俞可平：中國公民社會：概念、分類與制度環(huán)境*
發(fā)布時間:2020-05-27 來源: 人生感悟 點擊： 
本文對公民社會、第三部門、制度環(huán)境、民間組織、非政府組織、非營利組織、中介組織、群眾團體、社會團體、人民團體等概念做了比較和辨析；
分別從學術研究和行政管理兩個角度對中國民間組織的分類提出了自己的建議；
著重分析了中國公民社會現(xiàn)存制度環(huán)境的主要特征。中國公民社會制度環(huán)境的特征，典型地體現(xiàn)為宏觀鼓勵與微觀約束、分級登記與雙重管理、雙重管理與多頭管理、政府法規(guī)與黨的政策、制度剩余與制度匱乏、現(xiàn)實空間與制度空間的共存。
關鍵詞：中國公民社會；
民間組織；
制度環(huán)境
作者俞可平，1959年生，政治學博士，中共中央編譯局比較政治與經濟研究中心研究員（北京100032）。
*本文為聯(lián)合國開發(fā)署和商務部委托的"中國公民社會的制度環(huán)境"課題的研究成果之一，作者感謝該課題的其他主要成員何增科、徐秀麗、賈西津、周紅云、王勇兵、閆健等為這項研究所做出的貢獻。
本文共分四個部分，第一部分首先闡釋目前分歧較大的與公民社會及其制度環(huán)境相關的若干重要概念，第二部分著重討論困擾學術界和管理部門的民間組織定性和分類問題，第三部分集中分析中國公民社會現(xiàn)存制度環(huán)境的主要特征，最后一部分簡要論述中國公民社會的總體特征及發(fā)展方向。
一、若干重要概念的辨析
公民社會，總的說來，對于當今中國政府和學術界而言，還是一個新的事物。中國公民社會本身正在形成之中，還很不成熟，其典型特征和作用還未得到充分展露。與此相一致，對中國公民社會的認識和研究還有許多模糊不清的地方，這突出地表現(xiàn)在對一些重要范疇和概念沒有比較一致的看法。分歧的存在是正常的，但如果核心概念歧義過大，既不利于討論的深入，更不利于制定合理的政策和法規(guī)。所以，在討論中國公民社會的整體制度環(huán)境之前，有必要就若干重要范疇表明我們的理解。
1.公民社會
在中國學術界，公民社會常常又被稱為市民社會和民間社會，它們是同一個英文術語civilsociety 的三個不同中文譯名。雖然國內學者目前仍然交叉使用市民社會、公民社會和民間社會三個術語，但這三個不同的中文稱謂事實上并不是完全同義的，它們之間存在著一些微妙的差別。"市民社會"是最為流行的術語，也是對civil society 的經典譯名，它來源于馬克思主義經典著作的中譯本。但這一術語在傳統(tǒng)語境中或多或少帶有一定的貶義，許多人事實上把它等同于資產階級社會，而且容易把這里的"市民"誤解為"城市居民"."民間社會"最初多為歷史學家在研究中國近代的民間組織時加以使用。這是一個中性的稱謂，但在不少學者特別是在政府官員眼中，它具有邊緣化的色彩。"公民社會"是改革開放后對civilsociety 的新譯名，這是一個褒義的稱謂，它強調civil society 的政治學意義，即公民的公共參與和公民對國家權力的制約，越來越多的年輕學者喜歡使用這一新的譯名。
我們把公民社會當作是國家或政府系統(tǒng)，以及市場或企業(yè)系統(tǒng)之外的所有民間組織或民間關系的總和，它是官方政治領域和市場經濟領域之外的民間公共領域。公民社會的組成要素是各種非政府和非企業(yè)的公民組織，包括公民的維權組織、各種行業(yè)協(xié)會、民間的公益組織、社區(qū)組織、利益團體、同人團體、互助組織、興趣組織和公民的某種自發(fā)組合等等。由于它既不屬于政府部門（第一部門），又不屬于市場系統(tǒng)（第二部門），所以人們也把它們看作是介于政府與企業(yè)之間的"第三部門"（the t hird sector ）。
2.民間組織
公民社會是相對獨立于政治國家的民間公共領域，其基礎和主體是各種各樣的民間組織。
但在目前的中國學術界，對民間組織的理解甚至比對公民社會的理解還更加混亂不清。無論是學者的文章或政府的文件中，經常使用的關于公民社會組織的稱呼有：非政府組織、非營利組織、民間組織、公民團體、中介組織、群眾團體、人民團體、社會團體、第三部門組織、志愿組織等等。一般地說，這些不同稱呼并無實質性的區(qū)別，但是從嚴格的語義來說，它們之間應當存在著不可不察的差別，這些概念從不同的角度強調了公民社會的某個方面特征。
"非政府組織"是至今仍廣泛使用的一個重要概念，它的優(yōu)點是強調公民社會組織的非官方性，表明公民社會組織不屬于政府組織系統(tǒng)，明顯不同于政府組織。但在中國的語境中，這一概念可能產生兩種正好相反的歧義。一是認為只有那些重要的、正式的民間組織，才屬于公民社會的范疇。因為非政府組織這一概念最初引入中國，與聯(lián)合國憲章中涉及的國家間非政府組織在聯(lián)合國的地位與作用相關，而國家間的非政府組織往往是十分正規(guī)的，并經過政府的正式批準，而大量存在于社會中的非正式組織有可能被許多人排除在"非政府組織"視野之外。二是把"非政府組織"的"非政府性"理解成與政府沒有關系，甚至理解為與政府對立。然而耐人尋味的是，在中國的現(xiàn)實生活中，那些最重要的"非政府組織"恰恰與政府的關系最密切，有些直接就是"政府的非政府組織"（Governmental Non2government Organization）。
"非營利組織"概念突出了公民社會組織與企業(yè)和公司等市場組織的區(qū)別，但它容易模糊公民社會組織為了自身的生存從事的必要的有償服務與營利活動之間的界限。公民社會組織應當沒有營利目的，但在缺乏經費資助的情況下，許多民間組織為維持生存和發(fā)展又不得不從事一些收取費用的活動，這在中國通常稱作"有償服務".然而，"有償服務"的界限模糊不清，很難確定這樣一個收費標準，低于這一標準就是"非營利的"，而超過這一標準便是"營利的".所以，用"非營利"來界定目前中國的公民社會組織，可能會遇到如何確定"非營利"標準這樣一個新的難題。
