財產(chǎn)權人來講又有什么價值呢?這與剝奪其財產(chǎn)權又有什么區(qū)別呢?同樣是為了公共利益而作出“特別犧牲”，難道就僅僅是因為還空有一個財產(chǎn)權的虛名，就因此不能得到合理補償嗎?這顯然于情于理都是難以成立的。我們國家將公用征收概念局限在對財產(chǎn)權剝奪的范圍內(nèi)，表明我國對公用征收的理解還停留在西方20世紀初的水平上，這與現(xiàn)代民主社會強調保障公民財產(chǎn)權的時代大潮已經(jīng)相去甚遠了。

　　而且，我們應當注意到，德國學者在考察了我國學者所起草的“物權法(建議稿)”以后，就明確地提醒我們應注意對財產(chǎn)權限制的合理界限問題，不能在財產(chǎn)社會責任的大旗下對社會成員的財產(chǎn)權予以隨意限制，而不給予任何的補償。(注：參見楊立新：《“2001年中國物權法國際研討會”討論紀要》，《河南省政法管理干部學院學報》2001年第3期。)

　　實際上，我國學者對社會成員財產(chǎn)權的過度限制并非沒有警覺，在兩部學者起草的“物權法(建議稿)”中，學者們均規(guī)定：“為公共利益而對物權的行使設置限制，必須有明確的法律依據(jù)。”(注：參見梁慧星主持起草的《物權法建議稿》第5條以及王利明主持起草的《物權法建議稿》第5條。)其著眼點無非在于，保證財產(chǎn)權人財產(chǎn)權的完整性，防止其受到各級國家機關的隨意的、無法律依據(jù)的侵擾。(注：參見梁慧星主編：《中國物權法草案建議稿——條文、說明、理由與參考立法例》，社會科學文獻出版社2000年版，第106頁；
王利明主編：《中國物權法草案建議稿及說明》，中國法制出版社2001年版，第168頁。)但問題是，有時出于公共利益的需要，必須對某個社會主體的財產(chǎn)權予以限制，并且是立法機關通過正當程序所允許的，那么，此時僅僅因為有法律文件的存在對社會成員的“特別犧牲”不予救濟就具有了合理性嗎?筆者以為，本著財產(chǎn)權保障與社會平等原則，基于法律的對財產(chǎn)權的過度限制同樣應當以公用征收論，給予合理的補償。(注：值得注意的是，在2002年歲末提交全國人大常委會討論的《民法(草案)》中，立法者只在第二編“物權法”第5條籠統(tǒng)地規(guī)定：“權利人享有的物權，受法律保護。任何人不得侵害物權�！倍�并沒有像“學者建議稿”一樣，明確規(guī)定只有“法律”才能限制物權�？紤]到我國實際的財產(chǎn)權保護狀況，這不能不說是又為某些機關隨意侵害社會成員財產(chǎn)權留下了注腳。這樣的結果很可能是，對公民財產(chǎn)權的限制不僅是無補償，而且可能是無限制。這種狀況令人擔憂。)

　　綜上所述，筆者認為，我國應當拋棄公用征收僅限于財產(chǎn)權剝奪的傳統(tǒng)觀念，對于因公共利益而對財產(chǎn)權的過度限制亦應以公用征收論，給予補償。當然，在具體適用時，我們要根據(jù)限制的目的、限制的對象、限制的程度，綜合判斷是對財產(chǎn)權的合理限制，還是過度限制，如果屬于后者，即應當給予合理的補償。