"中介組織"也是最廣泛使用的概念之一，政府管理部門似乎對它的關注度頗高，因為在相關管理法規(guī)中這一概念的出現(xiàn)頻率相當高。"中介組織"開宗明義地揭示了公民社會組織位于政府與企業(yè)之間的中間性特征，但這一概念卻嚴重地掩蓋了公民社會組織的其他主要特征，特別是其非營利性。在現(xiàn)實生活中，大量具備"中介性"特征的組織是營利性組織，它們與其說屬于公民社會，遠不如說屬于市場社會。隨著中國市場經濟的發(fā)展而日益增多的服務性行業(yè)，其中許多完全可以歸類于"中介組織"，一些政府管理部門也確實將它們視為中介組織，如律師事務所、會計事務所、婚姻介紹所、公證機構、人才交流中心、土地房屋評估機構、質量技術監(jiān)督機構、家政服務機構、商務咨詢機構、商業(yè)代理機構等等。它們確實是"中介組織"，卻又通常是十足的營利組織，但完全不屬于公民社會。
"群眾團體"或"人民團體"是中國現(xiàn)存體制下特定的政治概念，它主要指中國共產黨直接領導下的工會、青年團和婦女聯(lián)合會，以及其他少數(shù)特殊的團體，如中國殘疾人聯(lián)合會、中國文學藝術家聯(lián)合會、中國科學技術協(xié)會等。這些組織的主要特征是，具有很強的政治和行政色彩，像行政機關一樣，有相應的行政級別，其領導機關與各級政府機構同設，由國家給予正式的編制，并且通常承擔一定的行政管理職能。其實，從其職能和性質來看，它們更像是政府組織，而不是非政府組織。"群眾團體"或"人民團體"這些概念，有時也寬泛地指所有非政府的社會組織，但由于約定俗成的原因，它的特殊含義已經深入人心。此外，在中國政治的現(xiàn)實語境中，"群眾"或"人民"通常是政治性很強的概念，指那些得到黨和政府認可的多數(shù)公民。顯然，用"群眾團體"或"人民團體"的概念已經很難包含公民社會組織的完整含義。
"第三部門組織"、"志愿組織"等概念的局限也相當明顯。前者主要是一個近年來才出現(xiàn)的外來術語，許多人因為不了解"第三部門"從而也不甚了解"第三部門組織".在經濟領域，還容易將此"第三部門"混淆于國民經濟中的"第三部門"，即服務行業(yè)部門。"志愿組織"強調了公民社會組織的自愿性，但志愿性并非為公民社會組織所特有，一些政黨組織也強調其成員參加組織的志愿性。可見，用這些概念來指稱公民社會組織，也并不十分妥當。
"社會團體"或"社團"、"公民團體"、"公民組織"、"民間組織"等概念，也常用以指公民社會組織。借用這些概念可以比較清楚地表明公民社會組織的"社會性"或"民間性"，以區(qū)別于政府機關和企業(yè)組織。相對而言，這些概念的含義比較清晰，所表達的意義也比較準確。"社會團體"、"社團"等概念，強調了公民社會組織的社會性，"公民團體"、"公民組織"等概念強調了公民社會組織的政治性，因為公民是一個由憲法界定的政治概念。"民間組織"概念突出了公民社會組織的民間性，其外延可以涵蓋上述各概念所要表達的主要意義，因此，比較而言，這是一個表達公民社會組織的恰當概念。我們建議，在談及作為公民社會主體的組織或團體時，盡可能地一致使用"民間組織"的概念，以避免在概念術語上的不必要爭議和混亂。
那么，什么是本文所說的"民間組織"？作為公民社會主體的民間組織，指的是有著共同利益追求的公民自愿組成的非營利性社團。它有以下四個顯著的特點。其一是非政府性，即這些組織是以民間的形式出現(xiàn)的，它不代表政府或國家的立場；
其二是非營利性，即它們不把獲取利潤當作生存的主要目的，而通常把提供公益和公共服務當作其主要目標；
其三是相對獨立性，即它們擁有自己的組織機制和管理機制，有獨立的經濟來源，無論在政治上、管理上，還是在財政上，它們都在相當程度上獨立于政府；
其四是自愿性，參加公民社會組織的成員都不是強迫的，而完全是自愿的。民間組織的這些特征，使得它們明顯地區(qū)別于政府機關和企業(yè)組織。
此外，它還有非政黨性和非宗教性的特征，即它不以取得政權為主要目標，也不從事傳教活動，因而政黨組織和宗教組織，不屬于民間組織的范圍①�！戈P于政黨和宗教組織是否屬于民間組織，學術界有不同的看法，根據中國的實際情況，在此我們采納了薩拉蒙等學者對民間組織屬性的界定，把政黨和宗教組織排除在外，參閱Laster M.Salamon ，The EmergingSector，The Johns Hopkins University ，1994.」
3.制度環(huán)境
制度就是一系列影響人類行為的規(guī)則或規(guī)范。新制度主義學派的主要代表道格拉斯·C·諾斯說："制度是一個社會的游戲規(guī)則，更規(guī)范地說，它們是決定人們的相互關系的系列約束。制度是由非正式約束（道德的約束、禁忌、習慣、傳統(tǒng)和行為準則）和正式的法規(guī)（憲法、法令、產權）組成的"①。「道格拉斯·C ·諾斯：《經濟史中的結構與變遷》，上海三聯(lián)書店、上海人民出版社，1994年，第3頁�！棺鳛橹贫鹊囊�(guī)則，是業(yè)已成型的行為準則，它具有相對的穩(wěn)定性和長效性。
構成制度的行為規(guī)則既包括成文的規(guī)范，也包括不成文的規(guī)范；
既有得到權威機關認可并要求強制服從的法定制度，也包括未經任何權威機構發(fā)布但潛在地制約人們行為的非正式規(guī)則，也就是人們通常所稱的"潛規(guī)則".政治制度便是制約人們政治行為的一系列規(guī)則，它是人類政治生活的行為準則。政治制度一般由國家制定，體現(xiàn)了政府當局的根本利益和價值取向，政府當局藉此來約束公民的政治行為。因此，與其他制度相比，政治制度更具有根本性，其約束力和強制性也更大，當政治制度與社會的其他制度相沖突時，其他制度通常要讓位于它。
民間結社，即公民組成民間團體，并以民間團體的成員單獨地或集體地進行活動，通常被認為是典型的政治行為，必然會受到國家相關制度的約束。我們把國家用以規(guī)范和制約民間組織活動的所有正式的或非正式的準則，統(tǒng)稱為公民社會的制度環(huán)境。它包括五個方面的內容：（1）憲法，作為國家的根本大法，憲法是公民社會合法性的基本來源；
（2）法律，即國家關于民間組織的普通法律和專門法律；
（3）行政法規(guī)，即政府行政管理部門關于民間組織的相關法令、條例、準則、規(guī)定、規(guī)章等；
（4）黨的政策，即作為執(zhí)政黨的中國共產黨關于民間組織的決定、通告、通知、意見、辦法、指示等；
（5）非正式制度，即官方對民間組織的態(tài)度，包括各級黨和政府領導人對民間組織及其活動的態(tài)度，以及散布于公民及政府中的影響民間組織活動和作用的各種"潛規(guī)則".
公民社會受到制度環(huán)境的包圍，它的每一步發(fā)展都必然受到制度環(huán)境直接或間接的影響。
各種正式或非正式的規(guī)則，對作為公民社會主體的民間組織的各個方面發(fā)揮著這樣或那樣的作用，最終塑造著公民社會的形態(tài)、特征和在社會政治生活中的角色。(點擊此處閱讀下一頁)
我們把影響公民社會的制度分解成若干要素，通過對這些制度環(huán)境要素的分析，來認識現(xiàn)存的制度環(huán)境對中國公民社會的整體作用。這些制度環(huán)境要素主要有：對民間組織的定性和定位；
關于民間組織的成立、登記或注冊的規(guī)定；
對各種民間組織的分類及分類管理措施；
對民間組織的監(jiān)管、控制、引導；
對民間組織的財政政策，包括資助、稅收、審計政策；
干預民間組織的方式、方法、途徑；
對民間組織的扶持措施和激勵政策；
對民間組織的限制和處罰，包括準入、資格、特許、撤銷或吊銷等；
黨對民間組織的領導等等。
二、民間組織的定性和分類
對民間組織的性質和地位做出明確的界定，既是對有關法規(guī)的基本要求，也是制定相關政策的前提，而現(xiàn)行法規(guī)在這方面的缺陷極為明顯。黨和政府的文件以及相關法規(guī)，一般都把社會團體當作是黨和政府聯(lián)系群眾的橋梁和紐帶，同時肯定它的群眾性、志愿性和非營利性。對民間組織的這一定性，基本上是合理的，但是沒有指出社會團體的非政府性。這可能是出于對"非政府性"的誤解，把"非政府性"曲解為與政府沒有關系，或完全獨立于政府，不受政府領導。事實上，這里的非政府性，主要是指它不屬于黨和政府的組織系統(tǒng)，相對獨立于黨政權力機關，而不是指它完全與政府沒有關系。民間組織同樣也可以由政府創(chuàng)立，受政府引導，得到政府資助。關于民間組織的定位，國務院《社會團體登記管理條例》分別作了這樣的界定："本條例所稱的社會團體，是指中國公民自愿組成，為實現(xiàn)會員共同意愿，按照其章程開展活動的非營利性社會組織".《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》稱："本條例所稱民辦非企業(yè)單位，是指企業(yè)事業(yè)單位、社會團體和其他社會力量以及公民個人利用非國有資產舉辦的，從事非營利性社會服務活動的社會組織。"《基金會管理條例》指出："本條例所稱基金會是指利用自然人、法人或者其他組織捐贈的財產，以從事公益事業(yè)為目的，按照本條例的規(guī)定設立的非營利性法人".①「引自國務院頒布《社會團體登記管理條例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》、《基金會管理條例》，參見民政部官方網站法律法規(guī)：http ：//www.mca.gov.cn/policy/index.asp.」上述條例及其他相關法規(guī)的界定，有著明顯的不足。
其一，對民間組織的定位模糊不清。有些學者解釋說，根據上述規(guī)定，社會團體與民辦非企業(yè)單位的區(qū)別是，前者是會員制的互益型組織，后者是非會員制的公益型組織。這樣的分析顯然是模糊的，因為社會團體既有互益性的，也有公益性的，如中華慈善總會、中國紅十字會等。還有歸屬于社會團體名下的許多行業(yè)協(xié)會，并非是公民自愿組成的，而是政府根據職能轉變的需要而設立的。上述規(guī)定也難以劃清民辦非企業(yè)單位與基金會的界限，不少民辦非企業(yè)單位也是利用"自然人、法人或者其他組織捐贈的財產"從事公益活動的"非營利法人".此外，像基層的公民自治組織，如村民委員會和居民委員會，根據法律規(guī)定也是非政府組織，但在上述三類界定中并未得到反映。
其二，對民間組織的規(guī)定常常自相矛盾。按照上述界定，工會、青年團和婦聯(lián)都是社會團體，但《公務員法》卻明確規(guī)定，工、青、婦機關干部納入國家公務員管理系統(tǒng)。按照上述規(guī)定，社會團體應當是公民的自愿組織，不應具備政府機關的科層性，其領導成員也不應具有行政級別。但黨和政府的政策同時規(guī)定，不少社會團體及其領導完全享受相應的行政級別待遇，如中國科學技術聯(lián)合會、中國作家協(xié)會、中國法學會、中國行政管理學會等。
其三，直接對民間組織的分類帶來了困難。根據現(xiàn)行的管理法規(guī)，民間組織分為社會團體、民辦非企業(yè)單位和基金會三大類。這種分類既不能窮盡現(xiàn)存的各類民間組織，三類民間組織之間又交叉重疊，難以分清。例如，大量的民間組織事實上并未在民政部門登記注冊，而是在工商部門登記注冊。按照法律規(guī)定，凡在工商部門登記注冊的組織，就不是民間組織，而是企業(yè)組織。還有廣泛存在而且社會作用極其重要的公民自治組織，像村民委員會和居民委員會，也難以按照上述標準進行歸類。
對民間組織的分類沒有確定的類型學標準。國內對民間組織的分類主要有三種，一是民政部的，即官方的分類；
二是借用聯(lián)合國或國外研究機構的分類方法；
三是國內學者提出的、至今沒有相對一致的各種分類標準。
作為政府主管部門的民政部將納入其管理的民間組織分為三大類別。一是社會團體，即"中國公民自愿組成，為實現(xiàn)會員共同意愿，按照其章程開展活動的非營利性社會組織"；
二是所謂的民辦非企業(yè)單位，即"企業(yè)事業(yè)單位、社會團體和其他社會力量以及公民個人利用非國有資產舉辦的，從事非營利性社會服務活動的社會組織"；
三是各類公益性基金會，即"利用自然人、法人或者其他組織捐贈的財產，以從事公益事業(yè)為目的"而設立的"非營利性法人"②�！敢試鴦赵侯C布《社會團體登記管理條例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》、《基金會管理條例》，參見民政部官方網站法律法規(guī)：http ：//www.mca.gov.cn/policy/index.asp.」
對數(shù)量最多的社會團體，民政部又將其分為四類：一是學術性團體，指從事自然科學、社會科學以及交叉科學研究的團體；
二是行業(yè)性團體，指由同行業(yè)的企業(yè)組織的團體；
三是專業(yè)性團體，指由專業(yè)人員組成或依靠專業(yè)技術、專門資金從事某項事業(yè)而成立的社會團體；
四是聯(lián)合性團體，指人群的聯(lián)合體或團體的聯(lián)合體，如工會①。「吳忠澤主編《社團管理工作》，中國社會出版社，1996年，第6頁。」
一些學者指出，政府管理部門的分類雖然便于操作，但過于簡單，不利于深入分析。在國內尚未發(fā)展起一整套成熟的對中國的民間組織分類標準之前，他們主張借用國外的標準。一是聯(lián)合國的產業(yè)分類標準（ISIC ），它將非營利組織分成3個大類15個小類。即教育類，包括小學教育、中學教育、大學教育和成人教育；
醫(yī)療和社會工作類，包括醫(yī)療保健、獸醫(yī)和社會工作；