　　關于因財產(chǎn)權過度限制而成立公用征收的具體立法模式，筆者以為，可采取總、分結合的方式。一方面，在將來的民法典有關公用征收的概念中明確涵蓋因財產(chǎn)權過度限制而成立的公用征收；
另一方面，在各單行法涉及財產(chǎn)權過度限制的同時規(guī)定對財產(chǎn)權人的補償問題�，F(xiàn)有法律、法規(guī)中，各類因財產(chǎn)權過度限制而需以公用征收救濟的情況十分繁多，需進一步完善：(注：2000年3月15日通過的《中華人民共和國立法法》第8條規(guī)定，對于非國有財產(chǎn)的征收只能通過制定法律進行。因此，筆者認為，現(xiàn)行立法實踐中大量通過行政法規(guī)、部門規(guī)章的方式過度限制財產(chǎn)權的做法是不妥的。對過度限制財產(chǎn)權而有成立公用征收需要的內(nèi)容，應提升至全國人大以法律的形式予以通過。)

　　第一，我國《森林法》第25、28條規(guī)定，國家根據(jù)國家生態(tài)狀況實行嚴格的采伐限額，砍伐林木者必須持有采伐證，即便農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或個人所有的森林進行砍伐，亦需持有砍伐證。從社會整體利益考慮，國家此做法是正確的，但如果國家以此不發(fā)或少發(fā)砍伐證，勢必損害農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或個人的利益，將使其前期投資無法收回。因此，筆者認為，如果國家拒發(fā)砍伐證，造成損失的，應對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或個人予以公平合理的補償。

　　第二，我國《文物保護法》第17、18、19條規(guī)定，在文物保護單位的保護范圍內(nèi)不得進行其他建設工程或爆破、鉆探、挖掘等作業(yè)；
在文物保護單位的建設控制地帶內(nèi)進行建設工程，不得破壞文物保護環(huán)境。從保護文物角度，此限制是應當?shù)�，但如果因此妨礙了土地使用權人正常利用土地的權利，筆者認為，應給予金錢或其他方式的補償。我國《文物保護法》第20、21條規(guī)定，核定為文物保護單位的建筑物在進行保護、遷移、修繕、保養(yǎng)時，必須遵守不改變文物原狀的原則，并且費用由建設單位或文物所有人承擔。從保護歷史文化遺產(chǎn)角度，這種限制是應當?shù)�，但“修舊如舊”必然需要大量金錢，遠超出現(xiàn)代建筑的工程預算。對于這類維修施工費用，政府應當給予當事人適當?shù)难a償。

　　第三，我國《自然保護區(qū)條例》第25、26、32條規(guī)定，自然保護區(qū)內(nèi)的單位、居民不得在保護區(qū)內(nèi)砍伐、放牧、狩獵、捕撈、采藥、開墾、燒荒、開礦、挖沙，不得在核心區(qū)和緩沖區(qū)內(nèi)建設任何生產(chǎn)設施。從維護生態(tài)環(huán)境角度出發(fā)，此類限制是必須的。但此類限制對于保護區(qū)內(nèi)的單位、居民限制過甚，必然影響其生產(chǎn)、生活，應當考慮對其生產(chǎn)、生活予以補償，抑或征收其土地，將其擇地另行安置。

　　第四，我國《地震監(jiān)測設施和地震觀測環(huán)境保護條例》第12、13、14條規(guī)定，禁止在地震監(jiān)測設施附近爆破、采石，設置振動設施，埋設金屬管道，堆放金屬物品等。從預防地震角度，此等限制是必須的，但對于周圍居民而言，亦構成較大限制。因此，筆者認為，對于受此限制損害較重的生產(chǎn)單位、附近居民政府應予以補償。

　　第五，我國《飲用水水源保護區(qū)污染防治管理規(guī)定》第12、19條規(guī)定，在水源保護區(qū)內(nèi)，禁止新建、擴建與供水設施和保護水源無關的建設項目；
禁止從事種植、放養(yǎng)家禽等活動；
不得設置與供水需要無關的碼頭；
禁止�？看�舶等。這些規(guī)定為保證城市居民飲用水的清潔衛(wèi)生，顯然是必不可少的，但對于附近的生產(chǎn)單位、居民來說，亦構成較大限制。因此，筆者認為，對于受此限制損害較重的生產(chǎn)單位、附近居民政府也應予以補償。

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