其他社會和個人服務類，包括環(huán)境衛(wèi)生、商會和行業(yè)協(xié)會、工會、娛樂組織、圖書館、博物館及文化、體育和休閑組織等。二是西方國家一些專業(yè)研究機構的分類標準，例如清華大學公共管理學院就基本上采用美國霍布金斯大學非營利組織比較研究中心制定的分類法，將中國的民間組織分成12個大類27個小類：文體類、教育類、衛(wèi)生保健類、社會服務和救助類、生態(tài)環(huán)境保護類、社區(qū)服務類、咨詢類、公益基金及志愿服務類、國際交流及援助類、宗教類、行業(yè)類和其他②�！冈斠娻噰鴦佟斗菭I利組織評估》（社會科學文獻出版社，2001年）第5-6頁�！�
近年來，隨著對民間組織研究的深入，國內學者紛紛提出了多種分類方法。例如，根據民間組織的法定目標，將社會團體分成會員互益型組織、運作型組織和會員公益型組織三類；
根據民間組織與政府的關系，將其分為官辦、半官辦和民辦的三種；
根據對民間組織的管理形式，將它們分成有業(yè)務主管單位、無業(yè)務主管單位和業(yè)務主管單位不明確三類；
根據是否實行會員制，將其分為會員制和非會員制兩類；
根據其組織結構的松緊程度，將其分為松散型、緊密型、金字塔型、網絡型等；
根據其服務對象，將民間組織分為"公益型"和"互益型"兩類，等等。
一些學者為了周延對各種民間組織的分類，引入了主體加功能的分類標準，并將目前中國的全國性社團分為十七類。③「分別參見王名等《中國社團改革》（社會科學文獻出版社，2001年）第17頁；
王穎等《社會中間層》（中國發(fā)展出版社，1993年）第70頁；
杭州市民間組織黨建研究課題組《加強民間組織中黨的建設工作思考》，載《組織人事管理研究》2003年第3期；
萬江紅、張翠娥《近十年我國民間組織研究綜述》，載《江漢論壇》2004年第8期；
王穎、孫炳耀《中國民間組織發(fā)展概況》，俞可平等《中國公民社會的興起與治理的變遷》（社會科學文獻出版社，2002年）第4-5頁�！�
形形色色的民間組織都各有自己的屬性和特征，人們可以根據其不同的屬性和特征對民間組織進行歸類，從而可以有許多不同的分類標準。例如，從民間組織的法律地位來看，可以將其分成合法的與非法的；
從其活動目標來看，可以分為公益性的和非公益性的；
從其活動內容來看，可以分為行業(yè)性的和綜合性的；
從其活動范圍來看，可以分為全國性的和地區(qū)性的；
從其活動經費來看，可以分為政府資助的、社會捐助和自籌的，等等。因而，對民間組織有眾多不同的類型學和分類方法，不足為奇。但是，分類本身并不是目的，而是為了更好地理解或更好地管理各種民間組織。對民間組織的研究和管理，屬于兩個有緊密聯(lián)系但又有區(qū)別的范疇，必然會有重要的差別，包括類型學的差別。據此，我們在這里分別從學術研究和行政管理兩種角度提出民間組織的分類方法。
首先，從學術研究的角度看，對民間組織的分類固然可以依照不同的標準，如主體的狀況、職能、區(qū)域等，但最重要的應當是這些組織的本質特征。根據目前已經出現(xiàn)的各種組織的主要特征，可以將其分成以下幾類：1.行業(yè)組織，即相同行業(yè)的專業(yè)性協(xié)會和行業(yè)管理組織，如各種行業(yè)協(xié)會；
2.慈善性機構，其主要作用是社會救濟和扶貧，如紅十字會、慈善總會、殘疾人聯(lián)合會、宋慶齡基金會等；
3.學術團體，即學者的同人組織，如中國物理學會、中國化學學會、中國政治學會、中國無神論研究會等；
4.政治團體，即旨在維護公民政治權利的各種公民組織，如工會、青年團、婦女聯(lián)合會、村民委員會、居民委員會、各種民間維權組織等；
5.社區(qū)組織，其主要特征是從事社區(qū)性的管理和服務工作，如業(yè)主委員會、社區(qū)福利中心、社區(qū)老年協(xié)會、社區(qū)法律援助中心、社區(qū)治安委員會等；
6.社會服務組織，即旨在提供社會福利服務和公益服務的民間組織，如環(huán)境保護、文教體衛(wèi)等領域的公益性組織；
7.公民互助組織，即公民為捍衛(wèi)自身利益而自愿組成的互助性組織，如城市和農村中的互助會、救助中心、農村的各種農作物研究會、農民合作社等；
8.同人組織，即建立在共同的經歷、興趣、愛好之上的公民組織，如各種各樣的同學會、同鄉(xiāng)會、俱樂部、詩社、劇社等；
9.非營利性咨詢服務組織，大量的民辦非企業(yè)單位基本上都屬于這類民間組織。
其次，從行政管理的角度對民間組織進行分類，至少應考慮三個標準，一是其法律地位，二是其利益導向，三是其活動內容。前兩個標準關系到民間組織的稅收、登記、監(jiān)管等制度性待遇，后一個標準關系于管理的方便。根據這樣的思路，我們認為，可以從以下三個方面對各類民間組織進行歸類：1.按照其法律地位，將民間組織分為法人團體與非法人團體，法人團體具有獨立的法人資格，其權利責任要大于非法人團體，對法人團體的審批、登記、監(jiān)管等應當更加嚴格，而政府在財政和稅收等方面對它的支持力度也應當更大；
2.按照其活動宗旨，將民間組織分為公益性團體與非公益性團體，公益性團體的主要宗旨是增進社會的公共利益，對這類團體政府的資助和扶持應當更多；
3.按照管理的需要，將民間組織分為：（1）群眾團體或人民團體，即中國政治特有的那些直接在中國共產黨領導下的群眾組織，如工會、青年團、婦聯(lián)、作協(xié)、科協(xié)、文聯(lián)、殘聯(lián)等；
（2）自治團體，即公民的政治性自治組織，如村民委員會、居民委員會等；
（3）行業(yè)團體，即各種同業(yè)組織和行業(yè)協(xié)會，包括具備一定管理職能的過渡性行業(yè)管理和自律組織，如中國輕工總會、中國消費者協(xié)會等；
（4）學術團體，即從事自然科學、社會科學和交叉學科研究的各種協(xié)會和學會；
（5）社區(qū)團體，即從事社區(qū)管理和服務的居民組織；
（6）社會團體，即除上述外的其他各類民間組織；
（7）公益性基金會，即旨在促進社會公益事業(yè)的各類基金組織。
三、中國公民社會制度環(huán)境的主要特征
前面已經指出，約束和規(guī)范中國公民社會生長發(fā)育的現(xiàn)存制度環(huán)境，主要由憲法、普通法律、行政法規(guī)、黨的政策和其他非正式規(guī)則等五個部分組成，它們互為補充，形成一個相對完整的制度網絡，決定性地影響著中國公民社會的成長。綜合分析制約中國公民社會的正式的或非正式的制度環(huán)境，我們可以發(fā)現(xiàn)以下幾個明顯的一般特征①�！戈P于中國公民社會制度環(huán)境的其他研究，可參閱蘇力、高丙中等《規(guī)制與發(fā)展——第三部門法律環(huán)境》（浙江人民出版社，1999年）；
周志忍等編《自律與他律——第三部門監(jiān)督機制個案研究》（浙江人民出版社，1999年）；
郭于華等《事業(yè)共同體——第三部門激勵機制個案探索》（浙江人民出版社，1999年）；
王名等《中國社團改革》；
孫立平等《動員與參與——第三部門募捐機制個案研究》（浙江人民出版社，(點擊此處閱讀下一頁)
1999年）�！�
1.宏觀鼓勵與微觀約束
從總體上說，改革開放以來，中國的宏觀制度環(huán)境是一種有利于公民社會生長的環(huán)境，這也是中國公民社會之所以能夠在短時期內得以迅速興起的基本原因。首先，憲法和中國共產黨的基本政策，從根本上說，對民間組織持積極的肯定態(tài)度，這為中國公民社會的存在奠定了合法性基礎。1982年頒布的新憲法，仍然把結社自由作為公民的基本權利確定下來；
改革開放以來，中國共產黨所制定的一系列重大方針政策，如推行社會主義市場經濟，進行農村和城市管理體制改革，推進村民自治等基層民主，建設社會主義法治國家和政治文明，鼓勵黨政分開和政企分開，提高黨的執(zhí)政能力等，所有這些客觀上都為民間組織的發(fā)展創(chuàng)造了合法的制度空間。
其次，以農村土地承包責任制和確立市場經濟為主要內容的經濟體制改革，為民間組織的產生創(chuàng)造了現(xiàn)實的經濟條件。80年代后中國開始實行市場導向的經濟體制改革，逐漸放棄原先的計劃經濟體制，推行社會主義市場經濟，變原來單一的集體和國家所有制結構為國有、集體和個人的獨資、合資和外資等多種所有制形式，極大地提高了生產力，提高了人民的生活水平，這一點是民間組織得以蓬勃發(fā)展的最深刻的經濟根源。再次，80年代以來中國在政治體制方面發(fā)生的許多重大變革，直接或間接地促成了公民社會的發(fā)展。例如，政府日益重視法制和法治，公民自由活動的空間前所未有地增大。又如，政府開始轉變職能，大幅度放權，在許多社會經濟領域，政府不再履行直接的管理職能，而將這些職能轉交給了相關的民間組織①�！赣峥善降龋骸吨袊裆鐣呐d起與治理的變遷》，社會科學文獻出版社，2000年，第196-198頁。」
如果說，改革開放以來，中國的宏觀制度環(huán)境對公民社會以鼓勵為主的話，那么，其微觀制度環(huán)境則以約束為主。其一，政府有關部門直接針對民間組織的法律、規(guī)章、條例等，其基本導向就是對民間組織進行控制和約束。例如，從中央到地方各級民政部門單獨或聯(lián)合頒布的相關法規(guī)，絕大多數(shù)都是管制性規(guī)定，很少有鼓勵性的條款。其二，政府管理部門對民間組織的管理，把入口作為重點，為民間組織的登記和成立設定了過高的門檻。例如，對民間組織的名稱、機構、場所、人數(shù)、經費、章程、主管部門等，都有極為嚴格的規(guī)定。其三，對民間組織實行雙重管理。按照相關法規(guī)，登記在冊的所有民間組織，除了接受政府民政部門等主管機關的監(jiān)管外，還必須接受其業(yè)務主管機關的領導，而且業(yè)務主管部門通常還承擔著主要的管理責任。其四，對民間組織的活動經費、范圍和內容實行嚴格的限制。例如，按照管理法規(guī)，民間組織只能在特定的地域范圍活動，也只能從事登記核準的活動，否則便視同非法。其五，正像對經濟發(fā)展一樣，政府對民間組織也實行宏觀調控。當民間組織在一段時間內增長過快，或國內政治發(fā)展發(fā)生特殊變異時，黨中央、國務院和政府主管部門便及時發(fā)布文件或政策，對民間組織進行清查和整理。例如，黨中央和國務院分別在1984年、1989年、1996年、1998年、1999年、2004年等，針對當時國內民間組織的實際情況，發(fā)布重要文件，對公民社會的發(fā)展進行宏觀調控。
2.分級登記與雙重管理
由于中國至今尚無關于民間組織的正式立法，《社會團體登記管理條例》和《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》便成為目前關于社會團體的最重要的法規(guī)。這兩個條例確立了目前中國政府管理民間組織的基本框架，即"分級登記、雙重管理"的管理模式。這種管理體制的基本內容是，任何民間組織都必須同時接受同級民政部門和主管部門的雙重領導，其中民政部門主管審批登記，主管部門負責日常管理。
"分級登記"就是縣級以上人民政府的民政部門分別負責同一層級的民間組織的審批、登記、年檢、變更、撤銷和監(jiān)管。按照這一體制，全國范圍內活動的組織由民政部審批和登記，地方范圍內活動的組織由縣級以上地方各級政府的民政部門審批，跨行政區(qū)域活動的民間組織由所跨行政區(qū)域的共同上級政府的民政部門審批。具體地說，作為民間組織法定審批登記機關的各級民政部門的職責是：審查批準經業(yè)務主管單位審查同意的民間組織；
對審批通過的本地區(qū)民間組織履行登記、年檢、變更、撤銷等法定手續(xù)；
擬定社團和民辦非企業(yè)單位管理的方針、政策、規(guī)章并監(jiān)督實施；
負責包括民辦非企業(yè)單位在內的各類國內民間組織（包括港澳臺胞在大陸的社團）、外國人在華社團、國際性社團在華機構的登記和年度檢查；
指導民間組織的活動，研究提出民間組織的發(fā)展規(guī)劃、會費標準和財務管理辦法；
監(jiān)督民間組織的活動，查處民間組織的違法行為和未經登記而以社團名義開展活動的非法組織①�！竾鴦赵骸渡鐣䦂F體登記管理條例》（1998年10月）�！�
根據《條例》規(guī)定，國務院有關部門和縣級以上地方各級人民政府有關部門、國務院或者縣級以上地方各級人民政府授權的組織，是有關行業(yè)、學科或者業(yè)務范圍內社會團體的業(yè)務主管單位。按照目前對民間組織的這種雙重管理模式，民間組織所掛靠的主管部門的主要管理職能是：批準和任命所屬民間組織的主要領導成員，包括正副會長、常務理事和秘書長；
審批這些組織的重大活動；
監(jiān)督所屬民間組織的日常工作；
從業(yè)務上指導這些組織的活動；
審計所屬民間組織的財務。除了行政審批和登記實行分級原則外，民間組織的業(yè)務主管單位也實行分級原則。換言之，民間組織的業(yè)務主管部門也依其行政區(qū)域或行政層級而不同，原則上說，業(yè)務主管部門的行政層級與其登記管理機關相同。例如，全國性的民間組織的業(yè)務主管單位，就必須是中央級的部委等機關，省內活動的民間組織的業(yè)務主管單位，則須是省級黨政機構。所以，現(xiàn)行民間組織管理模式中的"雙重管理"與"分級登記"、"分級管理"是相輔相成的。
3.雙重管理與多頭管理
"雙重管理"的體制必然地導致了民間組織的多頭管理格局。根據"雙重管理"的規(guī)定，每個民間組織都必須同時接受政府主管機關即民政部門和業(yè)務主管部門的雙重領導，而且其日常業(yè)務活動主要受主管單位的領導。《條例》只是一般性地規(guī)定，縣級以上的相關黨政機關及縣級以上政府的授權機構，均可成為民間組織的業(yè)務主管機構。由此而來的必然結果就是，民間組織的業(yè)務主管單位呈現(xiàn)出五花八門的局面。事實證明，黨和政府不同的職能部門往往成為其所管轄行業(yè)的民間組織的主管部門，如各級黨委組織部通常是同級黨建研究會的主管單位、統(tǒng)戰(zhàn)部是同級統(tǒng)戰(zhàn)理論研究會的主管單位、政府的文化廳局是各種民間文化團體的主管單位、體育局或體委是各種民間體育團體的主管單位、科委或科技廳局則是各種群眾性科技團體的主管單位，如此等等。
不僅每個黨政職能部門紛紛成為自己職權所及范圍內的各類民間團體的"婆婆"，而且事實上許多民間組織出于種種原因還自己四處尋找合適的"婆婆"，有些"婆婆"往往與其所主管的民間組織的業(yè)務活動沒有太多的關系。例如，政府的文化局"主管"民間健身協(xié)會，而政府的體委則"主管"民間藝術協(xié)會；
政府的科委可以"主管"民間培訓組織，而教委則可以"主管"民間科技服務團體；
等等。對于一些資源比較豐富的民間組織，尤其是對于那些經費比較富裕的行業(yè)管理組織，不僅要接受行業(yè)主管部門的領導，而且通常還要直接或間接地接受其他重要黨政權力部門的領導，可以有好幾個管著它的"婆婆".
4.政府法規(guī)與黨的政策
政府法規(guī)與黨的政策相輔相成，都是管理民間組織的權威性規(guī)范，共同構成中國公民社會的基本制度環(huán)境，這是中國公民社會制度環(huán)境的一個重要特征。從中央到地方的各級權力機關，黨的領導機關和政府權力機關都擔負著管理民間組織的責任。加強黨對各類民間組織的領導，既是各級黨委的職責，也同樣是各級政府的職責。政府對民間組織的管理，從根本上說，也是為了改善和加強黨對民間組織的領導。政府管理民間組織所依據的主要是國家的法律和行政性法規(guī)，黨管理民間組織的主要手段則是黨的相關政策，這些政策既體現(xiàn)為中共中央和各級黨委的正式文件、指示、通知、公告、規(guī)定、辦法、意見、條例、準則、決定等，也體現(xiàn)為非正式的黨的各級領導人的批示、指示、講話、文章等。與政府的法規(guī)一樣，黨管理民間組織的政策也自成體系。從縱向看，從中共中央到各級地方黨委都有一系列關于規(guī)范和管理民間組織的政策文件；
從橫向看，黨委的重要部門，如黨委的辦公廳（室）、組織部、宣傳部、統(tǒng)戰(zhàn)部等，根據各自的職責，都有權制定相關的管理性政策，近年來，這些黨委領導部門分別根據中共中央相關文件的精神陸續(xù)發(fā)布了眾多的政策性文件，成為管理民間組織的重要規(guī)范。
政府法規(guī)與黨的政策一起構成了中國公民社會的基本制度環(huán)境，它們兩者相互補充，各有側重。一般地說，政府法規(guī)的主要職能是對民間組織進行日常性的審批登記和監(jiān)督管理，而黨的政策的主要作用則是對民間組織進行宏觀調控，特別是在一些重要關頭對民間組織做出鼓勵、引導或限制的決定。例如，鑒于農村經濟互助組織對提高農民生活水平的重要作用，中共中央近年來接連在相關文件中發(fā)布鼓勵和扶持農民經濟合作組織的政策；
鑒于社團發(fā)展過多過濫和一定程度的失控情況，中共中央或中央辦公廳分別于1984年、1989年、1996年、1998年、1999年和2004年相繼發(fā)布了關于控制或規(guī)范民間組織發(fā)展的文件①�！赶嚓P文件可參閱中央辦公廳法規(guī)室、中央紀委法規(guī)室、中央組織部辦公廳編《中國共產黨黨內法規(guī)選編》（法律出版社，1997年和2001年）；
山東省民間組織管理局編《民間組織管理文件資料匯編》（山東大學出版社，2005年）。」在民間組織管理方面，政府法規(guī)與黨的政策并存的格局，在相當程度上反映了當代中國政治中黨與政府、法律與政策、人治與法治的特殊關系：一方面，建立法治國家既是載入黨章的中國共產黨的目標，也是載入憲法的國家的政治發(fā)展目標，各級黨組織和黨的領導人必須在憲法和法律范圍內活動，人治正逐漸被法治取代，政策正日益讓位于法律而在國家政治生活中成為從屬于法律的管理工具；
另一方面，實現(xiàn)法治國家的目標在中國還有很長的路要走，人治在社會政治生活中仍然起著極其重要的作用，政策的作用在許多情況下甚至超過法律。
5.制度剩余與制度匱乏
制度剩余與制度匱乏同時并存，是中國公民社會制度環(huán)境的又一特征。一方面，關于民間組織的許多規(guī)定大量重復、交叉和繁瑣。例如，對許多民間組織的管理，不僅有國務院頒布的《社會團體登記管理條例》和民政部頒行的實施細則，而且還有民政部與其他部委聯(lián)合頒布的管理規(guī)定，或者由各部委單獨制定的管理規(guī)定；
一些地方政府也紛紛制定本地管理民間組織的實施辦法，不僅省級政府或省級政府主管部門有各種"細則"和"規(guī)定"，而且地市級政府，甚至區(qū)縣級政府也有各種"辦法"和"意見"；
不僅政府民政管理部門和業(yè)務主管部門制定了眾多的法規(guī)、條例和規(guī)章，而且各級黨委和政府也根據情況的需要不時發(fā)布一些重要的規(guī)范性文件和政策措施。類似的規(guī)章制度過多，造成了公民社會管理過程中的"制度剩余".
制度剩余集中體現(xiàn)為政府民政主管部門與業(yè)務主管部門對同一民間組織的管理職能重疊。
按照現(xiàn)行的《條例》規(guī)定，民間組織的登記管理機關的監(jiān)督管理職責有三項：（1）負責社會團體、民辦非企業(yè)單位的成立、變更、注銷登記；
（2）對社會團體、民辦非企業(yè)單位、基金會、境外基金會代表機構實施年度檢查；
（3）對社會團體和民辦非企業(yè)單位違反條例的問題進行監(jiān)督檢查，對違反條例的行為給予行政處罰。民間組織的業(yè)務主管單位的監(jiān)督管理職責有五項：（1）負責社會團體和民辦非企業(yè)單位成立、變更、注銷登記前的審查；
（2）監(jiān)督、指導社會團體和民辦非企業(yè)單位遵守憲法、法律、法規(guī)和國家政策，按照章程開展活動；
（3）負責社會團體和民辦非企業(yè)單位年度檢查的初審；
（4）協(xié)助登記管理機關和其他有關部門查處社會團體和民辦非企業(yè)單位的違法行為；
（5）會同有關機關指導社會團體和民辦非企業(yè)單位的清算事宜。
不難發(fā)現(xiàn)，上述職能有明顯的重復。這不僅是制度資源和政府執(zhí)政資源的極大浪費；
而且事實上，"制度剩余"也未必增強政府對民間組織的領導能力，相反，往往會削弱其管理能力。制度設計的初衷是實行雙重審核和雙重負責的"雙保險"機制，但實踐證明，監(jiān)管職責的交叉重復易于導致相互推卸責任，出現(xiàn)監(jiān)管漏洞。此外，業(yè)務主管單位的監(jiān)管任務和責任均大于登記管理機關，但又不能因此收取任何費用，它們缺乏監(jiān)管的動力；
而一旦收取了民間組織定期上繳的"管理費"，(點擊此處閱讀下一頁)
又往往采取放任自流的態(tài)度。登記管理機關則因為有業(yè)務主管單位把"第一道關"，則容易疏忽日常的監(jiān)管，最終使"雙重管理"體制流于形式。
然而，另一方面，在制度剩余的同時，民間組織的管理又存在著許多"真空"地帶，主要體現(xiàn)在三個方面。其一是缺乏管理民間組織的一般性法律。目前管理民間組織所依據的主要是國務院的幾個《條例》，它們是法規(guī)而不是正式的國家法律。僅有的幾個涉及民間組織管理的正式法律，如《工會法》等，也多半是專門法，中國至今沒有一部管理民間組織的"母法".其二是缺乏針對性和操作性的法規(guī)。例如，缺乏針對行業(yè)協(xié)會、專業(yè)性社團、學術性社團和聯(lián)合性社團以及志愿者工作的分門別類的管理法規(guī)。其三是現(xiàn)行的一些管理條例在實際生活中已經較難適用。有學者認為，相當一部分民間組織的管理條例"內容復雜，透明度低，了解困難"、"技術細節(jié)粗糙，內容籠統(tǒng)模糊，適用困難"①�！钢鞎悦鳎骸吨袊耖g組織生存發(fā)展的法律環(huán)境研究》，《浙江社會科學》2004年第3期，第204-225頁�！�
制度匱乏在現(xiàn)實生活中，往往使不少民間組織無所適從，甚至中央政府倡導的民間組織也不例外。例如，中央近年來特別鼓勵農民專業(yè)經濟合作組織，但在全國許多地方，它同樣遭到了制度的尷尬。由于法律地位不明確，導致農民專業(yè)合作社在發(fā)展過程中遇到了一系列法制、稅收、體制等環(huán)境制約因素。合作社究竟是企業(yè)法人、社團法人、還是合作社法人，缺乏明確的法律界定。以浙江溫嶺為例，該市的農民專業(yè)合作社是參照股份合作企業(yè)進行注冊登記的，屬于企業(yè)法人，因而稅務機關、金融機構必須按照股份合作企業(yè)進行征稅、貸款；
然而同時，《浙江省農民專業(yè)合作社條例》第十九條又規(guī)定，合作社銷售社員生產和初加工的農產品，視同農戶自產自銷。農民生產的初級農產品自行銷售，毋需征稅，而把農產品委托給合作社進行銷售，就要按規(guī)定納稅。再比如融資困難的問題。農民合作經濟組織在工商登記為法人，而銀行又不承認其法人地位，不予貸款；
即使要貸款，也只能以社員個人名義，并以個人資產抵押才能貸款。這無疑不利于農民專業(yè)合作社向規(guī)范化方向發(fā)展。
6.現(xiàn)實空間與制度空間
制度空間（Instit utional space ）要遠遠小于實際空間（Act ual space ），這是中國公民社會制度環(huán)境的又一大特色。這里所說的"制度空間"，就是按照民間組織管理法規(guī)合法存在的空間；
"實際空間"即是民間組織現(xiàn)實的存在空間。公民社會的實際空間大于其制度空間的一個典型例證，就是實際存在的民間組織的數(shù)量，要遠遠多于政府主管部門正式登記在冊的數(shù)量。中國政府主管民間組織的登記管理機關在今年三月底公布了一組數(shù)據：經過四級民政部門登記注冊的社會團體共1419萬家，民辦非企業(yè)單位共1312萬家，基金會共994家，合計一共是2812萬家。
但是，除此以外，學者們（如王名在"第17屆霍普金斯全球公益學者會議"上發(fā)言）估計還存在大量沒有按照政府要求進行民間組織登記注冊的N GO，其中包括在工商注冊的非營利組織，城市社區(qū)基層組織，農村社區(qū)的公益和互助組織，農民經濟合作組織，城鄉(xiāng)宗教社團，海外在華的資助和項目組織，海外在華的商會和行業(yè)協(xié)會等等，它們的詳細數(shù)據由于沒有確切的統(tǒng)計和登記而無法獲得，保守的估計大約有200萬-270萬家。又據民政部舉行的"全國發(fā)展農村專業(yè)經濟協(xié)會會議"透露，截至2004年，全國已建立農村專業(yè)經濟協(xié)會十萬余個，而在各級民政部門登記注冊的只有一萬余個，僅占總數(shù)的十分之一。清華大學的一項研究成果表明，在"合法登記的"民間組織之外，中國目前至少還存在著以下十類"法外"民間組織：（1）工商注冊的非營利組織；
（2）城市社區(qū)基層組織；
（3）單位掛靠社團；
（4）農村社區(qū)發(fā)展組織；
（5）農民經濟合作組織；
（6）農村社區(qū)的其他公益或互助組織；
（7）海外在華資助組織；
（8）海外在華項目組織；
（9）海外在華商會、行業(yè)協(xié)會；
（10）宗教社團①�！竿趺骸肚迦AN GO研究叢書》"緒言"，清華大學出版社，2005年。」
一個有趣的現(xiàn)象是，中國公民社會的制度空間隨著其"合法性"標準的不同而極不相同。
相對說來，嚴格按照三個《條例》經民政部門登記成立的民間組織，其制度空間最小；
無需民政部門登記，但也被政府視為合法的那些民間組織則擁有更大的制度空間。后一種也同樣視為"合法"的民間組織主要有兩類。一類是中共中央、國務院或民政部明文規(guī)定無需審批登記的民間組織。例如，民政部《關于對部分團體免予社團登記有關問題的通知》明確規(guī)定以下三類民間團體免予登記：（1）參加中國人民政治協(xié)商會議的人民團體；
（2）由國務院機構編制管理機關核定并經國務院批準免予登記的團體，這些團體通常為各種事業(yè)單位；
（3）機關、團體、企業(yè)事業(yè)單位內部經本單位批準成立、在本單位內部活動的團體②�！该裾浚骸蛾P于對部分團體免予社團登記有關問題的通知》，民發(fā)[2000]256號，2000年12月。」另一類是各級黨委和政府根據上級指示或工作需要鼓勵成立的各類民間組織，如廣大農村中存在的眾多的農民經濟合作組織。
沒有任何正式法律規(guī)章規(guī)定這類組織有免予審批登記的特權，但因為這些組織是按照黨政領導部門的要求成立的，所以，即使未經民政部門審批登記，它們也往往被視為"合法的"組織。
一項關于某縣民間組織的調查表明，該縣民政部門正式審批登記的民間組織是163個，但未經民政部門審批登記、只在民政部門的要求下前來"備案"的民間組織多達1200多個，后者是前者的7倍多。該市民政部門的一位負責人補充說，實際存在的民間組織的數(shù)量，比已經備案的更多。
四、余論
在對中國公民社會眾多的分歧意見背后，無論是政府官員還是專家學者，至少存在著這樣一種共識：中國公民社會正隨著市場經濟和民主政治的發(fā)展而迅速崛起，并且對中國的政治生活、經濟生活和社會生活產生日益重大的影響。但是，中國公民社會同時也存在著許多問題，面臨著許多困難，其中最主要的問題和困難來自其制度環(huán)境。這一點已經得到相關調查的證實。
北京大學中國社會團體研究中心曾對浙江和北京兩地民間組織進行過一次歷時兩年多的大規(guī)模問卷調查，相關數(shù)據表明，最不利于民間組織發(fā)展的問題依次是：（1）缺乏資金、場地（北京3817%，浙江4018%）；
（2）管理體制太嚴格、太混亂，限制過多（北京3314%，浙江2217%）；
（3）對社會團體的定位不清，法律地位不明確，相關立法不健全（北京2218%，浙江2015%）；
（4）政府不夠重視（北京2210%，浙江1919%，黑龍江2318%）。清華大學N GO研究所2000年對全國社團組織的抽樣調查也表明，目前中國民間組織面臨的主要問題是：缺乏資金、活動場所和辦公設備，政府支持力度不夠，缺乏人才，缺乏信息交流與培訓機會，相關法律、法規(guī)不健全，組織內部管理不規(guī)范，政府行政干擾太大等①�！竿踅B光、王名：《促進我國民間非營利組織發(fā)展的政策建議》，王名主編《中國非政府公共部門》，清華大學出版社，2004年，第73頁�！�
中國公民社會的制度環(huán)境特征及其所面臨的制度困境，從一個側面反映著中國公民社會的成長發(fā)展的總體狀況，是中國公民社會整體特征在制度環(huán)境方面的某種體現(xiàn)。
在中國，現(xiàn)代意義上的公民社會，產生于清末民初。中國公民社會的發(fā)展歷程相當曲折，其成長過程一再中斷。只是到了20世紀80年代后，公民社會在中國才得以正常發(fā)展。改革開放所帶來的經濟和政治環(huán)境的變化，使得80年代后中國的民間社會開始快速增長，出現(xiàn)了增長高峰。到1989年，全國性社團驟增至1600個，地方性社團達到20多萬個。各類登記在冊的民間組織起落較大，很難得到準確的數(shù)據。根據最新的統(tǒng)計，截至2005年3月31日，我國共擁有各類社會團體147937個，民辦非企業(yè)單位131322個，基金會714個。②「民政部網站"民政統(tǒng)計2005年第一季度數(shù)據"：http：//www.mca.gov.cn/mztj/yuebao0503.html.」縣以下的各類民間組織至今沒有正式的統(tǒng)計數(shù)字。有的估計，全國的各類民間組織至少在300萬個以上。有的學者指出，到2003年全國已注冊社會團體數(shù)量為142000個，已注冊民辦非企業(yè)單位數(shù)量為124000個，未注冊社會團體40000個，未注冊民辦非企業(yè)單位250000個，工會、共青團、婦聯(lián)等八大人民團體的基層組織數(shù)量為5378424個，中國殘疾人聯(lián)合會、中國計劃生育協(xié)會、中國文藝界聯(lián)合會等其他準政府社團基層組織數(shù)量為1338220個，學生社團、社區(qū)文娛團體、業(yè)主委員會、網上社團等各種草根組織數(shù)量為758700個，由此估計社團總數(shù)應為8031344個。
隨著市場經濟和民主政治的推進，中國的公民社會正在逐漸興起，并且對中國的社會政治生活產生日益重要的影響。作為公民社會主體的民間組織，必須具備非政府性、非營利性、自主性、志愿性等普遍特征，這樣的民間組織的存在和發(fā)展也是改革開放后的中國社會區(qū)別于改革開放前的傳統(tǒng)體制的重要方面。但是，中國的民間組織與西方國家的民間組織有著明顯的差別，較之西方國家，中國的公民社會具有以下這樣一些特征③�！赣峥善降龋骸吨袊裆鐣呐d起與治理的變遷》，第216-220頁�！�
第一，中國的公民社會是一種典型的政府主導型的公民社會，具有明顯的官民雙重性。中國的民間組織絕大多數(shù)由政府創(chuàng)建，并受政府的主導，尤其是那些經過合法登記的有重要影響的民間組織，如各種行業(yè)組織、同業(yè)組織、研究團體、利益團體等。雖然中國共產黨和中國政府力圖增大民間組織的自主性，屢屢發(fā)布文件，規(guī)定黨政權力部門現(xiàn)職領導人不得擔任各種民間組織和民辦非企業(yè)單位的領導職務，但是，政府對重要民間組織的主導始終是中國公民社會的顯著特點。
第二，中國的民間組織正在形成之中，具有某種過渡性。與西方國家的民間組織相比，它還很不成熟，其典型特征如自主性、志愿性、非政府性等還不十分明顯。絕大多數(shù)民間組織都是在80年代中期以后成長起來的，只有十幾年的歷史，它們本身還處在變化發(fā)展過程之中，無論是其結構還是功能都還沒有定型。例如，一方面，按照最新的政府規(guī)定，所有民間組織都必須與黨政機關脫鉤；
另一方面，政府通過民間組織的掛靠機關主導著它們的重要活動。民間組織的這種過渡性，是與包括公民社會在內的整個中國社會目前正處于轉軌時期這種宏觀背景相一致的，是社會轉軌過程在民間組織中的具體體現(xiàn)。
第三，與上述特征相適應，中國的民間組織還極不規(guī)范。雖然1998年民政部修訂頒布了試圖規(guī)范民間組織的新的管理條例，但這一規(guī)范過程才剛剛開始，遠沒有結束。從組織體制上看，目前至少有這樣幾類民間組織：（1）高度行政化的社團，如工會、共青團和婦聯(lián)，它們實際上與行政機關沒有什么實質性差別。（2）相當行政化的社團組織，如工商聯(lián)、消費者協(xié)會等各種行業(yè)管理協(xié)會，它們有一定的編制并享有一定的級別，承擔部分行政管理職能。（3）基本上民間化的學術性社團，如各種學會、研究會等，它們中的絕大多數(shù)沒有專職的人員編制，其主要領導由學會自己推選產生并報經主管機關批準，不享受行政級別。但其中少數(shù)也享有人員編制和行政級別的待遇。（4）民辦非企業(yè)單位。這是非常特殊的一類民間組織，它們沒有行政級別，行政化程度很低，它們除了進行專業(yè)研究和交流外，還為社會提供某種專業(yè)性的服務。
第四，中國目前的民間組織的發(fā)展很不平衡，不同的民間組織之間在社會政治經濟影響和地位方面差距很大。在基層的農村和街道，影響最大、威信最高的民間組織是村委會、居委會和某些社區(qū)組織如老年協(xié)會等，傳統(tǒng)上影響很大的團支部、婦代會、民兵營現(xiàn)在的影響和作用非常微弱。在中央和省市層面上，行業(yè)協(xié)會、管理協(xié)會、慈善組織、職業(yè)性組織和民辦非企業(yè)單位相對說來影響正在日益增大。造成這種差距的主要原因是，不同的民間組織所擁有的制度資源不同、傳統(tǒng)文化基礎不同、經濟實力不同和其領導人的威望不同。
綜上所論，可以把我們研究中國公民社會制度環(huán)境的若干結論性觀點簡述如下：在我們看來，改革開放以來，隨著社會主義市場經濟和民主政治的發(fā)展，各種各樣的民間組織大量涌現(xiàn)，一個相對獨立的公民社會正在中國迅速崛起，并且對社會的政治經濟生活發(fā)生日益深刻的影響。
中國公民社會的興起，是中國社會整體進步的重要表現(xiàn)，它不僅有助于推進中國特色的民主政治和政治文明進程，而且也有助于市場經濟的健康發(fā)展，有助于提高中國共產黨的執(zhí)政能力，有助于構建一個和諧社會。一個相對獨立的公民社會在中國的產生和發(fā)展，直接得益于其制度環(huán)境的改善。從20世紀80年代以來，中國修改了憲法，進行了以黨政分開、政企分開、政府職能轉變、建設法治國家等為重要內容的政治體制改革，相繼出臺了一系列鼓勵和規(guī)范民間組織的法律、規(guī)章和政策，轉變了對公民社會的態(tài)度，所有這些都是直接促成公民社會迅速成長的制度因素。經過20多年的歷程，中國公民社會的發(fā)展又到了一個新的階段，現(xiàn)存的制度環(huán)境在許多方面已經難以適應它進一步生長的需要，其中有些制度性因素已經成為制約公民社會發(fā)展的瓶頸，必須進行相應的改革。改革的重點，應當是在深刻認識公民社會發(fā)展規(guī)律的基礎上，進一步轉變對公民社會的態(tài)度，對公民社會給予正確的定位和合理的分類，加緊修訂和完善關于民間組織的法律、規(guī)章和政策，從審批、登記、注冊、監(jiān)管、經費、稅收等方面，對民間組織既積極支持、熱情幫助，又正確引導、合理規(guī)范，營造一個有利于公民社會健康成長的制度環(huán)境，防止民間組織成為政府的對立面，使公民社會更好地與政府合作，齊心協(xié)力建設一個民主、公平、善治、寬容的和諧社會。
來源：《中國社會科學》2006年第1期
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